6 En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

6.1 Tillitsreform

Regjeringens tillitsreform

Målet med tillitsreformen er å gi mer velferd og bedre tjenester til innbyggerne. Det handler blant annet om å gi mer faglig frihet til førstelinjen og om større handlingsrom for kommunale og fylkeskommunale myndigheter. Tillitsreformen handler også om medbestemmelse, involvering av de ansatte og deres organisasjoner, forbedret styring, organisering og samordning – og om tillitsbasert ledelse. Kommunal- og distriktsdepartementet har utarbeidet et inspirasjonsnotat med tittelen «Om tillitsreformen», og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har opprettet en «verktøykasse» som kan gi råd og veiledning i lokalt tillitsarbeid.

Regjeringen oppfordrer både statlig forvaltning og kommunesektoren til å sette i gang tiltak som understøtter målene i tillitsreformen, blant annet piloter. Initiativ til å gjennomføre piloter, utprøvinger, forsøk mv., kan komme både fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden og fra lokalt eller sentralt hold. Noen utprøvinger kan gjennomføres innenfor de fullmaktene og frihetsgradene som virksomhetene allerede har. Tillitsreformen skal legge til rette for frihet og ansvar for førstelinjen og lokale innovasjonsprosesser. Kommunal- og distriktsdepartementet har hatt dialog med KS om hvordan kommunesektoren best kan involveres.

Departementet vil legge til rette for deling og spredning av erfaringer fra arbeid med tillitsreform i offentlig sektor.

Forsøksordning for kommuner og fylkeskommuner

Forsøksvirksomhet i Norge har lange tradisjoner. På 1980-tallet ble det etablert en frikommuneordning som senere resulterte i dagens lov om forsøk i offentlig forvaltning. Det er også forsøkshjemler i ulike sektorlover. Tidligere gjennomførte forsøk har gitt grunnlag for endringer som for eksempel fastlegeordningen (listepasientforsøket) og parlamentarisk styreform i kommuneloven.

Stortinget ba, ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2023, regjeringen legge til rette for etablering av frikommuneforsøk etter inspirasjon fra Danmark, og komme tilbake til Stortinget med en sak om dette senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2023, jf. vedtak nr. 792 14. juni 2022. Kontroll- og konstitusjonskomiteen bemerker i Innst. 186 S (2022–2023) til Meld. St. 4 (2022–2023) at regjeringen ikke har kommet tilbake til Stortinget med en sak om dette innen fristen angitt i vedtaket. Kommunal- og distriktsdepartementet ga i Prop. 1 S (2022–2023) en omtale av at regjeringen har satt i gang et arbeid med sikte på å etablere en frikommuneordning innenfor gjeldende forsøkshjemler. Videre beskrev departementet at særlig aktuelle områder kunne være integrering, helse, omsorg, oppvekst, opplæring, miljø, plan og bygg. Det ble varslet at regjeringen tok sikte på å invitere kommuner og fylkeskommuner til å søke om å delta i forsøk i løpet av første halvår 2023.

Kommunal- og distriktsministeren har på vegne av regjeringen invitert kommuner og fylkeskommuner til å søke om forsøk (frikommuneforsøk) – og med det bli forsøkskommuner. Forsøksordningen er et av tiltakene som skal bidra til å utvikle kommunesektoren, slik at vi kan nå målene i tillitsreformen. Forsøkene skal være innenfor gjeldende forsøksregelverk. Forsøk er et verktøy for forvaltningsutvikling der offentlig forvaltning kan få fritak fra lov eller forskrift for å kunne teste ut nye arbeidsformer eller prøve ut endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Kommunene og fylkeskommunene er ofte nærmest til å vurdere hvilke tiltak som er egnet til å møte de utfordringene de står overfor. Kommunene kan søke om forsøk innen alle sektorer eller på tvers av sektorer. I invitasjonen pekes det også på noen overordnede tema som departementene mener kan være særlig interessante for forsøk.

Kommuner som får godkjent forsøk etter forsøksordningen, vil få tilbud om et opplegg for erfaringsutveksling, og forsøkene vil bli evaluert. Departementet har utarbeidet en nettside som gir informasjon om ordningen og søknadsprosessen.

Departementet tar sikte på å orientere Stortinget om status for ordningen for forsøkskommuner og om pågående forsøk i de årlige kommuneproposisjonene.

6.2 Generalistkommuneutvalget

Høsten 2020 ble et offentlig utvalg oppnevnt som skulle vurdere hvordan dagens generalistkommunesystem fungerer og vurdere alternativer til dette. Utvalget overleverte sin rapport, NOU 2023: 9 Generalistkommunesystemet – likt ansvar – ulike forutsetninger, til Kommunal- og distriktsdepartementet i mars 2023.

Utvalget mener at generalistkommunesystemet er under økende press, blant annet fordi forskjellene mellom kommunenes forutsetninger for å ivareta ansvaret sitt trolig blir større framover. Samtidig er utvalget tydelig på at de mener generalistkommuneprinsippet bør videreføres.

Utvalget vil redusere graden av statlig detaljstyring og peker på at interkommunalt samarbeid og et omfordelende inntektssystem er avgjørende for å opprettholde generalistkommunesystemet. Utvalget mener lokalt handlingsrom er nødvendig for å kunne tilpasse tjenestetilbud og oppgaver til lokale forhold, og for å utvikle innovative løsninger på utfordringene kommunene står overfor. Flertallet i utvalget går inn for en aktiv politikk for større kommuner. Utvalget anbefaler ikke å flytte oppgaver fra alle kommunene, eller differensiering av oppgaveansvar mellom kommunene.

