9 Utviklingen i kommuneøkonomien i 2022

9.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Flere ekstraordinære forhold preget kommuneøkonomien i 2022, som sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, koronapandemien, havbruksinntekter, en langt høyere skatteinngang utover det som var lagt til grunn i saldert budsjett 2022 og krigen i Ukraina.

Ved inngangen til 2023 var den økonomiske situasjonen i sektoren god. Driftsresultatet i 2022 var godt over Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomis (TBUs) anbefaling for hva det bør ligge på over tid. Variasjonene mellom kommunene var imidlertid større enn normalt, som følge av at de ekstraordinære forholdene slo ulikt ut mellom kommunene. Etter flere år med gode driftsresultater har sektoren også bygd seg opp solide disposisjonsfond, og det er få kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK).

Skatteinngangen utover det som var lagt til grunn i saldert budsjett for 2022, var den høyeste noen gang. De høye driftsresultatene i 2022 hadde sammenheng med denne merskatteveksten og at en betydelig del av den kom mot slutten av året. Merskatteveksten skyldtes særlig skatteinntekter fra ekstraordinært høye utbytter og nettogevinster mv. (eierinntekter) til personlige skatteytere i 2021 som tilpasning til en økning av skattesatsen på eierinntekter fra 2022. Dette ga svært høye bokførte skatteinntekter i 2022. Også høyere lønns- og sysselsettingsvekst enn lagt til grunn i budsjettopplegget trakk i samme retning. Aktiviteten i norsk økonomi var høy, og arbeidsledigheten var svært lav gjennom 2022.

Kostnadsveksten ble betydelig høyere enn ventet i 2022. Prisveksten på varer og tjenester var, og er fremdeles, høy, og energikrisen på kontinentet ga rekordhøye strømpriser i Sør-Norge. Norges Bank satte opp styringsrentene i flere omganger gjennom året. Utviklingen i strømprisene ga store variasjoner mellom kommunene som fikk høye kraftinntekter, og kommunene som kun fikk økte utgifter. For året sett under ett var likevel merskatteveksten større enn den uventede kostnadsveksten.

Norge har besluttet å gi midlertidig kollektiv beskyttelse til mennesker på flukt fra krigshandlinger i Ukraina. Kommunene har store utgifter til å ta imot flyktninger. Tilskudd fra staten skal gi en rimelig dekning av merutgiftene, men det er også utgifter som skal dekkes innen kommunenes ordinære inntekter som for andre innbyggere, særlig etter at flyktningene har blitt bosatt.

I begynnelsen av 2022 preget koronapandemien fortsatt hverdagen vår. Smittetiltakene var færre og samfunnet mer åpent enn på tidligere stadier gjennom pandemien, men høye smittetall og høyt sykefravær førte til mer bruk av vikarer og overtid, noe som igjen bidro til at lønnsutgiftene i den ordinære driften av tjenestene økte. I tillegg tok også mange kommuner i bruk avtalen som var inngått mellom KS og arbeidstakerorganisasjonene, noe som innebar en høyere timegodtgjørelse for overtid og annet merarbeid. Kommunesektoren fikk ekstra overføringer gjennom året og ble samlet sett helt kompensert for de økonomiske konsekvensene som virusutbruddet ga i 2022, inkludert merutgiftene som fulgte av KS-avtalen.

Avdemping av aktivitetsveksten i 2022

Kommunesektorens samlede inntekter i 2022 anslås reelt å reduseres med 0,7 prosent fra 2021, jf. figur 9.1A, mens frie inntekter anslås å reduseres med 1,8 prosent. Midlertidige koronarelaterte inntekter er da holdt utenom. Reduksjonen i sektorens inntekter fra 2021 til 2022 må særlig ses i sammenheng med høyt inntektsnivå i 2021, som følge av en betydelig høyere skatteinngang enn ventet.

Også i 2022 ble skatteinngangen høyere enn anslått i saldert budsjett for 2022. Regnskapstallene for 2022 viser at inntektene fra skatt på inntekt og formue til kommunene og fylkeskommunene ble om lag 35 mrd. kroner høyere enn anslått i saldert budsjett 2022. Det trekker opp realveksten i kommunesektorens inntekter. En del av merskatteveksten ble trukket inn gjennom en reduksjon i rammetilskuddet i revidert nasjonalbudsjett 2022. Justert for dette nedtrekket på 12,1 mrd. kroner, kan merskatteveksten i kommunesektoren i 2022 anslås til nesten 23 mrd. kroner. Det er den høyeste merskatteveksten målt for kommunesektoren noen gang.

Kostnadsveksten ble også betydelig høyere enn ventet i 2022 og anslås nå til 6,7 prosent, opp fra anslått 2,5 prosent i saldert budsjett 2022. Det gir en uventet kostnadsvekst for året sett under ett på om lag 19 mrd. kroner, sammenliknet med anslagene i saldert budsjett 2022. En høyere kostnadsvekst enn ventet trekker isolert sett ned realveksten i kommunesektorens inntekter. Justert for nedtrekket i rammetilskuddet ble skatteinngangen i 2022 likevel om lag 4 mrd. kroner høyere enn den uventede kostnadsveksten.

Den samlede aktiviteten i sektoren er anslått å ha vokst med 0,2 prosent i 2022, jf. figur 9.1A. Investeringene økte etter å ha gått ned de to foregående årene, og lå på et historisk sett høyt nivå. Sysselsettingen gikk også opp, mens produktinnsatsen var lavere i 2022 enn året før, noe som må ses sammen med at pandemien gikk over i en ny fase. Aktivitetsutviklingen er nærmere omtalt i kapittel 9.2.

Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommunesektoren vært stabil over lengre tid, jf. figur 9.1B. Om lag 17 prosent av totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi i 2022 var i kommunesektoren. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av den totale sysselsettingen større målt i personer enn i timeverk.

Høyt investeringsnivå også i 2022

Investeringsnivået i kommunesektoren har historisk sett vært høyt de siste årene. Etter et par år med svært sterk vekst før pandemien, falt veksten i både 2020 og 2021. Utviklingen i investeringene kan ha vært påvirket av både pandemien og kommunesammenslåinger. I 2022 vokste investeringene med 3,5 prosent fra året før. Investeringene tilsvarte om lag 14,1 prosent av inntektene, jf. figur 9.1C. Det høye investeringsnivået har bidratt til at gjeldsnivået over tid har økt, jf. figur 9.1D. Mye av investeringene er likevel i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester. Staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten. Rentenivået var lenge lavt, men økte gjennom 2022 og inn i 2023. Når effekten av en renteendring på kommunesektorens pensjonsmidler holdes utenom, bidrar gjeldsoppbyggingen til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger.

Utviklingen i kommunesektorens gjeld er nærmere omtalt i kapittel 9.4.

Netto driftsresultat godt over anbefalt nivå og solide reserver

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. De senere årene har netto driftsresultat for kommunesektoren samlet ligget godt over det anbefalte nivået på 2 prosent av inntektene. I 2022 ser sektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultat på 3,5 prosent av inntektene, jf. figur 9.1E, noe som er godt over TBUs anbefaling om at netto driftsresultat over tid bør ligge på om lag 2 prosent for sektoren samlet. I kommunene og fylkeskommunene, hvor de anbefalte nivåene er henholdsvis 1¾ prosent og 4 prosent, var netto driftsresultat henholdsvis 3,0 og 6,3 prosent.

De gode driftsresultatene i 2022 må ses i lys av den kraftige merskatteveksten, og at en stor del først ble kjent mot slutten av året. I tillegg ble også kompensasjonen for koronarelaterte merutgifter først varslet i forbindelse med nysaldert budsjett.

De gode driftsresultatene de siste årene har ført til at kommunene og fylkeskommunene har bygd opp solide reserver. For sektoren samlet utgjorde disposisjonsfondene 14,8 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2022. Dette er det høyeste nivået noensinne.

Denne utviklingen har bidratt til at antall kommuner i ROBEK har blitt kraftig redusert, fra 49 i 2015 til kun 16 kommuner ved inngangen til mai 2023, jf. figur 9.1F. Tallet på ROBEK-kommuner er historisk sett lavt, og det forventes i tillegg at det vil gå ytterligere noe ned i 2023, etter at kommunestyrene har vedtatt årsregnskapene for 2022.

Store variasjoner mellom kommunene og mellom fylkeskommunene

Bak de nasjonale tallene er det imidlertid store variasjoner mellom kommunenes og fylkeskommunenes netto driftsresultater, og variasjonene i 2022 var større enn i foregående år. Det må ses i sammenheng med flere forhold. Enkelte kommuner fikk store inntekter fra Havbruksfondet. De høye strømprisene gir større forskjeller mellom kommuner som hadde kraftinntekter og kommuner som kun fikk økte utgifter, i tillegg til at det var store prisforskjeller på strøm mellom de ulike landsdelene. Også merskatteveksten, som særlig var knyttet til skatt på eierinntekter, kan slå ulikt ut, selv om dette vil inngå i inntektsutjevningen.

Driftsresultatene var i 2022 jevnt over bedre i de minste kommunene og svakest i kommuner med 20 000–50 000 innbyggere. I alt 19 prosent av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat, en høyere andel enn i 2021. En situasjon med driftsunderskudd for disse kommunene vil ikke være bærekraftig over tid, men de fleste kommunene har solide disposisjonsfond etter flere år med gode driftsresultater, noe som også viser seg i at det er få kommuner i ROBEK. For noen kommuner innebærer resultatet i 2022 at de har dekket inn tidligere underskudd og kan bli meldt ut av ROBEK. For et fåtall kommuner med negative driftsresultater også i foregående år og ingen fond å trekke på, innebærer resultatet at kommunen sannsynligvis vil bli meldt inn i ROBEK etter at årsregnskapet for 2022 har blitt vedtatt av kommunestyret. På bakgrunn av de ureviderte regnskapstallene for 2022 anslås det at antallet ROBEK-kommuner vil gå ned i løpet av 2023.

Samtlige fylkeskommuner hadde et positivt netto driftsresultat i 2022.

Utviklingen i netto driftsresultat og i ROBEK er nærmere omtalt i kapittel 9.3.

Forstørr bilde

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet, og TBUs anbefaling f.o.m. 2014 var 2 prosent for sektoren samlet. I figuren er det korrigert for endringen i regnskapsføringen, slik at alle tallene er sammenliknbare.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

9.2 Aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren.

I figur 9.1A sammenliknes aktivitetsveksten i kommunesektoren med inntektsveksten fra 2005 og framover. Perioden sett under ett har inntekts- og aktivitetsveksten omtrent fulgt hverandre. Veksten i investeringene var noe høyere enn sysselsettingsveksten. Denne utviklingen kan tolkes som at kommunesektoren prioriterte oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst.

Den samlede aktiviteten i sektoren er anslått å ha vokst med 0,2 prosent i 2022. Etter fall i investeringer i 2020 og 2021, økte investeringene i 2022. Sysselsettingen målt ved utførte timeverk gikk også opp, mens produktinnsatsen var lavere i 2022 enn året før. Sistnevnte henger sammen med at kommunene gjennom 2021 og ved inngangen til 2022 hadde sterk vekst i produktinnsats knyttet til pandemien.

Investeringene i kommunesektoren i 2022 utgjorde nærmere 95 mrd. kroner. Dette tilsvarte 14,1 prosent av inntektene, noe som historisk sett er et høyt nivå.

9.3 Økonomisk balanse

9.3.1 Netto driftsresultat og disposisjonsfond

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger, inndekning av tidligere underskudd og investeringer. TBU anbefaler at netto driftsresultat over tid bør ligge på om lag 2 prosent for sektoren samlet, og med et anbefalt nivå på 1¾ prosent og 4 prosent for henholdsvis kommunene og fylkeskommunene. Anbefalingen gjelder for sektoren som helhet og for henholdsvis kommunene og fylkeskommunene samlet, og ikke for den enkelte kommune og fylkeskommune.

