11 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester
I dette kapitlet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2015 til 2022, og da særlig utviklingen i løpet av 2022.
Tallene er hentet fra KOSTRA, der ureviderte tall for 2022 ble publisert 15. mars 2023, Individbasert pleie- og omsorgsstatistikk (IPLOS)/Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, videregående opplæring, barnevernet, omsorgssektoren og kommunehelsetjenesten.
Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.
De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge i alderen 1–18 år og innbyggere over 80 år. I perioden 2015–2022 økte antall innbyggere i disse gruppene med i ca. 17 400 personer, noe som isolert sett indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Økningen i aldersgruppen 80 år og over var på ca. 26 300 personer, mens det var en nedgang i antall barn og unge med om lag 8 900 personer. Samlet sett økte innbyggertallet i perioden 2015–2022 med nærmere 275 000 personer, tilsvarende 5 prosent.
Gjennom 2022 gikk antall barn noe opp. Det ble flere i barnekullene 1–5 år og 6–15 år, og unge i aldersgruppen 16–18 år. Det ble 15 500 flere eldre over 80 år. Totalt økte innbyggertallet med ca. 63 700 i løpet av 2022, tilsvarende 1,2 prosent.
Som en følge av krigen i Ukraina, flyktet mange av innbyggerne til andre land. I Norge var det 30 300 flere bosatte innvandrere fra Ukraina ved inngangen til 2023 enn året før. Dette har bidratt til vekst i innbyggertallet i forskjellige målgrupper, og kommunenes og fylkeskommunenes tjenesteyting, spesielt innen skole og helse.
11.1 Barnehage
Etter en lengre periode med sterk vekst i barnehagesektoren, gikk antall barn i aldersgruppen 1–5 år noe ned etter 2015 og fram til 2021. I 2022 gikk barnetallet i målgruppen noe opp. Antall barn med barnehageplass har blitt redusert i perioden fra 2015 til 2021, men viste en marginal økning i 2022, jf. figur 11.1A. Barnehagedekningen har gått gradvis opp fra 90,4 prosent i 2015 til 93,4 prosent i 2022, jf. figur 11.1B. Om lag halvparten av plassene var i kommunale barnehager.
For de eldste barna gikk dekningsgraden noe ned i 2022, mens dekningsgraden fortsatte å øke for 1–2-åringene i 2022. I 2022 gikk 87,6 prosent av 1–2-åringene i barnehage, en økning på 0,6 prosentpoeng fra året før. Dekningsgraden for 1–5-åringene var på 93,4 prosent både i 2021 og 2022.
Avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass økte med 0,4 timer fra 2015 til 2022, jf. figur 11.1C. I 2021 og 2022 var den avtalte oppholdstiden stabilt på om lag 44,7 timer.
Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk økte samlet sett med ca. 700 fra 2021 til 2022. I de kommunale barnehagene økte antall årsverk med nærmere 900 årsverk i 2022, tilsvarende om lag 2,3 prosent. I de private barnehagene ble antall årsverk redusert med nærmere 200 årsverk i 2022, tilsvarende om lag 0,5 prosent. Den prosentvise økningen i samlede antall årsverk var noe høyere enn økningen i antall barn i de kommunale barnehagene, og dette betyr at bemanningstettheten i grunnbemanningen økte marginalt i 2022. I de private barnehagene ble bemanningstettheten litt lavere som følge av at årsverksreduksjonen var høyere enn reduksjonen i antallet barn i de private barnehagene fra 2021 til 2022.
Bemanningsnormen for barnehagene stiller krav om minimum én ansatt i grunnbemanningen per tre barn under tre år, og én ansatt per seks barn over tre år. Barn skal regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år. Normen ble innført 1. august 2018, men barnehagene hadde ett år på å innfri kravet. Etter 1. august 2019 må barnehager som ikke innfrir kravet søke om dispensasjon. For å kunne sammenlikne barnehager med ulik sammensetning av barn, justeres det for alder og oppholdstid. I beregningen av barn per ansatt og barn per barnehagelærer teller derfor barn under tre år som to barn.
