7 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

7.1 Innledning

Flere demokratimålinger har vist en tilbakegang for demokratiet globalt det siste tiåret. Det norske demokratiet står sterkt, og regjeringen har høye ambisjoner for det norske demokratiet. Norge er regnet som et høykvalitetsdemokrati, og det ønsker regjeringen å videreutvikle og forsterke, på alle styringsnivåer. Demokratiet kan ikke tas for gitt, og det må etterstrebes at politiske beslutninger fattes på en transparent måte som gir tillit, og tar hensyn til de som berøres av politikken. Som et grunnlag for å utarbeide treffsikre tiltak som skal bidra til å styrke det norske demokratiet på alle nivåer, blir det nå gjennomført en unik tilstandsanalyse av det norske demokratiet, basert på nyutviklede demokratiindekser. Selve demokratiindeksene kan også brukes av andre land som vil måle tilstanden til sitt demokrati.

I internasjonal målestokk er det i Norge høy tillit til både politiske institusjoner og til hverandre. Det er en viktig verdi, som danner grunnlag for at vi har et velfungerende folkestyre både lokalt og nasjonalt. Denne tilliten må forvaltes på en god måte.

2023 er et lokalvalgår. Det skal velges representanter til 357 kommunestyrer og 14 fylkesting i årets valg. Til sammen skal det velges rundt 9 000 representanter. Det lokale folkestyret utgjør grunnmuren i det norske demokratiet. Det er derfor viktig at valget gjennomføres på en god og sikker måte som ivaretar grunnleggende hensyn som at valget skal være fritt og hemmelig. Det bidrar til å gi legitimitet til både valgresultatet, de folkevalgte og politikken som føres.

Dette kapitlet gjør rede for regjeringens innsats knyttet til valg og demokrati.

7.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalget 2023

Kommunestyre- og fylkestingsvalget gjennomføres 11. september 2023. Kommunene er den mest sentrale aktøren i gjennomføringen av valg, med ansvaret for den praktiske gjennomføringen av valget. Valgdirektoratet bistår kommunene i gjennomføringen, blant annet ved å stille det elektroniske valggjennomføringssystemet EVA til disposisjon for kommunene, opplæring av valgansvarlige og informasjonstiltak rettet mot velgerne.

Stortinget vedtok i 2022 enkelte endringer i valgloven som får virkning ved årets valg. Flere av disse endringene var videreføring av midlertidige bestemmelser som ble innført i forbindelse med covid-19-pandemien. En av endringene var en hjemmel for å fastsette i forskrift at underskrifter på listeforslag kan være elektroniske, gjennom bruk av en godkjent digital løsning. Valgdirektoratet har utviklet en slik løsning for å opprette og samle underskrifter til listeforslag elektronisk. Løsningen skal evalueres. Videre innebærer endringene en adgang til at valglokaler geografisk kan ligge utenfor stemmekretsen, en adgang for valgstyret til å opprette ekstra valglokaler i en stemmekrets dersom det er nødvendig for å sikre at velgerne får mulighet til å stemme, og adgang for kommunene til å starte opptellingen av forhåndsstemmer søndagen før valgdagen.

Regjeringen la i mars 2023 fram Prop. 45 L (2022–2023) Lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven), som inneholder forslag til ny valglov. Denne er nærmere omtalt i punkt 8.4.

7.2.1 Regjeringens arbeid for å styrke motstandsdyktigheten mot uønsket påvirkning av valg

Fremmede stater benytter seg i dag av et bredt spekter av virkemidler for å nå egne utenrikspolitiske mål. De siste årene har det vært økt oppmerksomhet knyttet til fremmede staters påvirkning, herunder dataangrep og spredning av falske nyheter og desinformasjon, ved gjennomføring av valg i flere land. Tilfeller av slik påvirkning i Norge vil kunne utgjøre en trussel mot demokratiske prosesser, befolkningens tillit til valggjennomføring, og dermed vår frihet og selvstendighet.

De siste årene er det avdekket flere forsøk globalt på spredning av desinformasjon på Internett som har som formål å påvirke valg. Slik påvirkning kan stamme fra både statlige og ikke-statlige aktører, og har rammet blant annet valg i USA, Frankrike, Storbritannia og valg til EU-parlamentet. Det er så langt ikke avdekket forsøk på uønsket påvirkning knyttet til norske valg, men det er likevel viktig å ha både bevissthet og beredskap for at også norske valg kan bli forsøkt påvirket av aktører gjennom bruk av illegitime virkemidler.

Det er vesentlig å iverksette tiltak for å redusere sårbarheten i demokratiske prosesser. Sårbarheter knyttet til valg kan dreie seg om alt fra tekniske problemer og tradisjonell risiko knyttet til valgavvikling, til ulike former for målrettede angrep og hendelser, der noen med overlegg forsøker å påvirke eller undergrave tilliten til det norske valget eller til de demokratiske prosessene. Påvirkningsoperasjoner rettet mot velgere og andre aktører er allerede avdekket i en rekke land, også i Sverige. I tillegg er antall politikere som opplever hatefulle ytringer, trusler og hets betydelig.

For å kunne håndtere eventuelle hendelser og utfordringer før og under valget på en best mulig måte, er det nødvendig med samarbeid på tvers av fagdepartementene. Dette vil bidra til å gi et mer helhetlig situasjonsbilde, samt bidra til en mer koordinert respons hvis hendelser skulle inntreffe.

Regjeringen har oppnevnt en arbeidsgruppe for å styrke motstandsdyktigheten mot uønsket påvirkning av valg, som skal arbeide i perioden 2023 til 2025. Arbeidsgruppen ledes av Kommunal- og distriktsdepartementet, med medlemmer fra Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Valgdirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, Etterretningstjenesten, Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Medietilsynet. Regjeringen viderefører med dette arbeidsgruppene som ble satt ned i forbindelse med valgene i 2019 og 2021, men forlenger arbeidsperioden til å strekke seg over to valg for å gi større kontinuitet og langsiktighet i arbeidet.

Arbeidsgruppen skal legge til grunn for arbeidet sitt det beslutningsgrunnlag som etterretnings- og sikkerhetstjenestene utarbeider i form av trusselvurderinger, evaluere tiltak som ble gjennomført ved de forrige valgene og vurdere behovet for å sette i verk ytterligere tiltak i forbindelse med kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023 og stortings- og sametingsvalget i 2025. Gruppen skal også vurdere om det er behov for tiltak i perioden mellom valgene.

Kommunal- og distriktsdepartementet har inngått avtale med Forsvarets forskningsinstitutt om å gjennomføre en ekstern, forskningsbasert kartlegging og analyse av om det forekommer målrettede forsøk på informasjonspåvirkning fra utenlandske aktører som kan knyttes til kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023 og stortings- og sametingsvalget i 2025. Oppdraget startet ved kontraktsinngåelse i april 2023, og varer ut 2025. Kartleggingen og analysen inkluderer dermed også året mellom to valg. Oppdraget skal bidra til økt innsikt og forståelse om rollen til utenlandske aktører, og om behovet for beredskapstiltak rettet mot slike aktører. Undersøkelsen skal også analysere utbredelsen av desinformasjon og falske nyheter i norske medier.