Regjeringen vil legge til rette for økt kommunalt selvstyre med større grad av innovasjon og samarbeid mellom kommunene, bruke inntektssystemet til å utjevne økonomiske forskjeller mellom kommunene og sikre at forholdet mellom inntekter og faktiske oppgaver samsvarer bedre. Dette vil være viktige tema for regjeringen å følge opp, både i kommuneproposisjonen for 2024, i gjennomgangen av kommunene sitt inntektssystem og i andre saker regjeringen arbeider med.

Generalistkommuneutvalgets utredning er sendt på høring med frist 1. oktober 2023.

6.3 Innbyggerundersøkelsen

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har ansvaret for gjennomføring av den store norske innbyggerundersøkelsen. Undersøkelsen inneholder innbyggernes vurderinger av en rekke offentlige tjenester både på kommunalt og nasjonalt nivå, holdninger til folkevalgte, tillitsnivået i befolkningen, og vurderinger av hvordan det er å bo i Norge og i kommunen.

DFØ har på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet levert en temarapport som oppsummerer utvalgte resultater om tilfredshet med statlige og kommunale tjenester fra innbyggerundersøkelsen. Innbyggerundersøkelsen inneholder spørsmål både om statlige tjenester «alt i alt», kommunale tjenester «alt i alt» og konkrete enkelttjenester. DFØ skriver i Temarapport: Sammenhengen mellom kommunestørrelse og tilfredshet med offentlige tjenester at:

«Mønsteret vi oftest ser i de deskriptive dataene er at vi ikke kan si med sikkerhet at det er en reell forskjell i tilfredshet mellom innbyggerne i de ulike kommunestørrelsene i 2021. Når det er sagt, ser vi at der det er forskjeller er det i hovedsak at innbyggerne i de største og mest sentrale kommunene er mer tilfredse med statlige og kommunale tjenester enn innbyggerne i de minste og minst sentrale kommunene. Sykehjem og helse- og omsorgstjenester i hjemmet utgjør to unntak, hvor innbyggerne i de minste og minst sentrale kommunene er mest tilfredse. Trenden er tydeligst når vi ser på spørsmålene om statlige og kommunale tjenester alt i alt, men også ofte når vi ser på enkelttjenester.»

Forstørr bilde

Kilde: Innbyggerundersøkelsen 2021

DFØ har også sett på resultatene i innbyggerundersøkelsen over tid. For store og viktige kommunale tjenester som sykehjem, helse- og omsorgstjenester i hjemmet og plan- og bygningskontoret er innbyggerne mer tilfreds i de mindre og minst sentrale kommunene, og tilfredsheten faller med økt kommunestørrelse. Fastlege, brannvesen og bibliotek er de kommunale tjenestene som innbyggerne i de største kommunene er mest fornøyde med, og hvor tilfredsheten faller med synkende kommunestørrelse.

DFØ har også gjennomført regresjonsmodeller for å undersøke om kommunestørrelse henger sammen med innbyggernes tilfredshet også når man kontrollerer for andre faktorer. DFØ skriver i Temarapport: Sammenhengen mellom kommunestørrelse og tilfredshet med offentlige tjenester at

«ved å kjøre regresjoner der vi kun inkluderer bosted som uavhengig variabel, finner vi at bosted alene forklarer svært lite av variansen i tilfredshet. Det er altså tydelig at andre forklaringsforhold, som for eksempel brukererfaring og tilfredshet med tilværelsen, forklarer langt mer.»

Figur 6.2 illustrerer funn fra regresjonsmodellene og viser hvordan tilfredsheten i de minste (kommuner med under 5 000 innbyggere) og minst sentrale (sentralitetsnivå 6) kommunene er, sammenliknet med de største (kommuner med over 110 000 innbyggere) og mest sentrale (sentralitetsnivå 1). Røde felter, med «lavere tilfredshet», viser at modellen sier tydelig at innbyggere i de minste og minst sentrale kommunene er mindre tilfredse. Grønne felter, med «høyere tilfredshet», viser at innbyggere i de minste og minst sentrale kommunene er mer tilfredse. Grå felter indikerer at det er usikkert, og dermed få eller ingen signifikante sammenhenger.

Forstørr bilde

Kilde: Temarapport: Sammenhengen mellom kommunestørrelse og tilfredshet med offentlige tjenester (DFØ)

DFØ skriver i Temarapport: Sammenhengen mellom kommunestørrelse og tilfredshet med offentlige tjenester at det er

«tydelig forskjell på modellene som bare ser på trendene i 2021, sammenlignet med modellen som bruker alle år. For 2021 er det flere modeller hvor det er vanskelig å se en klar sammenheng mellom tilfredshet og kommunestørrelse eller sentralitet. I tillegg er tilfredsheten med en del tjenester lavere i 2021, enn i modellene hvor vi bruker alle år.

I sum er det tydelig at tilfredsheten til flere kommunale tjenester, for eksempel sykehjem og plan- og bygningskontoret, er klart høyere i de minste kommunene i både 2021 og samtlige år. Samtidig er det noen tjenester, for eksempel videregående skoler, brannvesenet og kollektivtransport, hvor tilfredsheten er klart lavere i de minste og minst sentrale kommunene.

Det er dog verdt å merke seg at effekten av bosted i nær samtlige modeller er veldig små, og at andre egenskaper ved innbyggerne er langt viktigere for å forklare tilfredshet. Brukererfaring og tilfredshet med tilværelsen er langt viktigere for å forklare tilfredshet med kommunale tjenester enn bosted.»