Kommunale barnehager har over tid hatt litt bedre bemanningstetthet enn private barnehager, og i 2022 var den i snitt på 5,6 barn per ansatt. De private barnehagene har også økt bemanningstettheten, som i 2022 var 5,8 barn per ansatt. Bemanningstettheten for barnehagene samlet har økt fra 6,0 barn per årsverk i 2017 til 5,7 barn per årsverk i 2022.
Siden 2017 har andelen barnehager som oppfyller det nåværende kravet om maksimum seks barn over tre år per ansatt økt fra 55 til 99 prosent, jf. figur 11.1E. Totalt gikk det 2 200 barn i barnehagene som ikke oppfylte bemanningsnormen i 2022. Dette var en stor forbedring fra 2018 da tallet var 86 100, men en tilbakegang fra 2021 da det var 900 barn i barnehagene som ikke oppfylte bemanningsnormen.
Pedagognormen innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder i grunnbemanningen for hvert sjuende barn under tre år og minst én pedagogisk leder for hvert fjortende barn over tre år. Pedagognormen måtte bli innfridd innen 1. august 2018. Før dette var kravet henholdsvis ni og atten barn per pedagogisk leder. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år om gangen, slik at en person som ikke oppfyller utdanningskravet kan jobbe som pedagogisk leder.
Figur 11.1 Utvikling i barnehagesektoren.
Kilder: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet
I 2022 oppfylte 67 prosent av barnehagene pedagognormen uten dispensasjon, jf. figur 11.1F, en nedgang fra 71 prosent i 2021. I gjennomsnitt er det 13,3 barn per barnehagelærer i 2022. Ifølge Utdanningsdirektoratet manglet det rundt 2 600 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet om maks 14 barn per pedagogisk leder for alle barnehager, og vel 600 årsverk når barnehager med dispensasjon holdes utenom.
I 2016 var andelen utdannede barnehagelærere i grunnbemanningen på 40,5 prosent, mens den i 2022 var på 43,0 prosent. Dette er en nedgang fra 2021 da andelen var på 43,6 prosent.
11.2 Grunnskole
Elevtallet i grunnskolen økte svakt i perioden 2015–2018, men har avtatt noe fra 2018 til 2021, jf. figur 11.2A. I 2022 økte antallet elever med vel 2 800. Det var en økning både i de kommunale grunnskolene med vel 1 800 elever og i de private skolene med vel 1 000 elever. 4,7 prosent av elevene går i private skoler.
Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, økte svakt gjennom perioden. Fra 2005 var det først og fremst spesialundervisningen som økte, jf. figur 11.2A og B. Andelen elever som fikk spesialundervisning økte fram til 2011, før andelen de neste årene ble lavere. Etter 2015 stabiliserte andelen seg på barne- og mellomtrinnet, mens den fortsatte å gå svakt nedover på ungdomstrinnet. Samtidig fikk elevene som hadde spesialundervisning i snitt flere timer, jf. figur 11.2C. Det har lenge vært et politisk mål å forbedre den tilpassede opplæringen slik at alle elever får et bedre læringsutbytte i den ordinære undervisningen. Samtidig har det vært et ønske om å redusere andelen som får spesialundervisning, og særlig unngå at barn tas ut av elevgruppen og klassefellesskapet for å få et eget tilbud. Nedgangen i andelen som får spesialundervisning kan derfor ha sammenheng med at flere skoler har jobbet med å forbedre den tilpassede opplæringen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging, innenfor rammen av det ordinære opplæringstilbudet. Bedre kvalitet på det ordinære opplæringstilbudet kan gjøre behovet for særskilte ordninger for enkeltelever mindre, slik at behovet for spesialundervisning reduseres. Andelen elever med spesialundervisning øker med elevtrinnene, jf. figur 11.2B.
