2 Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2023 og 2024

2.1 Kommuneøkonomien i 2023

Kompensasjon for økt pris- og lønnsvekst i 2023

Regjeringen har foretatt en helhetlig vurdering av kommunesektorens økonomi. Kommunal deflator i 2023 anslås nå til 5,2 prosent, noe som er en økning på 1,5 prosentpoeng sammenliknet med anslagene i nasjonalbudsjettet for 2023. Den ekstraordinære kostnadsveksten i 2023 anslås til om lag 6,9 mrd. kroner. Samtidig anslås en merskattevekst på om lag 4,3 mrd. kroner.1 Basert på disse anslagene overstiger kostnadsveksten merskatteveksten med 2,6 mrd. kroner, og dette beløpet foreslås kompensert i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2023. Ettersom den kommunale deflatoren hensyntar på makronivå bl.a. energipriser, kompenseres kommunene for økte kostnader i egen organisasjon og i ivaretakelse av deres ansvar for å dekke bl.a. driftsutgifter for kirkene.

Fordelt mellom kommune og fylkeskommune, anslås netto kostnadsvekst å fordele seg med 1,6 mrd. kroner for kommunene og 1 mrd. kroner for fylkeskommunene, og denne fordelingen legges til grunn for kompensasjonen. Den relative netto kostnadsveksten er sterkest for fylkeskommunene. Kombinert med at kostnadsnøkkelen brukes til fordeling, vil dette bidra til i sterkere grad å ivareta fylkeskommuner som opplever en ekstraordinært sterk kostnadsvekst, blant annet i ferjedriften.

Både anslag for skatteinngang og kostnadsvekst er imidlertid usikre, og det kan være betydelige variasjoner mellom kommuner, fylkeskommuner og geografiske områder. Andre forhold av betydning for kommuneøkonomien vil også kunne variere betydelig, herunder demografisk utvikling i lys av en usikker internasjonal situasjon. Regjeringen foreslår etter en helhetlig vurdering at kommunesektorens rammetilskudd økes med til sammen 3,2 mrd. kroner, herav 600 mill. kroner som vekst i frie inntekter på toppen av anslått netto kostnadsvekst. Av samlet økt rammetilskudd går 2,1 mrd. kroner til kommunene og 1,1 mrd. kroner til fylkeskommunene. Bevilgningsøkningen til fylkeskommunene fordeles etter kostnadsnøkkelen.

Av bevilgningsøkningen til kommunene fordeles den anslåtte netto kostnadsveksten på 1,6 mrd. kroner etter kostnadsnøkkelen. Regjeringen foreslår i tillegg 0,5 mrd. kroner i økte frie midler til kommunene i 2023, som fordeles slik at kommuner med lavere skatteinngang per innbygger får en større andel enn innbyggertallet skulle tilsi. Midlene fordeles med utgangspunkt i skatteinntekter per innbygger før inntektsutjevning, basert på gjennomsnitt for 2021 og 2022.

Økt arbeidsgiveravgift bidrar til å øke kommunesektorens lønnskostnader med anslagsvis 320 mill. kroner i 2023. Dette er innarbeidet i anslaget på kostnadsveksten i kommunesektoren. Kompensasjonen for økt kostnadsvekst for kommunesektoren dekker følgelig også effekten av økt arbeidsgiveravgift.

Konsesjonskraft – redusert trekk i rammetilskuddet

I Prop. 1 S (2022–2023) varslet regjeringen at de som kan forventes å få ekstraordinært høye inntekter i 2023 som følge av de høye strømprisene, må dele noe av disse inntektene med fellesskapet. Dette inkluderer flere kommuner og fylkeskommuner, både som eiere av kraftverk og som mottakere av konsesjonskraft.

I saldert budsjett for 2023 ble det vedtatt et ettårig trekk i rammetilskuddet på til sammen 3 mrd. kroner fra kommuner og fylkeskommuner med konsesjonskraftinntekter fra prisområdene Østlandet (NO1), Sørlandet (NO2) og Vestlandet (NO5). Trekket er fordelt med 2,2 mrd. kroner på kommuner og 0,8 mrd. kroner på fylkeskommuner. Trekket tok blant annet utgangspunkt i en forventet spotpris for 2023 på 200 øre/kWh. Trekket for den enkelte kommune og fylkeskommune tilsvarte henholdsvis 93 og 95 prosent av de forventede inntektene over 70 øre/kWh.

Strømprisene har falt betydelig etter at statsbudsjettet ble vedtatt. Regjeringen har tidligere varslet at trekket i rammetilskuddet ville bli justert i regjeringens forslag til revidert nasjonalbudsjett i tråd med oppdaterte anslag for strømprisene for 2023.

Basert på oppdaterte spotprisanslag for høyprisområdene (NO1, NO2 og NO5), legges det nå til grunn en strømpris på 100 øre/kWh for trekket. Denne prisen er også lagt inn som et tak ved beregningen av trekk selv om kommunen i rapporteringen før jul i fjor meldte inn disponering av kraften til en høyere pris, eksempelvis som følge av at man hadde solgt hele eller deler av konsesjonskraftmengden for 2023 til fastpris. Trekket skal dermed ikke virke til ugunst for kommunene og fylkeskommunene som frivillig valgte å rapportere sin disponering av konsesjonskraften. Videre er det sett hen til høyprisbidraget for kraftprodusentene, og det er kraftinntekter over 70 øre/kWh som er gjenstand for trekket. Videre legges det til grunn en trekkandel på 90 prosent av kraftinntekter over 70 øre/kWh for både kommuner og fylkeskommuner.

Med en strømpris på 100 øre/kWh i 2023, som også fungerer som et tak, og en trekkandel på 90 prosent av kraftinntekter over 70 øre/kWh, vil ingen kommuner bli trukket mer enn 27 øre/kWh. Dette vil i praksis innebære at de aktuelle kommunene beholder minst 73 prosent av anslått samlede bruttoinntekter fra konsesjonskraft.

På bakgrunn av disse forutsetningene foreslås det at trekket reduseres med 2 135 mill. kroner sammenliknet med saldert budsjett 2023. Reduksjonen i trekket fordeles med 1 665 mill. kroner på kommunene og 470 mill. kroner på fylkeskommunene. Bevilgningen til hhv. kommuner og fylkeskommuner foreslås økt tilsvarende.

Trekket vil etter dette utgjøre 865 mill. kroner for sektoren samlet, fordelt med 535 mill. kroner på kommunene og 330 mill. kroner på fylkeskommunene. Trekket vil tilsvare om lag 18 prosent av kommunesektorens anslåtte bruttoinntekter fra konsesjonskraft i 2023.

Dersom strømprisene i 2023 skulle reduseres ytterligere sammenliknet med de oppdaterte forutsetningene for trekket, vil regjeringen kunne komme tilbake med en ny justering av trekket i rammetilskuddet ved nysalderingen av statsbudsjettet til høsten.

2.2 Statsbudsjettet 2023 – forslag til endringer i rammetilskuddet

I tillegg til forslagene om kompensasjon for økt pris- og lønnsvekst i 2023 samt redusert trekk i rammetilskuddet knyttet til konsesjonskraft, foreslås det følgende endringer i rammetilskuddet i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett, jf. Prop. 118 S (2022–2023) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2023.

Vaksinasjon mot covid-19

Rammetilskuddet til kommunene foreslås økt med 68 mill. kroner, mot en tilsvarende reduksjon på kap. 710, post 23 på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. Midlene skal dekke oppfriskningsdose til personer 75 år og eldre og sykehjemsbeboere våren 2023. Midlene foreslås fordelt etter antall innbyggere i aldersgruppen 75 år og eldre.

Maksimalpris i barnehage

Fra 1. januar 2023 er maksimalprisen i barnehage fastsatt til 3 000 kroner per måned. Det er en reduksjon fra nivået i 2022. Kommunene ble kompensert for dette inntektsbortfallet i statsbudsjettet for 2023 gjennom en økning i rammetilskuddet på 329,2 mill. kroner. Den uventet høye prisveksten i 2023 gjør at den reelle reduksjonen i maksimalprisen er høyere enn det som ble lagt til grunn i statsbudsjettet for 2023. Kompensasjonen for økt maksimalpris som allerede er bevilget, sammen med den generelle kompensasjonen for kostnadsvekst i kommunesektoren som nå foreslås, er dermed for liten. Det foreslås derfor å øke kompensjonen til kommunene for redusert maksimalpris ved å øke rammetilskuddet med 169,1 mill. kroner.

Overføring av ansvaret for fiskerihavner

Ansvaret for fiskerihavner er tilbakeført fra fylkeskommunene til staten fra 1. januar 2023. Rammetilskuddet til fylkeskommunene foreslås derfor redusert med 37,4 mill. kroner mot en tilsvarende økning på kap. 916 Kystverket, post 30 Nyanlegg og større vedlikehold på Nærings- og fiskeridepartementets budsjett.

2.3 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2024

2.3.1 Inntektsrammene for 2024

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 5,6 og 5,9 mrd. kroner i 2024. Inntektsveksten for 2024 som varsles i denne proposisjonen er regnet fra anslått inntektsnivå i 2023 i revidert nasjonalbudsjett 2023. Kompensasjonen på totalt 3,2 mrd. kroner i 2023 er inkludert i inntektsnivået i revidert nasjonalbudsjett 2023. Midlertidige tiltak er korrigert ut av veksten.

Innenfor veksten på 5,6–5,9 mrd. kroner ligger det inne satsinger på 150 mill. kroner til kommunene til psykisk helse og rus, 100 mill. kroner til de kommunene som taper mest på modellen for gradert basiskriterium og 300 mill. kroner til fylkeskommunene begrunnet med omlegging av inntektssystemet. Gradert basiskriterium er nærmere omtalt i kapittel 3 og nytt inntektssystem for fylkeskommunene er omtalt i kapittel 4.

Regjeringen legger opp til at kommunene får 4,4–4,7 mrd. kroner av den samlede veksten i frie inntekter, mens fylkeskommunene får 1,2 mrd. kroner av veksten. Dette legger til rette for at økte demografi- og pensjonskostnader blir dekket innenfor veksten.

Dersom anslagene for demografi- og pensjonskostnader skulle bli vesentlig annerledes enn lagt til grunn i kommuneproposisjonen 2024, kan forslag til vekst i frie inntekter i statsbudsjettet for 2024 ende utenfor det foreslåtte intervallet på 5,6–5,9 mrd. kroner.

På vanlig måte fastsettes de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2024 ved behandlingen av statsbudsjettet for 2024. Det legges opp til at skattøren fastsettes på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre om lag 40 prosent av kommunesektorens samlede inntekter.

Demografi- og pensjonskostnadene for 2024

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har anslått kommunesektorens merutgifter til demografi i 2024 til 4,6 mrd. 2023-kroner. Av dette må 3,8 mrd. kroner dekkes av de frie inntektene, noe som utgjør 3,9 mrd. 2024-kroner, fordelt med om lag 0,8 mrd. kroner på fylkeskommunene og om lag 3,1 mrd. kroner på kommunene. Det er usikkerhet knyttet til anslaget som følge av flyktningsituasjonen. Utvalget vil utarbeide oppdaterte anslag for merutgifter til demografi i juni.

Kommunal- og distriktsdepartementet anslår en vekst på om lag 1,2 mrd. kroner i kommunesektorens samlede pensjonskostnader utover anslått lønnsvekst i 2024. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet. Departementet vil lage oppdatert anslag for merkostnadene til pensjon til statsbudsjettet for 2024.

Forutsetninger for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene

Departementet har for 2024 ikke foretatt endringer i de økonomiske forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner.