8 Forslaga frå samerettsutvalet

8.1 Innleiing

Samerettsutvalet har i NOU 2007: 13 kapittel 22 ei vurdering av kyst- og fjordfiske i sjøsamiske område. Utvalet har gjennomført omfattande vurderingar av folkeretten med omsyn til sjøsamisk fiske. Ettersom dette vert vurdert nedanfor i kapittel 10, vil det berre i avgrensa grad verte omtala her.

Det er grunn til å minne om at samerettsutvalet har konsentrert seg om å greie ut samiske rettstilhøve i samiske område sør for Finnmark fylke, jf. ovanfor i kapittel 2 om mandatet til samsrettsutvalet og kapittel 6 om forholdet mellom kystfiskeutvalet og samerettsutvalet.

Nedanfor presenterer Fiskeri- og kystdepartementet ei oversikt over dei vurderingane av trongen for konkrete særtiltak og andre forslag som samerettsutvalet har lagt fram. Samerettsutvalet ser desse vurderingane i samanheng med dei andre forslaga utvalet har fremma. I NOU 2007: 13 kapittel 22.5.1.2 uttalar utvalet såleis:

«Gjennomgangen i kapittel 22.4 viser at flere av Samerettsutvalgets forslag både enkeltvis og samlet vil kunne virke positivt på sjøsamiske lokalsamfunn og det fisket som skjer med utgangspunkt i sjøsamiske kyst- og fjordområder. I den grad kommisjonenes og særdomstolens virksomhet leder til at det blir kartlagt rettigheter til fiske i sjøsamiske kyst- og fjordområder og avklart rettighetskrav som gjelder slikt fiske, vil både det rettslige grunnlaget for og den rettslige beskyttelsen av det fisket som oppnår en slik anerkjennelse, bli styrket.

Også forslagene om konsultasjoner og andre saksbehandlingsregler kan forbedre situasjonen for sjøsamiske lokalsamfunn og de fiskeriinteressene som har sitt utspring i slike samfunn. Dette blant annet fordi forslagene tar sikte på å bidra til reell medvirkning i beslutningsprosessene, på å fremskaffe et bredt beslutningsgrunnlag, og på at det skal tas tilbørlig hensyn til samiske og lokale interesser blant annet når det utarbeides reguleringstiltak og treffes enkeltvedtak som kan få betydning for utnyttelsen av fiskeressursene.»

Utvalet meiner likevel at desse forslaga korkje åleine eller samla vil gje tilstrekkeleg tryggleik for eit berekraftig kyst- og fjordfiske i sjøsamiske område i framtida. Samerettsutvalet drøftar difor om det er trong for å setje i verk ytterlegare tiltak for å styrkje kyst- og fjordfisket i sjøsamiske område.

Utvalet strekar under at dei ikkje har gjort framlegg om konkrete lovendringar, mellom anna fordi utvalet sine oppgåver er mangesidige, og at utvalet ikkje var sett saman slik at det gav grunnlag for «dypdykk i det relativt kompliserte regelverket og forvaltningsregimet for utnyttelsen av saltvannsfisk og andre marine ressurser». Utvalet viser så til at dei har hatt kontakt med kystfiskeutvalet, og at mange av dei problemstillingane som er aktuelle for samerettsutvalet også vert drøfta av kystfiskeutvalet.

Utvalet drøftar deretter følgjande problemstillingar:

• Fritt fiske for mindre fartøy

• Særskilt vern av kyst- og fjordområde

• Samisk og lokal deltaking i fiskeriforvaltninga

Samerettsutvalet tek ikkje som kystfiskeutvalet utgangspunkt i ein kollektiv rett til fiske. Samerettsutvalet drøftar moglege framlegg som kan bidra til å sikre sjøsamisk fiske, særleg med mindre fartøy.

Samerettsutvalet peiker på at dei forslaga kystfiskeutalet har kome med også vil vere relevante sør for Finnmark og held fram at:

«Selv om Kystfiskeutvalgets mandat er begrenset til fjorder i og kystområder utenfor Finnmark, må det antas at forholdene her neppe er vesentlig annerledes enn i sjøsamiske områder fra og med Troms fylke og sørover. De løsningene det er aktuelt å foreslå for Finnmark, vil derfor trolig også være aktuelle for sjøsamiske områder ellers i landet, for eksempel ved at det her innføres parallelle ordninger som gjelder for alle sjøsamiske kyst- og fjordområder i Norge.»

Samerettsutvalet viser til at dei difor i hovudsak presenterer dei spørsmåla dei har vurdert i sitt arbeid, men at dei i liten grad dreg konklusjonar eller foreslår lovendringar. Samtidig strekar dei under at eit sentralt mål med dei tiltaka som vert sette i verk, må vere å sikre det fisket som skjer i sjøsamiske kyst- og fjordområde gjennom å kome med «helhetlige løsninger som ivaretar de overordnede rettighetsprinsippene som blant annet er basert på historisk bruk, lokal sedvanerettsdannelse og folkerettslige forpliktelser for staten og motsvarende rettigheter for den sjøsamiske befolkning».

8.1.1 Særleg om fordeling av fiskeressursane

Utvalet drøftar også spørsmålet om fordeling av ressursane innanfor ein fastsett kvote, og moglege konsekvensar av framlegga frå utvalet. Dei uttalar i kapittel 22.5.4 mellom anna følgjande:

«Dersom kvotene for bestemte fartøygrupper i bestemte områder økes, vil konsekvensen være at det blir mindre til andre grupper og områder. Dette er et forhold som skaper atskillige utfordringer i forhold til det å etablere et system som i større grad enn i dag tilgodeser det fisket som utøves med utgangspunkt i sjøsamiske kyst- og fjordområder. Skal det tas opp merkbart mer fisk av kyst- og fjordflåten i disse områdene, vil det bli mindre igjen til den øvrige norske fiskeflåten. Som utgangspunkt må det derfor foretas et politisk valg, hvor det blant annet kan være spørsmål om det bør foretas en generell prioritering av kystflåten i forhold til større havgående fartøyer, eller om kystflåten eller hele fiskeflåten i sjøsamiske kyst- og fjordområder bør prioriteres i forhold til resten av den norske flåten.»

Det siste må ifølgje utvalet avgjerast på grunnlag av Noreg sine folkerettslege plikter.

8.2 Spørsmålet om fritt fiske for mindre fartøy

8.2.1 Innleiing

Utvalet viser til framlegget til samerettsutvalet i NOU 1997: 4 om ein lovfesta rett til fritt fiske for fartøy under 7 meter i Finnmark som fiskar med stang og handsnøre, jukse, garn og line. Utvalet uttalar i kapittel 22.5.2.1 at:

«Det gjenoppnevnte Samerettsutvalget har stor sympati for de intensjonene som ligger bak forslaget i NOU 1997: 4, og vil anta at de synspunktene som begrunnet dette forslaget for Finnmarks del, også kan anføres i forhold til landets øvrige sjøsamiske områder. Det er også her et reelt behov for å styrke det lokale kyst- og fjordfisket. En regel om at de mindre fartøyene i utgangspunktet ikke er omfattet av de alminnelige kvoteordningene, vil også samsvare med Sametingets fiskeripolitiske målsetninger.

…

En lovregel om fritt fiske for fartøy under en viss størrelse vil kunne anses som en tilbakeføring av rettigheter til sjøsamiske kyst- og fjordområder, ved at en større andel av ressursene forbeholdes den fiskeflåten som er hjemmehørende i disse områdene. Regelen kan dermed også synes egnet til å imøtekomme statens folkerettslige forpliktelser i forhold til det sjøsamiske fisket.»

Utvalet drøftar så fordelar og ulemper med ein lovregel om fritt fiske for mindre fartøy, og meiner eit alternativ til ein regel om fritt fiske, som «i realiteten kun vil gjelde i et begrenset tidsrom hvert år», difor kan vere at det vert fastsett reglar om ein minimumskvote for dei mindre båtane. Utvalet syner til at dette er spesifikt nemnt i oppmodingsvedtaket til Stortinget ved behandlinga av finnmarksloven. Utvalet held likevel fram at:

«[O]gså en ordning med fritt fiske kan utformes slik at ordningen ikke nødvendigvis får de utilsiktede virkningene som er antydet ovenfor, dersom det legges inn en del konkrete mekanismer med sikte på å unngå dette.»

8.2.2 Avgrensing i fartøystorleik og type reiskap

For å unngå utilsikta verknader av det frie fisket, drøftar utvalet ulike mekanismar som skal sikre at det frie fisket kjem samiske fiskarar til gode. Slike mekanismar kan ifølgje utvalet vere at det vert sett avgrensingar både med omsyn til kva reiskapar som kan nyttast og kva storleik fartøya som eventuelt skal tilgodesjåast kan ha.

Utvalet meiner at ein eventuell regel om fritt fiske må avgrensast til fiske med konvensjonelle reiskapar som line, garn og jukse. Utvalet peiker på at desse reiskapstypane har vore viktige for busetjinga og utviklinga av den sjøsamiske kulturen, i motsetnad til fiske med meir moderne reiskapar som trål, snurrevad, snurpenot og autoline.

Når det gjeld kva som skal reknast som mindre fartøy, viser utvalet til at både samerettsutvalet I og samisk fiskeriutval gjorde framlegg om at det frie fiske skulle reserverast for fartøy under 7 meter, medan Sametinget i samband med behandlinga av finnmarksloven gjekk inn for at ein regel om fritt fiske måtte gjelde alle fartøy under 10 meter.

Utvalet peiker på at fartøy opp til 10 meter kan utrustast slik at dei vert relativt effektive fangsteiningar, også om dei berre nyttar passive reiskapar. Utvalet meiner difor at dersom det først skal innførast ein regel om fritt fiske, synest ei grense på 7 meter å vere betre eigna. Slike fartøy vil, slik utvalet ser det, ikkje ha det same fangst- og avkastningspotensialet som større fartøy.

8.2.3 Kven skal retten til fritt fiske gjelde for

Utvalet viser til drøftingane av folkeretten og seier at sjølv om folkeretten berre gjev direkte støtte til samiske rettar, ville det vere svært uheldig med reglar der utelukkande samiske fiskarar i sjøsamiske kyst- og fjordområde fekk delta i det frie fisket. Utvalet meiner at det ville trekkje eit skilje mellom naboar, der nokre vart tilgodesette og andre ikkje, sjølv om dei fiska med same type fartøy og reiskap, og i same område. Utvalet meiner det er viktig for utviklinga av sjøsamiske kyst- og fjordområde at alle vert omfatta av særordningar, uavhengig av samisk etnisitet.

Men utvalet meiner det må gjerast avgrensingar ut frå geografiske og busetjingsmessige kriterium, ved at det må vere eit visst samisk befolkningsinnslag i dei områda som skal vere omfatta av ein regel om fritt fiske for mindre fartøy.

Utvalet går ut frå at det vil vere tenleg om avgrensinga vert knytt til det geografiske verkeområde for Samisk utviklingsfond. Utvalet meiner at dei kommunane som i dag er omfatta av fondet, «vil dekke de områdene som ut fra dagens viten kan anses som sjøsamiske kyst- og fjordområder».

Utvalet drøftar så om det bør stillast krav om registrering i fiskarmanntalet for å delta i det frie fisket. Utvalet skriv i kapittel 22.5.2.4 at:

«Et slikt krav vil hindre overetablering. Samtidig er det viktig at en regel om eventuelt fritt fiske ikke utformes slik at personer som ønsker å ta del i dette fisket, og som oppfyller kriteriene når det gjelder bosetting, blir stengt ute fra dette fisket på en urimelig måte.»

Utvalet uttalar etter ein gjennomgang av vilkåra for å verte registrert i fiskarmanntalet at krava for å verte registrert på blad A i fiskarmanntalet som deltidsfiskar ikkje er særleg strenge, og at det er endå meir lempelege reglar i kommunar som er omfatta av det geografiske verkeområde til Samisk utviklingsfond. Utvalet konkluderer difor med at:

«Det vil derfor neppe virke uforholdsmessig ekskluderende om en regel om fritt fiske begrenses til personer som er registrert i fiskermanntallet.»

Utvalet meiner i tillegg at det må sikrast at fleire personar enn i dag i sjøsamiske område kan registrerast i fiskarmanntalet som deltidsfiskarar, anten ved å senke grensa for kor stor omsetning ein må ha for å stå på blad A, eller ved å auke grensa for kor mykje inntekt frå anna verksemd som er tillete.

8.2.4 Særskild vern av kyst- og fjordområde

Utvalet peiker på at det er viktig å sikre at reglar om fritt fiske for mindre fartøy får den tilsikta verknaden. For å få dette til, må ifølgje utvalet tilgangen til fisket i dei aktuelle kyst- og fjordstrekningane avgrensast for andre fartøy- og reiskapsgrupper.

Utvalet meiner at gjeldande heimlar i saltvassfiskelova til å regulere fisket og tilgangen til fiske i ulike område, gjev eit godt grunnlag for å fastsetje fiskerireguleringar med sikte på å ivareta og prioritere det fisket som skjer med utgangspunkt i sjøsamiske kyst- og fjordområde. Så legg utvalet til at det er eit spørsmål om fiskeripolitiske prioriteringar om og korleis heimlane skal nyttast. Utvalet uttalar såleis i kapittel 22.5.3:

«Hovedproblemet synes ikke å være mangler på slike hjemler, men heller at eksisterende hjemler i for liten grad har vært benyttet for å tilgodese sjøsamisk kyst- og fjordfiske. Spørsmålet om i hvilke områder og på hvilken måte det kan være aktuelt å benytte de foreliggende hjemlene, ligger utenfor hva Samerettsutvalget kan gå nærmere inn i. Dette er vurderinger som vil kreve konkret innsikt i og kunnskaper om ressurssituasjonen og øvrige lokale forhold som utvalget ikke sitter inne med. Vurderingene vil dessuten måtte foretas fortløpende fra år til år, etter hvert som bestandssituasjonen endrer seg.»

8.3 Samisk og lokal deltaking i fiskeriforvaltninga

8.3.1 Spørsmålet om etablering av eit eige forvaltningsorgan

Utvalet meiner at spørsmålet om eventuelle særlege rettar til fisket og vern av kyst- og fjordområde, må sjåast i samanheng med systemet i fiskeriforvaltninga elles. Til liks med kystfiskeutvalet meiner samerettsutvalet at den lokale forvaltninga kan ta utgangspunkt i oppkjøp av kvotar ved bruk av statlege midlar, eller omfordeling av kvotar til dei fartøygruppene i samiske kyst- og fjordområde som har kome dårlegast ut gjennom reguleringane dei seinare åra. Desse kvotane må vere så store at dei kan gje grunnlag for eit lønsamt og berekraftig fiske.

Dette kan etter utvalet sitt syn skje gjennom etableringa av eit lokalt forvalta ressursselskap som får tilført midlar til å kjøpe kvotar og fordele desse på den lokale kyst- og fjordflåten. Samerettsutvalet meiner eit regionalt selskap for kjøp og fordeling av fiskekvotar ikkje skal opptre som ein kommersiell aktør, men vere underlagt folkevald styring, og det må vere reglar for korleis kvotane kan fordelast. Utvalet uttalar vidare i kapittel 22.5.4.2 følgjande om ei mogleg organisering av eit slikt selskap eller forvaltningsorgan:

«For så vidt gjelder kravet om folkevalgt styring, kan et mulig alternativ være at det etableres et eget forvaltningsorgan for det regionale fisket etter mønster av Finnmarkseiendommen eller Hålogalandsallmenningen der styret sammensettes av personer valgt av Sametinget og de respektive fylkestingene, og hvor det også legges opp til representasjon fra personer som er hjemmehørende i det området forvaltningsordningen gjelder for og som her driver kyst- og fjordfiske.»

Når det gjeld kva for oppgåver organet elles skal ha, uttalar utvalet at:

«Regionale eller lokale organer av denne typen vil foruten å fordele fiskekvoter mellom ulike grupper av fiskere til fremme for det lokale kyst- og fjordfisket, også kunne tillegges annen beslutningsmyndighet innenfor de ytre rammene for uttaket av fiskeressurser.»

Som døme nemner utvalet at organet kan få myndigheit til å «frede bestemte områder mot snurrevad og liknende redskaper, og sette andre begrensninger i fisket dersom dette anses nødvendig ut fra ressurssituasjonen, for eksempel dersom dette er nødvendig for å sikre lokale torskestammer».

