10 Statstilskudd, egenbetaling og tilsyn med private universiteter og høyskoler

10.1 Statstilskudd, egenbetaling og utdelinger

10.1.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 8-3 har regler om statstilskudd og egenbetaling for private universiteter og høyskoler.

Det følger av uhl. § 8-3 første ledd at hovedregelen er at institusjonsakkreditering er et vilkår for statstilskudd. Tilskuddet skal gå til dekning av driftskostnader for den akkrediterte virksomheten.

Uhl. § 8-3 andre ledd fastsetter at det unntaksvis kan gis statstilskudd til private institusjoner som ikke har akkreditering som nevnt i første ledd, men som bare har akkrediterte studietilbud, dersom det foreligger særlige samfunnsmessige behov for virksomheten. For å kunne få tilskudd etter dette unntaket må institusjonen ha studietilbud som er akkreditert av NOKUT, og det er driftskostnadene knyttet til disse studietilbudene, institusjonen kan få tilskudd til. Kravet om særlige samfunnsmessige behov innebærer at adgangen til å gjøre unntak er snever. Unntaket kommer bare til anvendelse der det foreligger særlige hensyn som begrunner unntak fra hovedregelen om institusjonsakkreditering som vilkår for å motta statstilskudd.

Søknad om statstilskudd behandles av departementet før saken eventuelt legges fram for Stortinget.

Statstilskuddet skal bidra til at de private høyskolene tilbyr studentene utdanning av høy kvalitet, i tråd med akkrediteringen, formålene i universitets- og høyskoleloven, sektormålene og samfunnsmandatet for øvrig. Til forskjell fra de statlige universitetene og høyskolene, kan de private høyskolene ta betaling av studentene for ordinære gradsstudier. Flere private høyskoler får tilskudd over statsbudsjettet som skal bidra til at betalingen fra studentene ikke blir svært høy.

Det følger av uhl. § 8-3 tredje ledd at alle private universiteter og høyskoler skal benytte statstilskudd og egenbetaling fra studentene til den akkrediterte utdanningen og innenfor lovens formål.

Private institusjoner og høyskoler som mottar statstilskudd, skal la tilskudd og egenbetaling komme studentene til gode, jf. uhl. § 8-4 fjerde ledd. I 2013 satte Kunnskapsdepartementet ned et ekspertutvalg for å klargjøre regelverket for bruk av statlige tilskudd og egenbetaling fra studenter ved private høyskoler og fagskoler. Utvalget vurderer «til gode»-kravet i loven, og uttalte følgende:

Det overordnede kravet for bruk av både statlig tilskudd og egenbetaling, er at midlene skal komme studentene til gode. En naturlig tolkning av bestemmelsen er at statlige midler og egenbetaling skal brukes til formål som står i universitets- og høyskoleloven for å gi studentene et godt og kvalifisert tilbud. Det er eksplisitt uttrykt i lovteksten at virksomheter som mottar statlig tilskudd, ikke kan ta utbytte fra virksomheten. Ut over dette, er det ikke fastsatt eksplisitte rammer for hva som er disponeringer som kommer studentene til gode. Hvilke disponeringer som anses å komme studentene til gode, er dermed i stor grad et skjønnsmessig spørsmål.

Private institusjoner og høyskoler som mottar statstilskudd, kan ikke foreta utdelinger, jf. uhl. § 8-4 fjerde ledd. Det er anledning til å se høyskolens virksomhet som helhet over tid og overføre overskudd fra ett år til et annet, men på en slik måte at tilskudd kommer studentene til gode, jf. egenbetalingsforskriften § 4-2. Utdeling fra aksjeselskaper regnes som «enhver overføring av verdier som direkte eller indirekte kommer aksjeeieren til gode», jf. Prop. 44 L (2016–2017) merknaden til § 8-3. For stiftelser innebærer utdelingsforbudet at stiftelsen ikke kan dele ut stiftelsens midler, selv om dette er fastsatt i vedtektene, jf. stiftelsesloven § 19.

I 2023 ble det i uhl. § 8-3 femte ledd innført en ny regel om at private universiteter og høyskoler som mottar statstilskudd, ikke skal benytte statlige tilskudd til dekning av driftskostnader for utdanning til studentgrupper som skal avkreves egenbetaling etter § 7-1 a, jf. Prop. 68 L (2022–2023). Uten en regulering av bruken av det statlige tilskuddet for studenter fra land utenfor EØS og Sveits, vil statlige midler kunne bli brukt til å finansiere utdanning for denne gruppen. Private institusjoner kan derfor ikke bruke statstilskudd fra departementet til dekning av driftskostnader for utdanning for den samme gruppen studenter som de statlige institusjonene skal kreve egenbetaling fra etter uhl. § 7-1 a. Henvisningen til § 7-1 a innebærer at hovedregelen om egenbetaling og de unntak fra dette som er fastsatt i loven eller med hjemmel i loven, skal gjelde også ved anvendelsen av § 8-3 femte ledd.

