4 Inntektssystemet for fylkeskommunene

4.1 Innledning

Regjeringen har varslet at det skal foretas en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene. Kommunal- og distriktsdepartementet følger nå opp med et forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene, med virkning fra 2024.

Forslaget til nytt inntektssystem må ses i sammenheng med den nye fylkesinndelingen som trer i kraft neste år. Dagens inntektssystem er ikke delingsnøytralt. Oppdateringen av inntektssystemet er derfor nødvendig for å sikre at det er tilpasset den nye fylkesinndelingen. Kostnadsnøkkelen i inntektssystemet bør også oppdateres jevnlig for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, reiseavstander og andre strukturelle forhold.

Det er viktig å understreke at selv om delingsprosessen er en utløsende faktor for gjennomgangen av inntektssystemet, så har de fleste endringer som gjennomføres ingenting med delingene som sådan å gjøre. I forbindelse med gjennomgangen foretas det en rekke endringer for å sikre større samsvar mellom faktiske kostnader i ulike fylkeskommuner og kostnadsnøkkelen. Av samme årsak er det heller ikke slik at fylkeskommuner som deles eksempelvis systematisk tjener på gjennomgangen, eller at fylkeskommuner som består som før systematisk taper. Tvert om er det blant dagens fylkeskommuner både fylkeskommuner som kommer negativt ut og fylkeskommuner som kommer positivt ut av systemendringene. Tilsvarende gjelder også for de nye fylkskommunene.

Gjennomgangen av inntektssystemet bygger på utredningen fra ekspertutvalget som har vurdert inntektssystemet for fylkeskommunene. Utvalget ble nedsatt av Kommunal- og distriktsdepartementet i mars 2022 og leverte sin utredning i desember 2022. Departementet har vurdert utvalgets anbefalinger, blant annet på bakgrunn av innspill i den offentlige høringen, og foreslår noen endringer sammenlignet med utvalgets forslag.

Hovedtrekkene i dagens inntektssystem er videreført i departementets forslag. Det overordnede målet med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger, slik at alle settes i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud. Dette målet ligger fast. Inntektssystemet vil fortsatt bestå av både en utgiftsutjevning som skal kompensere fylkeskommunene for ufrivillige variasjoner i kostnadene ved å tilby fylkeskommunale tjenester, og en inntektsutjevning av skatteinntektene.

Departementet foreslår en ny kostnadsnøkkel i inntektssystemet som bygger på utvalgets oppdaterte analyser. Departementet foreslår imidlertid tre justeringer sammenlignet med forslaget til flertallet i utvalget.

For det første støtter departementet mindretallet i utvalget som mener at kapitalkostnader fortsatt bør holdes utenom utgiftsutjevningen.

For det andre foreslår departementet at kollektivnøkkelen tar utgangspunkt i den alternative modellen som er presentert i utvalgets rapport. Denne nøkkelen samsvarer i større grad med fylkeskommunenes faktiske utgifter til kollektivtransport enn både dagens nøkler og forslaget fra utvalget.

For det tredje foreslår departementet en mindre justering i beregningen av kriteriet normerte ferjekostnader i kostnadsnøkkelen, basert på nye analyser utført av departementet.

Departementet er enig med utvalget i at en større del av rammetilskuddet bør fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Departementet foreslår derfor at noen av sakene som i dag er gitt med en særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet (såkalte tabell C-saker), blir omfordelt etter de ordinære kriteriene fra 2024.

Departementet mener imidlertid at en eventuell omfordeling av noen av tabell C-sakene som utvalget foreslår skal fordeles etter ordinære kriterier, bør ses i sammenheng med andre pågående prosesser. Departementet foreslår derfor at midlene som er gitt med en særskilt fordeling til fylkesvei og nullutslippsferjer, blir videreført i tabell C også i 2024. En eventuell omfordeling av midlene vurderes i forbindelse med neste nasjonale transportplan, som etter planen skal legges fram i 2024, og arbeidet med nullutslippskrav for alle ferjesamband.

Departementet foreslår videre at satsene for Nord-Norgetilskuddet gis med en lik sats per innbygger for alle de tre nordligste fylkeskommunene fra og med 2024. Justeringen av satsene må blant annet ses i sammenheng med fordelingsvirkningene av øvrige endringer i inntektssystemet for de nordligste fylkene. Departementet foreslår også at basisrammen innenfor skjønnstilskuddet avvikles og at midlene overføres til innbyggertilskuddet.

Fylkeskommunenes frie inntekter blir brukt til å finansiere viktige velferdstjenester som ikke bør variere for mye fra år til år. Departementet foreslår derfor både en ny kompensasjonsordning for å ivareta de fylkeskommunene som får en reduksjon på mer enn 100 kroner per innbygger som følge av de samlede systemendringene, og en overgangsordning som faser fordelingsvirkningene gradvis inn over en periode på fire år. Regjeringen foreslår også en vekst i de frie inntektene til fylkeskommunene som gir et økt handlingsrom på 300 mill. kroner neste år. Når det tas hensyn til denne veksten, vil ingen fylkeskommuner få en nedgang i de frie inntektene, ifølge de foreløpige anslagene på fordelingsvirkningene.

4.2 Dagens inntektssystem

4.2.1 Om fylkeskommunene og finansiering

Fylkeskommunen er det regionale styrings- og forvaltningsnivået i Norge, og har viktige oppgaver som tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere og som demokratisk arena. Fylkeskommunene har blant annet ansvar for viktige velferdstjenester innenfor samferdselsområdet, videregående opplæring og tannhelse.

Fylkeskommunenes samlede inntekter innenfor kommuneopplegget er summen av skatteinntekter, statlige overføringer (rammetilskudd og øremerkede tilskudd) og brukerbetalinger/gebyrer fra innbyggerne. De viktigste inntektene er lokale skatteinntekter og rammetilskudd fra staten, dvs. de frie inntektene. Fylkeskommunenes frie inntekter for 2023 er anslått til om lag 84,3 mrd. kroner, etter Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2023. Inntektssystemet for fylkeskommunene omfordeler skatteinntekter og fordeler rammetilskuddet til den enkelte fylkeskommune.

Skatteinntektene utgjør om lag 40 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Fylkeskommunene har skatteinntekter fra inntektsskatt fra personlige skattytere og naturressursskatt fra kraftforetak, som begge utjevnes gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet. Fylkeskommunene har i tillegg andre inntekter som ikke er omfattet av inntektsutjevningen i inntektssystemet, som konsesjonskraftsinntekter og utbetalinger fra Havbruksfondet. Inntektene fra konsesjonskraftinntekter og Havbruksfondet varierer mye fra år til år, og utgjorde om lag 1,5 prosent av de samlede inntektene for fylkeskommunene utenom Oslo i 2022.

Det overordnede målet med inntektssystemet er å sørge for at alle fylkeskommuner settes i stand til å tilby et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Fylkeskommunene har ansvaret for de samme oppgavene og tjenestene, men både skatteinntektene og kostnadene ved å tilby disse tjenestene varierer. Inntektssystemet utjevner derfor en betydelig del av forskjellene i skatteinntekter (87,5 prosent symmetrisk inntektsutjevning), samtidig som det er en utgiftsutjevning som i størst mulig grad skal kompensere fylkeskommunene for variasjoner i kostnadene ved å tilby tjenester som ikke er et resultat av politiske valg som den enkelte fylkeskommune har gjort. Samtidig er fylkeskommunene egne rettssubjekter og har lokalt selvstyre, og skal ha mulighet til å påvirke egne inntekter. Det er derfor ikke en full utjevning av skatteinntektene. Fylkeskommunene gis dermed insentiver til å øke skatteinntektene.

Et annet viktig hensyn inntektssystemet skal ivareta, er å gi fylkeskommunene forutsigbarhet og stabilitet i inntektene. Inntektene brukes til å finansiere viktige velferdstjenester som ikke bør variere mye fra år til år. Inntektssystemet bør også være et mest mulig treffsikkert system, samtidig som det skal være enkelt og transparent.

4.2.2 Tidligere endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene

Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner ble innført i 1986. Ved innføringen av inntektssystemet ble om lag 50 øremerkede tilskudd avviklet, og erstattet med rammetilskudd som kommunene og fylkeskommunene kan disponere fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. De viktigste målene med å innføre inntektssystemet var å oppnå en mer rettferdig inntektsfordeling, og å oppnå effektiviseringsgevinster både lokalt og sentralt. Videre ønsket staten å gi kommunesektoren større handlefrihet og bedre oversikt over egne inntekter.

Siden innføringen har det vært flere større revisjoner av inntektssystemet for fylkeskommunene. I 1994 ble det foretatt en rekke endringer for å forenkle inntektssystemet for både kommuner og fylkeskommuner. Blant annet ble de tidligere sektorvise rammetilskuddene slått sammen til ett utgiftsutjevnende tilskudd, og det ble innført et eget Nord-Norgetilskudd til de nordligste fylkeskommunene. Tidligere ble fylkeskommunene i Nord-Norge behandlet særskilt gjennom inntektsutjevningen. I 1997 ble det gjort ytterligere noen endringer som en oppfølging av Rattsøutvalgets forslag.1

I perioden 1997 til 2015 var inntektssystemet for fylkeskommunene i stor grad uendret, med unntak av tilpasninger som følge av sykehusreformen i 2002, og en vesentlig økning i rammetilskuddet for å kompensere for nye oppgaver i forbindelse med forvaltningsreformen i 2010.

I 2015 ble det gjennomført en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene. Da det nye inntektssystem ble innført i 2015, hadde det gått lang tid siden forrige revisjon, og inntektssystemet var ikke tilpasset endringer i infrastruktur eller andre endringer som hadde skjedd i mellomtiden. Noen av kriteriene i kostnadsnøkkelen bygde på opplysninger fra starten av 1990-tallet eller tidligere. I 2015 ble det innført nye delkostnadsnøkler for alle sektorer. De nye nøklene var delvis basert på Borgeutvalgets utredning fra 20052, men oppdatert med nye analyser gjennomført av det daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Forrige helhetlige revisjon av inntektssystemet for fylkeskommunene trådte i kraft med regionreformen fra og med 2020. Som en del av regionreformen ble antallet fylker i Norge redusert fra 19 i 2017 til 11 i 2020, og fylkeskommunene fikk også noen nye oppgaver. Inntektssystemet måtte derfor revideres for å kunne tilpasses til ny fylkesinndeling.

Den foreløpige siste endringen i inntektssystemet kom i 2022, da det ble innført en ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje.

4.2.3 Dagens inntektssystem

Fylkeskommunenes frie inntekter i 2023 er anslått til om lag 84,3 mrd. kroner, og av dette utgjør skatteinntekter om lag 40,35 mrd. kroner og rammetilskuddet 43,98 mrd. kroner. Inntektssystemet omfordeler skatteinntektene (inntektsutjevning) og fordeler rammetilskuddet. Rammetilskuddet består av flere tilskudd og fordelinger: innbyggertilskudd inkludert utgiftsutjevning, Nord-Norgetilskudd, skjønnstilskudd og saker med særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet.

Inntektsutjevning

Skatteinntektene, målt i kroner per innbygger, varierer betydelig mellom fylkeskommunene. For å ivareta målet om å utjevne de økonomiske forutsetningene, er det derfor en delvis utjevning av skatteinntektene. Inntektsutjevningen skjer ved at skatteinntektene blir omfordelt fra fylkeskommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet til fylkeskommuner med skatteinntekter under snittet (målt per innbygger).

I dagens inntektssystem er det en symmetrisk inntektsutjevning med en utjevningsgrad på 87,5 prosent. Dette betyr at alle fylkeskommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet blir kompensert for 87,5 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet, målt per innbygger. Fylkeskommuner med skatteinntekter over snittet blir tilsvarende trukket 87,5 prosent av forskjellen mellom egen skatteinngang og snittet. Som for kommunene utjevnes skatteinntektene løpende gjennom budsjettåret.

Rammetilskudd

Tabell 4.1 viser det samlede rammetilskuddet til fylkeskommunene, etter Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2023, fordelt på de ulike budsjettpostene innenfor rammetilskuddet. Innbyggertilskuddet utgjør om lag 97 prosent av det totale rammetilskuddet. De øvrige tilskuddene er Nord-Norgetilskuddet og skjønnstilskuddet.

Innbyggertilskudd

Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger til alle fylkeskommuner, på grunnlag av befolkningstall per 1. juli året før budsjettåret. Innenfor innbyggertilskuddet er det flere ordninger som omfordeler inntektene:

• Utgiftsutjevningen, basert på kostnadsnøklene

• Saker med særskilt fordeling (tabell C-saker)

• Korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler

• Overgangsordning

I tillegg skjer også den løpende inntektsutjevningen gjennom budsjettåret innenfor innbyggertilskuddet. Dette skjer i praksis ved at innbyggertilskuddet blir justert for inntektsutjevningen i de ti faste terminutbetalingene av rammetilskuddet.

Utgiftsutjevning

Det er store forskjeller mellom fylkeskommunene i befolkningssammensetning, geografi, størrelse og sosiale forhold. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke kostnader fylkeskommunene har ved å tilby tjenestene. Målet med utgiftsutjevningen er å utjevne og omfordele disse forskjellene, slik at fylkeskommunene blir bedre i stand til å tilby sine innbyggere likeverdige og gode tjenester.

Gjennom utgiftsutjevningen skal fylkeskommunene i prinsippet få full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller. Med ufrivillige kostnader menes kostnader som fylkeskommunen ikke kan påvirke selv gjennom egne disposisjoner. Det skal altså ikke være aktiviteten eller hvor effektiv driften er som avgjør hvor mye fylkeskommunen får i tilskudd, men det underliggende behovet beregnet etter mest mulig objektive kriterier. Inntektssystemet skal heller ikke være et refusjons- eller insentivsystem. Eventuelle insentiver bør gis gjennom andre virkemidler enn utgiftsutjevningen.

Utgiftsutjevningen baseres på et beregnet utgiftsbehov for den enkelte fylkeskommune, ikke på de faktiske utgiftene. Fylkeskommuner med et beregnet utgiftsbehov over landsgjennomsnittet får et tillegg gjennom utgiftsutjevningen, mens fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov lavere enn landsgjennomsnittet får et trekk.

Utgiftsbehovet beregnes ved hjelp av en kostnadsnøkkel. Kostnadsnøkkelen består av et sett av kriterier og tilhørende vekting, som sier noe om hvilke forhold som gir variasjoner i kostnadene mellom fylkeskommunene. Kriterier er faktorer som kan forklare hvorfor kostnadene varierer, mens vektene sier noe om hvor mye hver enkelt faktor har å si for forskjellene. Målet med kostnadsnøkkelen er derfor å fange opp de bakenforliggende faktorene som indirekte påvirker fylkeskommunenes kostnader, slik som alderssammensetningen i befolkningen og bosettingsmønsteret i fylket.

Det er to typer forhold som påvirker fylkeskommunenes utgiftsbehov:

• Etterspørselen eller behovet for fylkeskommunale tjenester

• Kostnadene ved å tilby en tjeneste

Utgiftsutjevningen omfatter tjenester som fylkeskommunene er pålagt å drive eller som det er knyttet nasjonale mål om standarder og omfang til. I dagens inntektssystem er det fem ulike delkostnadsnøkler, som skal fange opp variasjoner i utgiftsbehovet innenfor for de ulike tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen: videregående opplæring, tannhelse, buss og bane, båt og ferje, og fylkesvei. Dagens kostnadsnøkkel er omtalt nærmere i kapittel 4.2.4.

Saker med særskilt fordeling (tabell C)

Innenfor innbyggertilskuddet finnes det midler som ikke blir fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet, men som blir gitt en særskilt fordeling. I utgangspunktet skal dette gjelde oppgaver som kun et fåtall fylkeskommuner har, midler som bare blir bevilget i en kortere periode eller midler som fordeles særskilt i påvente av endringer i kostnadsnøklene. Særskilt fordeling skal i utgangspunktet være en midlertidig løsning3.

I 2023 fordeles om lag 5,0 mrd. kroner gjennom tabell C for fylkeskommunene (ekskl. trekk for ekstraordinære konsesjonskraftinntekter, som er særskilt for 2023), og av dette er den største delen knyttet til ulike fylkesveisaker: opprusting og fornying av fylkesveiene (1,7 mrd. kroner), ras- og skredsikring av fylkesveiene (903 mill. kroner) og kompensasjon for tunnelsikkerhetsforskriften (579 mill. kroner).

Korreksjonsordningen for statlige og private skoler

Private skoler blir finansiert gjennom statlige tilskudd og egenbetaling fra elevene, mens fylkeskommunale skoler finansieres gjennom de frie inntektene til fylkeskommunene. Når en elev i et fylke velger en privat eller statlig skole i stedet for en fylkeskommunal skole, vil fylkeskommunens utgifter til denne eleven bli vesentlig redusert. Hvert år blir derfor samlet rammetilskudd til fylkeskommunene på landsbasis korrigert for endringer i antallet elever i private og statlige skoler.

I tillegg til at det gjøres en korreksjon i det samlede rammetilskuddet, blir det også gjort en omfordeling mellom fylkeskommunene (korreksjonsordningen). Gjennom korreksjonsordningen får den enkelte fylkeskommune et trekk i innbyggertilskuddet for elever bosatt i fylket som går på statlige og private skoler. Det som trekkes inn fra disse fordeles deretter ut igjen til alle fylkeskommuner etter samlet kostnadsnøkkel. Korreksjonsordningen er dermed en ren omfordelingsordning mellom fylkeskommunene.

Overgangsordninger

Fordelingsvirkninger av større systemendringer i inntektssystemet fases vanligvis gradvis inn gjennom en overgangsordning. For fylkeskommunene har dette i praksis skjedd gjennom et tillegg eller trekk i innbyggertilskuddet, som vises i tabell B i Grønt hefte. Innretningen på overgangsordningen har variert over tid og mellom ulike saker. Det er ingen gjeldende overgangsordning i inntektssystemet for 2023.

Nord-Norgetilskudd

Fylkeskommunene i Nordland, Troms og Finnmark har siden 1994 mottatt et eget Nord-Norgetilskudd. Tilskuddet gis med en sats per innbygger, med høyest sats i Troms og Finnmark og lavest sats i Nordland, og utgjør totalt 736 mill. kroner i 2023.

Skjønnstilskudd

Skjønnstilskuddet skal kompensere fylkeskommunene for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Departementet fordeler hoveddelen av skjønnstilskuddet – basisrammen – mellom fylkeskommunene i statsbudsjettet. I tillegg holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet til uforutsette hendelser i løpet av året.

I 2023 er skjønnstilskuddet på 382 mill. kroner, og av dette utgjør basisrammen 332 mill. kroner.

4.2.4 Kostnadsnøkkelen i dagens inntektssystem

Kostnadsnøkkelen i dagens inntektssystem består av fem delkostnadsnøkler, som skal fange opp variasjoner i utgiftsbehovet innenfor videregående opplæring, tannhelse, buss og bane, båt og ferje, og fylkesvei.

Dagens delkostnadsnøkkel for videregående opplæring

Videregående opplæring er en av de viktigste oppgavene fylkeskommunene har. Fylkeskommunenes samlede brutto driftsutgifter til videregående opplæring var på om lag 41 mrd. kroner i 2022, og sektoren utgjorde i overkant av 40 prosent av fylkeskommunenes samlede driftsutgifter.

Fylkeskommunene skal oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatt i fylket. I henhold til opplæringsloven skal fylkeskommunen planlegge og bygge ut det videregående opplæringstilbudet med hensyn til både nasjonale mål, søkernes ønsker og samfunnets opplæringsbehov. Fylkeskommuner som har ledig kapasitet, har plikt til å gi tilbud til søkere fra andre fylker. Hjemfylket skal refundere utgiftene til vertsfylket for de som har skoleplass i et annet fylke enn der de bor.

Ungdommer som har fullført grunnskolen har rett til tre års videregående opplæring eller den opplæringstiden som er fastsatt i læreplanen. Voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring, har etter søknad rett til videregående opplæring fra og med det året de fyller 25 år. I regjeringens forslag til ny opplæringslov, er det blant annet flere forslag om å utvide retten til videregående opplæring (jf. Prop. 57 L (2022–2023) Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)).

Tabell 4.2 viser brutto og netto driftsutgifter til videregående opplæring i 2022, fordelt på de enkelte KOSTRA-funksjonene.

Delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring utgjør 52 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen i inntektssystemet for fylkeskommunene i 2023. Kriteriene i dagens nøkkel er vist i tabell 4.3.

Nøkkelen er basert på en kombinasjon av statistiske analyser (reiseavstand) og kostnadsanalyser (kriteriene for søkere til høykostnads utdanningsprogrammer og læreplass). Antallet 16–18-åringer er den faktoren som har størst betydning for utgiftene til videregående opplæring, og kriteriet utgjør om lag 76 prosent av delkostnadsnøkkelen. Kriteriet gir et uttrykk for etterspørselen etter videregående opplæring.

Kostnadene per elev varierer mellom de ulike utdanningsprogrammene. Kriteriet antall søkere til høykostnadsprogrammer skal fange opp disse forskjellene. Elevene deles inn i to kategorier, etter kostnadene per elev i ulike utdanningsprogrammer. Kriteriet skiller mellom elever i dyrere utdanningsprogrammer – de yrkesfaglige programmene og utdanningsprogrammet musikk, dans og drama – og elever i rimeligere utdanningsprogrammer (studiespesialisering og idrettsfag).

Vektingen av kriteriet er beregnet med en kostnadsanalyse og fastsatt ut fra de faktiske utgiftene per elev i de dyrere utdanningsprogrammene, relativt til gjennomsnittlige utgifter per elev i de rimeligere programmene. Kriteriet har en vekt på 17,7 prosent i dagens nøkkel. Dette reflekterer merkostnaden ved å ha en elev i de dyrere programmene.

Det er også et kriterium som skal fange opp merkostnaden ved lærlinger, med en vekt på 2,9 prosent. Kriterievekten er beregnet med en kostnadsanalyse, på samme måte som kriteriet for søkere til høykostnadsprogrammer. Utgiftene per lærling i fagopplæringen ses på denne måten i forhold til kostnadene per elev i lavkostnads utdanningsprogrammer. Vektingen av kriteriet er satt som merkostnaden i forhold til lavkostnadsgruppen.

For begge kriteriene (høykostnadsprogrammer og lærlinger) brukes antall primærsøkere som kriteriedata, siden dette er et mer objektivt mål enn det faktiske antallet elever og lærlinger. Fylkeskommunen kan i mindre grad påvirke søkertallet til de ulike programmene enn det faktiske elevtallet. Det er brukt et gjennomsnitt av søkertallene over tre år, for å gjøre kriteriet mindre sårbart for tilfeldige variasjoner fra år til år.

Kriteriet for reiseavstand skal fange opp variasjoner i fylkeskommunenes utgifter til videregående opplæring som skyldes strukturelle forskjeller. I fylker med lange avstander og spredt bosetting kan det være behov for en mer desentralisert skolestruktur enn i mer tettbygde fylker, noe som kan være kostnadsdrivende.

Reiseavstandskriteriet er beregnet som innbyggernes gjennomsnittlige reiseavstand for å nå 11 000 innbyggere (det gjennomsnittlige antall innbyggere bak hver videregående skole på landsnivå da kriteriet ble innført i 2015). Kriteriet sier noe om bosettingsmønsteret i fylket. Fylker med et mer spredt bosettingsmønster og lange avstander har høyere verdier på kriteriet enn mer tettbygde fylker. Kriteriet har en vekt på 3,3 prosent, fastsatt ut fra regresjonsanalyser.

Dagens delkostnadsnøkkel for tannhelse

Fylkeskommunene har ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten, og kan organisere tjenesten i egen regi eller inngå avtale med private. Fylkeskommunene skal ifølge tannhelsetjenesteloven § 1 «sørge for at tannhelsetjenester, herunder spesialisttjenester, i rimelig grad er tilgjengelige for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i fylket.» Fylkeskommunene har i tillegg et ansvar for å samordne den fylkeskommunale tjenesten og virksomheten i den private tannhelsesektoren. Ifølge tannhelsetjenesteloven skal fylkeskommunene gi et regelmessig og oppsøkende tilbud til:

• Barn og ungdom fra fødsel til og med det året de fyller 18 år

• Psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon

• Grupper av eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie

• Ungdom som fyller 19 eller 20 år i behandlingsåret

• Andre prioriterte grupper som fylkeskommunen har vedtatt å prioritere

I tillegg gis noen grupper gratis tannhelsehjelp basert på Stortingets budsjettvedtak.

Ungdom som fyller 19 eller 20 år i behandlingsåret skal ikke betale mer enn 25 prosent av takstene som er fastsatt av Helse- og omsorgsdepartementet. Fra 2022 fikk de som fyller 21 eller 22 år i behandlingsåret, rett til utvidet fylkeskommunalt tannhelsetilbud. Personer i aldersgruppen 21–22 år skulle i 2022 betale 50 prosent av de fastsatte takstene. Fra 2023 er både takstene og aldersgruppene som er omfattet av det fylkeskommunale tannhelsetilbudet endret, slik at personer i aldersgruppen 21–24 år skal betale 25 prosent av de fastsatte takstene (jf. rundskriv I-2/2023 fra Helse- og omsorgsdepartementet).

De samlede brutto driftsutgiftene til tannhelsetjenesten var om lag 3,8 mrd. kroner i 2022, mens netto driftsutgifter var om lag 2,9 mrd. kroner.

Dagens delkostnadsnøkkel ble innført i 2020 og utgjør 4,6 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen i 2023. Delkostnadsnøkkelen ble justert i 2023 for å ta hensyn til at 21- og 22-åringer har fått rett til et utvidet fylkeskommunalt tannhelsetilbud til reduserte takster (jf. omtale i Prop. 110 S (2021–2022) Kommuneproposisjonen 2023).

Dagens delkostnadsnøkkel består av kriterier knyttet til de prioriterte brukergruppene som er nevnt i tannhelsetjenesteloven. Kriterievektene er basert på ressursbruken på de ulike brukergruppene, med utgangspunkt i en ressurskartlegging som ble gjennomført i forbindelse med revisjonen av inntektssystemet i 2020. I delkostnadsnøkkelen benyttes antall personer i de ulike prioriterte aldersgruppene som kriterium. Kriteriene i dagens nøkkel er alderskriteriene innbyggere 1–18 år, 19–20 år og 21–22 år, og antall psykisk utviklingshemmede over 18 år.

Når det gjelder gruppen eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie, er det ikke like enkelt å fastsette et objektivt kriterium. Ut ifra en vurdering om at størsteparten av denne gruppen er eldre, brukes i dag antall innbyggere over 67 år for å fange opp denne prioriterte gruppen.

Dagens delkostnadsnøkkel for buss og bane

Fylkeskommunene og Oslo kommune har ansvaret for den lokale kollektivtransporten i sine fylker. De yter tilskudd til lokale ruter med buss, båt (unntatt riksveiferjer), trikk, T-bane og bybane, og de bestemmer omfanget av rutetilbudet og takster med mer. Ifølge yrkestransportlova § 22 (3), skal staten yte «årleg rammetilskot til delvis dekning av fylkeskommunane sine utgifter. Tilskotet blir fordelt gjennom inntektssystemet for kommunane og fylkeskommunane etter reglar gjevne av Kongen.»

Det meste av den lokale kollektivtransporten blir produsert av selskaper som kjører på anbudskontrakt for fylkeskommunene. Fylkeskommunene har etter yrkestransportlova ansvaret for å gi tilskudd til rutetransport som fylkeskommunen vil opprette eller opprettholde innenfor et fylke, men loven gir ingen føringer for omfanget av rutetilbudet. Den eneste lovpålagte oppgaven innen kollektivtransport er skoleskyss, og mange steder er behovet for skoleskyss avgjørende for at det opprettholdes et rutetilbud.

I tillegg har fylkeskommunene ansvaret for tilrettelagt transport for funksjonshemmede (TT-ordningen), som er et særskilt transporttilbud for personer som ikke kan benytte ordinær kollektivtransport på grunn av nedsatt funksjonsevne. Fylkeskommunene utformer selv regelverket for ordningen lokalt og TT-ordningen varierer derfor fra fylke til fylke. Utover dette er det ingen nasjonale krav til dimensjoneringen av tilbudet innen lokal kollektivtransport.

Kollektivtransporten finansieres i stor grad med frie inntekter. Men billettinntekter og øremerkede tilskudd – for eksempel gjennom byvekst- og belønningsavtaler – er også en viktig finansieringskilde, særlig for enkelte fylkeskommuner.

Fylkeskommunenes netto driftsutgifter til buss og bane utgjorde 12,9 mrd. kroner i 2022. Utgiftene i 2022 var fortsatt påvirket av koronapandemien og smitteverntiltak, som førte til en nedgang i passasjertallene og billettinntektene, og dermed en økning i fylkeskommunenes netto driftsutgifter. Reduksjonen i billettinntekter til og med juli 2022 ble kompensert av staten gjennom økt rammetilskudd.

Dagens delkostnadsnøkkel for buss og bane ble innført i 2020 og utgjør 16,3 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen i 2023. Kriteriene i dagens nøkkel er vist i tabell 4.7.

Nøkkelen er basert på statistiske analyser (regresjonsanalyser) utført av departementet til revisjonen av inntektssystemet i 2020. På bakgrunn av analysene foreslo departementet en delkostnadsnøkkel med kriteriene sysselsatte etter arbeidssted og innbyggere bosatt spredt. Kriteriet innbyggere bosatt spredt sier noe om bosettingsmønsteret i fylkeskommunene og fanger opp at kostnadene ved kollektivtrafikk er høyere i mer spredtbygde strøk. Dette er i stor grad knyttet til behovet for skoleskyss, og reflekterer også at det er færre betalende passasjerer på disse rutene enn i mer tettbygde strøk.

Kriteriet sysselsatte etter arbeidssted fanger opp kostnader knyttet til behovet for arbeidsreiser. Andelen sysselsatte samvarierer også med andelen unge i befolkningen og storbyindikatorer. Kriteriet vil dermed også indirekte fange opp kostnadsdrivere knyttet til ulik alderssammensetning og storbyforhold.

Dagens delkostnadsnøkkel for båt og ferje

Fylkeskommunene har ansvaret for over 110 ferjesamband og om lag 80 båtruter. Ferjesamband vil i hovedsak si bilferjer som inngår som en del av fylkesveinettet. Båtruter er i hovedsak passasjerbåter, men tar i noen tilfeller også et fåtall biler.

Båt- og ferjesektorens betydning for transportsystemet varierer betydelig mellom fylkene, noe som også gjenspeiles i store fylkesvise variasjoner i utgiftene. Utgiftene er beskjedne på Sør- og Østlandet, men for enkelte fylkeskommuner på Vestlandet og i Nord-Norge står sektoren for en betydelig del av de samlede driftsutgiftene. Flere steder er ferjesamband og båtruter en avgjørende del av infrastrukturen. Fylkeskommunenes netto driftsutgifter til båter var på om lag 1,6 mrd. kroner i 2022, mens utgiftene til ferje var på om lag 3,5 mrd. kroner.

På samme måte som for buss og bane, er skoleskyss den eneste lovpålagte tjenesten innenfor båt- og ferjesektoren. Ellers finnes det ingen nasjonale pålegg om hvilke båt- og ferjeruter som skal opprettes eller opprettholdes, og det er heller ingen krav til standarden på tilbudet. Dagens rutestruktur vil dermed til en viss grad være et resultat av lokale prioriteringer og valg som er gjort over en lang tidsperiode.

Situasjonen er noe annerledes for ferjedriften, siden ferjene inngår som en del av fylkesveinettet og siden over 70 av ferjesambandene som fylkeskommunene har ansvaret for i dag, ble overført fra staten i forbindelse med forvaltningsreformen i 2010. Ferjestrukturen bygger dermed på vurderinger og valg som ble gjort før fylkeskommunene overtok ansvaret for driften. Men etter at ansvaret ble overført, har fylkeskommunene stått fritt til å justere rutetilbudet i tråd med lokale behov og prioriteringer.

Dagens delkostnadsnøkkel for båt og ferje ble innført i 2022 og utgjør 7,4 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen i 2023. Den interne vektingen mellom kriteriene for henholdsvis bilferjer og passasjerbåter ble justert i 2023 for å ta hensyn til kompensasjonen som er gitt til reduserte ferjetakster. Dagens delkostnadsnøkkel er vist i tabell 4.9.

Kriteriet for fylkeskommunal ferjedrift er de normerte ferjekostnadene, som blir beregnet med en kostnadsmodell utviklet av Møreforsking Molde, og en inntektsmodell for å estimere billettinntektene utviklet av det daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kriteriet ble innført i 2018 og er omtalt nærmere i Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018.

Kostnadsmodellen til Møreforsking Molde beregner hva det bør koste å drifte et ferjesamband hvis rutetilbudet bygger på en felles standard. Modellen skiller mellom flere ulike forhold som påvirker kostnadene ved å drifte et ferjesamband, som strekningslengde, trafikkmengde og typen farvann ferjen seiler i. Inntektsmodellen til departementet brukes til å estimere billettinntektene for hvert ferjesamband, forutsatt at alle samband benytter det samme takstregulativet. Kriteriet normerte ferjekostnader beregnes til slutt som de normerte bruttokostnadene fratrukket de estimerte billettinntektene. Siden kriteriet brukes til å omfordele en gitt ramme, er det fylkeskommunenes relative andel av de normerte kostnadene som er det sentrale, og ikke nivået på de normerte kostnadene.

Kriteriene for fylkeskommunale passasjerbåter er lengde kystlinje og de normerte båtkostnadene. Kystlinjekriteriet ble innført i 2018, mens kriteriet normerte båtkostnader ble innført i 2022. De normerte båtkostnadene beregnes med en kostnadsmodell utviklet av Møreforsking Molde og Transportøkonomisk institutt (TØI), og er omtalt nærmere i Prop. 192 S (2020–2021) Kommuneproposisjonen 2022. Kriteriet tar utgangspunkt i de fylkeskommunale båtrutene som er i drift, og beregner et anslag på nettokostnadene ved å drifte båtrutene hvis det legges en felles norm eller standard til grunn for rutetilbudet. Modellen følger dermed i stor grad den samme metodikken som er brukt i beregningen av kriteriet normerte ferjekostnader.

Valget og vektingen av de to kriteriene er basert på en avveining mellom hensynet til objektivitet og treffsikkerhet. Kriteriet lengde kystlinje er helt objektivt, men er ikke et tilstrekkelig mål for å fange opp variasjoner i utgiftsbehovet til båtruter. Noen fylker har kort kystlinje, men mange båtruter som er viktige for transporttilbudet. Andre fylker har lang kystlinje, men få båtruter. Kriteriet fanger heller ikke opp endringer i utgiftsbehovet over tid, siden kystlinjen ligger fast. Kriteriet normerte båtkostnader kan gi et bedre samsvar med de faktiske utgiftene til båtruter, men vil aldri kunne bli helt objektivt siden antall båtruter og utformingen av tilbudet er et resultat av fylkeskommunenes prioriteringer. I dagens delkostnadsnøkkel er derfor begge kriteriene tatt med, med 50 prosent vekt på hver.

Dagens delkostnadsnøkkel for fylkesvei

Fylkeskommunene er veimyndighet for og eier av om lag 44 700 km fylkesvei, noe som utgjør i underkant av halvparten av det offentlige veinettet. Om lag 17 000 km av dagens fylkesveier ble omklassifisert fra riksvei til fylkesvei i forbindelse med forvaltningsreformen i 2010. I 2022 var fylkeskommunenes samlede brutto driftsutgifter til fylkesvei 10,5 mrd. kroner (ekskl. avskrivninger), mens samlede brutto investeringsutgifter var 12,5 mrd. kroner.

Fylkeskommunene har ansvaret for planlegging, bygging, utbedring, vedlikehold og drift av fylkesveier. Fylkeskommunene avgjør selv hvilke fylkesveier som skal bygges ut og hvordan de skal driftes og vedlikeholdes, innenfor gjeldende lover og forskrifter.

Det er betydelige fylkesvise variasjoner i driftsutgiftene til fylkesvei. Variasjoner i kostnadene til drift og vedlikehold henger i stor grad sammen med veilengde, veitype og behovet for vinterdrift (for eksempel snørydding og salting). Det er for eksempel dyrere å vedlikeholde en bro eller en tunnel enn en ordinær vei, og trafikkmengde vil også ha betydning for slitasje og vedlikeholdsbehov.

Veisektoren er i dag den eneste sektoren i utgiftsutjevningen for fylkeskommunene hvor investeringsutgifter inngår. Det skyldes blant annet innlemmingen av investeringsmidler fra forvaltningsreformen 2010 i kostnadsnøkkelen i 2015. Veisektoren skiller seg også ut med høye investeringsutgifter i forhold til driftsutgiftene.

Delkostnadsnøkkelen for fylkesvei utgjør om lag 19,7 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen i 2023 og består av kriteriene vedlikeholdsbehov fylkesvei og antall innbyggere i alt.

Kriteriene for fylkesvei i kostnadsnøkkelen har lenge vært basert på normative kostnadsmodeller som skal fange opp variasjoner i drifts- og vedlikeholdsbehovet til fylkesvei. I perioden 2015–2021 ble kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei beregnet med Statens vegvesens Motiv-modell, som er en normativ modell for å beregne hva det koster å opprettholde en gitt vedlikeholdsstandard på veinettet. Da fylkesveiadministrasjonen ble overført fra Statens vegvesen til fylkeskommunene i 2020, ble ikke Motiv-beregningene videreført for fylkesveiene. Fra 2022 brukes en forenklet modell for beregning av vedlikeholdsbehovet, som er omtalt nærmere i Prop. 192 S (2020–2021) Kommuneproposisjonen 2022.

I dagens nøkkel er driftsmidlene fordelt etter kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei, mens investeringsmidlene er fordelt med 70 prosent vekt på dette kriteriet og 30 prosent vekt på innbyggertall. Den samlede fylkesveinøkkelen, med både drifts- og investeringsmidler, er vist i tabell 4.10.

Samlet kostnadsnøkkel i dagens inntektssystem

Delkostnadsnøklene vektes sammen til en samlet kostnadsnøkkel ut fra deres andel av netto driftsutgifter til tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen. For fylkesvei er også netto investeringsutgifter tatt med for å fastsette vekten til delkostnadsnøkkelen. Den samlede kostnadsnøkkelen for 2023 er vist i tabell 4.11.

Den samlede kostnadsnøkkelen brukes til å omfordele det samlede utgiftsbehovet mellom fylkeskommunene. Utgiftsbehovet beregnes først på landsnivå med utgangspunkt i netto driftsutgifter til tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen, pluss netto investeringsutgifter til fylkesvei. Deretter korrigeres tallene for eventuelle endringer i oppgaver og andre forhold. Så framskrives utgiftene med anslått vekst i de frie inntektene fra året for regnskapstallene til budsjettåret som kostnadsnøkkelen skal brukes på.

4.3 Ekspertutvalgets forslag til nytt inntektssystem

Kommunal- og distriktsdepartementet oppnevnte 8. mars 2022 et ekspertutvalg for å vurdere inntektssystemet for fylkeskommunene. Utvalget skulle ifølge mandatet gjøre en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet, med særlig vekt på utgiftsutjevningen. Utvalget skulle ta utgangspunkt i de grunnleggende prinsippene for inntektssystemet. Utvalget skulle blant annet legge vekt på at systemet skal medvirke til at fylkeskommunene skal kunne tilby likeverdige og gode tjenester til innbyggerne.

Ekspertutvalget hadde åtte medlemmer, fire med forskerbakgrunn og fire fra fylkeskommunene. Utvalget ble ledet av Trond Erik Lunder, seniorforsker ved Telemarksforsking. Utvalgets innstilling ble overlevert til departementet 2. desember 20224 og ble sendt på offentlig høring samme dag.

4.3.1 Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel

Analysegrunnlag og metode

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel er basert på flere analyser og analysemetoder. Målet med analysene er både å identifisere hvilke kriterier som kan forklare variasjoner i utgiftsbehovet mellom fylkeskommunene, og til å tallfeste hvor stor vekt hvert enkelt kriterium skal ha i kostnadsnøkkelen.

Utvalgets analyser er i hovedsak basert på data for perioden 2017–2019, på fylkesinndelingen som gjaldt da. Det er ikke benyttet data for 2020 og 2021, siden koronapandemien og smitteverntiltak hadde store konsekvenser for fylkeskommunenes utgifter og tjenesteproduksjon, særlig innen kollektivtransporten. Utvalget mener derfor at utgiftstallene for 2020 og 2021 ikke er representative for utgiftsbehovet i årene framover.

Utvalget har brukt de samme metodene som tidligere offentlige utvalg for å finne kriterier og bestemme vekter i kostnadsnøkkelen. Dette er de samme metodene som ble brukt av departementet ved forrige revisjon av inntektssystemet i 2020:

• Normative modeller: En normativ modell tar utgangspunkt i fastsatte normer og standarder og beregner deretter kostnaden ved å tilby samme nivå på tjenestene i alle fylkeskommuner.

• Statistiske metoder: Statistiske modeller tar utgangspunkt i fylkeskommunenes faktiske utgifter til ulike tjenester, og forsøker å finne kriterier som kan forklare variasjonen mellom fylkeskommunene. De statistiske analysene gjøres vanligvis som regresjonsanalyser.

• Ressurskartlegginger: I noen tilfeller blir kriteriene i kostnadsnøkkelen beregnet ut fra gjennomsnittlig ressursbruk eller kostnader til ulike brukergrupper eller tjenester. I dagens inntektssystem gjelder dette tannhelsenøkkelen og noen av kriteriene i delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring.

Utvalget presiserer at det er krevende å utvikle et godt og robust analyseopplegg for kostnadsnøklene i inntektssystemet for fylkeskommunene, siden få enheter (fylker) gir metodiske utfordringer og mer usikre resultater. Utvalget har derfor forsøkt å teste hvor pålitelige analysene er ved å bruke flere ulike metoder og ved å analysere data over flere år.

Utvalget anerkjenner likevel at det er usikkerhet i analysene som er brukt til å utforme nye kostnadsnøkler. Men utvalget mener at analysene gir et godt utgangspunkt for vurderingene og forslaget til nye kostnadsnøkler. Utvalget presiserer at det er brukt etablerte metoder, og det er lagt vekt på å velge analysemodeller som gir stabile resultater over tid og for ulike måter å spesifisere modellene på. Utvalget mener at det er bedre å basere kostnadsnøklene på de metodene og dataene som er tilgjengelig, enn å fastsette kriterier og vekter ut fra rene skjønnsmessige vurderinger.

Utvalget mener samtidig at usikkerheten i analysene tilsier at kostnadsnøklene bør vurderes på nytt om noen år, når det foreligger data basert på den nye fylkesinndelingen.

Behandling av kapitalkostnader

De frie inntektene skal finansiere både drifts- og kapitalkostnader i tjenesteproduksjonen. I dagens inntektssystem inngår ikke variasjoner i kapitalkostnader i utgiftsutjevningen. Det betyr at tilskudd til kapitalformål i praksis fordeles gjennom innbyggertilskuddet (i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger) og skatteinntektene. Unntaket er fylkesveinøkkelen, som også inkluderer investeringskostnader.

Kapitalkostnader består i prinsippet av to elementer: kapitalslit og rentekostnad som følge av at midler bindes opp i realkapital. Kapitalslit er et uttrykk for at fast realkapital som bygninger, transportmidler, utstyr og veier får redusert verdi som følge av normal slitasje, skade og foreldelse. For (fylkes)kommunene måles kapitalslit som historiske, lineære avskrivninger i regnskapet og inngår i regnskapstallene i KOSTRA. I nasjonalregnskapet derimot, måles avskrivningene etter gjenanskaffelsesprinsippet, slik at prisstigningen fanges opp. I nasjonalregnskapet foreligger det kun tall for kapitalslitet for en samlet kommunesektor, og ikke for hver enkelt fylkeskommune.

Ekspertutvalget mener at utgiftsutjevningen i prinsippet bør omfatte både driftsutgifter og kapitalkostnader, men er delt i synet på om det bør gjøres endringer nå. Utvalgets flertall (seks av åtte medlemmer) mener at det er gode grunner for å behandle kapitalkostnadene på en annen måte i inntektssystemet for fylkeskommunene enn i systemet for kommunene. For det første utgjør kapitalkostnader en større andel av fylkeskommunenes enn kommunenes samlede kostnader. Flertallet mener at dette bør reflekteres i inntektssystemet.

For det andre bør kapitalkostnader behandles på samme måte på tvers av de ulike fylkeskommunale tjenesteområdene. Flertallet viser til at dette ikke er tilfellet i dagens system, siden fylkesveiinvesteringer inngår som en del av delkostnadsnøkkelen for fylkesvei. I tillegg er deler av kapitalkostnadene innen kollektivtransport indirekte inkludert i kostnadsnøklene. Flertallet mener at kapitalkostnader i prinsippet bør behandles på samme måte på tvers av de ulike tjenesteområdene.

For det tredje tyder analysene på at det er systematiske variasjoner i kapitalkostnadene mellom fylkeskommunene som bør reflekteres i kriterievektene. Tidligere utvalg har antatt at kapitalbehovet for de fleste kommunale og fylkeskommunale tjenester er noenlunde proporsjonalt med produksjonen av tjenesten. Tidligere utvalg har derfor ment at de kriteriene som forklarer forskjellene i driftsbehov, også kan forklare forskjellene i kapitalbehov. Flertallet i ekspertutvalget for fylkeskommunene mener imidlertid at når vektingen av kriteriene i en delkostnadsnøkkel endrer seg som følge av at avskrivningene inkluderes i analysene, tyder det på at kriteriene kan fange opp systematiske variasjoner i kapitalkostnader mellom fylkeskommunene.

Flertallet anbefaler derfor at kapitalkostnader inkluderes i utgiftsutjevningen også for videregående opplæring, tannhelse og kollektivtransport, i tillegg til fylkesvei. Dette innebærer i praksis at avskrivningene inkluderes både i analysegrunnlaget for nye kostnadsnøkler, i beregningen av sektorvektene som brukes når de ulike delkostnadsnøklene vektes sammen til en samlet kostnadsnøkkel, og i beregningen av det samlede utgiftsbehovet som omfordeles gjennom kostnadsnøkkelen.

Utvalgets mindretall (to av åtte medlemmer) mener det er en stor og prinsipiell endring i inntektssystemet for fylkeskommunene hvis kapitalkostnader skal omfattes av utgiftsutjevningen. Mindretallet mener at utvalgets analyser av kapitalkostnader ikke er et tilstrekkelig grunnlag for å foreslå at kapitalkostnader skal inngå i utgiftsutjevningen. Mindretallet mener det bør gjennomføres ytterligere analyser før det tas stilling til en eventuell endring i håndteringen av kapitalkostnader.

Mindretallet peker også på at fylkeskommunenes investeringsnivå, i større grad enn driftsnivået, kan være et resultat av lokale prioriteringer. Mindretallet mener at det bør ses nærmere på om fylkeskommunenes investeringsnivå og kapitalutgifter er inntektsdrevet og i større grad følger av lokale prioriteringer og muligheter, framfor at variasjoner i avskrivninger gjenspeiler merutgifter som følge av ufrivillige kostnadsforskjeller. Mindretallet anbefaler derfor at dagens praksis videreføres, der det bare er kapitalkostnader til fylkesvei som omfattes av utgiftsutjevningen.

Delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring

Utvalget mener at de kriteriene som inngår i dagens delkostnadsnøkkel for videregående opplæring fortsatt er godt egnet til å forklare variasjonen i utgifter mellom fylkeskommunene. Antall innbyggere i aldersgruppen 16–18 år er fortsatt det viktigste kriteriet, og fanger opp hovedmålgruppen for videregående opplæring. Utvalget mener at det fortsatt bør være kriterier som fanger opp merkostnader ved å ha mange lærlinger og elever i dyre utdanningsprogrammer, og et kriterium som fanger opp kostnadsulemper knyttet til lange avstander.

Dagens delkostnadsnøkkel bygger både på regresjonsanalyser og kostnadsanalyser, og utvalget foreslår ingen endringer i dette. Utvalget har oppdatert kostnadsanalysene som er brukt til å beregne vekten til søkerkriteriene med mer oppdaterte tall fra KOSTRA. De nye kostnadsanalysene viser at kriteriet for søkere til høykostnads utdanningsprogrammer får en noe lavere vekt, mens søkere til læreplass vektes noe opp.

Når det gjelder kostnadsulemper ved lange reiseavstander foreslår utvalget at dagens reiseavstandskriterium, reiseavstand for å nå 11 000 innbyggere, videreføres. Utvalget foreslår videre at vekten til kriteriet justeres på bakgrunn av nye analyser. Dette gir en liten økning i vekten til reiseavstandskriteriet.

Antall innbyggere 16–18 år har høyest vekt i dagens delkostnadsnøkkel, og er fastsatt som den resterende vekten etter at søkerkriteriene og reiseavstandskriteriet er beregnet. I utvalgets forslag får kriteriet en noe lavere vekt enn i dag, siden de øvrige kriteriene får en noe økt vekt.

Utvalget har også vurdert sosioøkonomiske variabler knyttet til elevene, som lave grunnskolepoeng, lav utdanning og lav inntekt. Utvalget har ikke funnet noen effekt av disse variablene i analyser på fylkesnivå.

Delkostnadsnøkkelen for tannhelse

Utvalget mener at tannhelsenøkkelen fortsatt bør reflektere de sentrale brukergruppene innen den offentlige tannhelsetjenesten, og anbefaler derfor at kriteriene i dagens nøkkel videreføres. Utvalget har oppdatert ressurskartleggingen som ligger til grunn for dagens nøkkel, og dette gir noen mindre justeringer i vektingen av de ulike brukergruppene.

Utvalget foreslår videre at reiseavstand tas inn som nytt kriterium i tannhelsenøkkelen. Bakgrunnen for dette er at utvalgets analyser tyder på at lange avstander er en ufrivillig kostnadsulempe innen tannhelse, blant annet fordi fylkeskommuner med spredt bosetting kan ha behov for en mer desentralisert klinikkstruktur. Utvalget foreslår at vekten til reiseavstand fastsettes ut fra regresjonsanalysene, og at restvekten fordeles på de øvrige kriteriene ut fra den oppdaterte ressurskartleggingen.

Utvalget har også vurdert om sosioøkonomiske forhold kan forklare fylkeskommunenes utgifter til tannhelse. Utvalget vurderte blant annet om andelen innbyggere med innvandrerbakgrunn, lav inntekt og/eller lav utdanning kan ha sammenheng med fylkeskommunenes utgifter til tannhelse. Analysene viste ingen sammenheng mellom disse variablene og utgiftene til tannhelse på fylkesnivå.

Delkostnadsnøkkelen for kollektivtransport

I dagens inntektssystem er det to delkostnadsnøkler for kollektivtransport, én for buss og bane, og én for båt og ferje. Utvalget har analysert de to delene av kollektivtransporten både med en videreføring av dagens todeling, og et alternativ der utgifter til persontransport med buss, bane og båt ses i sammenheng (bilferjene er holdt utenom disse analysene).

På bakgrunn av analysene og andre vurderinger, peker utvalget på to svakheter med dagens delkostnadsnøkler:

• Kriteriene i dagens buss- og banenøkkel har relativt svak statistisk forklaringskraft når de brukes i analyser på oppdaterte data, og det ene av de to kriteriene er ikke lenger statistisk signifikant (innbyggere bosatt spredt). Det betyr at det ikke lenger er så godt samsvar som tidligere analyser viste mellom de faktiske utgiftene til buss og bane og det beregnede utgiftsbehovet med dagens delkostnadsnøkkel.

• Kriteriet normerte båtkostnader er ikke objektivt, siden det er beregnet ut fra opplysninger om hver enkelt båtrute. Det innebærer at fylkeskommuner som velger å opprette en ny eller forlenge en eksisterende båtrute, vil få økt tilskudd gjennom inntektssystemet. Siden kostnadsnøkkelen brukes i et fordelingssystem, er det de andre fylkeskommunene som i så fall finansierer denne økningen.

Utvalget mener derfor at det bør gjøres endringer i delkostnadsnøklene, uavhengig av om dagens inndeling med egne delkostnadsnøkler for buss/bane og båt/ferje videreføres eller ikke.

Utvalget har analysert flere modeller og mener at analysene der all kollektivtransport (buss, bane og båt, men ikke bilferjer) ses i sammenheng gir det beste utgangspunktet for en ny delkostnadsnøkkel. Analysene er gjort som regresjonsanalyser, og har god forklaringskraft når hele kollektivsektoren ses samlet. De viser at en samlet nøkkel for kollektivtransport har flere fordeler, både sammenlignet med dagens nøkler, og med oppdaterte analyser av buss og bane og båtruter som to ulike sektorer:

• En felles delkostnadsnøkkel kan bestå av kriterier som er helt objektive. Dermed unngås problemet med at kriteriet normerte båtkostnader ikke er objektivt.

• Kriteriene kan beregnes ut fra offisiell statistikk, slik at den årlige oppdateringen blir enklere for både departementet og fylkeskommunene.

• En felles delkostnadsnøkkel vil være basert på analyser med bedre forklaringskraft enn både dagens nøkler og oppdaterte analyser av buss og bane og båt hver for seg. Nøkkelen fanger dermed opp variasjonen i utgifter mellom fylkeskommunene bedre.

Utvalget foreslår derfor at det innføres en ny delkostnadsnøkkel for kollektivtransport, som omfatter buss, bane og passasjerbåter sammen. Båt- og ferjenøkkelen blir dermed omgjort til en ren ferjenøkkel, og omfatter bare bilferjene.

Utvalget presenterer to ulike modeller som kan danne grunnlaget for en felles delkostnadsnøkkel for kollektivtransport. Alternativ 1 består av kriteriene innbyggere 19–34 år, gjennomsnittlig reiseavstand for å nå 11 000 innbyggere og en «trengselsfaktor».5 Kriteriet innbyggere 19–34 år skal fange opp at de yngre aldersgruppene benytter kollektivtransport i større grad enn de eldre. Kriteriet gjennomsnittlig reiseavstand skal fange opp høyere kostnader til kollektivtransport i distriktene, blant annet knyttet til båtruter og skoleskyss. Trengselsfaktoren skal fange opp merkostnader i storbyområder.

Alternativ 2 består av kriteriene gjennomsnittlig reiseavstand og antall sysselsatte. Sammenlignet med dagens nøkkel erstatter gjennomsnittlig reiseavstand kriteriet innbyggere bosatt spredt. Kriteriet for sysselsatte beregnes som et gjennomsnitt av sysselsatte etter bo- og arbeidssted, og ikke bare etter arbeidssted som i dagens nøkkel.

Utvalget mener at begge alternativene kan være aktuelle som utgangspunkt for en ny delkostnadsnøkkel for kollektivtransport og begge har klart større forklaringskraft enn dagens nøkkel. Av de to modellen treffer modell 2 i sum best de faktiske kostnadene i ulike fylker. Men selv om begge modellene hver for seg har klart større forklaringskraft enn dagens nøkkel, så er utslagene for ulike fylker ved de to alternativene forskjellig.

Alternativ 1 fanger i noe større grad opp kostnadsdrivere knyttet til trengsel og storbyforhold, mens alternativ 2 anslår et noe høyere utgiftsbehov for fylkeskommuner der utgifter til båter utgjør en forholdsvis stor del av de samlede utgiftene til kollektivtransport.

Utvalget mener at et forhold som kan tale for alternativ 1, er at kriteriet for antall sysselsatte, som inngår i alternativ 2, er sårbart for konjunktursvingninger. Hvis antall sysselsatte brukes som kriterium, kan en midlertidig konjunkturnedgang i deler av landet gi fordelingsvirkninger mellom fylkeskommunene, uten at behovet for kollektivtransport nødvendigvis endrer seg.

Utvalget viser til at også alternativ 2 fanger opp sentrale kostnadsdrivere innen kollektivtransporten knyttet til spredt bosetting og variasjoner i etterspørselen, særlig når det gjelder arbeidsreiser. Utvalget mener at et moment som kan tale for dette alternativet, er at analysen består av færre variabler. Med få enheter i analysene, bør antall variabler begrenses.

Utvalget mener at delkostnadsnøkkelen for kollektivtransport bør reflektere at en stor andel av kollektivreisene skjer i og rundt de store byene. Utvalget mener videre at kriteriene bør være stabile over tid, og ikke variere med konjunktursvingningene. Utvalget anbefaler på grunnlag av dette at alternativ 1 brukes som grunnlag for en ny delkostnadsnøkkel for kollektivtransport. Men siden det er liten forskjell i samlet forklaringskraft mellom alternativ 1 og 2, og siden det er en tydelig forskjell på fordelingsprofilen til de to modellene, mener utvalget at begge alternativene bør vurderes i oppfølgingen av utvalgets arbeid.

Delkostnadsnøkkelen for ferjer

Kommunal- og distriktsdepartementet satte våren 2022 ut et oppdrag til Transportøkonomisk institutt (TØI) for å få utviklet en ny eller oppdatert modell for å beregne ferjekriteriet i dagens kostnadsnøkkel.6 Ekspertutvalget fikk komme med innspill underveis og tok utgangspunkt i TØIs rapport i sine vurderinger.

Formålet med oppdraget var å ta hensyn til to vesentlige endringer i ferjesektoren de siste årene. For det første har bruk av lav- og nullutslippsteknologi blitt mer og mer vanlig i nye ferjeanbud, og en rekke ferjesamband har allerede tatt i bruk lav- og nullutslippsferjer. Departementet ønsket derfor å få utviklet en kostnadsmodell som legger til grunn bruk av nullutslippsteknologi på alle ferjesamband. For det andre har de fleste ferjesamband nå gått over til automatisk billettering, med takster fra AutoPASS-regulativet for ferjetakster.

TØIs kostnadsmodell for beregning av ferjekriteriet bygger på de samme grunnprinsippene som dagens kostnadsmodell, men skiller seg fra dagens modell på særlig to områder: For det første legger TØIs modell til grunn at det benyttes el-ferjer på alle samband, mens dagens modell beregner kostnadene ved å bruke dieselferjer.

TØI foreslår også en forenkling og forbedring i modellen for å estimere billettinntekter per samband. I dagens inntektsmodell er inntektene beregnet med utgangspunkt i antall kjøretøy i ulike takstgrupper, noe som betyr at det må hentes inn detaljerte opplysninger om trafikken på hvert enkelt samband for å kunne estimere billettinntektene. TØI foreslår at inntektene i stedet estimeres ut fra noen få variabler (lengden på sambandet, antall anløpskaier og andelen nullutslippskjøretøy). TØIs beregninger viser at en slik modell gir omtrent samme resultat, samtidig som datainnsamlingen blir langt enklere.

TØI konkluderer med at det er mulig å beregne de normerte ferjekostnadene i en modell som legger til grunn bruk av nullutslippsteknologi, men viser til at det fortsatt er betydelig usikkerhet knyttet til flere av parameterne i den nye kostnadsmodellen, blant annet når det gjelder teknologiutvikling og prisen på energi. TØI mener derfor at den nye kostnadsmodellen ikke bør innføres i inntektssystemet nå, og at en eventuell innføring av den nye modellen bør vente til en har mer kunnskap om kostnadsnivået framover. TØI anbefaler videre at modellen for å estimere billettinntekter endres, siden dette vil være en langt enklere beregning som gir omtrent det samme resultatet.

Utvalget støtter TØIs vurderinger, og anbefaler at dagens kostnadsmodell for å beregne de normerte ferjekostnadene videreføres inntil videre.

Utvalget anbefaler også at modellen for å estimere billettinntekter endres i tråd med TØIs forslag, siden det vil gjøre den årlige oppdateringen enklere og siden dagens inntektsmodell er basert på et takstregulativ som få ferjesamband benytter i dag.

Delkostnadsnøkkelen for fylkesvei

Delkostnadsnøkkelen for fylkesvei skal fange opp både drifts- og investeringsbehov, og består av kriteriene vedlikeholdsbehov og antall innbyggere. Utvalget foreslår en videreføring av disse kriteriene, men med endringer i vektene.

Kommunal- og distriktsdepartementet satte våren 2022 ut et oppdrag til Senter for økonomisk forskning (SØF) ved NTNU Samfunnsforsking for å få utviklet en modell for å beregne kriteriet for fylkesvei i kostnadsnøkkelen.7 Ekspertutvalget fikk komme med innspill underveis og tok utgangspunkt i SØFs rapport i sine vurderinger.

Bakgrunnen for oppdraget var at dagens modell inneholder noen faste faktorer per fylkeskommune, for eksempel knyttet til klimatiske forhold, som gjør at den ikke er sammenslåings- eller delingsnøytral. Dette gjør at en fylkesdeling i seg selv vil gi fordelingsvirkninger mellom fylkeskommunene, og modellen må derfor endres.

SØFs forslag til ny modell følger i grove trekk analyseopplegget som ligger til grunn for dagens modell, som er utarbeidet av selskapet ViaNova og som ble tatt i bruk i inntektssystemet i 2022. Men SØFs modell er mer fleksibel med hensyn til endringer i fylkesinndelingen, og legger også større vekt på at kriteriene for å beregne vedlikeholdsbehovet skal være mest mulig objektive.

SØFs modell består av til sammen ti ulike kriterier som sammen med et estimat på enhetskostnader blir brukt til å beregne et anslag på det samlede vedlikeholdsbehovet på fylkesveiene. Modellen tar utgangspunkt i opplysninger om blant annet lengden på ulike typer veier, tunneler og broer, og inneholder også en vinterfaktor for å fange opp kostnadene til vinterdrift.

Utvalget mener at SØFs rapport er et godt utgangspunkt for en ny modell for å beregne fylkesveikriteriet, og anbefaler at den nye modellen tas i bruk i inntektssystemet fra 2024.

Utvalget foreslår å beholde antall innbyggere som kriterium for fordeling av investeringsmidlene i fylkesveinøkkelen, men med en redusert vekt. Dette er begrunnet med noe usikkerhet i analysene og at det er grunn til å tro at investeringsnivået i større grad enn driftsnivået er et resultat av lokale prioriteringer.

Forslag til samlet kostnadsnøkkel og beregning av samlet utgiftsbehov

På samme måte som i dagens inntektssystem, foreslår utvalget at de ulike delkostnadsnøklene vektes sammen til en samlet kostnadsnøkkel ut fra deres andel av netto driftsutgifter til tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen. Utvalget foreslår videre at netto investeringsutgifter til fylkesvei fortsatt bør inngå i beregningen av sektorvektene. Utvalgets forslag til ny samlet kostnadsnøkkel er vist i tabell 4.12. Tabellen viser både flertallets og mindretallets forslag. Forskjellen mellom flertallets og mindretallets forslag er knyttet til behandlingen av kapitalkostnader: I flertallets forslag er avskrivningene inkludert både i analysene og i beregningen av sektorvektene, mens avskrivningene er holdt utenom i mindretallets forslag.

Den samlede kostnadsnøkkelen brukes til å omfordele det samlede utgiftsbehovet mellom fylkeskommunene. I motsetning til i beregningen av sektorvektene, benyttes i dag såkalte fylkeskassetall til å beregne det samlede utgiftsbehovet. Kassetallene inkluderer ikke utgiftene og inntektene til fylkeskommunale foretak og interfylkeskommunale selskaper. Utvalget mener at det bør benyttes samme grunnlagstall i de ulike delene av inntektssystemet, og at konserntallene, dvs. tall som også inneholder regnskapsopplysninger fra fylkeskommunale foretak og interfylkeskommunale selskaper, gir det beste uttrykket for fylkeskommunenes utgifter.

Bruk av konsernregnskapstall vil isolert sett gi et noe lavere samlet utgiftsbehov. Dette skyldes at overføringer fra fylkeskommunekassen til fylkeskommunale foretak og interfylkeskommunale selskaper samlet sett er større enn driftsutgiftene som blir rapportert fra fylkeskommunale foretak og interfylkeskommunale selskaper.

4.3.2 Utvalgets forslag til øvrige endringer i inntektssystemet

Inntektsutjevningen

Utvalget ble i mandatet bedt om å vurdere innretningen på inntektsutjevningen, for eksempel om utjevningsgraden burde endres. Utvalget ble ikke bedt om å vurdere hvilket skattegrunnlag som skal inkluderes i inntektsutjevningen.

Utvalget peker på at fylkeskommunenes roller, både som tjenesteyter, innenfor samfunnsutvikling og som demokratisk arena, tilsier at fylkeskommunene bør beholde noe av de inntektene som skapes lokalt. Det tilsier at det bør være noen forskjeller i skatteinntekter mellom fylkeskommunene. Utvalget mener imidlertid at det kan diskuteres hvorvidt fylkeskommunene faktisk kan påvirke sine skatteinntekter. Fylkeskommunene har ansvaret for store, viktige samfunnsoppgaver, og det bør ikke være for store forskjeller i fylkeskommunenes forutsetninger for å gi likeverdige tjenester på disse områdene.

Utvalget foreslår at dagens utjevningsgrad i inntektsutjevningen på 87,5 prosent videreføres. Utvalget mener også at den symmetriske utjevningsmodellen bør beholdes, da dette innebærer at det fortsatt er noen insentiver til å skape lokale inntekter.

Bruk av særskilt fordeling

Ekspertutvalget ble i mandatet bedt om å vurdere omfanget av og behovet for bruken av særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet, med utgangspunkt i føringene i veilederen Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner.8 Saker med særskilt fordeling, ofte kalt tabell C-saker, er et unntak fra hovedregelen om at rammetilskuddet skal fordeles etter ordinære kriterier. Ifølge veilederen kan særskilt fordeling benyttes når:

• det dreier seg om en engangsbevilgning, eller en bevilgning i en kortere periode,

• man avventer endringer i kostnadsnøkkelen, eller

• det dreier seg om forsøk etter forsøksloven.

Veilederen presiserer at særskilt fordeling bare skal benyttes i en kortere periode, at perioden bør fastsettes på forhånd og vanligvis avgrenses til maksimalt to år. Det presiseres videre at midlene som fordeles gjennom tabell C er frie midler som fylkeskommunene kan disponere som de vil, på lik linje med rammetilskuddet ellers.

Utvalgets gjennomgang viser at hovedregelen om to år med særskilt fordeling sjelden blir fulgt. Flere tabell C-saker har mer preg av å være faste ordninger. Utvalget skriver at det i noen tilfeller kan være behov for en varig ordning der midler gis med en egen fordeling. Men omfanget av slike langvarige ordninger bør begrenses, siden en utstrakt bruk kan bli oppfattet som statlige bindinger på fylkeskommunenes frie inntekter.

Det er stor variasjon mellom de ulike sakene som gis med særskilt fordeling i dagens inntektssystem, både når det gjelder formål, beløp og fordeling mellom fylkeskommunene. Utvalget anbefaler at de fleste sakene kan eller bør vurderes omfordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Hvis dette ikke gir en god nok fordeling av midlene, bør det vurderes å trekke midlene ut av rammetilskuddet og heller opprette øremerkede ordninger utenfor inntektssystemet.

Utvalget mener imidlertid at noen få av dagens saker bør videreføres med særskilt fordeling. Det er tre tabell C-saker som er faste eller langsiktige ordninger, der staten har gitt signaler eller lovnader om en egen fordeling så lenge saken er aktuell. Utvalget mener at disse sakene bør videreføres med en særskilt fordeling:

• Kompensasjon for tunnelsikkerhetsforskriften, der det i Nasjonal transportplan 2022–2033 er lagt til grunn at kompensasjonen skal fordeles særskilt i hele planperioden, eller til fylkeskommunene har fått kompensert merkostnaden.

• Ferjeavløsningsordningen, der retningslinjene for ordningen spesifiserer at midlene skal gis med en egen fordeling i inntil 45 år.

• Tilskudd til barnevern i Oslo, som gis siden Oslo har et større ansvar for barnevern enn det kommunene i andre fylker har.

Utvalget mener at følgende fem saker bør videreføres innenfor inntektssystemet, men fordeles etter ordinære kriterier i stedet for i tabell C:

• Midlene til lav- og nullutslippsløsninger for ferjer og hurtigbåter: Dagens fordeling er basert på antall ferjesamband med el-ferje i 2020, og siden den gang har enda flere samband gått over til batteridrift. Dagens fordeling er dermed utdatert, og utvalget anbefaler at ferjenøkkelen brukes i stedet.

• Kompensasjon for ordningen med gratis ferjer: Dagens fordeling er basert på faktiske billettinntekter på de ulike ferjesambandene i 2019. Utvalget mener at en særskilt fordeling er fornuftig mens ordningen er i ferd med å innføres. Men når ordningen er ferdig implementert med helårseffekt, bør midlene fordeles gjennom ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen. Dette kan gjøres ved å justere på måten ferjekriteriet beregnes.

• Forvaltning av tilskudd på landbruksområdet: Dagens fordeling er basert på ressursbruken hos statsforvalterembetene før ansvaret ble overført til fylkeskommunene i 2020. Dette er en oppgave som gjelder for alle fylkeskommuner, og som ikke skiller seg vesentlig fra andre administrative oppgaver. Utvalget mener derfor at midlene bør fordeles gjennom de ordinære kriteriene med et likt beløp per innbygger.

• Tilskuddsordningen Jobbsjansen del B: Dagens fordeling er basert på antall innvandrere i de ulike fylkene. Tilskuddet skal bidra til bedre gjennomføring i videregående opplæring. Alle fylkeskommuner har et ansvar for å bidra til at ungdom som ikke har et godt nok faglig grunnlag kan fullføre videregående opplæring. Utvalget mener at dette er en ordinær oppgave som kan finansieres med et likt beløp per innbygger.

• Distrikts- og regionalpolitiske tilskudd: Midlene er blant annet fordelt med utgangspunkt i de 120 kommunene i landet med størst distriktsutfordringer, målt med distriktsindeksen. Utvalget viser til at alle fylkeskommuner har et ansvar for lokal og regional utvikling, og mener at midlene bør fordeles gjennom de ordinære kriteriene med et likt beløp per innbygger.

Utvalget mener videre at det er to saker som bør vurderes tilbakeført til øremerkede tilskudd, hvis intensjonen med bevilgningene skal oppfylles:

• Ras- og skredsikring på fylkesveiene: Tilskuddet utgjør et relativt stort beløp og behovet er svært skjevfordelt mellom fylkeskommunene. Dagens fylkesveinøkkel kan ikke fange opp disse forskjellene, og utvalget peker på at øremerking kan være er et egnet virkemiddel.

• Tilskudd til ikke-statlige lufthavner: Utvalget mener at inntektssystemet ikke bør brukes til å fordele mindre beløp til formål som ligger utenfor de sentrale velferdsoppgavene til kommunesektoren, og foreslår at ansvaret for å gi tilskudd til ikke-statlige lufthavner tilbakeføres til staten.

Utvalget er delt i synet på om midlene som gis til opprusting og fornying av fylkesveiene bør videreføres med særskilt fordeling, eller om de bør omfordeles etter fylkesveinøkkelen. I 2014 ble rammetilskuddet styrket med 780 mill. kroner begrunnet med behovet for å ruste opp og fornye fylkesveiene. Bevilgningen har blitt økt flere ganger siden, og utgjør i underkant av 1,7 mrd. kroner i 2023. Midlene er fordelt mellom fylkeskommunene etter en kartlegging Statens vegvesen gjorde av vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet i 2010–2012, og har ikke blitt endret siden.

Utvalgets flertall (sju av åtte medlemmer) mener det bør legges vekt på at fylkeskommunene har et selvstendig ansvar for vedlikehold av egne veier, og at den største delen av fylkesveinettet har vært fylkeskommunenes ansvar lenge. Midlene til opprusting og fornying av fylkesveiene har blitt gitt med en særskilt fordeling i snart ti år, basert på en kartlegging med betydelig usikkerhet. Flertallet mener derfor at hele bevilgningen bør fordeles etter fylkesveinøkkelen fra og med 2024.

Utvalgets mindretall (ett av åtte medlemmer) mener at fylkeskommunene bør ha like muligheter til å redusere etterslepet på fylkesveiene, uavhengig av om etterslepet gjelder «gamle» eller «nye» fylkesveier. Utvalgets mindretall mener at dette taler for at hele bevilgningen bør gis med en egen fordeling inntil videre, basert på en kartlegging av det samlede vedlikeholdsetterslepet.

Skjønnstilskudd

Skjønnstilskuddet skal kompensere fylkeskommunene for spesielle lokale forhold som ikke blir fanget opp i den faste delen av inntektssystemet. Hoveddelen av skjønnstilskuddet, basisrammen, fordeles av Kommunal- og distriktsdepartementet i forslaget til statsbudsjett, mens en mindre del holdes tilbake til eventuelle ekstraordinære hendelser i løpet av budsjettåret.

Utvalget mener at rammetilskuddet i størst mulig grad bør fordeles etter faste kriterier, og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. Utvalget foreslår derfor at basisrammen innenfor skjønnstilskuddet avvikles, og at midlene fordeles gjennom innbyggertilskuddet med et likt beløp per innbygger.

Nord-Norgetilskudd

Utvalget mener at omfanget av regionalpolitiske tilskudd prinsipielt bør begrenses, men mener likevel at det er et behov for et eget regionalpolitisk tilskudd til fylkeskommunene i Nord-Norge. Utvalget foreslår derfor at dagens Nord-Norgetilskudd videreføres, men foreslår endringer i satsene for tilskuddet sammenlignet med satsene som ble brukt før Troms og Finnmark ble slått sammen i 2020. Utvalget foreslår at satsen til både Troms og Finnmark fastsettes til samme nivå som for Troms i 2019. Finnmark hadde en høyere sats enn Troms før 2020, og forslaget innebærer derfor en reduksjon i satsen for Finnmark. Bakgrunnen er at utvalget mener at forslaget til ny kostnadsnøkkel fanger opp Finnmarks kostnadsulemper i større grad enn det dagens nøkkel gjør.

Kompensasjons- og overgangsordning

Utvalget mener at inntektene til fylkeskommunene bør være stabile og forutsigbare, siden de blir brukt til å finansiere viktige velferdstjenester som ikke bør variere mye fra år til år. Utvalget mener at dette tilsier at det bør være en fast og forutsigbar overgangsordning i inntektssystemet.

Utvalget har vurdert to modeller for en ny overgangsordning. Det ene alternativet er en fast symmetrisk overgangsordning, der effekten av alle systemendringer som hovedregel blir faset inn gjennom en fast overgangsordning på fire år.

Det andre alternativet er å gjeninnføre en inntektsgarantiordning (INGAR) etter modell av ordningen som ble brukt for fylkeskommunene i perioden 2010–2014. Her får alle fylkeskommuner med en vekst i rammetilskuddet målt i kroner per innbygger under en gitt grenseverdi, full kompensasjon for differansen mellom beregnet vekst og grenseverdien, før finansieringen av ordningen. Ordningen finansieres av alle fylkeskommuner med et likt beløp per innbygger.

Utvalget mener at overgangsordningen bør være enkel og forutsigbar, og at hovedformålet bør være å gi en gradvis innfasing av systemendringer. Utvalget mener videre at det bør legges særlig stor vekt på stabile og forutsigbare inntekter i 2024, siden flere fylkeskommuner må bruke tid og ressurser på etablere nye organisasjoner. Det taler for å ta i bruk den overgangsordningen som i størst grad demper fordelingsvirkningene det første året. Utvalget foreslår derfor at det innføres en fast symmetrisk overgangsordning på fire år, der fordelingsvirkningene av systemendringer fases gradvis inn med en lik andel hvert år.

Utvalget mener videre at varige kompensasjonsordninger bør unngås. Når endringer i inntektssystemet gir fordelingsvirkninger mellom fylkeskommunene, er det nettopp fordi oppdaterte analyser og nye vurderinger tilsier at inntektsfordelingen bør endres. En varig kompensasjonsordning vil dermed motvirke tilsiktede og ønskede endringer i inntektssystemet. Utvalget foreslår derfor at dagens kompensasjonsordning avvikles, noe som innebærer at de 335 mill. kronene som inngår i ordningen i stedet fordeles mellom alle fylkeskommuner med et likt beløp per innbygger.

4.4 Oppsummering av høringen

Rapporten fra ekspertutvalget ble sendt på en bred høring 2. desember 2022, med høringsfrist 3. mars 2023. Departementet har mottatt 42 høringssvar, og av disse er 12 fra fylkeskommuner eller hovedutvalg for nye fylkeskommuner. De øvrige høringssvarene er fra KS, kommuner (10), ulike regionråd (7), interesseorganisasjoner (9) og andre offentlige instanser (3). Alle høringssvarene er publisert på regjeringen.no.

Generelle merknader

Høringssvarene til fylkeskommunene gjenspeiler i stor grad hvordan de foreslåtte endringene slår ut for den enkelte fylkeskommune. Noen fylkeskommuner er overveiende positive til høringsforslaget, selv om de har innvendinger mot enkelte elementer i forslaget. Andre fylkeskommuner er klart negative til høringsforslaget, men noen av dem uttrykker likevel støtte til enkelte elementer i forslaget.

Merknader til delkostnadsnøklene

Én fylkeskommune peker på problematiske sider ved å benytte statistiske analyser i utformingen av kostnadsnøkler. Det vises blant annet til at det er krevende å bruke statistiske analyser med så få enheter.

Ekspertutvalget foreslår å videreføre dagens delkostnadsnøkkel for videregående opplæring, og har oppdatert kriterievektene ut fra nye analyser. Et flertall av fylkeskommunene støtter ekspertutvalgets forslag. To fylkeskommuner mener at det er uheldig at høringsforslaget ikke har kriterier som fanger opp merkostnader knyttet til sosioøkonomiske forhold.

Ekspertutvalget foreslår å videreføre kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel for tannhelse, og i tillegg ta inn reiseavstand som et nytt kriterium i nøkkelen. Et flertall av fylkeskommunene støtter forslaget.

Utvalget foreslår en felles delkostnadsnøkkel for kollektivtransport som erstatter dagens delkostnadsnøkkel for buss/bane og kriteriene for båter. Utvalget presenterte to alternativer for kollektivnøkkelen. Syv av fylkeskommunene er klart kritiske til utvalgets forslag, og mener at det er viktig å beholde egne kriterier for båter i inntektssystemet for fylkeskommunene. Flere av disse fylkeskommunene mener at egne båtkriterier er avgjørende for et godt kollektivtilbud i kystfylkene. Noen av fylkeskommunene som er negative til utvalgets forslag, foretrekker subsidiært utvalgets alternativ 2. Fire fylkeskommuner støtter utvalgets forslag om en felles nøkkel for kollektivtranstransport. En av disse fire foretrekker alternativ 2, men er positiv til begge alternativene.

Når det gjelder utvalgets forslag til ny modell for å beregne kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei, er meningene delte. Fire fylkeskommuner har ingen merknader til fylkesveinøkkelen, mens to fylkeskommuner støtter utvalgets forslag. To av fylkeskommunene er kritiske til utvalgets forslag om at vekten til kriteriet innbyggere i alt reduseres fra 30 til 10 prosent i fordelingen av investeringsmidler til fylkesvei.

Midler til opprusting og fornying av fylkesveinettet og kapitalkostnader

Mange fylkeskommuner og høringsinstanser er opptatt av flertallet i utvalgets forslag om at midler til opprusting og fornying av fylkesveinettet bør fordeles etter fylkesveinøkkelen, og ikke gis med en særskilt fordeling (tabell C) som i dag. Her deler høringssvarene seg i to. Noen fylkeskommuner og Statens vegvesen støtter ekspertutvalgets flertall, mens andre mener at midlene fortsatt bør gis med en særskilt fordeling. Også når det gjelder behandlingen av kapitalkostnader i utgiftsutjevningen er meningene delte.

Nord-Norgetilskudd og skjønnstilskuddet

Nordland og Troms og Finnmark fylkeskommuner støtter utvalgets forslag om å videreføre Nord-Norgetilskuddet. Disse mener at tilskuddet er viktig for å beholde bosetting i Nord-Norge. En fylkeskommune mener at Nord-Norgetilskuddet bør erstattes av et distriktspolitisk tilskudd for hele landet. Et flertall av fylkeskommunene har ingen merknader til utvalgets forslag om å avvikle basisrammen av skjønnstilskuddet. Fire fylkeskommuner støtter utvalgets forslag.

Høringsuttalelsen fra KS

KS mener at det er viktig med jevnlig oppdatering av inntektssystemet, og støtter en revidering av systemet i forbindelse med at ny fylkesinndeling trer i kraft fra 2024. Når det gjelder saker med en særskilt fordeling, mener KS at det er «uheldig for fylkeskommunene at store summer til fylkesvei fordeles utenfor det ordinære rammetilskuddet». KS er kritisk til utvalgets forslag om en felles delkostnadsnøkkel for kollektivtransport, og mener at ingen av de to alternativene til utvalget fanger opp variasjonen i fylkeskommunenes utgifter til kollektivtransport.

4.5 Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel

Departementet mener at ekspertutvalgets rapport er et godt utgangspunkt for en ny kostnadsnøkkel som kan fungere på den nye fylkesinndelingen som trer i kraft i 2024. Samtidig mener departementet det er behov for å gjøre endringer sammenlignet med utvalgets forslag på noen viktige områder.

Utvalget har tatt utgangspunkt i de samme prinsippene og metodene som ligger til grunn for dagens kostnadsnøkkel, og har gjort nye og grundige analyser med oppdaterte grunnlagstall. Som utvalget understreker i rapporten, gir få enheter i de statistiske analysene noen ekstra utfordringer i arbeidet med å utforme nye kostnadsnøkler. Utvalget har derfor brukt flere ulike metoder der det er mulig, og analysert data over flere år for å undersøke om resultatene er stabile over tid. Utvalgets forslag er basert på både statistiske analyser, normative kostnadsmodeller og brukerstatistikk. Departementet mener at de analysene utvalget har gjort, på de fleste områdene utgjør det beste utgangspunktet for å utforme nye kostnadsnøkler som er tilgjengelig per i dag.

Departementet foreslår derfor i all hovedsak at utvalgets analyser legges til grunn for forslaget til ny kostnadsnøkkel fra 2024. Departementet foreslår imidlertid tre justeringer sammenlignet med forslaget til flertallet i utvalget. Justeringene gjelder behandlingen av kapitalkostnader i utgiftsutjevningen, hvilken modell som bør legges til grunn for en felles delkostnadsnøkkel for kollektivtransport med buss, bane og båt, og en mindre justering i beregningen av kriteriet normerte ferjekostnader i kostnadsnøkkelen, basert på nye analyser utført av departementet.

4.5.1 Behandling av kapitalkostnader i utgiftsutjevningen

Departementet mener etter en samlet vurdering at avskrivningene fortsatt bør holdes utenom utgiftsutjevningen for fylkeskommunene. Departementet har lagt særlig vekt på at tidligere offentlige utvalg, inkludert Inntektssystemutvalget for kommunene har pekt på svakheter i datagrunnlaget for avskrivningene i KOSTRA.9 Inntektssystemutvalget pekte blant annet på at avskrivninger i KOSTRA ikke fanger opp verken prisstigning eller nedskrivninger. Avskrivningene i KOSTRA kan derfor i sum undervurdere kapitalkostnadene, men også gi et upresist uttrykk for de reelle variasjonene mellom fylkeskommunene.

Departementet mener også at behandlingen av kapitalkostnader i størst mulig grad bør være uavhengig av hvordan tjenestene er organisert. Flertallet i ekspertutvalget peker på at det ikke er tilfellet for kollektivtransport i dag, siden noen investeringer føres i fylkeskommunenes regnskaper mens andre føres i regnskapene til kollektivselskapene. Men flertallets forslag om å inkludere avskrivningene for de fylkeskommunene som gjør investeringene selv, vil ikke løse dette problemet fullt ut siden en vesentlig del av kapitalkostnadene til kollektivselskapene finansieres med blant annet billettinntekter.

Departementet viser videre til at Inntektssystemutvalget kom til en annen konklusjon enn ekspertutvalget. Departementet mener derfor at det bør gjøres en helhetlig og felles vurdering av behandlingen av kapitalkostnader for både kommuner og fylkeskommuner, så langt det er mulig.

Hvordan kapitalkostnader behandles i inntektssystemet er et sentralt poeng i utformingen av utgiftsutjevningen. Departementet er enig med mindretallet i at det fortsatt er vesentlig usikkerhet om hvor egnet avskrivningene i KOSTRA er til å fange opp kapitalkostnader og variasjoner i disse kommunene og fylkeskommunene imellom. Det er også usikkert hvordan organisasjonsformen i fylkeskommunene særskilt påvirker tallene. Fylkeskommunenes investeringsnivå kan også, i større grad enn driftsnivået, være et resultat av lokale prioriteringer. Det bør derfor gjøres en grundigere utredning av spørsmålet før kapitalkostnader inkluderes i utgiftsutjevningen. En slik utredning bør foreta en felles vurdering av kommuner og fylkeskommuner, og en eventuell endring i forhold til dagens praksis bør skje samtidig.

4.5.2 Delkostnadsnøkkel videregående opplæring

Departementets vurderinger

Departementet mener at utvalget på en grundig og god måte har gjennomgått forhold som kan påvirke fylkeskommunenes utgifter til videregående opplæring. Utvalget har tatt utgangspunkt i de samme metodene som ved tidligere revisjoner av kostnadsnøkkelen, og har gjort nye analyser på mer oppdaterte tall enn det som ligger til grunn for dagens nøkkel. Departementet støtter derfor utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel.

Når det gjelder innspill om at ekspertutvalgets forslag bør fange opp merkostnader knyttet til sosioøkonomiske forhold, ser departementet at det kan være merkostnader knyttet til grupper av elever og på skolenivå. Departementet viser likevel til at utvalget i sine analyser ikke har funnet sosioøkonomiske variabler som bidrar til å forklare utgiftsvariasjoner på fylkesnivå. Departementet slutter seg derfor til utvalgets vurdering av at det ikke er grunnlag for å ta inn kriterier knyttet til sosioøkonomiske forhold i delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring. Departementet mener imidlertid det kan være verdt å gjøre nærmere analyser av hvordan sosioøkonomiske forhold påvirker fylkeskommunenes økonomi, og at dette også bør gjøres nærmere analyser av i forbindelse med fremtidige gjennomganger av kostnadsnøkkelen.

Departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel

Departementet foreslår på denne bakgrunn at ekspertutvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel for videregående opplæring tas i bruk i inntektssystemet fra 2024, som vist i tabell 4.13.

4.5.3 Delkostnadsnøkkel for tannhelse

Departementets vurderinger

Departementet mener at utvalgets analyser gir et godt grunnlag for å vurdere endringer i delkostnadsnøkkelen for tannhelse. Utvalget har blant annet innhentet nye tall for gjennomsnittlig ressursbruk per pasient i de prioriterte brukergruppene. Utvalget har også gjort statistiske analyser for å undersøke om det er andre forhold som kan forklare variasjoner i fylkeskommunenes utgifter til tannhelse, for eksempel knyttet til avstandsulemper.

Departementet er enig i at reiseavstand bør inkluderes som et nytt kriterium i tannhelsenøkkelen for å fange opp merkostnader knyttet til spredt bosetting og desentralisert klinikkstruktur. De statistiske analysene tyder på at reiseavstand er en ufrivillig kostnadsulempe innen tannhelse, som fylkeskommunene bør kompenseres for gjennom utgiftsutjevningen.

Departementet støtter også ekspertutvalgets vurdering om at analysene ikke gir grunnlag for å inkludere kriterier for levekår i tannhelsenøkkelen. Dette er i tråd med departementets tidligere analyser.

Departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel

Departementet foreslår på denne bakgrunn at ekspertutvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel for tannhelse tas i bruk i inntektssystemet fra 2024.

Departementet foreslår imidlertid en justering for å ta hensyn til endringer som har skjedd etter at utvalget la fram sin rapport. Utvalgets forslag ble presentert før retten til et offentlig tannhelsetilbud ble utvidet til også å omfatte personer i alderen 23–24 år, og før egenandelen for personer i alderen 21–24 år ble redusert fra 50 til 25 prosent av de offentlige takstene. Disse endringene har konsekvenser for hvilke aldersgrupper som bør inngå i kriteriene i tannhelsenøkkelen og hvordan kriteriene vektes.

I departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel for tannhelse er det lagt til grunn at ressursbruken per pasient i aldersgruppen 21–24 år er den samme som i aldersgruppen 19–20 år. Dette gir en ny kostnadsnøkkel som vist i tabell 4.14.

4.5.4 Delkostnadsnøkkel for kollektivtransport

Departementets vurderinger

Departementet viser til at utvalget peker på to svakheter ved dagens delkostnadsnøkler for kollektivtransport. For det første har kriteriene i dagens buss- og banenøkkel svakere forklaringskraft i de oppdaterte analysene, sammenlignet med analysene som ble gjort da dagens nøkkel ble innført. Det betyr at dagens kriterier i mindre grad klarer å fange opp variasjonen i utgifter mellom fylkeskommunene. For det andre argumenterer utvalget med at kriteriet normerte båtkostnader ikke objektivt, siden det tar utgangspunkt i de fylkeskommunale båtrutene som er i drift i dag og derfor bør endres.

For flere fylkeskommuner er det relativt stor forskjell mellom faktiske utgifter til kollektivtransport og det beregnede utgiftsbehovet med dagens kostnadsnøkkel. Forskjellene kan i noen grad skyldes lokale prioriteringer som det ikke skal kompenseres for gjennom kostnadsnøkkelen. Men avviket kan også tyde på at det er noen ufrivillige kostnadsulemper som dagens kriterier ikke klarer å fange opp på en god nok måte.

Et av målene med rammefinansiering er at fylkeskommunene skal kunne prioritere fritt innenfor de rammene de har. Kravet om mest mulig objektive kriterier er derfor et grunnleggende prinsipp i inntektssystemet: Hvis kriteriene i kostnadsnøkkelen ikke er objektive, kan fylkeskommunene påvirke egne inntekter gjennom prioriteringene de gjør.

Departementet mener derfor at kriterier som ikke er objektive bare bør benyttes der det ikke er mulig å finne andre alternativer. Ekspertutvalgets utredning viser at det for kollektivtransport med buss, bane og båt er mulig å finne kriterier som både er objektive, og som samtidig er mer treffsikre enn dagens kriterier. Departementet går etter en samlet vurdering inn for utvalgets alternative modell for felles delkostnadsnøkkel for kollektivtransport med buss, bane og båt, som i sum treffer noe bedre enn både dagens nøkler og ekspertutvalgets forslag. Båt- og ferjenøkkelen vil dermed bli omgjort til en ren ferjenøkkel med kriteriet normerte ferjekostnader som eneste kriterium (jf. kapittel 4.5.5).

Departementet vil peke på at kriteriet gjennomsnittlig reiseavstand i forslaget til en felles kostnadsnøkkel for kollektivtransport indirekte også tar hensyn til utgiftsbehovet knyttet til båttransport. Kriteriet blir beregnet med utgangspunkt i avstander langs alle kjørbare veier. Der det ikke går veier, for eksempel der det er behov for ferjer eller båtruter for å komme fram, er avstandene gitt ekstra vekt for å fange opp at reisetiden er lengre enn langs en bilvei.10 Kriteriet gjennomsnittlig reiseavstand samvarierer sterkt med lengde kystlinje, og vil dermed indirekte fange opp utgiftsbehovet knyttet til båtruter. Departementet mener derfor at utgiftsbehov til båter blir ivaretatt gjennom en felles kollektivnøkkel for buss, bane og båt.

Ekspertutvalgets analyser peker på to ulike modeller for en ny kostnadsnøkkel for kollektivtransport, som begge har bedre statistisk forklaringskraft enn dagens nøkler. Av disse to samsvarer modell 2 i størst grad med de faktiske utgiftene som ulike fylker har til kollektivtransport.

Selv om begge utvalgets modeller hver for seg har klart større forklaringskraft enn dagens nøkkel, så er utslagene for ulike fylkeskommuner ved de to alternativene forskjellig. Begge modellene har kriterier for å fange opp at bruken av kollektivtransport er særlig høy i storbyområdene, samtidig som spredt bosetting og lange avstander gir høye kostnader i distriktsfylkene. Den modellen utvalget foreslo gir et noe høyere beregnet utgiftsbehov til særlig det største byområdet, mens den alternative modellen anslår et høyere utgiftsbehov for fylkeskommuner der utgifter til båter utgjør en forholdsvis stor del av de samlede utgiftene til kollektivtransport.

Ekspertutvalgets forslag om en felles kollektivnøkkel har fått mye oppmerksomhet i høringen, særlig fra kystfylkene. Dette må ses i sammenheng med at utvalgets anbefalte modell ga en nedgang i rammetilskudd for alle kystfylker fra Rogaland og nordover, med unntak av Finnmark.

Departementet har også merket seg at det i høringen har kommet klare innvendinger mot hvordan kriteriet «trengselsfaktor» i utvalgets forslag er utformet. Kriteriet tar utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås statistikk over innbyggere i tettsteder, men tar ikke hensyn til at noen storbyer i statistikken er delt mellom flere tettsteder. Med den alternative modellen unngår man denne problemstillingen.

Departementet mener at utvalgets alternative modell for felles kollektivnøkkel for buss, bane og båt, i sum innebærer den beste løsningen som treffer best de faktiske kostnadene i ulike fylkeskommuner og er det beste utgangspunktet for en ny kollektivnøkkel. I denne vurderingen er det blant annet lagt vekt på at den alternative modellen basert på analyser ser ut til å gir et noe bedre samsvar mellom beregnet utgiftsbehov og faktiske kostnader til kollektivtransport for fylkeskommunene sett under ett (basert på regnskapstall for perioden 2017–2019) enn både utvalgets anbefalte modell og dagens kostnadsnøkler.

Den alternative nøkkelen er basert på en enklere analysemodell basert på statistikk som publiseres jevnlig, der grunnlagstallene i motsetning til trengselsfaktoren i mindre grad må bearbeides før de brukes som kriteriedata i inntektssystemet.

Departementet viser videre til at den alternative modellen ser ut til å være bedre egnet til å fange opp utgiftsbehovet til drift av båtruter enn utvalgets forslag. Dette bør vektlegges når det ikke lenger er egne kriterier knyttet spesifikt til båtrutene i kostnadsnøkkelen.

Departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel

Departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel for buss, bane og båt er vist i tabell 4.15. Departementets forslag består av kriteriene sysselsatte og gjennomsnittlig reiseavstand. Kriteriet sysselsatte beregnes som et gjennomsnitt av antall sysselsatte etter bo- og arbeidssted, og ikke bare etter arbeidssted som i dagens kostnadsnøkkel. På samme måte som i dagens buss- og banenøkkel, må kriteriet sysselsatte skaleres om for å fange opp utgiftsvariasjonene mellom fylkeskommunene. Begrunnelsen for omskaleringen er omtalt nærmere i kapittel 4.6 i ekspertutvalgets rapport. Departementet vil vurdere erfaringene med en felles kollektivnøkkel i forbindelse med neste gjennomgang av kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene.

4.5.5 Delkostnadsnøkkel for fylkesveiferjer

Departementets analyser og vurderinger

De siste årene har det blitt tatt i bruk lav- og nullutslippsteknologi på stadig flere ferjesamband. Dette kan ha betydning for fylkeskommunenes kostnader.

Departementet er enig med TØI og ekspertutvalget i at ferjekriteriet på sikt bør beregnes med utgangspunkt i kostnadene ved å drifte nullutslippsferjer. Men som TØI påpeker, er det fortsatt stor usikkerhet knyttet til flere av elementene som inngår i den kostnadsmodellen. Departementet støtter derfor TØIs og ekspertutvalgets anbefaling om at dagens kostnadsmodell videreføres inntil videre.

Departementet er også enig med TØI og utvalget i at modellen for å estimere billettinntekter bør forenkles og oppdateres for å ta hensyn til endringer i takstregulativene de siste årene. Departementet har imidlertid registrert at det har kommet kritikk i høringen mot TØIs foreslåtte modell for å estimere billettinntekter. Modellen har blant annet blitt kritisert for å ikke ta hensyn til at andelen av kjøretøyene som benytter rabattordninger varierer mye mellom ulike ferjesamband. Variasjon i rabattbruk kan delvis skyldes at andelen av de reisende som er dagpendlere, som ofte benytter seg av rabattordninger, varierer mellom ulike ferjesamband.

Departementet viser også til at innføringen av betalingsløsningen AutoPASS for ferje innebærer at rabattordningene i større grad er standardisert på tvers av ulike fylker og ferjesamband. Departementet mener derfor at variasjon i rabattbruk kan regnes som et forhold ved ferjedriften som i stor grad er utenfor fylkeskommunenes kontroll, og som det bør tas hensyn til i beregningen av ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen.

Departementet har derfor hentet inn opplysninger fra Statens vegvesen for å vurdere om det bør gjøres justeringer i TØIs foreslåtte modell for å estimere billettinntekter. Departementets analyser bygger på samme metode som TØI, og er gjennomført som regresjonsanalyser med inntekter per personbilenhet som avhengig variabel. Målet med analysene er å finne ut hvilke faktorer som bør inngå i en forenklet modell for å estimere billettinntektene per ferjesamband.

Resultatene av departementets analyser er vist i tabell 4.16, sammen med resultatene fra TØIs modell. Departementets analyser skiller seg fra TØIs modell på to måter. For det første er andelen kjøretøy som benytter seg av en rabattordning inkludert som en variabel i departementets analyser. Tabellen viser at en høy andel kjøretøy med rabattordning som ventet gir et lavere anslag på billettinntektene.

For det andre er departementets analyser avgrenset til de ferjesambandene som fortsatt vil ha billettinntekter etter at ordningen med gratis ferjer er innført. Regjeringen har i 2022 og 2023 styrket rammetilskuddet til fylkeskommunene for å legge til rette for at ferjesamband med under 100 000 passasjerer årlig og ferjesamband til øyer og andre samfunn uten fast veiforbindelse kan bli gratis. Midlene til denne ordningen er i 2023 gitt med en særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet. Departementet foreslår at disse midlene fordeles gjennom en justert versjon av ferjekriteriet fra 2024 (jf. kapittel 4.6.2), i praksis ved å sette billettinntektene for ferjesamband som er omfattet av ordningen til 0 i beregningen av ferjekriteriet.

Når midlene til gratis ferjer fordeles etter ferjekriteriet fra 2024, mener departementet at det sentrale formålet med inntektsmodellen bør være å gi et godt estimat på billettinntektene for de ferjesambandene som fortsatt kommer til å ha betaling i framtiden. Departementet har derfor avgrenset analysene til disse sambandene. Som en konsekvens av dette er ikke variabelen antall anløpskaier statistisk signifikant i departementets modell. Dette må ses i sammenheng med at de fleste ferjesamband som har flere enn to ferjekaier nå er inkludert i ordningen med gratis ferjer, slik at det ikke lenger er nødvendig å ta hensyn til dette i beregningen av billettinntekter. Denne variabelen er derfor utelatt fra departementets forslag til ny inntektsmodell.

Departementets inntektsmodell har en noe høyere statistisk forklaringskraft enn TØIs modell (jf. tabell 4.16), og departementet foreslår derfor at billettinntektene som inngår i beregningen av ferjekriteriet baseres på denne oppdaterte modellen fra og med 2024. Departementets foreslåtte modell gir små fordelingsvirkninger sammenlignet med dagens modell, samtidig som den årlige oppdateringen av ferjekriteriet vil være enklere enn i dag.

Departementets inntektsmodell er basert på trafikktall og billettinntekter for 2022. Departementet vil fram mot statsbudsjettet for 2024 vurdere behovet for ytterligere justeringer i modellen på bakgrunn av takstreduksjoner som trer i kraft etter 2022.

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel

Etter at kriteriene for båter er tatt ut av båt- og ferjenøkkelen består ferjenøkkelen av ett kriterium, de normerte bruttokostnadene for ferjedrift fratrukket de estimerte billettinntektene. Departementet foreslår at de normerte bruttokostnadene fortsatt beregnes med kostnadsmodellen utarbeidet av Møreforsking Molde, mens billettinntektene beregnes med departementets inntektsmodell som beskrevet over.

4.5.6 Delkostnadsnøkkel for fylkesvei

Departementets vurderinger

Ekspertutvalget foreslår at kriteriet for vedlikeholdsbehov fylkesvei beregnes ved hjelp av den oppdaterte modellen fra Senter for økonomisk forskning (SØF), siden dagens modell ikke kan brukes på den nye fylkesinndelingen. Departementet støtter utvalgets anbefaling og foreslår at SØFs modell tas i bruk fra 2024. I likhet med utvalget mener departementet at SØF har gjort grundige analyser, og den foreslåtte modellen er mer robust med hensyn til endringer i fylkesstrukturen.

Når det gjelder kriterier for investeringsmidlene i fylkesveinøkkelen, som i dagens nøkkel er vedlikeholdsbehov og antall innbyggere, mener departementet at en ikke kan utelukke at antall innbyggere har en viss betydning. Departementet støtter derfor utvalgets anbefaling om at antall innbyggere videreføres, men med redusert vekt.

Departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel

Departementet foreslår på denne bakgrunn at ekspertutvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel for fylkesvei tas i bruk i inntektssystemet fra 2024. Ny delkostnadsnøkkel for fylkesvei er vist i tabell 4.17.

4.5.7 Samlet kostnadsnøkkel

Departementets forslag til ny samlet kostnadsnøkkel er vist i tabell 4.18. De ulike delkostnadsnøklene vil på vanlig måte bli vektet sammen til en samlet kostnadsnøkkel for 2024 ut fra de ulike sektorenes andel av netto driftsutgifter til tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen. I tillegg justeres sektorenes andel av den samlede nøkkelen for eventuelle oppgaveendringer i 2024. Endringer i sektorandelene og eventuelle andre justeringer vil påvirke vektene til de ulike kriteriene i den endelige kostnadsnøkkelen i 2024.

Departementet gjør oppmerksom på at kostnadsnøkkelen i tabellen foreløpig ikke er justert for endringer i 2023 i aldersgruppene som er omfattet av retten til et utvidet offentlig tannhelsetilbud, og justeringer i egenandelen for personer i alderen 21–24 år (jf. kapittel 4.5.3). Dette vil bli gjort til de endelige beregningene av rammetilskuddet for 2024.

Vekten til kriteriet normerte ferjekostnader vil bli justert opp når midlene til gratis ferjer omfordeles fra tabell C til kostnadsnøkkelen. Dette er foreløpig ikke tatt med i tabellen over, men effekten av omfordelingen er inkludert i departementets anslag på fordelingsvirkninger i kapittel 4.7.

4.6 Departementets forslag til øvrige endringer

4.6.1 Skatt og inntektsutjevning

Departementet mener at fylkeskommunene bør beholde noe av de skatteinntektene som skapes lokalt, samtidig som hensynet til et likeverdig tjenestetilbud taler for en høy grad av utjevning av skatteinntektene. Departementet foreslår ingen endringer i inntektsutjevningen for fylkeskommunene nå. Hvordan skatteinntektene har utviklet seg i og mellom fylkeskommuner over tid og graden av inntektsutjevning, vil kunne være et aktuelt tema for videre analyser og vurderinger.

4.6.2 Saker med særskilt fordeling

De frie inntektene bør som hovedregel fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet, altså etter kostnadsnøkkelen eller etter innbyggertall. Særskilt fordeling i tabell C er et midlertidig unntak fra denne hovedregelen.

Departementet er enig med utvalget i at det er behov for en gjennomgang av bruken av særskilt fordeling i inntektssystemet. Departementet mener imidlertid at tabell C-sakene knyttet til fylkesvei og midlene til nullutslippsferjer bør vurderes i forbindelse med neste nasjonale transportplan og arbeidet med innføring av nullutslippskrav for alle ferjesamband. Departementet foreslår derfor at disse sakene videreføres i tabell C i 2024.

Departementet foreslår videre at midlene til Jobbsjansen del B (104 mill. kroner), forvaltning av tilskudd på landbruksområdet (9 mill. kroner) og dagens kompensasjonsordning for endringer i inntektssystemet i 2020 (335 mill. kroner) tas ut av tabell C og omfordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet fra 2024, i tråd med utvalgets forslag. Målet med Jobbsjansen del B er å bidra til økt gjennomføring for innvandrerungdom i videregående opplæring. Tiltak for økt gjennomføring må regnes som en integrert del av fylkeskommunenes ansvar for videregående opplæring. Forvaltning av tilskudd er videre en oppgave som har karakter av ordinær drift, og beløpet er marginalt. For begge sakene gjelder videre at dette er oppgaver som gjelder for de fleste eller alle fylkeskommuner.

Departementet foreslår også at midlene til gratis ferjer (180 mill. kroner) fordeles etter en justert versjon av ferjekriteriet fra 2024, som beskrevet i kapittel 4.5.5. Dette vil sikre at midlene til generell takstreduksjon og gratis ferjer fordeles etter de samme prinsippene.

Departementet legger opp til at midlene til distrikts- og regionalpolitiske tilskudd tilbakeføres til en øremerket ordning på Kommunal- og distriktsdepartementets budsjett fra 2024. Regjeringen vil fram mot statsbudsjettet for 2024 vurdere ekspertutvalgets forslag om å overføre midlene til ikke-statlige lufthavner til en øremerket ordning på Samferdselsdepartementets budsjett.

Det foreslås ingen endringer i de øvrige tabell C-sakene nå.

4.6.3 Regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskudd

Nord-Norgetilskudd

Departementet støtter utvalgets vurdering om at det fortsatt er behov for et eget regionalpolitisk tilskudd til fylkeskommunene i Nord-Norge.

Departementet foreslår at Nord-Norgetilskuddet gis med en lik sats per innbygger til de tre nordligste fylkeskommunene fra 2024, med utgangspunkt i satsen til Troms fylkeskommune i 2019. Dette gir en lik sats for Nord-Norgetilskuddet på 1 533 kroner per innbygger (i 2023-kroner). Satsen for Finnmark reduseres dermed med 561 kroner per innbygger sammenlignet med satsen i 2019, mens satsen for Nordland økes med 187 kroner per innbygger (prisjustert til 2023-kroner). Den samlede størrelsen på Nord-Norgetilskuddet vil med dette være omtrent uforandret.

Skjønnstilskudd

Departementet foreslår, i likhet med utvalget, at basisrammen innenfor skjønnstilskuddet avvikles, og at midlene overføres til innbyggertilskuddet.

Det vil fortsatt være behov for en sentral reservepott til uforutsette hendelser som kan oppstå i løpet av året. Som omtalt i kapittel 5, foreslås det at reservepotten til fylkeskommunene slås sammen med reservepotten til kommunene.

4.6.4 Kompensasjons- og overgangsordning

Fylkeskommunenes frie inntekter blir brukt til å finansiere viktige velferdstjenester som ikke bør variere for mye fra år til år. Departementet mener derfor at det bør innføres ordninger som skjermer fylkeskommunene mot en for brå nedgang i inntektene når det nye inntektssystemet trer i kraft i 2024. Det foreslås derfor både en ny kompensasjonsordning for å ivareta de fylkeskommunene som får størst reduksjon i rammetilskudd som følge av de samlede endringene, og en overgangsordning som faser fordelingsvirkningene gradvis inn over fire år.

Det kan argumenteres mot varige kompensasjonsordninger siden de motvirker effekten av tilsiktede endringer i inntektssystemet. Departementet mener likevel at det bør innføres en ny kompensasjonsordning for å gi en delvis skjerming for fylkeskommuner som taper mest i kroner per innbygger på systemendringene, ut fra hensynet til forutsigbarhet i rammebetingelsene og at det har vært en rekke større og mindre systemendringer i inntektssystemet de siste årene.

Dagens kompensasjonsordning for endringene i inntektssystemet i 2020 foreslås avviklet. I stedet innføres det en ny kompensasjon for å ivareta fylkeskommunene som taper mest per innbygger på de nye endringene i 2024. Departementet foreslår at den nye ordningen innrettes slik at fylkeskommuner som taper mer enn 100 kroner per innbygger på de samlede endringene, kompenseres for 50 prosent av tapet ut over 100 kroner per innbygger.

I anslaget på fordelingsvirkninger av det nye inntektssystemet er den nye kompensasjonen finansiert med et likt beløp per innbygger av fylkeskommuner som tjener mer enn 10 mill. kroner på de samlede systemendringene. Ordningen vil dermed være provenynøytral. Grensen på 10 mill. kroner må vurderes på nytt og eventuelt justeres på bakgrunn av de endelige fordelingsvirkningene i statsbudsjettet for 2024.

Departementet foreslår at den nye kompensasjonsordningen – både finansieringen og tillegget – ligger fast på nominelt nivå til neste helhetlige gjennomgang av inntektssystemet. Ordningen er beregnet å utgjøre 129 mill. kroner.

Departementet foreslår videre at de samlede fordelingsvirkningene, inkludert effekten av den nye kompensasjonsordningen, fases gradvis inn gjennom en overgangsordning på fire år, i tråd med utvalgets forslag.

Kompensasjons- og overgangsordningen sikrer at de samlede fordelingsvirkningene vil være små i 2024. Regjeringen foreslår også en vekst i de frie inntektene til fylkeskommunene som gir et økt handlingsrom på 300 mill. kroner neste år. Når det tas hensyn til denne veksten, vil ingen fylkeskommuner få en nedgang i de frie inntektene, ifølge de foreløpige anslagene (jf. tabell 4.19).

4.7 Anslag på fordelingsvirkninger

Tabell 4.19 viser anslag på de samlede fordelingsvirkningene av departementets forslag til endringer i inntektssystemet. Anslagene er i hovedsak beregnet på grunnlag av tallgrunnlag fra inntektssystemet 2023.

De to første kolonnene viser et anslag på effekten av de samlede systemendringene, før effekten av den nye kompensasjonsordningen er tatt med. Den nye kompensasjonen, inkludert finansieringen av den, er vist i kolonne 3 og 4, og de samlede fordelingsvirkningene inkludert den nye kompensasjonen er vist i kolonne 5–7. I kolonne 7 vises fordelingsvirkningene i prosent av de frie inntektene i 2023 slik de ble anslått i Grønt hefte. For fylkeskommuner som deles er de frie inntektene i 2023 fordelt ut fra de ulike delenes andel av samlet kostnadsnøkkel.

Kolonne 8 og 9 viser et anslag på effekten det første året inkludert både kompensasjons- og overgangsordningen. Kolonne 10 og 11 viser anslag på effekten det første året inkludert en vekst i de frie inntektene på 300 mill. kroner. I anslaget er det lagt til grunn at veksten fordeler seg med et likt beløp per innbygger.

Fordelingsvirkningene er i hovedsak beregnet med de samme grunnlagstallene som er brukt i inntektssystemet for 2023, beregnet på ny fylkesinndeling. For søkerkriteriene innen videregående opplæring og kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei, har det ikke vært mulig å få beregnet helt oppdaterte tall på den nye fylkesinndelingen. Disse kriteriene utgjør en relativt stor andel av den samlede kostnadsnøkkelen.

Endringer i kriteriedata, sektorvekter og størrelsen på det samlede beregnede utgiftsbehovet og andre forhold betyr at de endelige fordelingsvirkningene, slik de vil bli beregnet i statsbudsjettet for 2024, vil endre seg. Siden inntektssystemet brukes til å fordele en stor ramme mellom få enheter, kan selv små endringer i grunnlagstallene føre til endringer i fordelingsvirkningene av en viss størrelse.

4.8 Innlemming av midler til gratis ferje i ferjeavløsningsordningen

Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygget en bro eller undersjøisk tunnel som erstatter eller korter inn på et ferjesamband. Gjennom ferjeavløsningsordningen kan fylkeskommunene delfinansiere slike veiprosjekter med midlene de ville fått for ferjesambandet gjennom rammetilskuddet. Ordningen er administrert av Samferdselsdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet i fellesskap, og ifølge retningslinjene for ordningen skal ferjeavløsningsmidlene fordeles særskilt i tabell C.

Ferjeavløsningsmidlene beregnes som nettoeffekten i inntektssystemet når et ferjesamband blir avløst eller kortet inn av en ny vei. Fylkeskommunen vil da få redusert tilskudd gjennom ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen, og økt tilskudd gjennom fylkesveikriteriet. Det årlige beløpet med ferjeavløsningsmidler blir beregnet som nettoeffekten av disse endringene.

Ferjeavløsningsmidlene blir utbetalt fra og med budsjettåret etter at ferjesambandet er avløst eller kortet inn. Årlig beløp i ferjeavløsningsmidler blir utbetalt til fylkeskommunen har fått dekket de nominelle byggekostnadene og inntil 50 prosent av beregnede rentekostnader, men ikke lenger enn i maksimalt 45 år. Merverdiavgiftskompensasjon og eventuelle finansieringsbidrag fra bompenger blir trukket fra byggekostnadene i beregningen av rentekostnader og utbetalingslengde. Årlig beløp i ferjeavløsningsmidler blir prisjustert med 2,5 prosent årlig fra det året vedtaket blir gjort og i hele utbetalingsperioden.

Departementet foreslår ingen endringer i ferjeavløsningsordningen for 2024, men forslaget om å innlemme midlene til gratis ferjer i ferjekriteriet vil likevel ha betydning for beregningen av ferjeavløsningsmidlene (jf. kapittel 4.5.5). Midler som fordeles i tabell C, som midlene til gratis ferjer, er ikke inkludert i beregningen av ferjeavløsningsmidler. Særskilt fordeling er ment som en midlertidig ordning og midler som fordeles for en kortere periode i tabell C bør derfor ikke inngå i langsiktige bindinger gjennom ferjeavløsningsordningen.

Som en konsekvens av departementets forslag om å fordele midlene til gratis ferjer gjennom en justert versjon av ferjekriteriet, vil midlene også komme med i grunnlaget for beregningen av ferjeavløsningsmidler. Dette vil i praksis innebære en ytterligere styrking av ferjeavløsningsordningen.