At tilfredsheten med noen tjenester er lavere i de minste og minst sentrale kommunene er ikke overraskende ettersom for eksempel tilgangen på kollektivtransport, både mengde og variasjon, er langt større i de største og mest sentrale kommunene. Det samme gjelder bibliotektjenester. Utfordringene med å rekruttere til fastlegestillinger er også større i små og usentrale kommuner.

6.4 Innovasjon

Samarbeidsavtale med KS om innovasjon og bærekraftsagendaen

KS og daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet inngikk våren 2021 en treårig samarbeidsavtale om innovasjon og oppfølging av bærekraftsagendaen. Avtalen er videreført under ny politisk ledelse i Kommunal- og distriktsdepartementet. Målet er å bidra til en nytenkende, innovativ og bærekraftig offentlig sektor, som leverer gode tjenester, har høy grad av tillit i befolkningen og finner nye løsninger på samfunnsutfordringer. Avtalen skal evalueres i 2023. Se egen omtale av kommunesektoren og bærekraftsagendaen i kapittel 6.4.

Statsforvalterens skjønnsmidler

En del av skjønnsmidlene som statsforvalteren fordeler, skal gå til å støtte fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. Formålet med disse midlene er å bedre kommunenes muligheter til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Statsforvalteren skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av statsforvalterembetene.

6.5 Digitalisering

Digitalisering og bruk av ny teknologi er en forutsetning for å lykkes med å fornye offentlig sektor. Digitalisering bidrar til å løse utfordringer på nye måter og er et virkemiddel for innovasjon. Kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter må samarbeide om å utvikle sammenhengende digitale tjenester som dekker behov hos innbyggere, næringsliv og frivillig sektor.

Bredbånd

Bredbånd til alle er et viktig politisk mål for regjeringen. Regjeringens mål er at alle husstander og virksomheter i hele landet skal ha tilbud om høyhastighetsbredbånd i løpet av stortingsperioden, jf. regjeringserklæringen. Bredbåndsteknologi er viktig for digitalisering av en rekke offentlige tjenester og for å sikre bosetting, industri og næringsutvikling i hele landet.

I Hurdalsplattformen står følgende:

«Digital infrastruktur blir avgjørende for å bygge landet videre i fremtiden. Staten må ta et større ansvar for bredbåndsutbygging i områder der det ikke er lønnsomt. Regjeringen mener det er et statlig ansvar at alle i Norge – husstander og bedrifter – har tilgang til høyhastighetsbredbånd.»

Ved utgangen av juni 2022 hadde om lag 93 prosent av husstandene i Norge tilbud om bredbånd med 1 Gbit/s (1000 Mbit/s) eller mer. Dekningen er bedre i tettbygde enn i spredtbygde strøk. I spredtbygde strøk hadde kun 71,5 prosent av husstandene tilbud om 100 Mbit/s nedlastningsfart eller mer.

Regjeringen viderefører hovedprinsippene i bredbåndpolitikken, det vil si en markedsbasert og teknologinøytral politikk. I områder hvor markedet ikke strekker til, vil staten bidra med målrettede tiltak. Staten har flere økonomiske ordninger for økt tilgang til internett. Den viktigste er tilskuddsordningen som forvaltes av fylkeskommunene, og som i 2023 har et budsjett på 363 mill. kroner. Det stilles også krav om at kommuner og/eller fylkeskommuner bidrar med lokal medfinansiering. I tillegg har tre mobiltilbydere tatt på seg forpliktelser til utbygging av fast, trådløst høyhastighetsbredbånd for 560 mill. kroner etter 5G-auksjonen høsten 2021.

Datalagrings- og dataprosesseringsevne utgjør en sentral del av den digitale grunnmuren, og datasentre er viktige for å sikre en robust nasjonal infrastruktur over hele landet. Datasentrene lagrer og bærer digitale tjenester og data, og de er sentrale både for ny næringsutvikling og videreutvikling av eksisterende industri og for digitalisering i det offentlige. God nasjonal datalagringsevne forutsetter god tilgang på datasentre i Norge, og derfor ønsker regjeringen å legge til rette for datasenteretableringer nasjonalt. Regjeringen er i gang med å revidere og videreutvikle den nasjonale datasenterstrategien, blant annet som følge av den sikkerhetspolitiske situasjonen og situasjonen i kraftmarkedene. Regjeringen har også publisert en veileder for kommunene i forbindelse med datasenteretableringer våren 2023. Veilederen vil inneholde informasjon om hva som er nyttig å tenke over når kommunen mottar henvendelser fra interessenter om å etablere datasenter, eller når kommunen selv ønsker å etablere datasenter.

Tilgang til mobil- og bredbåndnett med god dekning legger til rette for effektivisering, verdiskaping og økt produktivitet, men introduserer også nye typer sårbarheter. Høy sikkerhet og beredskap i nett og tjenester er derfor viktig.

Det er kommersielle aktører som bygger mobil- og bredbåndsnett i Norge. Staten stiller krav om forsvarlig sikkerhet gjennom lover og forskrifter, blant annet ekomloven og sikkerhetsloven, og følger opp med tilsyn, pålegg og veiledning. Regjeringen opprettet strategisk sikkerhetsforum i 2022, som samler toppledere i bransjen for å planlegge øvelser og diskutere sikkerhet på et strategisk nivå.

I distriktene kan det kommersielle grunnlaget, med færre husstander og kunder, gjøre at det ikke blir bygget nett med samtidig dekning fra flere basestasjoner og alternative føringsveier. Det gjør at folk og virksomheter i slike områder kan oppleve hyppigere og mer langvarige utfall, enn folk og virksomheter i sentrale strøk. I slike områder gir regjeringen tilskudd til økt digital sikkerhet og beredskap.