Ved beregning av netto driftsresultat er det pensjonskostnadene, ikke de løpende pensjonspremiene, som har resultateffekt. Pensjonspremiene som kommunene og fylkeskommunene betaler, har over flere år vært høyere enn de regnskapsførte pensjonskostnadene. Det har ført til en økning i det akkumulerte premieavviket i kommunesektorens balanse. Årlige opparbeidede premieavvik skal bygges ned over maksimalt syv år ved at de kostnadsføres med samme nominelle beløp hvert år. Det akkumulerte avviket var om lag 40 mrd. kroner ved utgangen av 2022. Kommunene og fylkeskommunene må ha likviditet til å håndtere at pensjonspremiene over tid har vært høyere enn regnskapsførte pensjonskostnader. Det har de senere årene blitt tatt hensyn til at veksten i kommunesektorens frie inntekter skal dekke merkostnader til demografi og pensjon hvor også de regnskapsmessige kostnadene knyttet til nedbygging av tidligere års akkumulert premieavvik inngår.

Netto driftsresultat i 2022 var godt over anbefalt nivå

Figur 9.2A viser utviklingen i netto driftsresultat fra 2005. Figuren er korrigert for at regnskapsføringen av merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer ble endret fra og med 2014, slik at alle årene er sammenliknbare.

Etter at netto driftsresultat i perioden 2007–2014 var i underkant av TBUs nåværende anbefaling på 2 prosent over tid, ble driftsresultatet kraftig forbedret. Med unntak av 2019, hvor netto driftsresultat var 2,0 prosent, var resultatet i alle de etterfølgende årene på et nivå godt over anbefalingen.

I 2021 var netto driftsresultat i kommunesektoren som helhet 4,7 prosent, og for kommunene (inkl. Oslo) og fylkeskommunene lå det på henholdsvis 4,3 og 7,4 prosent.

I 2022 var netto driftsresultat for sektoren samlet på 3,5 prosent. For kommunene var driftsresultatet 3,0 prosent og for fylkeskommunene 6,3 prosent. De høye driftsresultatene må ses i sammenheng med at sektoren fikk en betydelig merskattevekst, som først ble kjent mot slutten av året. Resultatene var lavere enn i 2021, men ellers blant de høyeste driftsresultatene siden 2006. Nedgangen fra 2021 skyldtes at veksten i driftsutgiftene var høyere enn inntektsveksten. Både 2021 og 2022 var år med sterk vekst i skatteinntektene, men i 2022 var prisveksten sterkere enn i 2021. I tillegg bidro økte netto renteutgifter og negativ avkastning på finansielle investeringer til å trekke ned resultatet i 2022. Høyere utbetalinger fra Havbruksfondet og høyere utbytteinntekter trakk derimot resultatet i motsatt retning.

Kommunesektoren har bygd opp solide disposisjonsfond

Netto driftsresultat kan benyttes til å finansiere årets investeringer, dekke inn underskudd eller avsettes til disposisjonsfond for senere bruk. Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunesektoren styrket de økonomiske bufferne betraktelig. For sektoren som helhet utgjorde disposisjonsfondene 14,8 prosent ved utgangen av 2022, jf. figur 9.2B. Disposisjonsfondene er relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene, men både kommunene og fylkeskommunene har samlet sett betydelige oppsparte midler.

Forstørr bilde

¹ F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet. Denne endringen medførte en reduksjon i netto driftsresultat. I figuren er det korrigert for denne endringen ved at merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer er trukket fra netto driftsresultat og brutto driftsinntekter i årene før 2014, slik at tallene er sammenliknbare for hele perioden.

² Disposisjonsfond inkluderer også regnskapsmessige merforbruk.

³ Enkelte kommuner hadde netto driftsresultater eller disposisjonsfond som var lavere eller større enn skalaen på y-aksen i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Store variasjoner mellom kommunene i driftsresultater og disposisjonsfond

Bak disse tallene er det store variasjoner mellom kommuner og fylkeskommuner. Variasjonene er store innenfor alle kommunegrupper. Netto driftsresultat for alle kommunene er vist i figur 9.2C og E, hvor kommunene er gruppert etter henholdsvis innbyggertall og sentralitet, og deretter innenfor hver gruppe sortert etter nivået på driftsresultatet. Driftsresultatet for de ulike gruppene er vist med de horisontale, blå strekene.

Driftsresultatene var jevnt over bedre i kommuner med under 5 000 innbyggere og i de aller største kommunene. Resultatene ble styrket i gruppene med under 3 000 innbyggere fra 2021 til 2022, noe som skyldtes at disse kommunene i større grad hadde store inntekter fra Havbruksfondet i 2022, mens det i de øvrige kommunegruppene var lavere resultater enn i 2021. Sett ut fra sentralitet, var driftsresultatene sterkere i de mest og i de minst sentrale kommunene enn i de øvrige kommunene.

Om lag 1 av 5 kommuner hadde et negativt netto driftsresultat i 2022. For enkelte kommuner var også disse driftsunderskuddene store. Over tid kan ikke en kommune ha negative driftsresultater uten å komme i ROBEK, men disposisjonsfondene i kommunene er store etter flere år med gode driftsresultater. Dette er vist i figur 9.2D, hvor kommunene er sortert på samme måte som for driftsresultatene over, og som viser disposisjonsfondene for alle kommunene etter at eventuelle regnskapsmessige merforbruk er trukket fra. Hvis verdien er negativ, innebærer det at kommunen har et akkumulert merforbruk. Hvis dette merforbruket er større enn tre prosent, eller ikke dekkes inn i løpet av to år etter at det oppsto, tilsier det normalt at kommunen blir meldt inn i ROBEK, jf. avsnitt 9.3.2.

De minste kommunene hadde de største disposisjonsfondene, tilsvarende 26 prosent av driftsinntektene. Også for de øvrige kommunegruppene hadde kommunene i snitt solide disposisjonsfond, men variasjonen er noe større blant kommunene med under 5 000 innbyggere enn i kommuner med over 5 000 innbyggere. Sett ut fra sentralitet, var disposisjonsfondene større i de minste og i de mest sentrale kommunene.

I vel fire av fem kommuner tilsvarte disposisjonsfondene mer enn fem prosent av inntektene. Av de 331 kommunene som hadde rapportert inn balanseregnskapet til SSB i tide til publiseringen av KOSTRA-tallene 15. mars 2023, hadde tolv kommuner relativt små disposisjonsfond på i størrelsesorden 0–2 prosent av inntektene. Fem kommuner hadde fremdeles et akkumulert merforbruk ved utgangen av 2022.

9.3.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner eller fylkeskommuner i ROBEK må ha godkjenning fra Kommunal- og distriktsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene kontrolleres.

Kommuneloven § 28-1 har klare kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes. En kommune eller fylkeskommune blir meldt inn i ROBEK hvis vedtak om enten økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innebærer at et merforbruk i årsregnskapet er planlagt dekket inn eller faktisk må dekkes inn utover to år etter at det oppsto. Kommuner som har opparbeidet seg et akkumulert merforbruk større enn tre prosent av driftsinntektene, omfattes også av ordningen. Det samme gjelder kommuner som ikke har fastsatt økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innen fristene som regelverket setter. ROBEK skal altså fange opp kommuner og fylkeskommuner som har underskudd i den løpende driften, ingen disposisjonsfond å trekke på og hvor underskuddene er såpass store at de ikke kan dekkes inn i løpet av to år.

Ved inngangen til mai 2023 var 16 kommuner og ingen fylkeskommuner ført opp i ROBEK.

Av kommunene i ROBEK som hadde rapportert inn ureviderte KOSTRA-tall for 2022 til SSB, hadde Lødingen og Gamvik de største akkumulerte merforbrukene ved årsskiftet, tilsvarende henholdsvis 6 og 4 prosent av driftsinntektene, jf. vedlegg 3. For de øvrige kommunene er det snakk om merforbruk på under tre prosent.

Moskenes har ikke rapportert tall for 2022, men har over lengre tid hatt det største akkumulerte merforbruket blant kommunene. Ved utgangen av 2021 tilsvarte det nærmere 47 prosent av driftsinntektene, og det er ventet at regnskapet for 2022 vil vise at den økonomiske situasjonen er ytterligere forverret. Moskenes kommune har vært registrert i ROBEK siden sommeren 2012. Statsforvalteren har hatt betydelig kontakt med kommunen over tid, men særlig det siste året, både på administrativt og på politisk nivå. Statsforvalteren har bidratt med ressurser, blant annet med støtte til et prosjekt for å kunne vurdere tjenesteutøvelsen, organiseringen og strukturen, for å kunne få en sunn og bærekraftig økonomi. Moskenes kommunestyre erkjenner at økonomien og den administrative kapasiteten ikke er bærekraftig i lys av de utfordringene kommunen står overfor. Kommunen erkjenner videre at det må arbeides etter flere spor for å sikre at kommunen kan gi innbyggerne lovpålagte tjenester. Forprosjektet er nå gjennomført, og hovedprosjektet skal foregå fram mot 2025.