De siste årene har også lærertettheten økt, jf. figur 11.2D. «Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2» er en indikator som viser antall elever per lærer i ordinær undervisning, hvor ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norskopplæring ikke regnes med. Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 ble redusert fra 17,0 elever i 2015 til 15,7 elever i 2022. Gruppestørrelse 2 viser en liten økning fra 2021 til 2022. Dette gjelder alle trinn med unntak av mellomtrinnet.
Fra 2015 er det bevilget betydelige midler til flere lærere i grunnskolen, og fra høsten 2018 er det innført en norm for lærertetthet på 1.–10. trinn. Normen for gruppestørrelse 2 var skoleåret 2018–2021 maksimalt 16 elever per lærer på 1.–4. trinn og maksimalt 21 elever per lærer på 5.–10. trinn. Fra og med høsten 2021 ble normen skjerpet til 15 på 1.–4. trinn og 20 på 5.–10. trinn. Normen gjelder på hvert hovedtrinn på skolenivå.
Tall per desember 2022 viser at 89 prosent av skolene oppfylte lærernormen på 1.–4. trinn, en nedgang på ett prosentpoeng fra året før. På 5.–7. trinn oppfylte omtrent 96 prosent av skolene kravet, mens 92 prosent oppfylte kravet på 8.–10. trinn. I 2022 er det blitt drøyt 1 500 flere årsverk i grunnskolesektoren, mens det har vært en økning med vel 1 800 elever i de kommunale grunnskolene. Ifølge Utdanningsdirektoratet er det 470 flere årsverk til undervisning i grunnskolen sammenliknet med forrige skoleår, og det er behov for nærmere 320 årsverk for at alle skolene skal oppfylle lærernormen, forutsatt at det ikke er omdisponering av lærerressurser mellom trinn internt på skolen eller mellom skoler.
Figur 11.2 Utvikling i grunnskolesektoren.
Kilder: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet
Grunnskolepoeng er en samlet poengsum beregnet ut fra alle standpunkt- og eksamenskarakterene på vitnemålet, og danner grunnlag for opptak til videregående skole. Gjennomsnittlige grunnskolepoeng for elevene i 10. klasse har økt jevnt de siste årene, jf. figur 11.2F, både nasjonalt og i alle fylker. Avgangselevene fra grunnskolen våren 2022 hadde i snitt 43,3 grunnskolepoeng. Jentene hadde i snitt 4,3 grunnskolepoeng mer enn guttene. Dette er noen mindre enn året før da avstanden var 4,5 grunnskolepoeng.
For skolefritidsordningen (SFO) var det i perioden 2015–2018 en reduksjon i andelen elever i SFO, etter at det i årene fram mot 2015 hadde vært en liten, men jevn økning. Andelen barn i alderen 6–9 år som hadde plass i SFO varierte noe etter 2018, og økte markant fra 61,0 prosent i 2021 til 65,7 prosent i 2022.
11.3 Videregående opplæring
Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet i videregående opplæring på begynnelsen av 2000-tallet, flatet veksten ut, og siden 2015 har elevtallet vært relativt stabilt. Årskullene ble mindre, men en større andel av 16–18-åringene var i videregående opplæring, og antallet lærlinger og lærekandidater gikk opp fram til 2020, jf. figur 11.3A og B. I 2022 økte befolkningen av 16–18-åringer noe mer enn antallet elever i samme alder. Dette har ført til at andelen av 16–18-åringer i videregående opplæring har gått ned. Veksten i antallet unge i aldersgruppen 16–18 år antas å ha sammenheng med at en del av flyktningene fra Ukraina befinner seg i denne aldersgruppen. Etter en nedgang i andelen av elevene som sluttet i løpet av skoleåret fra 2015, gikk denne andelen opp fra fire til fem prosent fra 2021 til 2022. Dette kan også ha påvirket at andelen som er i videregående opplæring har blitt redusert i 2022.
Avtalte årsverk i videregående opplæring har ligget stabilt på noe i overkant av 33 000 avtalte årsverk i perioden fra om med 2015. Lærertettheten ble noe redusert fra 2021 til 2022, jf. figur 11.3C.
Etter opplæringsloven har alle ungdommer som har fullført grunnskolen rett til tre års videregående opplæring. De har rett til ett omvalg, det vil si inntil to år ekstra videregående opplæring, etter søknad. Ungdomsretten må tas ut i løpet av fem år, det vil si innen utgangen av det året personen fyller 24 år. I alt 80,4 prosent av 2015-kullet, som er det siste tilgjengelige året i statistikken, fullførte sin videregående opplæring med oppnådd studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år, jf. figur 11.3D. Andelen som fullførte er den høyeste siden statistikken ble publisert for første gang for 18 år siden (kullet som startet i 1994). Andelen elever som fullførte innen fem år lå lenge rundt 70 prosent, men har økt de siste årene. For elevene som startet videregående opplæring i 2015, var økningen på 0,8 prosentpoeng fra året før.
Det er variasjon mellom fylkeskommunene i andelen som fullfører og består de enkelte utdanningsprogrammene, jf. figur 11.3E og F. Innenfor studieforberedende var andelen elever som fullførte innen fem år på 89,4 prosent. For de yrkesfaglige utdanningsprogrammene var andelen lavere, med 70,0 prosent. Variasjonen er også større mellom fylkeskommunene for yrkesfaglige enn for de studieforberedende utdanningsprogrammene. Den høyeste andelen som fullførte og besto, var i Sogn og Fjordane med 85,2 prosent, mens den var lavest i Finnmark med 70,0 prosent.
Variasjonen er også relativ stor mellom de forskjellige yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Mens det i snitt var 80,6 prosent av elevene innen medier og kommunikasjon som fullførte innenfor seks år, var det kun 51,2 prosent av elevene i restaurant- og matfag som fullførte innenfor seks år. Oppmerksomheten om å få elevene gjennom videregående opplæring har økt, og det jobbes mer systematisk både på skoleeiernivå og skolenivå. I tillegg har samarbeidet mellom fylkeskommunene og fylkeskommunenes samarbeid med kommunene blitt bedre. Kunnskapsdepartementet har i samarbeid med fylkeskommunene identifisert kritiske faser i videregående opplæring og arbeidet med tiltak knyttet til disse.
Figur 11.3 Utvikling i videregående opplæring.
1 Årstallet tilsvarer kullet som startet videregående opplæring fem år tidligere. For eksempel henviser 2021 til elevene til 2015-kullet. Tall for 2015-kullet blir publisert 12. juni 2023.
2 Tall for fylkeskommuner som har blitt slått sammen er splittet på fylkeskommunene før sammenslåingene.
Kilder: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet
11.4 Barnevern
Det kommunale barnevernet har ansvaret for barn bosatt i sin kommune og står for førstelinjetjenesten i barnevernet. Dette innebærer å håndtere alle oppgaver som i barnevernloven ikke er lagt til et statlig organ. Dette vil for eksempel omfatte vurderinger av bekymringsmeldinger, hjelpetiltak som veiledning og økonomisk støtte, tjenester som har samarbeidsflater med andre kommunale tjenester (barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten/helsestasjonene) og akuttberedskap. Det statlige barnevernet har på sin side ansvaret for andrelinjetjenesten, for institusjoner, spesialiserte fosterhjem eller spesialiserte hjelpetiltak.