Oppfølging av digitaliseringsstrategien

Oppfølgingen av Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, fortsetter. Dette er en felles digitaliseringsstrategi for kommunesektoren og staten, som regjeringen har videreført. KS, departementene og flere direktorater følger opp tiltakene i strategien gjennom en felles handlingsplan. Digitaliseringsstrategien prioriterer følgende syv livshendelser for å etablere sammenhengende digitale tjenester: få barn, alvorlig sykt barn, miste og finne jobb, ny i Norge, starte og drive en bedrift, dødsfall og arv samt starte og drive en frivillig organisasjon.

Føringene for arbeidet med sammenhengende tjenester er at tjenestene skal utvikles med brukerens behov i sentrum, herunder saksbehandlere i offentlig sektor. Et viktig mål er økt deling og gjenbruk av data, gjennom utvikling av et klart og digitaliseringsvennlig regelverk og ved bruk av felles økosystem for nasjonal digital samhandling og tjenesteutvikling.

Gjennom arbeidet med livshendelsene skal departementene og Digitaliseringsdirektoratet, i samarbeid med blant annet KS, utvikle metoder og samle kunnskap om brukerorientering, organisering og koordinering i utvikling og drift av sammenhengende tjenester.

Regjeringen jobber med en ny nasjonal digitaliseringsstrategi. Det tas sikte på å ferdigstille strategien første halvår 2024.

Digital inkludering

Regjeringen følger opp strategien for økt digital deltakelse og kompetanse i befolkningen, Digital hele livet, gjennom handlingsplanen Handlingsplan for auka inkludering i eit digitalt samfunn, som legges fram før sommeren 2023. I 2023 har Kommunal- og distriktsdepartementet tildelt åtte millioner kroner i engangsstøtte til 27 søkere i 45 kommuner som ønsker å heve den digitale kompetansen til innbyggerne. Tilskuddordningen understøtter regjeringens og KS´ felles ambisjon om å gi alle innbyggere mulighet til å delta i det digitale samfunnet. I samarbeid med KS er det etablert en rådgivningstjeneste som skal hjelpe kommuner som ønsker det, å utvikle eller videreutvikle veiledningstilbud i grunnleggende digital kompetanse for sine innbyggere (Digihjelpen). I 2022 inngikk departementet og KS en ny samarbeidsavtale om etablering av kommunale hjelpetilbud for å øke den digitale kompetansen til innbyggerne. Avtalen varer ut 2025.

Ivaretakelse av personvern i kommunene

Kommunene behandler store mengder personopplysninger om innbyggerne. Mange kommunale tjenester forutsetter behandling av særlige kategorier (sensitive) personopplysninger, slik som helseopplysninger. Tillit til tjenestene forutsetter at borgerne føler seg trygge på at opplysningene behandles på en god måte. God forvaltning av personopplysninger krever oppmerksomhet og kunnskap om behandlingen og at informasjonssikkerheten ivaretas.

Den enkelte virksomhet har ansvar for å ivareta personvernet og oppmerksomhet om personvern må derfor være en naturlig del av virksomhetsstyringen i den enkelte kommune.

Kommunene må blant annet gjøre gode risikovurderinger før digitale løsninger tas i bruk. For å finne de beste løsningene må alternativer utredes. Personvern må også være innebygget i løsningene fra starten av, og det må være kontinuerlig fokus på ivaretakelse av personvernet. Det er også viktig å ha gode rutiner for å avdekke og håndtere eventuelle personvernbrudd.

Det kan være krevende, særlig for mindre kommuner, å ha nødvendig kompetanse til å håndtere alle spørsmål og utfordringer om ivaretakelse av personvern. Samarbeid kommuner imellom er derfor viktig. KS har tatt en aktiv rolle i å samordne kommunenes personvernarbeid. Det er Datatilsynet som gir råd og veiledning om personvernregelverket.

Personvernkommisjonen, som ble oppnevnt sommeren 2020, leverte høsten 2022 sin utredning NOU 2022: 11 Ditt personvern – vårt felles ansvar — Tid for en personvernpolitikk. Kommisjonen har kartlagt personvernutfordringer og -konsekvenser, samt foreslått tiltak innen blant annet offentlig forvaltning og skole- og barnehagesektoren. Flere av kommisjonens betraktninger og anbefalinger er relevante for ivaretakelsen av personvernet i kommunesektoren. En av Personvernkommisjonens hovedanbefalinger er at det utarbeides en nasjonal personvernpolitikk. Dette samsvarer godt med regjeringens arbeid med en nasjonal strategi for personvern, som fastsatt i Hurdalsplattformen. Arbeidet med dette vil inngå i utarbeidelsen av en ny nasjonal digitaliseringsstrategi.

Regulatorisk sandkasse for personvernvennlig innovasjon og digitalisering

Datatilsynet har siden 2021 driftet et forsøk med en regulatorisk sandkasse for personvern og kunstig intelligens. Fra 2023 er sandkassen gjort permanent, og den favner nå personvernvennlig innovasjon og digitalisering generelt. Mange virksomheter opplever at personvernregelverket er krevende å forstå og at det kan fungere som et hinder for utvikling av løsninger og tjenester som er avhengige av personopplysninger. Målet med sandkassen er at prosjektdeltakerne skal få råd og veiledning i utvikling av nye innovative løsninger i tråd med personvernregelverket og de mulighetene som ligger der.