Private universiteter og høyskoler som ikke mottar statlig tilskudd, kan ikke foreta utdelinger som medfører at egenkapitalen blir lavere enn 20 prosent av eiendelene, jf. uhl. § 8-3 sjette ledd. Begrensningen er en nedre grense for i hvilken grad det kan foretas utdelinger fra virksomheten. I lys av kravet om at alle private høyskoler skal drives som aksjeselskap eller stiftelse, vil aksjeloven eller stiftelseslovens regler om adgang til utdelinger også gjelde.

Departementet kan etter uhl. § 8-3 sjuende ledd gi forskrift om nærmere vilkår for statstilskudd. Forskriften kan presisere kravene til lovlig disponering av statlig tilskudd og egenbetaling. Dette inkluderer nærmere regulering om avvikling av en virksomhet, fordeling av likvidasjonsutbytte og rutiner ved avvikling av virksomheten. Utdelingsforbudet for private høyskoler som mottar tilskudd, gjelder også ved avvikling. I forskrift kan det fastsettes nærmere regulering av fordeling av likvidasjonsutbytte i virksomheten. Med hjemmel i § 7-1 tredje ledd har departementet gitt forskrift om universiteters og høyskolers adgang til å ta egenbetaling fra studenter og om adgangen til å kreve inn andre utgifter knyttet til studenter. Forskriften gjelder både statlige og private høyskoler.

10.1.2 Høringsforslaget

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre dagens regler, men med noen strukturelle endringer.

Departementet foreslo å presisere at forskriftshjemmelen i uhl. § 8-3 også omfatter regler om disponering av statstilskudd og egenbetaling, blant annet når akkrediterte virksomheter skal avvikles.

10.1.3 Høringsinstansenes syn

Det var én høringsinstans som uttalte seg om universitets- og høyskolelovutvalgets forslag. Riksrevisjonen understrekte nødvendigheten av en formalisert innsynsrett tilpasset tilsyns- og kontrollmyndighetenes behov, og uttalte at riksrevisjonens adgang til informasjon med fordel kan omtales i lovteksten. Riksrevisjonen pekte videre på at innsynsretten har begrenset verdi i seg selv, dersom den virksomheten det gis innsyn i, ikke samtidig underlegges et tilstrekkelig klargjort og presisert rammeverk for hvordan den skal innrette sin virksomhet og økonomiske disposisjoner. Endelig ba Riksrevisjonen om at private utdanningsinstitusjoners forhold til det offentlige anskaffelsesregelverket klargjøres. Riksrevisjonen vurderer det som uheldig at en større del av private institusjoners inntekter er tilskudd fra staten da et uavklart rammeverk for hvordan disse inntektene skal og kan disponeres øker risikoen for misbruk av midlene og medfører forskjellsbehandling av offentlige og private utdanningsinstitusjoner.

Flere av høringsinstansene er positive til departementets forslag til endringer. Tre av høringsinstansene, Høyskolen Kristiania, Handelshøyskolen BI og Universitets- og høgskolerådet, mener den foreslåtte bestemmelsen bør presiseres nærmere. De viser til at slik forslaget er uformet er formuleringen så åpen at den kan komme i konflikt med det ansvaret styret har for disposisjoner i virksomheten, og at forslaget derfor må tilpasses styrets ansvar for løpende vurderinger.

10.1.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å følge opp universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om å videreføre dagens regler, men i et nytt kapittel og med noen strukturelle endringer. Departementet viser til Riksrevisjonens innspill om behovet for å klargjøre private institusjoners forhold til det offentlige anskaffelsesregelverket. Departementet viser til at anskaffelsesregelverket ikke gjelder for disse, men at risikoen knyttet til innkjøp er tilstrekkelig ivaretatt gjennom reguleringen av hvordan tilskuddet skal brukes, inkludert reglene om handel med nærstående.

Departementet mener at regelverket gir et tilstrekkelig klart og presist rammeverk for hvordan private institusjoner skal innrette virksomheten sin og de økonomiske disposisjonene. Departementet mener derfor at det ikke er hensiktsmessig med mer detaljerte regler i loven. Departementet viser til at det er fastsatt utfyllende regler i forskrift om private universiteter, høyskoler og fagskoler – krav til regnskap mv.

Departementet foreslår å ikke videreføre formuleringen «og som tilfredsstiller kravene i denne loven» i uhl. § 8-3 første og andre ledd fordi departementet mener innholdet i dette vilkåret dekkes av at institusjonene er akkreditert og dermed fyller kravene i loven. Denne endringen er ikke ment å innebære noen realitetsendring. Videre foreslår departementet språklige endringer i paragrafen som ikke er ment å innebære noen realitetsendring.

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo at forskriftshjemmelen i uhl. § 8-3 ble formulert slik i forslagets § 5-1: «Departementet kan gi forskrift om vilkår for statstilskudd». Departementet mener at ordlyden «vilkår for statstilskudd» er noe upresis. Slik dagens hjemmel er praktisert kan departementet i tillegg til vilkår for tilskuddet, fastsette regler om saksbehandling, egenbetaling og tilbakeføring av midler ved avvikling.

Av hensyn til legalitetsprinsippet mener departementet det er viktig at forskriftshjemlene angis presist slik at Stortinget tydelig tar stilling til hva det delegerer til regjeringen. Departementet foreslår derfor en forskriftshjemmel som omfatter regler om disponering av statstilskudd og egenbetaling, blant annet når akkrediterte virksomheter skal avvikles. Dette vil styrke hjemmelsgrunnlaget for dagens forskriftsregulering. Hjemmelen skal ikke kunne brukes til å fastsette andre krav i forskrift som griper inn i det ansvaret styret har for løpende vurderinger.

10.1.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 8-3 om statstilskudd og egenbetaling, men innføre en tydeligere forskriftshjemmel for regler om disponering av statstilskudd og egenbetaling, blant annet når akkrediterte virksomheter skal avvikles, se forslaget til §§ 6-1 og 6-2.

10.2 Avtaler med nærstående parter

10.2.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 8-4 regulerer private universiteters og høyskolers avtaler med nærstående. Paragrafen ble tatt inn i loven i 2017 på bakgrunn av Prop. 44 L (2016–2017).

Private universiteter og høyskoler kan overfor nærstående parter verken gjennomføre avtaler eller overføre midler på vilkår som avviker fra det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter, jf. uhl. § 8-4 første ledd. Det er et grunnleggende prinsipp at transaksjoner med nærstående skal skje på markedsmessige vilkår, og kravet gjelder generelt for alle disposisjoner som innebærer overføring av verdier.

Handel med nærstående er kjøp av varer eller tjenester, eller andre overføringer mellom selskaper kontrollert av samme eier, eller av personer som karakteriseres som nærstående etter for eksempel aksjeloven og stiftelsesloven. Det sentrale hensynet bak reguleringen av handel med nærstående er å forhindre at verdier overføres til eieren eller eierens nærstående i den hensikt å omgå en regulering eller lignende. På grunn av en slik risiko er det fastsatt særlige dokumentasjonskrav for slike transaksjoner, jf. uhl. § 8-4 andre ledd.

I tillegg til det generelle dokumentasjonskravet i andre ledd har departementet rett til innsyn i dokumentasjon fra de nærstående partene som transaksjonen er gjennomført med, jf. uhl. § 8-4 tredje ledd. Dette er virksomheter som i utgangspunktet ikke er underlagt universitets- og høyskoleloven. Innsynsretten er begrunnet i behovet for å kunne føre effektivt tilsyn med de private virksomhetene.

Det følger av uhl. § 8-4 fjerde ledd at departementet kan gi forskrift om hvem som regnes om nærstående. Dette har departementet gjort i forskrift om private universiteter, høyskoler og fagskoler – krav til regnskap mv. der det i § 5 første ledd er lagt til grunn at «nærstående» omfatter foretak og personer som nevnt i forskrift til regnskapsloven § 7-30b-1. Videre følger det av Prop. 44 L (2016–2017) merknaden til § 8-4 at «nærstående» inkluderer, men er ikke begrenset til, de som er oppregnet i aksjeloven § 1-5 og stiftelsesloven § 5.

10.2.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre det gjeldende regler om avtaler med nærstående parter.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til forslaget.

10.2.4 Departementets vurdering

Reglene om avtaler med nærstående er viktige for å hindre at midlene til private institusjoner overføres til eieren eller eierens nærstående, og for å hindre omgåelse av forbudet mot utdelinger. For å hindre mulige omgåelser er det også viktig for departementet som tilsynsmyndighet å kunne kontrollere avtalene. Det er derfor sentralt med regler om at private institusjoner må kunne dokumentere at avtaler med nærstående er inngått på markedsmessige vilkår, og departementet må enkelt kunne få innsyn i dokumentasjonen.

Departementet foreslår derfor at reglene om avtaler med nærstående videreføres, men med enkelte språklige endringer.

10.2.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 8-4 om avtaler med nærstående med enkelte språklige endringer, se forslaget til § 6-3.

10.3 Tilsyn med private universiteter og høyskoler

10.3.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 8-5 regulerer tilsyn med private universiteter og høyskoler. Paragrafen ble tatt inn i loven i 2017 på bakgrunn av Prop. 44 L (2016–2017) for å tydeliggjøre at departementet også kan føre tilsyn med private institusjoner som ikke mottar statstilskudd.

Uhl. § 8-5 første ledd fastsetter at departementet fører tilsyn med private universiteter og høyskoler. Dette omfatter både tilsyn med private institusjoner som mottar statstilskudd, og private institusjoner som ikke mottar statstilskudd. Tilsynsoppgaven ble delegert til NOKUT i 2018.

Tilsynshjemmelen er angitt generelt, og et tilsyn kan omfatte en rekke sider av institusjonenes økonomiske, administrative og driftsmessige forhold. Tilsynene er derfor ikke utelukkende knyttet til oppfølging av tilskudd og studentenes egenbetaling. I forarbeidene er det imidlertid presisert at tilsyn etter uhl. § 8-5 må avgrenses mot NOKUTs tilsyn med institusjonenes studietilbud, kvalitetsarbeid mv., se punkt 7.6.

Tilsynet har til formål å kontrollere at de private institusjonene følger regelverket. Slike vurderinger krever et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag. Det er i Prop. 44 L (2016–2017) lagt vekt på at kravene som stilles til de private institusjonene, bør innrettes på en måte som er effektiv for både virksomhetene selv og for tilsynsmyndigheten. Dette innebærer blant annet at rapporteringskrav og krav til regnskap ikke skal overstige det som er nødvendig for at tilsynsmyndigheten skal kunne vurdere om midlene er benyttet i samsvar med kravene. Ved et tilsyn vil det imidlertid være behov for ytterligere dokumentasjon og opplysning av ulike forhold. Private institusjoner har derfor plikt til å bistå under tilsynet. De må for eksempel framskaffe nødvendig dokumentasjon og gi adgang til lokaler, jf. uhl. § 8-5 andre ledd.

10.3.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre det gjeldende regler om tilsyn med private universiteter og høyskoler.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til forslaget.

10.3.4 Departementets vurdering

Reglene om tilsyn i universitets- og høyskoleloven gir tilsynsmyndigheten hjemmel til å føre tilsyn med private institusjoner, og bestemmer hvordan og i hvilken grad institusjonene må bistå under tilsynet. Dette er hensiktsmessige regler som skal sørge for at tilsynsmyndigheten har mulighet til å føre kontroll med at de private institusjonene følger regelverket.

Departementet foreslår derfor å videreføre reglene om tilsyn, men med en noe forenklet lovtekst. De språklige endringene er ikke ment å innebære noen realitetsendringer. Departementet foreslår å erstatte begrepet «tilsynsmyndigheten» med «departementet» i paragrafen da pliktene som følger å loven uansett kan delegeres fra departementet til underliggende organ, dvs. den som fører tilsyn. Oppgaven er i dag delegert til NOKUT.

10.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 8-5 om tilsyn private universiteter og høyskoler med enkelte språklige endringer, se forslaget til § 6-4.

10.4 Rapporteringsplikt

10.4.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 8-6 regulerer private universiteters og høyskolers rapporteringsplikt. Paragrafen kom inn i loven i 2017 på bakgrunn av Prop. 44 L (2016–2017). Formålet var blant annet å gi et bedre utgangspunkt for løpende kontroll med virksomhetene.

Det følger av uhl. § 8-6 første ledd skal private universiteter og høyskoler skal rapportere regnskapsinformasjon og sammenstilte data om studietilbud, studenter og personale til departementet. Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å pålegge private universiteter og høyskoler å rapportere om virksomheten. Rapporteringspliktene gjelder årsregnskap og tilhørende dokumentasjon, studenttall, studiepoengproduksjon og andre relevante forhold om virksomheten. Bestemmelsen gir ikke hjemmel til å innhente rapportering om ansatte eller studenter på individnivå, jf. Prop. 44 L (2016–2017) merknaden til § 8-6.

Private universiteter og høyskoler skal melde fra til departementet dersom de skal omstrukturere driften ved fusjon, fisjon, omdanning eller salg, jf. uhl. § 8-6 andre ledd. Melding skal gis før en slik omstrukturering eller avvikling finner sted. Meldingen fratar ikke departementets myndighet til å føre etterfølgende kontroll med at tilskudd og egenbetaling er disponert i tråd med regelverket i forbindelse med omstruktureringen, jf. Prop. 44 L (2016–2017) merknaden til § 8-6. Departementet har fastsatt regler om dette i forskrift om private universiteter, høyskoler og fagskoler – krav til regnskap mv.

Ved salg av virksomhet vil egenkapitalen, både opptjent og innskutt, normalt være et direkte eller indirekte element i prisen. Eieren oppnår likevel en mulig gevinst når eiendomsretten overdras til kjøperen. I Prop. 44 L (2016–2017) er det lagt til grunn at dersom et salg av virksomhet skjer mellom to uavhengige parter, eller til markedsmessige vilkår mellom nærstående parter, innebærer ikke selve salget uttak av midler fra virksomheten. Det er videre presisert at slike prosesser kan innebære en risiko for at noen omgår kravene til bruk av tilskudd og egenbetaling. Risikoen ved fisjon kan være at verdier som stammer fra tilskudd og egenbetaling, overføres til et annet selskap i forbindelse med delingen. I lys av reguleringen av hva tilskuddsmidler kan brukes til, vil en slik verdioverføring være ulovlig.

På samme måte som ved salg, omdanning, fusjon og fisjon, skal private universiteter og høyskoler gi særskilt melding til departementet ved avvikling, jf. uhl. § 8-6 andre ledd. Departementet har fastsatt regler om avvikling av akkreditert virksomhet i forskrift om private universiteter, høyskoler og fagskoler – krav til regnskap mv

10.4.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre gjeldende regler om rapportering.

10.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til forslaget.

10.4.4 Departementets vurdering

Rapportering er et sentralt virkemiddel for tilsynsmyndighetens kontroll av private universiteter og høyskoler. Ved salg, fisjon, fusjon, omdanning og avvikling av virksomhet er det en risiko for at kravene til bruk av statstilskudd og egenbetaling blir omgått. Det er derfor viktig å ha regler som gir tilsynsmyndigheten varsel når slike omstruktureringer skjer. På den måten blir tilsynsmyndigheten klar over omstruktureringen, og kan kontrollere at omstruktureringen skjer i tråd med kravene i universitets- og høyskoleloven.

Departementet foreslår å ta ut «sammenstilte data om studietilbud, studenter og personale» da disse rapporteringsbehovene ivaretas av kravene til innrapportering til databasen for statistikk om høyere utdanning (se punkt 19.3).

Departementet foreslår ellers at reglene om rapporteringsplikt videreføres, men med noen språklige endringer.

10.4.5 Departementets forslag

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre reglene i uhl. § 8-6 om rapporteringsplikt med enkelte språklige endringer, se forslaget til § 6-5.

10.5 Krav til regnskap og revisjon

10.5.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 8-7 regulerer krav til regnskap og revisjon for private universiteter og høyskoler. Paragrafen kom inn i loven i 2017 på bakgrunn av Prop. 44 L (2016–2017). Formålet var å sikre at statstilskudd benyttes i samsvar med forutsetningene i loven.

Uhl. § 8-7 første ledd første punktum fastsetter at private universiteter og høyskoler skal føre regnskap i samsvar med kravene i regnskapsloven og i samsvar med kravene som fastsettes i eller med hjemmel i universitets- og høyskoleloven. Uhl. § 8-1 første ledd fastsetter at alle private universiteter og høyskoler skal drive virksomheten som aksjeselskap eller stiftelse. Krav til regnskap etter regnskapsloven er også fastsatt i aksjeloven og stiftelsesloven. Uhl. § 8-7 første ledd fastsetter videre at unntakene i regnskapsloven for små foretak, ikke gjelder for private universiteter og høyskoler. Dermed gjelder kravene i regnskapsloven om årsregnskap og årsberetning. Hensikten med at unntakene ikke gjelder er at departementet skal ha tilstrekkelig sikkerhet for at regnskapene gir et riktig bilde, jf. Prop. 44 L (2016–2017) merknaden til § 8-7.

I uhl. § 8-7 andre ledd stilles det krav om at institusjonene skal ha et økonomisk skille mellom de akkrediterte delene av virksomheten og de ikke-akkrediterte delene av virksomheten, og videre at dette må framgå av regnskapene. Kravet gjelder alle private universiteter og høyskoler, uavhengig av om de mottar statstilskudd eller ikke.

I uhl. § 8-7 tredje ledd stilles det krav om at regnskapene for private universiteter og høyskoler skal revideres av revisor.

Departementet har med hjemmel i uhl. § 8-7 fjerde ledd fastsatt regler om regnskapsmessig skille i forskrift om private universiteter, høyskoler og fagskoler – krav til regnskap mv. § 2.

10.5.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre gjeldende krav til regnskap og revisjon.

10.5.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til forslaget.

10.5.4 Departementets vurdering

Det er viktig å ha regler som sikrer at statstilskudd og egenbetaling brukes til akkrediterte studier, og ikke til annen virksomhet som drives i samme rettssubjekt. Det er videre viktig med regler som bidrar til at departementet som tilsynsmyndighet kan kontrollere at kravene i universitets- og høyskoleloven blir oppfylt. Reglene bør også bidra til at departementet har tilstrekkelig sikkerhet for at regnskapene gir et riktig bilde. Videre er reglene nødvendige for å forhindre ulovlig kryssubsidiering etter EØS-regelverket om offentlig støtte.

I uhl. § 8-7 første ledd står det at private universiteter og høyskoler er «regnskapspliktige etter regnskapsloven § 1-2 og etter denne loven.» Departementet mener denne dobbeltreguleringen ikke er nødvendig fordi kravet om at virksomheten må drives som stiftelse eller aksjeselskap, innebærer at det allerede stilles krav til regnskap gjennom selskapslovgivningen. Departementet foreslår derfor å fjerne denne dobbeltreguleringen, men å videreføre regelen om at unntakene fra plikten til årsberetning og årsregnskap for små foretak i regnskapsloven § 3-1 første ledd andre punktum og andre ledd andre punktum, ikke gjelder for private universiteter og høyskoler.

I uhl. § 8-7 tredje ledd er det krav om at regnskapene for private universiteter og høyskoler skal revideres av statsautorisert eller registrert revisor, jf. tidligere revisorlov § 3-1. Tittelen «registrert revisor» brukes ikke lenger og det følger av gjeldende revisorlov § 2-1 at aksjeselskap og stiftelser er revisjonspliktige. Departementet anser at kravet om revisjon fra statsautorisert revisor er tilstrekkelig ivaretatt av revisorloven. For å sikre at revisjonsplikten omfatter alle private universiteter og høyskoler, foreslår departementet en særregel om at adgangen til unntak fra revisjonsplikten i revisorloven § 2-1, jf. aksjeloven § 7-6, ikke skal gjelde for private universiteter og høyskoler.

Forslag til endringene i reglene om regnskap og revisjon er forenklinger og er ikke ment å ha innholdsmessig betydning.

Departementet foreslår utover dette at reglene om krav til regnskap og revisjon videreføres, men med noen språklige endringer.

10.5.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å ikke videreføre presiseringen i uhl. § 8-7 første ledd første punktum om regnskapsplikt

• å ikke videreføre særregelen i uhl. § 8-7 tredje ledd om revisjonsplikt, men ta inn at unntaket fra revisjonsplikten i revisorloven ikke gjelder, se forslaget til § 6-6 første ledd

• å ellers videreføre reglene i uhl. § 8-7 om krav til regnskap og revisjon med enkelte språklige endringer, se forslaget til § 6-6

10.6 Pålegg om retting

10.6.1 Dagens regler

Universitets og høyskoleloven (uhl.) § 8-8 gir departementet hjemmel til å pålegge retting hvis departementet avdekker brudd på bestemmelser som er gitt i eller med hjemmel i universitets- og høyskoleloven eller i grunnlaget for tilskuddet. Paragrafen kom inn i universitets- og høyskoleloven i 2017 på bakgrunn av Prop. 44 L (2016–2017).

Av Prop. 44 L (2016–2017) merknaden til § 8-8 går det fram at et pålegg om retting i utgangspunktet bør være tilsynsmyndighetens første reaksjon dersom den avdekker lovbrudd. I særlige tilfeller kan andre reaksjoner brukes uten at det er gitt pålegg om retting, for eksempel dersom retting ikke vil være et hensiktsmessig virkemiddel av hensyn til studentene eller for å beskytte statens midler. Tilsynsmyndigheten skal legge til grunn et proporsjonalitetsprinsipp ved valg av reaksjoner. Dette innebærer at reaksjonen må stå i forhold til lovbruddet. Pålegg om retting er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.

Et pålegg om retting skal inneholde en frist. Utgangspunktet er at denne fristen skal gi institusjonen tilstrekkelig tid til å kunne følge pålegget, og fristen må fastsettes på grunnlag av en konkret vurdering, jf. Prop. 44 L (2016–2017) merknaden til § 8-8.

10.6.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre gjeldende regler om pålegg om retting.

10.6.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til forslaget.

10.6.4 Departementets vurdering

Ved brudd på krav i loven eller forskriftene er det behov for at tilsynsmyndigheten kan pålegge ulike reaksjoner avhengig av bruddets karakter og situasjonen for øvrig. Et pålegg om retting er den mildeste reaksjonen tilsynsmyndigheten kan bruke ved lovbrudd. En slik reaksjon er viktig for å sikre at det ulovlige forholdet rettes opp. Et pålegg om retting gir institusjonen mulighet til å rette forholdet uten at noen mer alvorlige reaksjoner er nødvendig.

Departementet foreslår derfor å videreføre reglene om pålegg om retting, men med noen språklige endringer. De språklige endringene er ikke ment å innebære noen realitetsendringer.

10.6.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 8-8 om pålegg om retting, se forslaget til § 6-7.

10.7 Krav om tilbakebetaling av statstilskudd

10.7.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 8-9 regulerer krav om tilbakebetaling av statstilskudd. Paragrafen kom inn i universitets- og høyskoleloven i 2017 på bakgrunn av Prop. 44 L (2016–2017). Formålet var å lovfeste adgangen til å trekke tilbake statstilskudd som blir disponert i strid med vilkårene for tilskuddet.

Uhl. § 8-9 gir departementet hjemmel til å kreve statstilskuddet tilbakebetalt hvis det «disponeres i strid med bestemmelser som er gitt i eller i medhold av denne lov eller i grunnlaget for tilskuddet». Bakgrunnen for bestemmelsen var et ønske om å lovfeste et tilsvarende krav om tilbakebetaling som framgår av tilskuddsbrevet til institusjoner som får statstilskudd, jf. Prop. 44 L (2016–2017) merknaden til § 8-9.

Vedtak om tilbakebetaling av statstilskudd er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. uhl. § 8-9 andre punktum. Bakgrunnen er at dette vil styrke vernet av tilskuddet ytterligere.

10.7.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre gjeldende regler om krav om tilbakebetaling av statstilskudd.

10.7.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til forslaget.

10.7.4 Departementets vurderinger

Departementet har et særlig ansvar for å påse at de private institusjonene bruker tilskudd fra staten i samsvar med de lovbestemte forutsetningene og Stortingets vedtak. Dersom en privat institusjon disponerer statstilskudd i strid med regler i eller med hjemmel i universitets- og høyskoleloven eller i strid med grunnlaget for tilskuddet, bør tilskuddet kunne kreves tilbakebetalt.

Departementet foreslår derfor at å videreføre reglene om krav om tilbakebetaling av statstilskudd.

10.7.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 8-9 om krav om tilbakebetaling av statstilskudd, se forslaget til § 6-8.

10.8 Tvangsmulkt

10.8.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 8-10 gir hjemmel for bruk av tvangsmulkt overfor private universiteter og høyskoler dersom de ikke etterkommer pålegg om retting. Paragrafen kom inn i universitets- og høyskoleloven i 2017 på bakgrunn av Prop. 44 L (2016–2017). Hensikten var å kunne sikre etterlevelse av pålegg om retting.

Tvangsmulkten fastsettes som «løpende dagsmulkt fra utløpet av fristen som er satt i pålegget, og inntil pålegget er fulgt opp».

En forutsetning for bruk av tvangsmulkt er at det er gitt et pålegg om retting, og at pålegget ikke er oppfylt innen fristen.

Et vedtak om tvangsmulkt vil være et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 tredje ledd. Beslutning om tvangsmulkt er videre et tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d. Vedtaket skal rette seg mot den som er gitt pålegget om retting, jf. § 8-8.

Departementet kan gi forskrift om utstedelse, størrelse, forfall, klage og lemping av tvangsmulkten, jf. uhl. § 8-10 andre ledd. Det er fastsatt regler om tvangsmulkt i forskrift om private universiteter, høyskoler og fagskoler – krav til regnskap mv. § 9.

10.8.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre gjeldende regler om tvangsmulkt.

10.8.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til forslaget.

10.8.4 Departementets vurderinger

Det kan hende at pålegg om retting alene ikke er tilstrekkelig for at en privat institusjon skal rette et forhold som er i strid med regelverket. Departementet mener derfor at tilsynsmyndigheten, etter en konkret vurdering, må kunne bruke tvangsmulkt for å få en institusjon til å følge regelverket.

Departementet foreslår derfor å videreføre reglene om tvangsmulkt, men med noen språklige endringer. De språklige endringene er ikke ment å innebære noen realitetsendringer.

10.8.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 8-10 om tvangsmulkt med enkelte språklige endringer, se forslaget til § 6-9 første og tredje ledd.

10.9 Overtredelsesgebyr

10.9.1 Dagens regler

Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr følger av universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 8-11. Paragrafen kom inn i loven i 2017 på bakgrunn av Prop. 44 L (2016–2017).

Overtredelsesgebyr er definert som «et pengebeløp som skal betales til det offentlige på grunn av brudd på reguleringer i eller i medhold av loven» jf. Prop. 44 L (2016–2017) merknaden til § 8-11. Det følger av § 8-11 første ledd at departementet kan ilegge institusjonen et overtredelsesgebyr hvis en institusjon overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av universitets- og høyskoleloven. Et vedtak om å ilegge overtredelsesgebyr vil være et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.

Overtredelsesgebyret skal ilegges den som lovens krav retter seg mot i det konkrete tilfellet. Overtredelsesgebyr kan ilegges foretak. Enkeltpersoner kan ikke ilegges overtredelsesgebyr etter uhl. § 8-11. Bestemmelsen fastslår uttrykkelig at «overtredelsesgebyr kan ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld». Dette innebærer at en institusjon kan bli ilagt overtredelsesgebyr ved brudd på regler gitt i eller i medhold av loven, selv om det ikke er påvist uaktsomhet eller forsett hos eieren eller ansatte. Reglene i forvaltningsloven gjelder ved ileggelse av overtredelsesgebyr.

Størrelsen på overtredelsesgebyret skal «fastsettes i hvert enkelt tilfelle», jf. 8-11 andre ledd første punktum. Det følger av Prop. 44 L (2016–2017) merknaden til § 8-11 at det ved fastsettelse av størrelsen på gebyret kan tas hensyn til blant annet:

overtredelsens art, omfang, virkning for studentene, om overtredelsen skyldes et ønske om å vanskeliggjøre departementets tilsynsvirksomhet, oppnådde fordeler, om overtredelsen utelukkende skyldes forhold utenfor foretakets kontroll, foretakets økonomiske evne med videre.

Gebyret skal være proporsjonalt med overtredelsen. Det kan være relativt store variasjoner i overtredelsens karakter, og momenter ved utmålingen vil derfor kunne variere fra sak til sak. Endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav e, jf. § 8-10 andre ledd andre punktum.

Uhl. § 8-11 tredje ledd gir hjemmel for departementet til å gi forskrift om utstedelse, størrelse, forfall, klage og lemping av overtredelsesgebyret. Departementet har fastsatt regler om overtredelsesgebyr i forskrift om private universiteter, høyskoler og fagskoler – krav til regnskap mv. § 10.

10.9.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre gjeldende regler om overtredelsesgebyr.

10.9.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til forslaget.

10.9.4 Departementets vurdering

Det er viktig at tilsynsmyndigheten har ulike reaksjoner som kan brukes ved brudd på bestemmelser gitt i eller med hjemmel i universitets- og høyskoleloven. Et overtredelsesgebyr er en strengere reaksjon enn et pålegg om retting, og kan brukes dersom det etter en konkret vurdering er en forholdsmessig og hensiktsmessig reaksjon for det aktuelle lovbruddet. Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr kan dessuten ha en preventiv effekt.

Departementet foreslår å videreføre at private institusjoner kan ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på reglene i loven, men foreslår å innføre vilkår om at institusjonen eller noen som har opptrådd på vegne av institusjonene har utvist forsett eller uaktsomhet. Forslaget bringer reglene i samsvar med reglene i forvaltningsloven om administrativ foretaksstraff. Se nærmere begrunnelse i punkt 7.10.4.2.

Departementet mener det er hensiktsmessig at størrelsen på overtredelsesgebyret fastsettes i hvert enkelt tilfelle, og at det ikke i loven legges føringer på et minimums- eller maksimumsbeløp. Det gir tilsynsmyndigheten mulighet til å kunne ta hensyn til overtredelsens karakter. Departementet mener imidlertid ikke at dette trenger å følge av loven, og foreslår derfor å ikke videreføre uhl. § 8-11 andre ledd første punktum. For at overtredelsesgebyr skal fungere etter sin hensikt bør vedtak om overtredelsesgebyr være tvangsgrunnlag for utlegg. Det følger nå av tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 at vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Departementet foreslår derfor å ikke videreføre uhl. § 8-11 andre ledd andre punktum. Departementet foreslår ellers at reglene om overtredelsesgebyr videreføres, men med noen språklige endringer. De språklige endringene er ikke ment å innebære noen realitetsendringer.

10.9.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 8-11 første ledd første punktum og tredje ledd om overtredelsesgebyr med enkelte språklige endringer, se forslaget til § 6-9 andre og tredje ledd.

10.10 Tilbaketrekking av akkreditering

10.10.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 8-12 gir departementet hjemmel til å trekke tilbake akkrediteringen av en institusjon eller et studietilbud. Paragrafen kom inn i loven i 2017 på bakgrunn av Prop. 44 L (2016–2017). Formålet var å kunne trekke tilbake akkreditering ved alvorlige brudd på krav i regelverket som gjelder tilskudd, egenbetaling, administrative forhold eller hvor virksomheten har vist vedvarende manglende evne eller vilje til å rette opp i forholdene.

Det er også hjemmel til å trekke tilbake akkrediteringen på faglig grunnlag, jf. uhl. § 3-1 fjerde ledd (se punkt 7.6).

Vilkåret for at akkrediteringen skal kunne trekkes tilbake, er at tilsynsmyndighet avdekker «alvorlige forhold» i strid med universitets- og høyskoleloven eller regler gitt i medhold av loven. Dette kan være tilfeller der overtredelsene er så grove at hensynet til studentene, statens midler eller tilliten til institusjonen gjør det uforsvarlig å la høyskolen fortsette som akkreditert institusjon, jf. Prop. 44 L (2016–2017) merknaden til § 8-12. I tillegg er det et vilkår for å kunne trekke tilbake akkrediteringen at det er gitt pålegg om retting og at fristen for å etterkomme pålegget er oversittet, jf. uhl. § 8-8.

Virkningen av tilbaketrekking av akkreditering er blant annet at den vedtaket retter seg mot, ikke lenger kan tilby høyere utdanning. Dette inkluderer blant annet å tildele vitnemål, eller bruke titler eller betegnelser som er beskyttet i universitets- og høyskoleloven. En institusjon som mister akkreditering på bakgrunn av uhl. § 8-12, må eventuelt søke NOKUT om ny akkreditering.

Departementet har med hjemmel i uhl. § 8-12 andre ledd gitt nærmere regler om saksbehandlingen ved tilbaketrekking av akkreditering i forskrift om private universiteter, høyskoler og fagskoler – krav til regnskap mv. § 11.

10.10.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre gjeldende regler om tilbaketrekking av tilskudd.

10.10.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til forslaget.

10.10.4 Departementets vurdering

I noen situasjoner vil overtredelsene være så alvorlige at man av ulike hensyn ikke bør la tilbyderen fortsette som akkreditert institusjon. Departementet mener derfor det er hensiktsmessig at det finnes en reaksjon i universitets- og høyskoleloven for å trekke tilbake akkreditering fra private institusjoner.

Tilbaketrekking av akkreditering er den strengeste reaksjonen som departementet kan fastsette for private institusjoner ved brudd på regler gitt i eller med hjemmel i universitets- og høyskoleloven. Departementet mener derfor at det skal mye til for å kunne bruke en slik reaksjon, og at det er hensiktsmessig at reaksjonen bare skal kunne brukes ved «alvorlige forhold». Departementet mener videre det er hensiktsmessig at det er et vilkår at det er gitt pålegg om retting og at fristen for å etterkomme pålegget ikke er overholdt. På den måten får institusjonen mulighet til å rette forholdene før departementet eventuelt kan trekke tilbake akkrediteringen.

Departementet foreslår derfor å videreføre reglene om tilbaketrekking av akkreditering, men med noen språklige endringer. De språklige endringene er ikke ment å innebære noen realitetsendringer.

10.10.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 8-12 om tilbaketrekking av akkreditering, se forslaget til § 6-10.