7.3 Representasjon i kommunestyrene

7.3.1 Deskriptiv representasjon og den egalitære siden ved demokratiet

I siste Lokalvalgundersøkelse1 blir det vist til faglitteraturens store interesse for temaet politisk representasjon, og at en ofte behandler dette som en spenning mellom substansiell representasjon, ofte også kalt meningsrepresentasjon, og deskriptiv representasjon. Substansiell representasjon vektlegger kandidatenes eller representantenes interesse for konkrete politiske saker eller spørsmål av ideologisk eller verdimessig art, mens mange også vektlegger hensynet til deskriptiv representativitet, dvs. at de som velges skal speile visse kjennetegn hos innbyggerne. Lokalvalgundersøkelsen har undersøkt både holdningene velgerne har til deskriptiv representasjon og handlingene, dvs. hvilke kjennetegn ved de politiske kandidatene velgerne la vekt på når de foretok rettelser på valglistene og ga enkelte kandidater ekstra kryss eller førte opp en kandidat fra en annen liste («slengere»).2 I tillegg har departementet hentet inn datamateriale fra Statistisk sentralbyrå (SSB), vist i tabell 7.1, som viser i hvilken grad ulike grupper er over- eller underrepresenterte i kommunestyrene.

Den egalitære siden ved demokratiet legger vekt på at innbyggere ikke bare må sikres like rettigheter til å delta og å være valgbare i valg, men også ha like muligheter til politisk innflytelse i praksis. Dette innebærer at deskriptiv representasjon blir viktig. Det vil si at folkevalgte forsamlinger bør være noenlunde representative med hensyn til kjennetegn som kjønn, alder, utdanning, inntekt, etnisitet, geografi og andre kjennetegn ved velgerne. Dette er viktig for å sikre at politisk innflytelse er noenlunde jevnt fordelt på tvers av sosiale skiller. Noen valgforskere framhever at dette er viktig fordi det påvirker representantenes erfaringer, interesser og synspunkter. Andre legger vekt på at det styrker den demokratiske tilliten, ved at det er lettere å akseptere og støtte politikere og deres beslutninger når velgerne kan identifisere seg selv med politikerne.

De fleste partiene legger stor vekt på ulike former for deskriptiv representativitet når de setter opp sine valglister. Det kan være begrunnet både prinsipielt, ved at de ønsker lister med et mangfold av kandidater, og av valgtaktiske årsaker.

7.3.2 Velgernes syn på viktigheten av at kommunestyrene speiler folket

I lokalvalgundersøkelsen for kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 svarte 32 prosent av innbyggerne at hvilke partier som har flertall i kommunestyrene, har stor betydning for dem personlig.

Undersøkelsen viser at de fleste velgere sier at deskriptiv representasjon er viktig, altså mener de at kommunestyret bør speile befolkningssammensetningen. Dette gjelder de fire representasjonstypene kjønn, alder, etnisitet, og geografi (hvor i kommunen kandidaten kommer fra).

Forstørr bilde

Kilde: Segaard, Signe Bock og Hilmar Rommetvedt (2021): Hvem skal bestemme for oss? Velgernes syn på representasjon. I Saglie, Bock Segaard og Christensen (red.): Lokalvalget 2019. Nye kommuner – nye valg? Cappelen Damm Akademisk. Side 179.

Figur 7.1 viser at mange flere velgere er enige enn uenige i at deskriptiv representasjon er viktig. Mellom en femtedel og en snau tredjedel sa at dette «verken-eller» hadde betydning for dem. Figuren viser samtidig at det er forskjeller mellom hvilke kjennetegn ved kandidaten velgerne mener er viktigst. Flest velgere, 72 prosent, mener det er viktig at kommunestyret har politikere fra ulike deler av kommunen (geografisk representasjon). 58–59 prosent mener at kjønns- og alderssammensetningen er viktig, og 50 prosent mener at etnisk representasjon er viktig. Når det gjelder etnisitet, minner forskerne om at dette bør sees i lys av at det er mange kommuner som har få innbyggere med innvandrerbakgrunn, og at spørsmålet om etnisitet derfor er mindre aktuelt i en del kommuner.

Når de velgerne som personstemte, det vil si at de ga kandidater på valglisten en ekstra stemme eller førte opp kandidater fra en annen liste («slengere»), ble spurt om hvilken rolle ulike kjennetegn ved kandidatene hadde for hva de faktisk personstemte, svarte 60–80 prosent at disse kjennetegnene var uviktige. Unntaket var kandidatens lokale forankring, som 58–61 prosent svarte spilte en «stor» eller «viss rolle». Hele 83 prosent svarte at kandidatens standpunkt i viktige saker spilte en «stor» eller «viss rolle», og 73 prosent sa det samme om politisk erfaring.

7.3.3 Representative kommunestyrer?

Til sammen var det rundt 54 250 kandidater som stilte til valg ved kommunestyret i 2019. Om lag 9 340 representanter ble valgt inn i kommunestyrene. I dette avsnittet skal vi se på hvor stor andel som i gjennomsnitt ble valgt med utgangspunkt i kjennetegn som kjønn, alder, utdanningsnivå og innvandringsbakgrunn, i forhold til andelen deres i befolkningen.

Alle undersøkelser av folkevalgte forsamlingers sosiale bakgrunn viser at representantene ikke er noe sosialt speilbilde av befolkningen. Kommunestyrerepresentantene etter lokalvalget i 2019 er, som tabell 7.1 viser, ikke noe unntak. Den typiske kommunestyrerepresentant er en mann mellom 30 og 69 år, har utdanning på minst videregående skoles nivå, er yrkesaktiv, og er norskfødt med to norske foreldre. Unge mellom 18 og 29 år og de over 70 år, i noen grad kvinner, de med grunnskole som eneste utdanning, de som står utenfor arbeidslivet og innvandrere, er underrepresentert i forhold til deres andel i befolkningen som er 18 år og over.

Den klare tendensen de senere år er likevel at kvinner er blitt bedre representert over tid. Det gjelder også blant ordførerne. Etter lokalvalget i 2019 ble det rekordmange kvinnelige ordførere, med 35 prosent. Samtidig kom andelen kvinner i kommunestyrene for første gang over 40 prosent i gjennomsnitt for landet. Departementet har over flere år gjennomført ulike satsninger og tiltak for å øke kvinnerepresentasjonen. Det er likevel stor variasjon i kvinneandelen mellom kommuner.

Når det gjelder alder ser vi av tabellen at det er særlig unge mellom 18 og 29 år og eldre over 70 år, som er underrepresenterte. Aldersgruppen mellom 40 og 59 år er overrepresentert. En kan også se av tabell 7.1 at de med liten eller ingen utdanning, eller som har grunnskoleutdanning som eneste utdanning, også er mindre representert enn deres andel i befolkningen.

I 2019 ble det totalt valgt inn 281 representanter med innvandrerbakgrunn. Det utgjør 3 prosent av kommunestyrerepresentantene på landsbasis, mens innvandrernes andel av befolkningen på 18 år og oppover var 17,7 prosent.