Sandkassen er åpen for søkere fra både offentlig og privat sektor. For kommunal sektor kan sandkassen særlig være en arena for utvikling av persontilpassede tjenester til innbyggerne. Et eksempel er samarbeidet mellom KS, Utdanningsetaten i Oslo kommune og Universitetet i Bergen om hvordan man kan gi elever individuell vurdering og tilpasset opplæring ved bruk av læringsanalyse samtidig som personvernet sikres. Alle prosjektrapporter publiseres på Datatilsynets nettsider, slik at erfaringer og funn kommer flere enn bare deltakerprosjektene til gode.

Fulldigital plan- og byggesaksprosess

Fellestjenester BYGG er en digital regelverksplattform på Altinn som kontrollerer og sender inn byggesøknader digitalt til riktig kommune. Omtrent halvparten av byggesøknadene i Norge sendes nå gjennom en av løsningene på Fellestjenester BYGG.

Samtidig har over 265 kommuner anskaffet eByggesak som sitt saksbehandlingssystem. Saksbehandlingssystemet er utviklet av KS, Direktoratet for byggkvalitet, Kartverket, Statistisk sentralbyrå og en rekke pilotkommuner, og innebærer at kommunene får søknaden med de nødvendige dataene direkte inn i sitt fagsystem. Dette reduserer arbeidsmengden knyttet til behandling og arkivering av byggesøknader. Målet er at alle landets kommuner skal ta i bruk løsningen innen 2025.

Bruken av den digitale nabovarseltjenesten på Fellestjenester BYGG har doblet seg siden slutten av mai 2020. I februar 2023 hadde over tre millioner naboer mottatt et digitalt nabovarsel.

Digital plan- og byggesaksbehandling henger tett sammen, og det er i ferd med å komme på plass flere selvbetjeningsløsninger også på planområdet. De nye tjenestene på planområdet utvikles rundt samme struktur som Fellestjenester BYGG. Alle kommuner vil ha nytte av slike tiltak uavhengig av størrelse og beliggenhet. Små kommuner med mindre kapasitet og kompetanse vil ha særlig nytte av sentrale verktøykasser og kvalitetssikring. Både sjekklister og nytt og bedre valideringssystem for planforslag er under utvikling.

Bruk av digitalt varsel om planstart har vært i drift i to år. Ved starten av februar 2023 var til sammen 941 varsler om oppstart av reguleringsplanarbeid sendt ut til 93 951 mottakere.

Brukervennlige løsninger i Husbanken

Husbanken har de siste årene utviklet en rekke nye digitale løsninger. Nytt søknads- og saksbehandlingssystem for startlån og bostøtte er i bruk. Boligsosial monitor viser status for bo- og oppvekstvilkår og gir mulighet til å overvåke utviklingen av boforhold på kommunalt nivå. Husbankens statistikkbank viser bruken av Husbankens økonomiske virkemidler.

Husbanken har siden 2020 samarbeidet med KS og rundt 40 kommuner om å utvikle et digitalt system for kommunalt disponerte utleieboliger. Systemet vil lette prosessen med å søke, tildele, administrere og forvalte kommunalt disponerte utleieboliger, følge opp beboere og skaffe datagrunnlag. Målet er at det skal bli enklere å søke kommunal bolig for de som trenger det. En boligsøker skal få lettere og raskere søknadsprosess, innsyn i egen sak, trygg behandling av personopplysninger, mer egnet bolig og bedre oppfølging. For kommunen skal det bli enklere å fatte vedtak, finne og tildele egnet bolig, sikre rett oppfølging og administrere leieforholdet. Med god oversikt over søkere, boliger og leietakere kan kommunen planlegge ut fra behov og utnytte boligmassen bedre.

Det digitale systemet skal være et tilbud til alle norske kommuner. Seks pilotkommuner har brukt løsningen siden våren 2021, og løsningen åpnes nå gradvis for flere og flere kommuner. Etter planen skal alle kommuner som ønsker det, få koble seg på i løpet av 2023. Kostnadene til forvaltning, drift og vedlikehold er ivaretatt gjennom Husbankens budsjetter.

Nasjonal detaljert høydemodell

I prosjektet Nasjonal detaljert høydemodell har hele landet blitt kartlagt for å lage en landsdekkende digital høydemodell. Prosjektet har vært ledet av Kartverket og er et spleiselag mellom åtte departementer. Fra 2016 til 2022 er 230 000 km² blitt laserskannet fra fly for å innhente detaljerte høydedata, og innsamlet data er blitt gjort gratis tilgjengelig på høydedata.no. Dataene er del av kommunenes kunnskapsgrunnlag for arealplanlegging. De brukes blant annet til kartlegging av skred- og flomfare, modellering av overvann, kulturminneforvaltning og utvikling av tjenester og produkter. Det er et stadig økende behov for data som kan benyttes til 3D-visualisering som del av offentlig forvaltning, i digitale tvillinger og analyser i privat og offentlig sektor. Data fra Nasjonal detaljert høydemodell er med på å understøtte dette behovet og utgjør et viktig kunnskapsgrunnlag for både offentlig og privat sektor. På regjeringens nettsider kan du lese mer om nytteverdien av høydemodellen.

Bedre kunnskap om sjø- og havnearealer

Kartverket har gjennomført flere pilotprosjekter knyttet til bedre og mer tilgjengelig kunnskap om bunnforhold og infrastruktur for kommunene. Pilotprosjektet marine grunnkart (2020–2022) viser hvordan moderne målemetoder og lett tilgjengelig geodata kan sette kommunene bedre i stand til å drive planlegging og næringsutvikling i kystområdene. Videre har et arbeid i flere norske havner med digitalisert informasjon om kaianlegg og moderne oppmåling av bunnen, synliggjort mulighetene for reduserte kostnader og lavere utslipp av klimagasser.