Flere av kommunene som er oppført i ROBEK på grunn av akkumulerte merforbruk, dekket dette merforbruket inn i løpet av 2022. Disse kan forventes å bli meldt ut av ROBEK etter at årsregnskapet for 2022 har blitt vedtatt av kommunestyret. Kommunene som fremdeles hadde et akkumulert merforbruk ved utgangen av 2022, var enten oppført i ROBEK allerede eller det var det første eller andre året med et akkumulert merforbruk. Kommunen har i utgangspunktet to år på å dekke inn merforbruket før den blir meldt inn i ROBEK, med mindre merforbruket overstiger tre prosent av driftsinntektene.

I lys av de økonomiske resultatene i 2022 er det derfor ventet at antallet ROBEK-kommuner vil gå noe ned fra dagens 16 i løpet av 2023.

9.3.3 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der også utgifter til bruttorealinvesteringer inngår, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens nettogjeld, slik det framgår av figur 9.1D. Dersom aktivitetsveksten er på samme nivå som inntektsveksten, trekker dette i retning av at underskuddene (de negative nettofinansinvesteringene) er på om lag samme nivå som året før.

Underskuddet i 2022 utgjorde 16,9 mrd. kroner, om lag 2,5 prosent av samlede inntekter, mens det året før var et underskudd på 9,9 mrd. kroner, tilsvarende 1,5 prosent.

9.4 Gjeld

Gjelden fortsatte å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

Selv om nettogjelden har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 9.3B er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, splittet opp for å illustrere dette.

Forstørr bilde

¹ F.o.m. januar 2018 skiller ikke statistikken mellom sertifikatgjeld og obligasjonsgjeld.

² Av hensyn til lesbarheten i figuren er ikke navnet på kommunen og fylkeskommunen tatt inn i de tilfellene sertifikatgjelden utgjør under 200 prosent av kommunens eller fylkeskommunens likviditet.

³ Enkelte kommuner hadde en netto renteeksponering større eller lavere enn skalaen på y-aksen i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) 700 mrd. kroner ved utgangen av 2022. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper, eller stod fremdeles ubrukt på konto. Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyr fra innbyggerne. Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet). Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale netto renteeksponering ved utgangen av 2022 anslås til om lag 274 mrd. kroner. Det innebærer at ett prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med 2,7 mrd. kroner, eller 0,4 prosent av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2022 utgjorde pensjonsmidlene 632 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2022 tilsvarte netto renteeksponert gjeld i størrelsesorden 43 prosent av de samlede driftsinntektene. De siste årene har gjelden stabilisert seg som andel av inntekt, jf. figur 9.1B. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, og dette er nærmere omtalt i vedlegg 3.

Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

I figur 9.3C er liknende øvelse gjort for enkeltkommuner. Søylene viser hver enkelt kommunes netto renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er gruppert etter innbyggertall og deretter sortert etter gjeldsgrad innen hver gruppe. Eksempelvis vil en renteeksponering på 50 prosent innebære at ved en økning i renten på ett prosentpoeng vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 prosent av driftsinntektene, før det tas hensyn til rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (for eksempel pensjonsmidler eller utleieboliger der leieinntektene dekker rentene). Kommuner med en negativ verdi vil i utgangspunktet tjene på en renteoppgang.

De minste kommunene var i utgangspunktet minst eksponert for en renteendring, og var tilnærmet nøytral overfor endret rente ved utgangen av 2022. Kommuner med 5 000–50 000 innbyggere hadde høyest renteeksponering. Sett ut fra sentralitet, var de mest og de minst sentrale kommunene tilsynelatende minst eksponert for en endring i rentenivået, jf. figur 9.3D.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figurene illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået. Hvis det tas utgangspunkt i de tjue kommunene som er mest eksponert for en endring i rentenivået, målt ved renteeksponert gjeld som andel av driftsinntektene, hadde disse kommunene en renteeksponert gjeld som var høyere enn de årlige driftsinntektene. Det vil si at en renteøkning på ett prosentpoeng vil binde opp mer enn én prosent av inntektene (før det tas hensyn til rentebindinger, renteeffekten på pensjonsmidlene, eventuelle leieinntekter og liknende).

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Banker og kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak over halvparten av låneopptakene til kommunal sektor, jf. figur 9.3A.

De aller fleste kommuner er kunder i Kommunalbanken. Banken er likevel spesielt viktig for de små og mellomstore kommunene. Alternativet til Kommunalbanken er primært sertifikat- og obligasjonsmarkedet. For de mindre kommunene kan dette markedet være mer krevende å forholde seg til enn for de større kommunene.

I årene fram til finanskrisen i 2008 ble kommunesektorens gjeld i all hovedsak tatt opp i Kommunalbanken og Kommunekreditt. I årene etter finanskrisen ble sertifikat- og obligasjonsmarkedet en viktigere lånekilde for kommunene, og veksten var særlig sterk for sertifikatlån. Etter 2016 har en mindre del av gjelden blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet, og sertifikat- og obligasjonslån som andel av sektorens samlede gjeld har ligget stabilt på i underkant av 30 prosent. Samtidig har det innenfor denne gruppen skjedd en dreining fra sertifikatlån til obligasjonslån med lengre løpetid. Ifølge tall fra KOSTRA/SSB fortsatte denne utviklingen også i 2022.

Risikoen ved kommunesektorens kortsiktige gjeld

Renten vil normalt være lavere på kortsiktig finansiering, men kort løpetid gjør kommunene sårbare for endringer i rente og tilgang på nye lån ved forfall i kapitalmarkedet. Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering må rullere lånene jevnlig, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Figur 9.3E forsøker å illustrere denne risikoen. Figuren viser de 110 kommunene og fem fylkeskommunene som ifølge KOSTRA-tall hadde utestående sertifikatlån ved utgangen av 2022. I alt hadde kommunesektoren anslagsvis sertifikatlån på 58,9 mrd. kroner. Langs den horisontale aksen vises hvor stor andel sertifikatlånene utgjorde av kommunenes samlede gjeld, mens den vertikale aksen viser forholdet mellom den enkelte kommunes sertifikatlån og likviditet ved utgangen av 2022. Likviditeten omfatter kommunens bankinnskudd og plasseringer i sertifikater, obligasjoner og aksjer, det vil si verdipapirer som raskt kan omsettes ved behov. Dersom disse verdiene overstiger kommunens sertifikatgjeld (det vil si at verdien langs den vertikale aksen er under 100), er ikke kommunene avhengige av å få tatt opp nye lån for å kunne løse inn sertifikatlånene ved forfall. Dersom sertifikatgjelden er betydelig større enn likviditeten, vil kommunen derimot kunne være mer sårbar dersom situasjonen i sertifikatmarkedet skulle endre seg.

Ettersom figuren illustrerer situasjonen ved utgangen av 2022, gir den ikke nødvendigvis et presist bilde av kommunens og fylkeskommunens refinansieringsrisiko. Likviditeten kan for eksempel endre seg fram til lånene forfaller, forfallene kan være spredt utover en lengre periode, og kommunene vil kunne benytte trekkrettigheter eller liknende. Hvis likviditeten i tillegg var unormalt liten ved årsskiftet, vil sertifikatgjelden framstå som relativt høy selv om sertifikatgjelden ikke er stor i forhold til kommunens økonomi. Kommuner og fylkeskommuner kan i tillegg ha refinansieringsrisiko knyttet til obligasjonslån. I henhold til innrapporterte regnskapstall vil i alt 11,0 mrd. kroner av obligasjonslånene ha forfall i 2023, og noe av dette vil måtte refinansieres. Figuren kan likevel tjene som en liten pekepinn på hvilken refinansieringsrisiko den enkelte kommune har påtatt seg.

Om lag 73 prosent av kommunene og fylkeskommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet, hadde ved årsskiftet tilstrekkelig likviditet til om nødvendig å kunne løse inn sertifikatlånene uten behov for å ta opp nye lån.

Kommuneloven § 14-13 og tilhørende finansforskrift setter de overordnede rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse avgrensingene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement. Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp kortsiktige lån, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.