Det er store forskjeller mellom kommuner i andelen med innvandrerbakgrunn i kommunestyrene, ifølge SSB.3 I kommuner med stor andel innvandrere, som Drammen, Lørenskog og Oslo, med over 15 prosent innvandrere i kommunene, er andelen innvandrere i kommunestyrene langt høyere enn landsgjennomsnittet. I Oslo bystyre, som har høyest andel representanter med innvandrerbakgrunn, er andelen 22 prosent. I de andre kommunene med over 15 prosent innvandrere, er andelen kommunestyrerepresentanter 6 prosent. For kommuner som har mellom 10 og 15 prosent stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn, er andelen kommunestyrerepresentanter med innvandrerbakgrunn 3 prosent. I de kommunene hvor andelen stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn er under 10 prosent, er innvandrerandelen i kommunestyrene 1–2 prosent i gjennomsnitt.

53 prosent av representantene med innvandrerbakgrunn i 2019 er menn, ifølge SSB-rapporten. Til sammenligning er 60 prosent av representantene uten innvandrerbakgrunn menn. Det er altså 47 prosent kvinner blant representantene med innvandringsbakgrunn, og vel 40 prosent kvinnelige representanter i den øvrige befolkningen.

7.4 Lokalpolitikernes arbeidsvilkår – betydning for motivasjon og rekruttering

Kommunal- og distriktsdepartementet fikk våren 2022 overlevert en forskningsrapport om lokalpolitikernes arbeidsvilkår, som undersøker hvilke faktorer som i størst grad påvirker rekruttering og motivasjonen for å stille til gjenvalg.4 Det er Telemarkforsking i samarbeid med Senter for ekstremismeforskning ved Universitetet i Oslo (C-REX), som har hatt ansvaret for å gjennomføre undersøkelsen. Rapporten baserer seg på en spørreundersøkelse som ble sendt ut til vel 9 000 kommunestyrepolitikere i november 2022, med en svarprosent på 42,9 prosent. I tillegg har det blitt gjennomført intervjuer og dybdeanalyser i åtte kommuner.

De overordnede spørsmålene forskergruppen fikk i oppdrag å undersøke var hvordan opplevelsen av handlingsrom, innflytelse, arbeidsvilkår og hatytringer, trusler og plagsomme henvendelser påvirker motivasjonen for å bli rekruttert til lokalpolitikken og å stille til gjenvalg. Det store bildet er at kommunestyrerepresentantenes opplevelse av handlingsrom, innflytelse og arbeidsvilkår, har større betydning for motivasjonen til å delta i lokalpolitikken, enn opplevelsen av hatytringer, trusler og plagsomme henvendelser (se figur 7.2). Forskerne understreker at det likevel er viktig å ikke undervurdere betydningen av hatytringer, trusler og plagsomme henvendelser. Slike opplevelser er et demokratisk problem som må forebygges og håndteres på en god måte. I rapporten blir det også pekt på konkrete tiltak for å forebygge og håndtere hatytringer og trusler mot lokalpolitikere (se punkt 7.4.5.).

Forstørr bilde

Kilde: Brandtzæg, Bent Aslak m.fl. (2022): Lokaldemokrati og lokalpolitikeres arbeidsvilkår. Motivasjon og deltakelse i lokalpolitisk arbeid. TF-rapport nr. 636. Telemarksforsking.

7.4.1 Handlingsrom

Av figur 7.2 går det fram at opplevelsen av handlingsrom (dvs. muligheten til å gjøre lokale tilpasninger av politikk innenfor rammen av statlig styring på ulike sektorområder og lokalt selvstyre), er det som gjør flest kommunestyrepolitikere mindre motiverte til å stille til gjenvalg.

Det som ifølge rapporten i størst grad begrenser det lokalpolitiske handlingsrommet, er representantenes opplevelse av kommunenes økonomi og statlig detaljstyring. Konkret viser flere av kommunestyrerepresentantene til statlige reformer som er underfinansierte, kvalitets- og kompetansekrav, bemanningsnormer, kontroll- og rapporteringskrav på ulike felt, et stort omfang av statlige og regionale planer og detaljerte retningslinjer, regler og særlovskrav, med videre, som på ulike felt legger føringer for kommunenes aktiviteter. De opplever at dette i sum gjør det vanskelig å gjøre gode prioriteringer og tilpasse løsningene til lokale forhold og behov.

Den klare anbefalingen av tiltak fra forskergruppen er mindre statlig detaljstyring. De skriver at statlig detaljstyring bør begrenses, at økte statlige krav til kommunene også gir økte forventninger fra innbyggerne, det lokalpolitiske handlingsrommet blir mindre, presset på lokalpolitikerne øker, og motivasjonen for deltakelse i lokalpolitikken synker.

Forskerne peker samtidig på at en relativt stor andel mener at det kan være vanskelig å utnytte det handlingsrommet som finnes på en god nok måte. Det tolker forskerne som at det reelle handlingsrommet mange steder er større enn det kommunene klarer å utnytte. De skriver videre at det i mange kommuner kreves både økt bevissthet om slike forhold fra administrasjonens side, men også tydeligere bestillinger fra politisk hold. Forskerne peker blant annet på at det handler om tiltak for å forenkle og gjøre de politiske saksutredningene lettere tilgjengelig, slik at politikerne kan ta stilling til tydelige alternativer, og at den politiske essensen i sakene blir synliggjort på en bedre måte. Forskerne mener at dette er tiltak som også vil være tidsbesparende for kommunepolitikerne. Samtidig peker de på at gode og lett tilgjengelige saksutredninger ikke bare er viktig for politikerne, men også for å få et åpent og godt offentlig ordskifte om lokalpolitiske spørsmål, og for at innbyggerne kan følge med og engasjere seg i lokalpolitikken.

Klarspråksatsningen til KS blir vist til som tiltak her, og det pekes på at kommunedirektørene har et ansvar for at saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet.

7.4.2 Innflytelse

Det store flertallet, om lag tre av fire kommunestyrerepresentanter, opplever at det nytter å påvirke utviklingen i kommunene, og at det er lett å få satt en sak på dagsorden. Flesteparten oppgir at deres innflytelse i lokalpolitikken verken har gjort dem mer eller mindre motivert til å stille til gjenvalg. Det er om lag like mange som mener at innflytelse har gjort dem mer motiverte som mindre motiverte til å ta gjenvalg.

Opplevelsen av innflytelse varierer mellom store og små kommuner. I små kommuner ser partipolitiske skillelinjer ut til å bety mindre, og politikerne finner i større grad fram til tverrpolitiske kompromisser. Sakene synes også i mindre grad å være avgjort før de kommer til behandling i kommunestyret. Forskerne peker også på at det i mindre kommuner er en større andel som mener mindretallet har gode påvirkningsmuligheter, og at det er mulig å påvirke andre partiers standpunkter gjennom debatt og forhandlinger. Det er noe større andel i større kommuner som opplever at ikke alle kommunestyrerepresentantene deltar i politiske debatter.