6.6 Kommunesektoren og bærekraftsagendaen

Verdens felles plan for bærekraftig utvikling

Bærekraftsmålene er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. Det er 17 mål og 169 delmål. Til sammen dekker bærekraftsmålene både den økonomiske, sosiale og miljømessige utviklingen. Målene ble vedtatt av alle FN-land i 2015, med ambisjoner om måloppnåelse innen 2030.

I juli 2021 leverte Norge sin andre frivillige nasjonale rapport til FN. KS bidro i arbeidet med rapporten og deltok i presentasjonen av den. I tillegg la KS fram en frivillig regional rapport som beskrev arbeidet med bærekraftsmålene i kommuner og fylkeskommuner. Året etter ble Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening behandlet i Stortinget. Meldingen er en handlingsplan for arbeidet med bærekraftsmålene, og den understreker kommunesektorens rolle for at Norge skal nå målene.

FN-landene bruker noen felles indikatorer for å følge med på den globale utviklingen. Norge rapporterer inn data for om lag 100 slike indikatorer. Norge skårer godt på svært mange av de globale indikatorene, men nasjonale politiske ambisjoner går lengre enn disse. På noen områder er de nasjonale utfordringene annerledes enn de globale, og på andre områder er de politiske målene satt høyere.

Regjeringen er godt i gang med arbeidet med å utvikle om lag 500 nasjonale målepunkter som kan følge måloppnåelsen i Norge. Gjennom disse målepunktene kan utviklingen følges over tid og for ulike deler av landet. I samarbeid med KS og SSB vil det også utvikles et indikatorsett som kan brukes lokalt og regionalt.

Kommuner og fylkeskommuner er nøkkelaktører

Kommunesektoren er grunnmuren i det norske velferdssamfunnet. Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for politiske prioriteringer lokalt og regionalt. De er nærmest innbyggerne, lokale bedrifter og organisasjoner. Samtidig har de ansvar for mye av den sosiale og fysiske infrastrukturen som påvirker befolkningens levekår og utviklingsmuligheter. Kommuner og fylkeskommuner har viktige roller som samfunnsutviklere, eiendomsforvaltere, arbeidsgivere og markedsaktører. Rammefinansiering og rammestyring styrker det lokale selvstyret og gir handlingsrom for kommunesektoren, samtidig som det legger til rette for et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Fylkeskommuner og kommuner er derfor avgjørende for å realisere en bærekraftig samfunnsutvikling. KS og regjeringen har inngått en samarbeidsavtale om bærekraft og innovasjon som er nærmere omtalt i kap. 6.2.

6.6.1 Fylkeskommuner og kommuner arbeider ut fra bærekraftsmålene

Kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i planleggingen

FN slår fast at bærekraftsmålene ikke kan nås uten innsats på regionalt og lokalt nivå. I Norge er samfunns- og arealplanlegging de viktigste styringsverktøyene for regionale og lokale myndigheter. En rapport fra 2020 som Nordlandsforskning utarbeidet på oppdrag fra daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet, viser at det norske plansystemet er godt egnet for en tverrsektoriell og helhetlig tilnærming til bærekraftsmålene. Rapporten viste at mange kommuner og fylkeskommuner hadde tatt bærekraftsmålene i bruk i planleggingen, men at det var store variasjoner i hvordan de ble brukt. Tilbakemeldinger til departementet tyder på at enda flere fylkeskommuner og kommuner i ettertid har fulgt opp forventningen om at bærekraftsmålene skal legges til grunn for planleggingen.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

I nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023–2027 vil regjeringen gi en retning for hvordan kommunene og fylkeskommunene kan følge opp bærekraftsmålene i samfunns- og arealplanleggingen, jf. også omtale i kap. 8. 2030-agendaen vil være en ramme for forventningsdokumentet for å vise sammenhengen mellom bærekraftsmålene, den nasjonale politikken og regional og kommunal planlegging. Forventningene skal følges opp i fylkeskommunenes og kommunenes planarbeid og være et grunnlag for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen regionalt og lokalt. Bærekraftsmålene bør i størst mulig grad være en integrert del av de ordinære planleggings- og prioriteringsprosessene i kommuner og fylkeskommuner. Bærekraftsagendaen er omfattende og krever innsats på mange områder. Politiske prioriteringer er derfor nødvendige. Innsatsen må tilpasses mulighetene og utfordringene i den enkelte kommune og fylkeskommune.

Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging

Regjeringen har igangsatt et arbeid med å fornye de statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, jf. også omtale i kapittel 8. De statlige planretningslinjene skal være et verktøy for å konkretisere nasjonale og viktige regionale interesser og gjøre nasjonal politikk på viktige områder mer tydelig. Retningslinjene skal være entydige og klare, slik at de blir et godt verktøy og hjelpemiddel for kommunene og fylkeskommunene. Formålet med retningslinjene er å sikre en samordnet og bærekraftig areal- og transportplanlegging, og de kan utgjøre et viktig virkemiddel for å nå bærekraftsmålene og Norges nasjonale og internasjonale forpliktelser på klima- og miljøområdet. Regjeringen ønsker at retningslinjene skal legge bedre til rette for vekst i distriktskommuner. Det er en målsetning at de skal ha en tydeligere differensiering mellom regioner med større byer og regioner med bygdebyer og småsentre. I regioner med større byer der det er høyt utbyggingspress skal retningslinjene særlig bidra til effektiv arealbruk gjennom samordning av utbyggingsmønster og transportsystem. Retningslinjene skal bidra til å utvikle bærekraftige byer og lokalsamfunn og legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling.