Omfanget av de kommunale barnevernstjenestene økte kraftig i flere år. Antall undersøkelser og antall barn som mottok hjelp fra barnevernet gikk opp fram mot 2017, men omfanget er redusert etter 2017 og spesielt i 2022, jf. figur 11.4A. Antallet avtalte årsverk har økt i hele perioden, jf. figur 11.4C, også når det blir sett opp mot veksten i antallet barn og unge. Mens det fram mot 2015 var en tendens til at en stadig større andel av barna mottok omsorgstiltak, kan økningen de påfølgende par årene hovedsakelig forklares ved at flere barn mottok hjelpetiltak. Andelen barn med undersøkelse og barn med barnevernstiltak har blitt redusert, jf. figur 11.4B.
Fra 1. januar 2021 ble retten til ettervern etter barnevernloven utvidet, slik at dette kan opprettholdes fram til fylte 25 år. Fram til 2021 var grensen 23 år. Formålet med lovendringen var å gi unge voksne med barnevernserfaring viktig støtte i overgangen til voksenlivet. Dette gir et tidsseriebrudd i statistikken.
Et hovedskille når det gjelder tiltak, går mellom barn og unge som mottar hjelpetiltak i hjemmet, og barn og unge som er plassert utenfor hjemmet. Definisjonen av omsorgstiltak er barn som barnevernet har overtatt omsorgen for gjennom vedtak i fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, mens hjelpetiltak inkluderer alle øvrige tiltak, også barn som er plassert utenfor hjemmet.
Tallene for barn plassert utenfor hjemmet inkluderer både de barna som barnevernet har overtatt omsorgen for, og barn som er plassert utenfor hjemmet, hvor plasseringen er hjemlet som et hjelpetiltak eller som et akuttvedtak. Ettersom ett barn kan ha flere tiltak og flere plasseringer i løpet av året, er dette kun oppgitt ved utgangen av året. Av de nærmere 32 000 barna med barneverntiltak ved utgangen av 2022, hadde om lag 60 prosent hjelpetiltak i hjemmet, mens om lag 40 prosent var plassert utenfor hjemmet. Over lengre tid var det en sterkere vekst i antall barn som ble plassert utenfor hjemmet, men siden 2015 har andelene vært relativt stabile.
Når barnevernstjenesten har grunn til å anta at et barn har behov for hjelp fra barnevernet, skal de undersøke barnets omsorgssituasjon. Hvis det er grunnlag for å åpne undersøkelse, skal barnevernstjenesten snarest og senest innen tre måneder undersøke innholdet i bekymringsmeldingen. Over tid har saksbehandlingstiden ved undersøkelsene gått ned. I 2015 ble 83 prosent av undersøkelsene behandlet i løpet av tre måneder, mens i 2022 ble 92 prosent behandlet innen fristen.
For flertallet av barna og familiene som kommer i kontakt med barnevernet, er det tilstrekkelig med hjelpetiltak i hjemmet (hovedsakelig råd og veiledning, tilbud om besøkshjem og avlastningstiltak, økonomisk hjelp og deltakelse i ansvarsgruppe og samarbeidsteam), jf. figur 11.4D, som viser barn og unge med ulike tiltak ved utgangen av 2022. Plassering av barn og unge utenfor hjemmet er bare aktuelt dersom barnevernets hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig for å sikre barnet en forsvarlig omsorgssituasjon.
Figur 11.4 Utviklingen i barnevernet.
1 Fra 1. januar 2021 er retten til ettervern utvidet og målgruppen er 0–24 år i 2021 (0–22 år før 2021).
Kilde: Statistisk sentralbyrå
11.5 Helse og omsorg
Omfanget av helse- og omsorgstjenester tildelt av kommunen har økt over tid. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester, jf. figur 11.5A og B. Andelen mottakere som var under 67 år i 2015 var på 39,1 prosent. Denne andelen har økt gradvis fram mot 2022, mens andelen mottakere over 80 år har blitt redusert. I 2022 var 41,5 prosent av personene som mottok kommunale helse- og omsorgstjenester under 67 år, og innenfor hjemmebaserte tjenester gis om lag 70,0 prosent av timene til denne aldersgruppen. Andelen innbyggere i de eldre aldersgruppene som mottar institusjons- og/eller hjemmetjenester har blitt gradvis redusert de siste årene, jf. figur 11.5C og D. Det kan ha sammenheng med at antallet eldre i alle aldersgruppene øker, mens behovet for institusjons- og hjemmetjenester ikke øker like mye.