En annen utfordring i større kommuner, som forskerne peker på, er at antallet saker og omfanget av saksdokumenter er betydelig større. Store kommuner har også i større grad politikere som er frikjøpt. For fritidspolitikere som ikke er frikjøpt, kan det i disse kommunene være krevende å holde seg orientert og å bruke tilstrekkelig med tid for å kunne påvirke de politiske sakene. Det kan i større kommuner være en fare for at en del politikere blir passive og får roller der de stemmer «slik de får beskjed om», ifølge forskerne.

7.4.3 Arbeidsvilkår

Undersøkelsen viser at det store flertallet av lokalpolitikere i det store og hele trives godt i rollen som folkevalgt.

Det er ikke så store forskjeller mellom store og små kommuner med hensyn til vurderinger av arbeidsvilkår. I større kommuner er det imidlertid en større andel politikere som mener at saksdokumentene er alt for omfattende, og at kommunestyrevervet er vanskelig å kombinere med familieliv. Kommunestyrepolitikere i små kommuner bruker betydelig mindre tid på vervet sammenliknet med politikere i større kommuner. Forskerne peker på at dette har sammenheng med at det er færre saker, og mindre frikjøp til å drive politikk i små kommuner. Når det gjelder tidsbruk er det de over 50 år som bruker mest tid i politikken. De som er i utdanning og de som jobber turnus, bruker noe mindre tid enn andre. Det er små forskjeller mellom kvinner og menn på tidsbruken.

Blant de som opplever at vervet er for tidkrevende, at det er vanskelig å kombinere med familieliv og/eller at de ikke trives i lokalpolitikken, er motivasjonen for å stille til gjenvalg minst. Det er de i aldersgruppen 30–49 år, kvinner og de som har flere enn to medlemmer i husstanden som i størst grad påvirkes negativt av disse faktorene. Dette gir seg også utslag i at det er vanskeligere å rekruttere politikere fra denne gruppen.

Forskjellen mellom kjønnene er størst når det gjelder vurderingen av betydningen av møtetidspunkt og tidsbruk. En høyere andel kvinner enn menn mener at for mange møter foregår på kveldstid, og at vervet som folkevalgt er for tidkrevende.

Også dårlig politisk samarbeidsklima blir i rapporten trukket fram som en demotiverende faktor for en del politikere.

Av tiltak for å bedre arbeidsvilkårene, peker forskerne blant annet på økt frikjøp av flere, heving av minimumsnivået for frikjøp i store kommuner (slik at det blir likere vilkår for frikjøp mellom store og små partier), flere møter på dagtid, og at samarbeidsklima bør bli en del av folkevalgtopplæringen.

7.4.4 Hatytringer, trusler og plagsomme henvendelser

De senere år har det blitt større oppmerksomhet om at mange folkevalgte, på alle nivåer, utsettes for uønskede hendelser som hatytringer, trusler og plagsomme henvendelser, for eksempel hets. Slike hendelser kan utgjøre en trussel mot demokratiet fordi hendelsene – eller risikoen for å bli utsatt for det – kan bidra til at færre engasjerer seg politisk og stiller til valg. Også i PSTs trusselvurdering for 2023 pekes det på at trusler og hets mot politikere er en alvorlig trussel mot demokratiet, og at det i forbindelse med kommunestyre- og fylkestingsvalget er grunn til å forvente flere tilfeller av dette, også mot lokal- og ungdomspolitikere.5

Undersøkelsen viser at 52 prosent av lokalpolitikerne oppgir at de minst én gang har opplevd å motta hatytringer, trusler eller plagsomme henvendelser i løpet av sin tid som politiker. Noen er mer utsatt enn andre, og undersøkelsen finner at særlig partitilhørighet, posisjon og erfaring virker å være viktige faktorer som forklarer hvor utsatt man er. Politikere som tilhører partiene på ytterfløyene opplever generelt mer enn partiene i sentrum, men med Venstre som et unntak. Også det å ha en framskutt posisjon i lokalpolitikken gjør en mer utsatt.

Alder spiller en viss rolle, ettersom unge voksne er mest utsatt. Undersøkelsen finner at de aller yngste lokalpolitikerne i liten grad har opplevd trusler, men opplever relativt mye av plagsomme henvendelser. Forskerne finner videre, ved å kombinere alder og kjønn, at særlig menn i 30- og 40-årene, og kvinner under 30 år, er mest utsatt.

Som det framgår av figur 7.3 er det de mest alvorlige hendelsene som er minst utbredt, det vil si trusler om å skade lokalpolitikere eller noen av deres nærmeste. Plagsomme henvendelser er mest vanlig å oppleve. De mest vanlige hendelsene er at noen henvender seg på en plagsom eller uønsket måte via sosiale medier, formidler ondsinnet informasjon om dem eller sender uønskede eller plagsomme SMS-er, e-poster eller brev. Noen opplever også ubehagelige henvendelser som er mer direkte, i form av telefonoppringning eller direkte kontakt der man ferdes. Det er færre, men likevel så mange som rundt en av fem, som oppgir å ha opplevd å motta trusler én eller flere ganger.

Forstørr bilde

Kilde: Jupskås, Anders Ravik (2021): Norske lokalpolitikeres erfaringer med trusler, hatytringer og plagsomme henvendelser. Noen resultater fra en spørreundersøkelse i november 2020. C-REX Research Report No. 2/2021.

Rapporten viser at hatefulle ytringer, hets og trusler mot lokalpolitikere har konsekvenser for mange. Slike hendelser fører blant annet til at lokalpolitikere blir demotiverte, trekker seg tilbake fra det offentlige ordskiftet eller vurderer (eller har bestemt seg for) å slutte som lokalpolitiker. En tredjedel av de som har slike negative opplevelser som lokalpolitiker, oppgir at de har blitt mindre eller mye mindre motivert til å stille til gjenvalg. De som har vært folkevalgt i flere perioder har i større grad enn de med kortere fartstid i lokalpolitikken, opplevd ulike uønskede hendelser, men undersøkelsen finner at disse i mindre grad blir demotiverte av opplevelsene. Forskerne peker her på at det kan skyldes at man «herdes» over tid i politikken.

Gjennom intervjuer finner undersøkelsen også at mange er bekymret for at hatytringer, hets og trusler kan ha konsekvenser for rekrutteringen. Det kommer blant annet fram at det for noen lokalpartier allerede har gjort det vanskeligere å rekruttere folk til å stille på lister til valg. Videre finner undersøkelsen at bare halvparten av de som har opplevd uønskede hendelser har fortalt det til andre.

Forskerne gir flere anbefalinger til håndtering og forebygging av hatefulle ytringer, hets og trusler mot lokalpolitikere. Den sentrale anbefalingen er at de som rammes ikke må stå alene, og at det er viktig at de opplever å ha partiorganisasjonen sin og kommunen i ryggen. Undersøkelser viser at det er få lokale partilag6 og kommuner7 som har rutiner for håndtering av hatytringer og trusler mot folkevalgte. Hvis slike rutiner finnes, og lokalpolitikerne er kjent med at de finnes, mener forskerne at det kan senke terskelen for å melde fra om opplevelser. I de tilfeller politiet involveres, er det viktig at den som er utsatt for uønskede hendelser opplever at politiet tar saken på alvor, også i de tilfeller hvor politiet har begrensede ressurser til å etterforske, eller når saken ikke nødvendigvis er straffbar. For å bidra til å forebygge, pekes det i rapporten på at det er viktig å sikre et godt samarbeidsklima mellom partiene i kommunen og opprettholde en god dialog med lokale medier, slik at saker ikke framstilles på en unødvendig polarisert måte.

Forskerne understreker også at bildet ikke er bekmørkt, og peker blant annet på at omtrent halvparten av lokalpolitikerne aldri har hatt slike negative opplevelser. Av de som har meldt fra til parti, kommune eller politi, er det også mange flere som er fornøyd enn misfornøyd med oppfølgingen. De viser sågar til at enkelte til og med får økt motivasjon av å bli utsatt for slike hendelser, noe som handler om å synliggjøre at man ikke lar seg knekke, og at man gjennom opplevelsene blir overbevist om hvor viktig det politiske arbeidet er.

Veileder om forebygging og håndtering av hatefulle ytringer, hets og trusler mot politikere og kandidater

Kommunal- og distriktsdepartementet har laget en digital veileder om forebygging og håndtering av hatefulle ytringer, hets og trusler. Veilederen retter seg mot politikere og kandidater på alle folkevalgte nivåer. Den oppdateres jevnlig, og er tilgjengelig på www.hatogtrusler.no.

Veilederen gir praktisk veiledning til folkevalgte, kandidater og andre som deltar i det politiske liv, gjennom praktiske råd om både forebygging og håndtering av hatefulle ytringer, hets og trusler. I tillegg inneholder veilederen kunnskap om omfang og konsekvenser. Politidirektoratet og PST har bidratt med faglige innspill til veilederen. Formålet med veilederen er å gjøre aktører i politikken bedre i stand til å forebygge og håndtere hatefulle ytringer, hets og trusler, samt å bidra til bred bevisstgjøring om temaet. Et grunnleggende mål for veilederen er at faren for å bli utsatt for hatefulle ytringer, hets eller trusler ikke skal bidra til at politikere eller kandidater lar være å delta i den offentlige debatten.

Selv om den primære målgruppen for veilederen er folkevalgte politikere og kandidater til folkevalgte verv, vil mye av innholdet likevel være relevant for andre politisk engasjerte og deltakere i politiske diskusjoner.

7.5 Lokale partier og lokale lister

Lokale partier og lokale lister, dvs. lister som ikke er knyttet til et etablert politisk parti og som bare stiller liste i en kommune, har en viktig rolle i demokratiet. Til tross for dette har det vært lite forskning på lokalpartiene. Institutt for samfunnsforskning (ISF), i samarbeid med Norwegian Research Centre (NORCE), har på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet gjennomført en undersøkelse av lokale partier og lokale lister. De gjennomførte en spørreundersøkelse blant alle lokalpartier og lokale lister som ble representert i kommunestyrene etter valget i 2019, en spørreundersøkelse blant alle norske kommuner, og gjennomførte intervjuer med 19 ledere av lokalpartier og lokale lister.

Rapporten Lokale partilag og lokale lister. Organisasjon, aktiviteter og økonomi8, oppsummerer resultatene fra forskningsoppdraget. Den gir et oversiktsbilde av kommunepartier og lokale lister i Norge. Den beskriver deres arbeid og organisering så vel som deres forhold til kommunestyret, lokalsamfunnet, partienes fylkesledd og nasjonale ledd, samt de økonomiske rammebetingelsene for driften.

Det overordnede bildet er at det står bra til med lokalpartiene og de lokale listene. Forskerne skriver at de fungerer som rekrutteringskanaler til lokalpolitikken, som medlemsorganisasjoner, som medspillere for kommunestyregruppene og som bindeledd til lokalsamfunnet. Lokalpartiene og listene opplever også at rammebetingelsene generelt er gode nok til at de kan utføre de demokratiske kjernefunksjonene sine.

Utviklingen i medlemstallet og antallet partier

Det har vært bekymring for at medlemstallet til partiene har sunket kraftig. Den sterkeste nedgangen var på 1980- og 1990-tallet. I rapporten pekes det på at nedgangen var større enn i de fleste vesteuropeiske land, men at nedgangen startet fra et høyt utgangspunkt, slik at norske partier fremdeles har et forholdsvis høyt medlemstall. Nedgangen flatet etter hvert ut, og siden 2000 har medlemstallene vært noenlunde stabile, med litt variasjon.

I rapporten vises det til at ungdomspartiers medlemstall har hatt en økning i medlemstallet, etter terrorhandlingene i 2011. Dette gjelder for alle partienes ungdomsorganisasjoner.

Når det gjelder partienes medlemstall er det ikke meningsfylt å skille mellom partiene på nasjonalt og lokalt nivå, da medlemskap nesten alltid er knyttet til et lokallag. Det er de gamle partiene Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet som fortsatt har flest medlemmer. Ifølge rapporten har Arbeiderpartiet og Senterpartiet lokallag i nesten alle kommuner, mens nyere og mindre partier har færre lokallag. Trenden går likevel i retning av at det blir flere partier i kommunestyrene. Partier som har hatt nedgang i medlemstallet har i stor grad opprettholdt et intakt nettverk av lokallag, med unntak av Kristelig Folkeparti, som har fått en lavere dekningsgrad over tid. Nye partier i framgang etablerer nye lag og stiller lister i stadig flere kommuner. Dette gjaldt Fremskrittspartiet fra 1970- til 1990-årene, og i dag er det en liknende utvikling for MDG og Rødt.

Medlemstallet til lokale lister er ikke registrert i noen samlet oversikt, og det er vanskelig å si noe om medlemsutviklingen over tid, også på grunn av at det også skjer en ganske stor utskiftning av lokale lister over tid.

Forskerne peker på et en nå ser en annen type lister enn for eksempel de tradisjonelle bygdelistene som det var flere av tidligere. Det har vært en nedgang for lister som representerer en geografisk del av kommunen. De lokale listene representerer nå i større grad hele kommunen, og profilerer seg som et alternativ til det etablerte partisystemet. Enkeltsaker kan være utløsende for etableringen, men de kan også oppstå som en protest mot den lokale politiske og administrative kulturen og de etablerte partiene, med ønske om å bygge en åpnere politisk kultur og vektlegge det genuint lokale.

Arbeidsformer – både stabilitet og fleksibilitet

Forskerne finner at partilagenes arbeidsformer har holdt seg stabile over tid. Medlemmene avgjør partilagets politikk og velges til tillitsverv. Lokale partilag trekker fremdeles et skarpt skille mellom medlemmer og ikke-medlemmer når partilaget utarbeider politikk og når de skal avgjøre personvalget. Valgkampene drives i hovedsak på en tradisjonell måte, med stands og brosjyrer. Innlegg/poster i sosiale medier, forsøk på å få omtale i lokale medier og leserbrev organisert av partiene/listene er også viktige aktiviteter i lokalvalgkampen. Forskerne peker på at møtene med velgerne og det sosiale samværet i partilagene er viktig for det lokale politiske engasjementet. Arbeidet til de lokale listene likner i stor grad partilagenes arbeidsmåte. Samtidig er partilagene omstillingsdyktige og evner å tilpasse seg endringer, som nye medier og digitale kommunikasjonsverktøy.

Nye medier

Sosiale medier blir brukt både internt i styret og i kommunestyregruppenes arbeid, innenfor en videre krets av partimedlemmer, og til kommunikasjon ut til velgerne. Facebook er det mest brukte sosiale mediet for lokale partilag og lister. Det brukes mye, både for å kommunisere med medlemmer og for å kommunisere internt. E-post er den mest brukte kommunikasjonsformen, sammen med sosiale medier og telefon (sms eller anrop).

Behov for rutiner for å håndtere hatytringer og trusler

Undersøkelsene peker på at hatytringer, hets og trusler mot politikere er en stor utfordring for flere partier. 44 prosent av lokale partilag og lister oppgir at de har opplevd dette mot sine tillits- og folkevalgte, men at hele 72 prosent mangler rutiner for å håndtere dette. Flere oppgir også at de er usikre på hva som kvalifiserer som en hatytring eller trussel. Omfanget av slike hendelser knyttes delvis til framveksten av sosiale medier. I rapporten understrekes det at partilagene og listene synes å ha vansker med å respondere på slike hendelser, og at det er behov for rutiner for å håndtere hatytringer.

Økonomiske rammebetingelser – de vanligste inntektskildene

Forskerne beskriver den overordnede utviklingen i økonomiske rammevilkår for politiske partier, målt i samlede inntekter for perioden 2010–2020 (i faste 2020-kroner). Utviklingen er kjennetegnet av en positiv tendens, med noen variasjoner underveis. Den offentlige støtten utgjør generelt en større andel av inntektene til partiene som er representert på Stortinget enn av inntektene til partiene som ikke er på Stortinget. I rapporten skilles det mellom ulike former for offentlig støtte; statlig versus kommunal/fylkeskommunal støtte, inntekter fra egen virksomhet og bidrag fra private kilder.

Som tabell 7.2 viser, mottar 92 prosent av alle lokalparti og lokale lister medlemskontingent. 78 prosent av både lokalparti og lokale lister får støtte fra kommunen, og 66 prosent av lokalpartiene som er representert på Stortinget får støtte fra staten, mens bare 18 prosent av de lokale listene mottar støtte fra staten. Det siste er ikke så overraskende da det gis statlig støtte bare til partiorganisasjoner som er registrerte i Partiregisteret.9 For å bli registrert som politisk parti kreves 5 000 underskrifter, noe som vil være vanskelig å samle inn for lokale lister i små kommuner. Kommunal støtte til folkevalgte grupper i kommunestyret skal etter partiloven ytes forholdsmessig etter deres oppslutning ved valget.

Rundt en femtedel av de lokale partiene oppgir å få støtte fra fylkeslaget/den nasjonale partiorganisasjonen og/eller fra fylkeskommunen.

Støtte fra privatpersoner/sympatisører utgjør en større andel av inntektskilden til lokale lister (22 prosent), sammenliknet med lokale partier som er representert på Stortinget (14 prosent). Støtte fra innsamlingsaksjoner blir oppgitt av 10 prosent av lokalpartiene som er representert på Stortinget, og 4 prosent av de lokale listene. Forskerne peker på at de lokale listene skiller seg enda mer fra partiene som er representert på Stortinget, i at støtten fra kommunen er den aller viktigste inntektskilden (78 prosent oppgir dette), og medlemskontingent den nest vanligste (71 prosent).

Rapporten inkluderer også en egen kartlegging av kommunenes praksis for å gi støtte til lokale partier og lister. Denne spørreundersøkelsen omfatter alle kommunene i landet. Den viser at om lag 90 prosent av alle kommunene som svarte, har en ordning for å støtte partienes og de lokale listenes kommunestyregrupper. En like stor andel støtter også gruppene i kommunestyret og/eller de lokale partiorganisasjonene ved å stille lokaler og utstyr, som for eksempel PC, nettbrett eller prosjektor, til rådighet, ifølge rapporten. Til sammenlikning oppga 10 prosent av kommunene at de har en ordning for kommunal økonomisk støtte til lokale partiorganisasjoner.

7.6 Lokaldemokratiet i foregangskommuner

Fra forskerhold har det blitt uttrykt bekymring for at valgdeltakelsen har blitt lavere over tid, spesielt i lokalvalg (med et par unntak), samtidig som at valgdeltakelsen er ulik med hensyn til sosial bakgrunn. Dersom en slik utvikling fortsetter, frykter de at dette kan medføre at tilliten til lokaldemokratiske institusjoner svekkes. I tillegg viste innbyggerundersøkelsen 2021 at hele 54 prosent opplever at de har liten mulighet til å påvirke beslutninger som får betydning for lokalsamfunnet de bor i.10 Departementet tok derfor initiativ til utviklingsprosjektet Lokaldemokratiet i foregangskommuner der kommunene ble invitert til å komme med søknader om fornyings- og utviklingstiltak i sine kommuner, med formål om å utvide kretsen av de som deltar i lokaldemokratiet i egen kommune.

Syv foregangskommuner

Kommunene Bergen, Bodø, Gjøvik, Lørenskog, Suldal, Sunnfjord og Vadsø ble valgt ut som foregangskommuner. Kommunene mottar et tilskudd på 300 000 kroner over toårsperioden 2022–2023 til arbeidet med å videreutvikle sine lokaldemokratitiltak. Prosjektet har en egen side på regjeringen.no med omtale av disse kommunenes lokaldemokratitiltak.11

De syv kommunene tar i bruk ulike tiltak for å involvere innbyggere i beslutningsprosesser. De er valgt ut slik at kommuner med ulik tiltaksprofil, ulik demografi, geografi og størrelse er representert. Målet er at kommunene skal bli foregangskommuner på lokaldemokrati, som andre kommuner kan lære og la seg inspirere av. Da er det viktig at foregangskommunene er forskjellige, slik at andre kommuner kan finne sammenliknbare kommuner, når de vurderer om noen av erfaringene og tiltakene kan passe i eller tilpasses egen kommune.

Erfaringsutvekslingsseminar – læringsnettverk

Som en del av prosjektet arrangerer prosjektkommunene erfaringsutvekslingsseminarer for å dele erfaringer underveis i prosjektperioden og lære av hverandres erfaringer med ulike måter å involvere innbyggerne i politiske beslutningsprosesser. To eller tre kommuner har gått sammen om å arrangere disse seminarene, som har blitt arrangert i Lørenskog, Bergen og Gjøvik. Det siste erfaringsutvekslingsseminaret vil bli arrangert i Vadsø sommeren 2023.

Evaluering

Norwegian Research Centre (NORCE) i samarbeid med Institutt for samfunnsforskning (ISF) har fått oppdraget med å evaluere lokaldemokratiprosjektene i kommunene. Evalueringen skal systematisere og sammenlikne erfaringene i foregangskommunene og se disse i lys av ulike lokale forutsetninger og sentrale demokratiprinsipper. I tillegg skal forskerne se erfaringene fra foregangskommunene i lys av eksisterende kunnskapsgrunnlag om erfaringer med ulike typer innbyggerinvolvering i kommuner.

Lokaldemokratikonferanse for alle kommuner – 2024

For å formidle erfaringene fra lokaldemokratiprosjektet til resten av kommune-Norge, vil departementet våren 2024 arrangere en lokaldemokratikonferanse der hele kommune-Norge blir invitert. På konferansen vil ulike innbyggerinvolveringstiltak som har blitt (videre-)utviklet i foregangskommunene bli presentert, i tillegg til evalueringen. Målet med konferansen er å inspirere kommuner i hele landet til å være offensive og innovative i sin demokratipolitikk, og til å dele erfaringer og kunnskap om ulike innbyggerinvolveringstiltak med alle kommunene i landet.

Veileder eller inspirasjonsbrosjyre

Departementet vil etter prosjektslutt utarbeide en veileder eller inspirasjonsbrosjyre med de ulike lokaldemokratitiltakene som blir prøvd ut i foregangskommunene. Her vil lokaldemokratitiltakene bli presentert i sammenheng med lokale forutsetninger. Det vil bli lagt vekt på å få fram kunnskap om hvilke sider ved demokratiet som kan styrke seg ved å innføre de ulike tiltakene. Formålet med veilederen/brosjyren er altså at alle kommunene i hele landet kan hente inspirasjon til ulike måter å involvere innbyggere på.

7.7 Lokaldemokratiundersøkelsen

Lokaldemokratikommisjonen12 tok til orde for å etablere et datasett som skulle synliggjøre innbyggerne sitt syn på demokratiet i egen kommune. Sammen med kommunestyrerepresentantenes egne meninger om tilstanden til demokratiet, danner dette grunnlaget for det vi kjenner som Lokaldemokratiundersøkelsen.

Formålet med Lokaldemokratiundersøkelsen er å gi den enkelte kommune kunnskap om hvordan innbyggere og folkevalgte oppfatter lokaldemokratiet, hvordan samspillet mellom folkevalgte og innbyggere fungerer og hvordan samspillet mellom folkevalgte og administrasjonen fungerer. Undersøkelsene blir gjennomført både blant innbyggere og blant kommunestyrerepresentantene i kommunene som deltar. Undersøkelsen skal gi en «diagnose» av hvordan det står til med lokaldemokratiet når det gjelder ansvarlighet, pålitelighet, borgernærhet og effektivitet. «Diagnosen» skal gi grunnlag for utvikling og fornying. Dersom det iverksettes forbedringstiltak, kan nye undersøkelser gi en god pekepinn på om disse tiltakene fungerer.

Det er KS som har ansvaret for å gjennomføre undersøkelsene. Kommunal- og distriktsdepartementet delfinansierer Lokaldemokratiundersøkelsen sammen med KS. I tillegg betaler kommunene som deltar en egenandel.

Undersøkelsen er gjennomført tre ganger tidligere, i 2009/2010, i 2014 og i 2017/2018. Totalt har nå 178 kommuner deltatt i Lokaldemokratiundersøkelsen fordelt på fire perioder, inkludert i 2021/2022.

Resultatene fra undersøkelsene i alle kommunene er åpent tilgjengelig på portalen www.bedrekommune.no. I portalen kan en se resultater fra alle kommunene – også de som har deltatt i tidligere års undersøkelser, sammenlikne ulike kommuner og se gjennomsnittet for alle som har deltatt. KS har engasjert en forsker fra Institutt for samfunnsforskning til å evaluere resultatene for perioden 2021–2022. Av de til sammen 35 kommunene som gjennomførte undersøkelsene i 2021/2022, var det 17 kommuner som gjennomførte for første gang. Resultatene er tilgjengelige i rapporten KS Lokaldemokratiundersøkelsen 2021 – 2022.

I oppsummeringen av hovedfunnene i rapporten kommer det tydelig fram at, som ved tidligere undersøkelser, de folkevalgte er mer tilfreds med alle sider ved lokaldemokratiet enn det innbyggerne er.

Når det gjelder pålitelighet svarer to av tre innbyggere, men svært få politikere, at de tror de folkevalgte misbruker sin makt til personlig fordel. Halvparten av de spurte innbyggerne, og mer enn en av fire politikere, mener at de med gode personlige forbindelser i kommunen bedre får ivaretatt sine interesser. Det er altså en utstrakt oppfatning at det foregår forskjellsbehandling i kommunene.

Når det gjelder ansvarlighet mener de fleste at de vet nok om forholdene i kommunen til å kunne bruke stemmeseddelen på en fornuftig måte, men mer enn en av tre innbyggere mener likevel det er vanskelig å holde seg orientert om hvilke saker som diskuteres i kommunepolitikken.

For egenskapen borgernærhet mener halvparten av innbyggerne at de har gode muligheter for å påvirke kommunalpolitiske beslutninger som engasjerer dem, mens halvparten mener at de ikke har det.

Når det gjelder effektivt styre er nesten tre av fire innbyggere i det store og hele fornøyd med kommunenes tjenestetilbud. Mindre enn halvparten av innbyggerne mener de økonomiske ressursene forvaltes på en forsvarlig måte i kommunen.

I delen av undersøkelsen som bare gikk til de folkevalgte, svarte flertallet at de er fornøyde med de aller fleste sider ved arbeidet som folkevalgt: De trives, og de synes de får gjort nytte for seg. To av tre synes imidlertid arbeidet som folkevalgt er for tidkrevende. Flertallet av politikerne er godt fornøyd med forholdet til administrasjonen. Det er da oppsiktsvekkende at nesten halvparten av de folkevalgte mener det er administrasjonen og ikke politikerne som utformer politikken i kommunen. En av fire politikere oppgir at de i vervet som folkevalgt er blitt utsatt for hatefulle ytringer, trusler eller andre ubehagelige henvendelser fra innbyggerne. Dette funnet er i tråd med andre undersøkelser om samme tema.

7.8 Tilstandsanalyse av det norske demokratiet

Perspektivmeldingen13 peker på at utviklingen mot mer demokrati i verden har stoppet opp eller er i tilbakegang. I alle deler av verden, også i Europa, har det fra om lag 2005 vært en svekkelse av utviklingen i demokrati og menneskerettigheter. Land med mindre liberale styresett inntar en større plass i verdensøkonomien og i internasjonale samarbeidsorganer. Demokratiske institusjoner svekkes også i land med lange demokratiske tradisjoner. Perspektivmeldingen peker på at demokratiske verdier har vært sentrale for verdensordenen, og har bidratt til fred og samarbeid gjennom mange tiår. Denne oppslutningen om demokratiske prinsipper er nå utfordret. Regjeringen vil følge utviklingen nøye.

På oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet utvikler en gruppe demokratiforskere ved Universitetet i Oslo en tilstandsanalyse av det norske demokratiet. Dette er et nytt og ambisiøst forskningsarbeid. Det bygger på og «står på skuldrene av» store, globale demokratiindekser som blant annet Varieties of Democracy (V-Dem). Disse indeksene blir utviklet videre til demokratiindekser som er mer nyanserte og bedre egnet til å måle tilstanden til et høykvalitetsdemokrati som det norske, og liknende sterke demokratier, for eksempel de nordiske landene.

Det vil bli utviklet demokratiindekser og indikatorer for fem aspekter ved demokrati: valgdemokrati, deltakerdemokrati, egalitært demokrati, deliberalt demokrati og liberalt demokrati. Alle disse aspektene er viktig for et lands demokrati. De er gjensidig avhengig av hverandre og understøtter hverandre. For eksempel er ytringsfrihet, som faller under aspektet liberalt demokrati, en forutsetning for valgdemokrati og deliberalt demokrati. Og valgdemokrati kan ikke oppnås uten et sterkt deltakerdemokrati med deltakelse i politiske partier og deltakelse i politisk debatt og i det offentlige ordskiftet.

Ved hjelp av disse unike demokratiindeksene, vil forskerne samle inn data og analysere utviklingen over tid, i hele bredden av demokratiet og dets ulike aspekter. Analysen tar for seg demokratiet både på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Hovedprosjektet skal etter planen være ferdig sommeren 2023. Tilstandsanalysen vil være et viktig verktøy for å kunne følge med på tilstanden av demokratiet vårt på en bred og helhetlig måte, på alle nivåer.

Eksisterende globale demokratiindekser har relativt grove mål på demokrati som typisk gir en lav terskel for å gi et land toppscore. De fanger derfor i mindre grad opp nyanser og endringer over tid i demokratier som har passert denne terskelen, som for eksempel Norge, som er betraktet som et høykvalitetsdemokrati av demokratiforskere.14 Slike mål gir, etter departementets vurdering, ikke god nok informasjon til å kunne identifisere konkrete utfordringer og forbedringspotensiale i det norske demokratiet. Særlig har de globale demokratiindeksene få mål på lokaldemokratiet. Disse nyutviklede demokratiindeksene kan benyttes til å gjennomføre tilstandsanalyser med jevne mellomrom, for eksempel hvert fjerde år.

Det er lagt opp til aktiv og bred formidling av resultatene fra tilstandsanalysen til ulike grupper, i ulike deler av landet, i tillegg til gjennom digitale løsninger og publikasjoner. Tilstandsanalysen av det norske demokratiet vil gi en god og samlet oversikt over demokratisituasjonen i Norge.

Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en samlet gjennomgang av funnene fra tilstandsanalysen av det norske demokratiet. Her vil departementet komme med konkrete anbefalinger av tiltak og virkemidler på utfordringer og forbedringspotensial ved det norske demokratiet, samt hvordan en kan bevare sterke sider på nasjonalt, fylkesnivå og lokalt nivå.

7.9 Innbyggerforslag – Minsak.no

Kommuneloven § 12-1 åpner for at innbyggere i kommuner eller fylkeskommuner kan fremme forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Kommunestyret eller fylkestinget plikter å ta stilling til forslaget hvis minst to prosent av innbyggerne står bak det. 300 underskrifter i en kommune eller 500 underskrifter i en fylkeskommune er uansett tilstrekkelig. Målet med bestemmelsen er at innbyggerne i en kommune skal ha mulighet til å sette nye saker på den politiske dagsordenen i kommunen. På den måten kan politiske saker innbyggerne er opptatt av løftes inn i det representative demokratiet.

Nettportalen Minsak.no ble lansert i 2013, og gir innbyggere mulighet til å opprette innbyggerforslag, samle underskrifter og oversende saken til den kommunen eller fylkeskommunen forslaget gjelder. Kommunal- og distriktsdepartementet drifter og har redaktøransvar for portalen. Portalen har blitt en viktig kanal for å fremme innbyggerforslag.

I 2022 ble det sendt 79 forslag fra Minsak.no til norske kommuner og fylkeskommuner. Det er en nedgang fra 2021, da det ble sendt 106 forslag. Det ble fremmet flest innbyggerforslag i Oslo, som mottok 18 forslag. Kommunene i Troms og Finnmark fylke og Vestland fylke mottok til sammen henholdsvis 11 og 10 innbyggerforslag. Minsak.no var minst brukt i Agder, hvor det kun ble fremmet to innbyggerforslag gjennom løsningen.

Det ble fremmet forslag om en rekke ulike forhold, blant annet saker om skoler og barnehager, utbygginger, minibanker, kommunestruktur, bevaring og trafikksikringstiltak. Forslaget med flest underskrifter hadde 6 548 underskrifter, og i gjennomsnitt hadde forslagene som ble sendt 574 underskrifter.

7.10 Europarådets arbeid på demokratiområdet

Europa står overfor store demokratiske utfordringer. Det er et økende press på fundamentale rettigheter. Saker knyttet til menneskerettigheter, demokrati, et uavhengig rettssystem, minoriteter, kamp mot korrupsjon, ekstremisme og hatefulle ytringer er i nyhetsbildet. Mange europeiske land opplever også sosiale og politiske spenninger. Flere demokratimålinger peker på at demokratiet er på vikende front, og i mange land sliter demokratier med å bevare den avgjørende tilliten hos borgerne. Dialog og kontakt med innbyggerne, og at kommuner og regioner i Europa står opp for demokratiske verdier, er viktig for utviklingen videre.

Norge er medlem av Europarådet. Rådets viktigste oppgave er å verne om og fremme menneskerettigheter, demokrati og rettsstatsprinsipper. I tillegg spiller Europarådet en viktig rolle for å sikre stabilitet og motvirke konflikter i Europa. Norge, ved Kommunal- og distriktsdepartementet, er representert i en styringskomite for demokrati og styresett: European Committee on Democracy and Governance (CDDG).

Styringskomiteen er underlagt Europarådets ministerkomite og har i oppdrag å styre det mellomstatlige samarbeidet med utvikling av demokrati og demokratisk styresett på alle forvaltningsnivåer. Komiteen skal fokusere på strukturelle og institusjonelle reformer, styrke innbyggerdeltakelsen i politiske beslutningsprosesser, og styrke samhandling med og tillit til offentlige institusjoner. Styringskomiteen utarbeider rekommandasjoner, guidelines og lager rapporter om relevante temaer.

I henhold til mandatet for 2022–2024 skal komiteen blant annet fremme utkast til tre rekommandasjoner:

• Principles of Good Democratic Governance, for alle tre forvaltningsnivåer. I en såkalt Explanatory Memorandum til rekommandasjonen, utdypes prinsippene og det stilles krav til statenes egenevaluering.

• Deliberative democracy, med liste over forslag som kan benyttes for å gi innbyggerne medbestemmelse mellom valg.

• Multilevel governance – including in response to emergencies.

Norge deltar aktivt i utarbeidelsen av rekommandasjonene. Så snart disse er vedtatt av Europarådets ministerkomite, vil Kommunal- og distriktsdepartementet sørge for at rekommandasjonene oversettes til norsk og gjøres kjent for kommuner, fylkeskommuner og andre som er berørt av dem.