8.3.2 Samisk deltaking i nasjonal ressursforvaltning

Samerettsutvalet meiner det vil vere naturleg om Sametinget får ei rolle i nasjonal fiskeriforvaltning. Utvalet uttalar at både SP artikkel 27, praksisen til FNs Menneskerettskomité og føresegnene i ILO-konvensjonen om urfolk sin rett til deltaking i forvaltninga av ressursane, gjev klare føringar i den retninga. Utvalet seier at det heller ikkje er noko nytt at Sametinget har ei slik rolle, ettersom dei var representerte i Reguleringsrådet, men at Sametinget med eitt av seksten medlemmar hadde lite å seie i rådet. Dei uttalar at:

«De som har representert Sametinget i rådet, har opp gjennom årene fremmet en rekke forslag, men har sjelden fått gjennomslag for rådene.»

Slik utvalet ser saka, er det difor grunn til å gje Sametinget ei meir formalisert rolle enn det har i dag, og uttalar:

«En mulighet kan blant annet være å opprette et fast samarbeidsorgan mellom Sametinget og Fiskeri- og kystdepartementet med sikte på å ivareta samiske interesser i fiskeriene. Et slikt organ vil være et bidrag til at Norge kan ivareta sine grunnlovsmessige og folkerettslige forpliktelser for så vidt gjelder sikring og videreutvikling av samisk kultur i vid forstand og samisk deltakelse i beslutningsprosesser som særskilt angår samisk næringsutøvelse og samfunnsliv.»

Utvalet meiner at ein her mellom anna vil kunne gå gjennom forslag til lover og forskrifter innan fiskeria, framtidige forvaltningsstrategiar og konkrete reguleringstiltak, og utvalet trur at Sametinget gjennom eit slikt samarbeid kan få betre innsikt i sentrale fiskeripolitiske prioriteringar, samtidig som det vil gje forvaltninga auka innsikt i samiske spørsmål.

Samerettsutvalet trur at ei slik samarbeidsordning kan gjennomførast innanfor rammene av dei reglane som utvalet har fremma forslag om for konsultasjonar og anna sakshandsaming.

Utvalet trur at ei slik løysing kan gje ein vel så effektiv innverknad på dei vedtaka som vert gjorde i fiskeriforvaltninga, som representasjon i ulike saksførebuande organ.

Samerettsutvalet har ikkje gått nærare inn på korleis ei slik samarbeidsordning kan organiserast, men uttalar at:

«En er imidlertid kjent med at også dette er spørsmål som vurderes av Kystfiskeutvalget, og vil i den forbindelse bemerke at det forhold at de samiske fiskeriinteressene ikke bare gjør seg gjeldene i Finnmark, men også i Troms og i deler av Nordland, ytterligere styrke begrunnelsen for en ordning hvor Sametinget tilsikres en mer formell rolle i fiskeriforvaltningen enn det de har i dag.»

Utvalet meiner også at Sametinget bør delta som observatørar i fiskeriforhandlingar med andre statar for å sikre at Noreg i forhandlingar med andre statar ikkje brukar torsk som forhandlingskort for å få kvotar på fiskeslag som berre kan fiskast av havfiskeflåten.

8.4 Ulike ikkje-rettslege tiltak

Utvalet har også drøfta andre tiltak som kan ha verknad for kyst- og fjordfiske i sjøsamiske område. Utvalet legg i kapittel 22.5.5.2 vekt på at:

«Slik Samerettsutvalget ser det, bør det imidlertid fremheves at utviklingen av de sjøsamiske områdene og mulighetene for å drive et reiningssvarende kyst- og fjordfiske med utgangspunkt i disse områdene, ikke bare vil bero på rettslige og forvaltningsmessige tiltak, men også på infrastrukturelle og liknende tiltak.»

Utvalet peiker i denne samanhengen på at det er viktig at det vert etablert mottaksstasjonar der kyst- og fjordfiskarar kan levere fangst, og at styresmaktene bør vurdere å gå inn med økonomisk støtte for å betre mottakssituasjonen. Vidare meiner utvalet det må leggjast til rette for auka rekruttering til fisket gjennom særlege ordningar retta mot ungdom, slik at dei kan få ein reell sjanse til å etablere seg som fiskar.