I perioden 2015–2022 ser den institusjonsbaserte omsorgen i økende grad ut til å ha blitt forbeholdt dem med størst behov, mens tallet på mottakere med lite eller middels bistandsbehov har gått ned innen den institusjonsbaserte omsorgen, jf. figur 11.5A. Statistikken for mottakere av omsorgstjenester hadde noen svakheter i 2022, jf. fotnotene til figur 11.5, så en må være litt varsom med å tolke resultatene. Samlet sett viser utviklingen over tid en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester. Den gjennomsnittlige pleietyngden per tjenestemottaker økte både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten fram til 2021. Innen hjemmetjenestene økte gjennomsnittlig bistandsbehov per mottaker fra 8,9 timer i uka i 2015 til 9,8 timer i 2022.
Figur 11.5 Utviklingen i omsorgstjenestene.
1 Nedgang i antall brukere med hjemmetjenester fra 2018 til 2021 kan for noen kommuner skyldes ny IPLOS-spesifikasjon, der «rehabilitering utenfor institusjon» fra og med 2021 ikke lenger registreres som omsorgstjeneste, men som et kjennetegn ved mottakeren.
2 Brukerdata (IPLOS), endringer fra 2018 til 2021: Innføring av ny IPLOS-versjon har ført til mangelfulle registeringer i enkelte kommuner, som kan medføre utslag i tall for enkelttjenester og grupperinger av tjenester i publiseringen. Kommunereformen har for enkelte sammenslåtte kommuner gitt utfordringer med å samkjøre databaser, slik at noen tall for både nye og utgåtte kommuner kan inneholde feil. Noen kommuner har ikke rapportert 2021-tall. Her er 2018-tall kopiert til 2021-årgangen.
Kilde: Statistisk sentralbyrå
Ressursinnsatsen til helse- og omsorgstjenestene økte betydelig i perioden 2015 til 2022, med i gjennomsnitt 2,2 prosent årlig, jf. figur 11.6A. I 2022 økte antall årsverk med i overkant av 3 100. En litt lavere andel av de brukerrettede årsverkene hadde helsefaglig utdanning, jf. figur 11.6B. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har blitt bygd ut, og målt per 10 000 innbyggere i alderen 0–20 år økte antall avtalte årsverk fra 33,6 i 2015 til 52,3 i 2022, jf. 11.6C.
Legedekningen har også økt over tid og noe fra 2021 til 2022, mens fysioterapidekningen har vært mer stabil den siste delen av perioden, og gikk noe ned jf. figur 11.6D. Innen rusomsorg og psykiatri har det blitt flere årsverk av sykepleiere og personer med videreutdanning i psykiatrisk helsearbeid i kommunene fra starten av perioden mot slutten av perioden, jf. 11.6E. I 2022 var det en liten nedgang fra året før. Førstnevnte økte fra 4,3 til 4,5 årsverk per 10 000 innbyggere fra 2015 til 2022, mens sistnevnte økte fra 8,0 til 8,4 i samme periode. Også årsverk av personer med videreutdanning i rusarbeid økte i perioden, fra 2,5 årsverk per 10 000 innbyggere i 2015 til 3,2 årsverk per 10 000 innbyggere i 2022.
Dekningsgraden for brukere av hjemmetjenester som er 80 år og over er stigende med redusert sentralitet, jf. figur 11.6F. Dekningsgradene for brukere av institusjonstjenester er høyest i de mest og minst sentrale kommunene, mens de gruppene som ligger i midten, har de laveste dekningsgradene, jf. figur 11.6F.
Figur 11.6 Utviklingen i helse- og omsorgstjenestene.
Kilde: Statistisk sentralbyrå