3 Inntektssystemet for kommunene

3.1 Helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene

Regjeringen har varslet at det skal foretas en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene. Inntektssystemet fordeler rammetilskudd og omfordeler skatteinntekter mellom kommunene, og utformingen av systemet er viktig for å sørge for at alle kommuner har mulighet til å tilby sine innbyggere likeverdige tjenester.

Inntektssystemutvalget ble nedsatt våren 2020, og skulle foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene. Utvalget la fram sin utredning høsten 2022, og kom med en rekke anbefalinger og forslag til endringer i inntektssystemet.1 Utvalgets utredning var på høring høsten 2022, og Kommunal- og distriktsdepartementet fikk inn om lag 300 høringssvar fra kommuner og andre.

Regjeringen vil legge fram en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene i en egen melding til Stortinget våren 2024. Det tas dermed sikte på at nytt inntektssystem for kommunene får virkning fra og med 2025.

Denne gjennomgangen vil følge opp Hurdalsplattformen, og bygge på utredningen fra Inntektssystemutvalget og høringsinnspillene til denne. Inntektssystemutvalget hadde i sin utredning flere forslag og anbefalinger til endringer i inntektssystemet, og enkelte av disse forslagene trenger man mer tid til å utrede nærmere.

I Hurdalsplattformen framgår det blant annet at regjeringen vil: «Sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging, får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen, herunder gjennom endret skattlegging av vindkraft.» Denne politikken overfor vertskommunene har regjeringen fulgt opp overfor kommuner med havbruksvirksomhet, blant annet i forslaget til økte inntekter fra produksjonsavgift gjennom Havbruksfondet.

3.2 Kompensasjon for gradert basiskriterium i 2024

Gradert basiskriterium er et kriterium i kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen. Modellen med gradert basiskriterium ble innført i 2017, og daværende regjering la til grunn at smådriftsulemper i noen grad er en frivillig kostnad, som kommuner kan redusere ved å slå seg sammen. Gjennom modellen for gradert basiskriterium differensieres derfor kompensasjonen for smådriftsulemper mellom kommunene, og ikke alle kommuner mottar full kompensasjon. Før 2017 var det ingen differensiering av dette basistilskuddet, og alle kommuner mottok det samme beløpet gjennom dette kriteriet. I 2023 er det 93 kommuner som mottar fullt basistilskudd med om lag 19,9 mill. kroner, mens 263 kommuner mottar et lavere basistilskudd.

I Hurdalsplattformen slås det fast at regjeringen vil fjerne delene i inntektssystemet som straffer kommuner som ikke slår seg sammen. Dette vil innebære å avvikle graderingen av basiskriteriet, og gjeninnføre modellen der alle kommuner mottar det samme beløpet gjennom basiskriteriet. Regjeringen vil vurdere utformingen av basiskriteriet i forbindelse med den helhetlige gjennomgangen av inntektssystemet.

Med dagens graderte basiskriterium er det i dag mange kommuner som mottar et lavere beløp gjennom utgiftsutjevningen enn de ville fått uten denne graderingen av kriteriet. Det foreslås ingen endringer i modellen for gradert basiskriterium i 2024, men regjeringen vil fordele 100 mill. kroner av veksten i frie inntekter i 2024 til de kommunene som taper mest på graderingen av basiskriteriet.

Det legges opp til at kommuner med netto tap på mer enn 300 kroner per innbygger får kompensert om lag 1/3 av tap utover 300 kroner per innbygger i 2024. Kompensasjonen er ettårig, og gis med en særskilt fordeling (tabell C) i 2024. Fra og med 2025 vil det nye inntektssystemet for kommunene etter planen tre i kraft.

3.3 Tallgrunnlag for beregning av sektorandeler i kostnadsnøklene og samlet utgiftsbehov

Innbyggertilskuddet utgjør hoveddelen av rammetilskuddet, og fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger. Siden kommuner og fylkeskommuner varierer etter forhold som geografi, alderssammensetning og ulike levekår, blir det foretatt en omfordeling gjennom utgiftsutjevningen, knyttet til forhold som påvirker de store velferdstjenestene. Gjennom utgiftsutjevningen omfordeles innbyggertilskuddet på bakgrunn av ufrivillige kostnads- og etterspørselsforskjeller, fra kommuner (fylkeskommuner) med et lavt utgiftsbehov til kommuner (fylkeskommuner) med et høyt utgiftsbehov.

Til beregning av hvor mye hver sektor skal utgjøre i utgiftsutjevningen, og hvor stort omfanget av utgiftsutjevningen skal være, det vil si samlet utgiftsbehov, benyttes tall fra kommuneregnskapene fra KOSTRA/SSB.

Sektorandelene er, både for kommunene og fylkeskommunene, normalt sett basert på netto driftsutgifter for siste tilgjengelige regnskapsår for hver enkelt sektor som inngår i utgiftsutjevningen. Unntaket er den delen av fylkesveinøkkelen som kan knyttes til investeringer, som baseres på regnskapstall over tre år.

Samlet utgiftsbehov på landsbasis beregnes normalt sett med utgangspunkt i netto driftsutgifter for siste tilgjengelige regnskapsår for alle sektorer som inngår i utgiftsutjevningen. Utgiftsbehovet blir framskrevet med veksten i frie inntekter fra regnskapsåret fram til det aktuelle budsjettåret.

For utgiftsutjevningen i 2022 og 2023 skulle normalt sett regnskapstall fra henholdsvis 2020 og 2021 blitt benyttet. Pandemisituasjonen, med ekstraordinære overføringer til kommunesektoren og endret aktivitet mellom de ulike sektorene, gjorde imidlertid at bruk av regnskapstall fra disse årene i mindre grad ville gjenspeilet en normalsituasjon for kommunesektoren. I utgiftsutjevningen for 2022 og 2023 har derfor regnskapstall for 2019 vært lagt til grunn.

Selv om også 2022 fremdeles var noe preget av koronapandemien, vurderer departementet at regnskapstall fra 2022 i mindre grad er påvirket av pandemien enn regnskapstall for 2020 og 2021. Det har vært noe mindre ekstraordinære overføringer til kommunesektoren som følge av pandemien, og ureviderte KOSTRA-tall for 2022 tyder på at fordelingen av utgiftstall mellom sektorene i større grad reflekterer en normalsituasjon. Departementet tar derfor sikte på å ta utgangspunkt i regnskapstall fra 2022 til beregningen av sektorandeler og samlet utgiftsbehov for 2024, både for kommunene og fylkeskommunene.