Kompetanseutvikling og formidling av erfaringer

Regjeringen har satt av midler til å styrke plankompetansen gjennom utredninger og forskning. Forskningsrådet forvalter midler gjennom flere program som vil gi kunnskap om bærekraftig areal- og samfunnsutvikling. Om lag 50 mill. kroner er satt av til planforskning under Forskningsrådets program DEMOS for perioden fram til 2024. Et av prosjektene som er finansiert gjennom programmet, skal utvikle et rammeverk for hvordan bærekraftsmålene kan implementeres i lokal og regional planlegging. Det har fått navnet Field of Goals, ledes av Nordlandsforskning, og det pågår i perioden 2020–2023. I 2020 ble det lyst ut 110 mill. kroner til forskning på arealer under press. Midlene skal gå til prosjekter som gir kunnskap for bærekraftig arealforvaltning der miljø- og klimahensyn prioriteres. God og tilgjengelig informasjon fra Kommunal- og distriktsdepartementet bidrar til å øke kompetansen på bærekraftsmålene. Dette er spesielt viktig for kommuner med mindre kapasitet eller kompetanse. Departementet har utarbeidet en egen temaside om bærekraftsmålene i planlegging, med informasjon om hvordan kommunene kan bruke bærekraftsmålene i sitt arbeid, omtale av noen nyttige verktøy og lenker til relevante nettsider og rapporter.

Bærekraftig arealbruk blir viktig framover, og departementet arbeider med å utvikle veiledning rundt bruk av arealregnskap i planprosesser. Det kan bidra til å synliggjøre konsekvenser av arealendringer og gi kommunestyrene bedre grunnlag for å ta beslutninger om arealbruk i utviklingen av lokalsamfunn.

Et oppdatert og lett tilgjengelig kunnskapsgrunnlag er viktig for å sikre god og helhetlig arealplanlegging. Departementet har finansiert og utviklet løsninger og datagrunnlag som støtter opp under bærekraftig arealplanlegging og som møter behovene til kommuner og fylkeskommuner, slik som arealprofiler og høydedata fra nasjonal detaljert høydemodell.

6.7 Effektivitet i kommunale tjenester

Det pågår et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet, selv om det er variasjoner kommunene imellom. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene indikerer forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene ved hjelp av dataomhyllingsanalyser (DEA-analyser).1

Det lages analyser for utviklingen i barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, både for sektoren samlet og for enkeltkommuner. Analysene kan være særlig nyttige for enkeltkommuner i deres effektiviseringsarbeid.

Basert på driftsutgifter og indikatorer for tjenesteproduksjon vurderes kommunenes effektivitet mot hverandre ved at enhetene med høyest målt effektivitet utgjør et referansesett som de andre enhetene måles mot. Små kommuner sammenliknes i all hovedsak med andre små kommuner, og store kommuner sammenliknes i all hovedsak med andre store kommuner. Effektivitetsscorene ligger mellom 0 og 1, og en verdi på 1 betyr at enheten representer beste observerte praksis. SØFs analyser indikerer at det er betydelige forskjeller mellom kommunene, og særlig blant de små kommunene er variasjonene store.

Det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner har lik målt effektivitet. Lav effektivitet kan for eksempel indikere lav kapasitetsutnyttelse som følge av endringer i barnehage- eller skolekullene fra ett år til et annet, og denne type årlige svingninger vil typisk kunne være større i mindre kommuner. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele det beregnede potensialet for effektivisering, men beregningen illustrerer en mulighet for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Figur 6.3 viser utviklingen i beregnet effektivitet i perioden fra 2008 til 2021 for kommunene samlet. Fra 2015 til 2019 gikk beregnet effektivitet ned i alle sektorer. For barnehage og grunnskole skyldes dette trolig innføring av bemanningsnormer for å øke kvaliteten i barnehage og elevenes læringsutbytte i grunnskolen.

Fra 2019 til 2020 var det en økning i samlet effektivitet på 1,5 prosent, mens det fra 2020 til 2021 var en nedgang på 2,8 prosent. Det måles en nedgang i alle tre sektorer fra 2020 til 2021, men nedgangen er mest markant i barnehage. Utviklingen de tre siste årene har sammenheng med spesielle forhold knyttet til koronapandemien. Koronapandemien førte i 2020 til tidvis nedstenging av barnehager og grunnskoler. Dette medførte trolig lavere utgifter, blant annet på grunn av mindre bruk av vikarer og redusert reisevirksomhet. Også i pleie og omsorg kan smitteverntiltak ha gjort det vanskeligere å bruke vikarer og kan også ha bidratt til lavere reisevirksomhet. Dette tilsier at effektivitetsutviklingen fra 2019 til 2020 overvurderes i de tre sektorene. For utviklingen fra 2020 til 2021 trekker forhold knyttet til koronapandemien i motsatt retning. Mindre omfattende smitteverntiltak i 2021 enn i 2020 medfører økt aktivitet og dermed realvekst i utgiftene. Samtidig er produktindikatorene i alle tre sektorer i liten grad påvirket av pandemien. Det er derfor grunn til å tro at pandemien har bidratt til effektivitetsreduksjon fra 2020 til 2021, og at dette vil bety mer enn eventuelle underliggende effektivitetsforbedringer.

Forstørr bilde

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

Effektivitetsanalysene baserer seg for hver sektor på to til fem indikatorer som måler tjenestene eller produktene. Hvor godt produksjonen kan beskrives gjennom tilgjengelig statistikk, varierer mellom sektorene. Innen grunnskolesektoren er det meget gode produktmål som tar utgangspunkt i reelle resultater av undervisningen, slik som skolens bidrag til resultater på nasjonale prøver samt læringsmiljø, mens det innen barnehagesektoren tas utgangspunkt i antall oppholdstimer. Som innsatsfaktorer brukes indikatorer for brutto driftsutgifter.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelig på nettsiden kommunedata.no. Her vises effektivitetspotensialet for den enkelte kommune i 2020 og 2021 som beskrevet ovenfor innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, samt et samlet, veid gjennomsnitt av sektorene.

Videreutvikling av analysene

SØFs analyser ble i 2021 og 2002 evaluert av Transportøkonomisk institutt i samarbeid med Frischsenteret. Våren 2022 leverte de en rapport med forslag til hvordan opplegget kan videreutvikles.2 TØI konkluderer med at SØF har levert et solid arbeid over flere år, i all hovedsak basert på det som har vært standard innenfor effektivitetslitteraturen. De mener likevel at SØFs analyser avviker fra standard metodikk innen effektivitetsanalyser på en del punkter og at SØF har foretatt tilpasninger som fremstår som noe ad hoc og derfor mindre gjennomskubare og etterprøvbare. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi følger nå opp aktuelle deler av rapporten.

Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder

SØFs effektivitetsanalyser og bruk av sammenliknbare data er særlig nyttige for den enkelte kommune i sitt effektiviseringsarbeid. Analysene kan være et godt utgangspunkt for en diskusjon om effektivitet i kommunene. Spesielle forhold knyttet til koronaepidemien i 2020 og 2021 kan påvirke forskjellen i målt effektivitet mellom kommuner og utviklingen i effektivitet over tid. Dette må kommunene ta høyde for i sin bruk av analysene.

Kommunene kjenner ofte godt til forholdene i kommunene de sammenliknes med, og analysene kan derfor si noe om egen tjenesteyting i forhold til andre. For den enkelte kommune vil likevel andre tilnærminger og egne vurderinger måtte komme i tillegg for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester.

Data for produkter og innsatsfaktorer i SØFs DEA-analyser er hentet fra KOSTRA, Grunnskolens informasjonssystem (GSI), elevundersøkelsen og skolebidragsindikatorer, som alle er offentlig tilgjengelige. Effektivitetsscorene fra DEA-analysen er basert på en sammenvekting av produkter og innsatsfaktorer. Styrken til DEA-analysen er at den er basert på en metode som er spesielt utviklet for å analysere effektivitetsforskjeller mellom kommuner og effektivitetsutvikling over tid.

En enklere tilnærming er systematisk sammenlikning mellom kommuner, såkalt benchmarking. Benchmarking tar utgangspunkt i nøkkeltall for den enkelte kommune og sammenlikner med tilsvarende nøkkeltall i andre kommuner, enten fra KOSTRA eller andre datakilder. Eksempler på slike nøkkeltall kan være utgift per innbygger i administrasjon, utgift per elev i grunnskolen, utgift per time i hjemmebasert omsorg, utgift per institusjonsplass, utgift per undersøkelse/tiltak i barnevernet eller utgift per kilometer kommunal vei.

Ved bruk av sammenliknbare data (benchmarking) og offentlighet om resultatene fra ulike analyser kan det skapes en bevissthet om hvem som oppnår best resultater og hvor mye ressurser som anvendes. Produktivitetskommisjonen3 pekte på at økt offentlighet og oppmerksomhet om resultatindikatorer og ressursbruk kan fungere som insentiv til forbedringsarbeid.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer informasjon om økonomien og tjenestene både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå gjennom KOSTRA. I tillegg til KOSTRA bidrar flere nettsider til å beskrive tjenestene i kommunene. For eksempel har KS og Kommuneforlagets bedrekommune.no vist resultater fra brukerundersøkelser i enkelte kommuner. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sin siste innbyggerundersøkelse fra 2021 gir økt innsikt i brukernes oppfatninger av tjenester innen ulike områder og myndighetsorganer.

Kommunal- og distriktsdepartementets nettportal kommunedata.no har nyttig informasjon om landets kommuner samlet på ett sted, med blant annet historiske befolkningstall og befolkningsframskrivinger, anslag på framtidig tjeneste- og arbeidskraftbehov og analyser av produktivitet og effektivitet i den enkelte kommune. På kommunedata.no ligger også produksjonsindeksen for de enkelte kommunene. Indeksen er beregnet av SØF på oppdrag fra TBU og sier noe om omfang og kvalitet på tjenestetilbudet som blir gitt til innbyggerne innenfor nasjonale velferdstjenester. Indeksen kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Det må understrekes at produksjonsindeksene i seg selv ikke sier noe om hvor effektiv den enkelte kommune er uten at de relateres til bruk av ressurser. KS har utviklet en produksjonsindeks for de største kommunene i landet, og ved å relatere utviklingen i produksjon til utvikling i ressursbruk benyttes den til å analysere effektivitetsutviklingen. Produksjonsindekser tar heller ikke hensyn til mulige ulemper i produksjonen av tjenester i for eksempel mindre kommuner sammenliknet med i større kommuner, det vil si skalaulemper. På samme måte som ved benchmarking, er det imidlertid til en viss grad mulig å kontrollere for skalaulemper ved å sammenlikne effektivitetsnivået med andre kommuner med omtrent samme innbyggertall.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet. Siden helse- og omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3 av den kommunale virksomheten, er det som skjer her avgjørende for produktivitetsveksten i hele kommunen. Bruk av velferdsteknologi vil gi store muligheter til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren.