20 NOKUT

20.1 NOKUTs formål

20.1.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 2-1 første, andre og sjette ledd regulerer NOKUTs myndighet og formål. Reglene kom inn i loven i 2002 da NOKUT ble opprettet, og regler om NOKUT ble lovfestet i denne forbindelse. Opprettelsen av NOKUT var begrunnet i de strukturelle endringene i høyere utdanning som ble gjort gjennom Kvalitetsreformen, og i tråd med den felleseuropeiske Bologna-prosessens ambisjoner for harmonisering av blant annet krav til kvalitetssikring. Fram til 1. januar 2023 hadde NOKUT også ansvar for godkjenning av utenlandsk utdanning. Disse oppgavene er nå overført til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, jf. Prop. 74 L (2021–2022).

I uhl. § 2-1 første ledd står det at NOKUT er et «statlig forvaltningsorgan som er faglig uavhengig i oppgavene nevnt i tredje og fjerde ledd». NOKUTs faglige uavhengighet ble presisert gjennom en lovendring i 2018. Endringen synliggjør NOKUTs todelte oppgaveportefølje. Det redegjøres nærmere for hva som er NOKUTs faglige uavhengige oppgaver i punkt 20.2.

At NOKUT er et statlig forvaltningsorgan innebærer at NOKUT er underlagt Kunnskapsdepartementets alminnelige styringsmyndighet i administrative, organisatoriske og økonomiske forhold. Kunnskapsdepartementet kan både delegere oppgaver til NOKUT, og instruere NOKUT om forvaltningsoppgaver med unntak av oppgaver nevnt i uhl. § 2-1 tredje og fjerde ledd.

Formålet med NOKUT er «å føre tilsyn med kvaliteten i høyere utdanning og fagskoleutdanning og stimulere til kvalitetsutvikling som sikrer et høyt internasjonalt nivå i utdanningstilbudene ved institusjonene», jf. uhl. § 2-1 andre ledd. I samme bestemmelse heter det at NOKUTs arbeid skal bidra til at «samfunnet kan ha tillit til kvaliteten i norsk høyere utdanning, fagskoleutdanning. I sitt arbeid skal NOKUT søke å bistå institusjonene i deres utviklingsarbeid.» NOKUT skal ut fra dette være et organ som sikrer at utdanningen som blir tilbudt, holder en gitt kvalitet og at studenter som begynner på en utdanning, kan ha tillit til at de får den undervisningen som er nødvendig for å oppfylle kravene som er satt til utdanningen. Det følger av uhl. § 2-1 andre ledd at NOKUTs formål med å føre tilsyn med kvalitet både gjelder innenfor høyere utdanning og fagskoleutdanning.

Det følger av uhl. § 2-1 sjette ledd bokstav a, b og c at departementet kan gi forskrift om krav til kvalitetssikringssystemer og kvalitetsarbeid, standarder og kriterier for akkreditering av institusjoner og studietilbud og saksbehandlingsregler for NOKUTs virksomhet. NOKUT kan gi utfyllende forskrift om de samme emnene, jf. uhl. § 2-1 sjette ledd siste punktum.

20.1.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å skille tydeligere i loven mellom hva som er NOKUTs formål og hva som er NOKUTs oppgaver, og å innføre en egen paragraf som angir NOKUTs myndighet og formål.

Utvalget foreslo også at henvisningen til fagskoleutdanning i uhl. § 2-1 andre ledd første punktum om NOKUTs formål og oppgaver, flyttes fra universitets- og høyskoleloven til fagskoleloven. Utvalget mente at NOKUT som organ i sin helhet fortsatt bør reguleres i universitets- og høyskoleloven, men at oppgavene for hver av sektorene bør reguleres i den aktuelle sektorloven. Utvalget la til at en slik deling vil gjøre det tydeligere hvilke oppgaver NOKUT har for de ulike sektorene, og at det vil gjøre lovene mer brukervennlige.

Videre foreslo utvalget å ikke videreføre uhl. § 2-1 sjette ledd siste punktum, som gir NOKUT hjemmel til å fastsette forskrifter om de samme emnene som departementet. Utvalget foreslo å ikke videreføre uhl. § 2-1 sjette ledd bokstav c, som gir departementet adgang til å fastsette forskrift om saksbehandlingsregler for NOKUT.

20.1.3 Høringsinstansenes syn

Tre høringsinstanser uttalte seg om forslaget om regulering av NOKUTs myndighet og formål. Alle var positive til forslag om å skille tydeligere i loven mellom hva som er NOKUTs formål og hva som er NOKUTs oppgaver, ved å innføre en egen paragraf som angir NOKUTs myndighet og formål. Høringsinstansene støtter også at NOKUTs formål og oppgaver innen høyere utdanning bør reguleres i lov om høyere yrkesfaglig utdanning.

Nasjonalt fagskoleråd og Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF) støttet at paragrafen om NOKUTs formål omstruktureres og skrives om i tråd med innspill fra NOKUT. Videre skrev begge at det er viktig å ta inn en tilsvarende paragraf i lov om høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoleloven) når høyere yrkesfaglig utdanning tas ut av NOKUTs formålsparagraf i universitets- og høyskoleloven. Nasjonalt fagskoleråd og ONF presiserte også at det er viktig at formuleringen «Formålet med NOKUTs virksomhet overfor universiteter og høyskoler […]» blir tatt med i den endelige lovteksten, slik at det ikke blir en generell formålsparagraf der høyere yrkesfaglig utdanning ikke er omtalt.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) støttet den nye struktureringen og de foreslåtte endringene der det skilles tydeligere mellom NOKUTs formål og NOKUTs oppgaver. NOKUT kommenterte likevel på et par spørsmål: NOKUT mente at det vil være en klar fordel om NOKUTs samlede formål er beskrevet i universitets- og høyskoleloven, og at de ulike oppgavene er fastsatt i sektorlovene. NOKUT mente for øvrig at bestemmelsen om NOKUTs myndighet og formål i større grad enn foreslått bør dekke samtlige sider av NOKUTs virksomhet.

Videre framhevet NOKUT at formuleringen «[f]ormålet med NOKUTs virksomhet overfor universiteter og høyskoler er å bidra til at samfunnet kan ha tillit til kvaliteten i norsk høyere utdanning og godkjent høyere utenlandsk utdanning» ikke gir et korrekt bilde av NOKUTs samlede formål. NOKUT har flere oppgaver på universitets- og høyskoleområdet som ikke er «virksomhet overfor universiteter og høyskoler», men som retter seg mot samfunnet for øvrig, men dette var mest med tanke på godkjenningsordningene. NOKUT mente derfor at ordlyden «overfor universiteter og høyskoler» bør fjernes fra paragrafen om NOKUTs myndighet og formål.

NOKUT mente at paragrafen om NOKUTs myndighet og formål også bør inkludere fagskolesektoren, slik at det framgår at formålet med NOKUTs virksomhet er å bidra til at samfunnet kan ha tillitt til kvaliteten ikke bare i norsk høyere utdanning, men også i høyere yrkesfaglig utdanning.

20.1.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med universitets- og høyskolelovutvalget i at NOKUTs formål, og de oppgavene NOKUT er faglig uavhengig i, bør reguleres tydeligere når det gjelder struktur og utforming. I lys av dette er departementet enig i utvalgets forslag om en egen paragraf som regulerer NOKUTs formål, og en egen paragraf som regulerer NOKUTs oppgaver.

Departementet mener det er behov for å rydde opp i reguleringen av NOKUTs formål og oppgaver innen høyere utdanning på den ene siden og innen høyere yrkesfaglig utdanning på den andre. Departementet mener at formålet og oppgavene for de to sektorene bør reguleres i de respektive sektorlovene. En slik deling vil gjøre det tydeligere hvilke oppgaver og formål NOKUT har for de ulike sektorene. Videre vil dette gjøre lovene mer brukervennlige. Denne lovendringen forutsetter at det også gjøres nødvendige endringer i fagskoleloven.

Departementet mener det er unødvendig at det skal stå i loven at NOKUT er et statlig forvaltningsorgan. Departementet foreslår derfor å ikke videreføre denne delen av uhl. § 2-1 første ledd.

I samsvar med utvalgets forslag foreslår departementet å heller ikke videreføre § 2-1 sjette ledd siste punktum, som gir NOKUT hjemmel til å fastsette forskrifter om de samme emnene som departementet. NOKUT har også i forbindelse med et oppdragsbrev gitt innspill om at hjemmelen til NOKUT ikke trenger å videreføres.

Departementet er uenig med utvalget i at § 2-1 sjette ledd bokstav c, som gir departementet adgang til å fastsette forskrift om saksbehandlingsregler for NOKUT, kan oppheves. Denne forskriftshjemmelen kan bli nødvendig hvis studiekvalitetsforskriften, som er fastsatt av departementet, og studietilsynsforskriften, som er fastsatt av NOKUT, slås sammen til én forskrift som fastsettes av departementet. Departementet foreslår at hjemmelen i hvert fall beholdes til forskriftene er gjennomgått.

Departementet foreslår også å videreføre de andre forskriftshjemlene til departementet, men plassere dem i paragrafene hvor de tematisk hører til, se punkt 7.2 og 7.5.

20.1.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å ikke videreføre presiseringen i uhl. § 2-1 første ledd om at NOKUT er et statlig forvaltningsorgan

• å ikke videreføre henvisningen til fagskoleutdanning i uhl. § 2-1 andre ledd, men ta NOKUTs formål og faglige uavhengige oppgaver på fagskoleområdet inn i lov om høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoleloven), se forslag til ny § 4 b i fagskoleloven

• å ikke videreføre § 2-1 sjette ledd siste punktum som gir NOKUT hjemmel til å fastsette forskrifter om de samme emnene som departementet

• å ellers videreføre reglene i uhl. § 2-1 om NOKUTs formål med enkelte forenklinger og språklige endringer, se forslaget til § 16-1

20.2 NOKUTs faglige uavhengige oppgaver

20.2.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 2-1 tredje og fjerde ledd regulerer NOKUTs faglige uavhengige oppgaver. Reglene om hvilke oppgaver NOKUT er faglig uavhengig i ble presisert gjennom en lovendring i 2018. Formålet med endringen var å synliggjøre NOKUTs todelte oppgaveportefølje. Endringen la til rette for at nye oppgaver ble overført fra departementet samtidig som den nødvendige faglige uavhengigheten ble sikret et tydeligere vern i loven.

Det følger av uhl. § 2-1 at NOKUT er faglig uavhengig i oppgavene nevnt i tredje og fjerde ledd. Dette innebærer at NOKUT ikke kan instrueres eller gis pålegg om det faglige innholdet i disse oppgavene. Oppgavene som følger av uhl. § 2-1 tredje ledd og fjerde ledd som NOKUT er avhengig i, er akkreditering av institusjoner og studietilbud, tilsyn med at institusjoner og eksisterende studietilbud fyller gjeldende standarder og kriterier for akkreditering og evalueringer av betydning for å kunne bedømme kvaliteten i høyere utdanning.

NOKUT og NOKUTs oppgaver er også nevnt flere andre steder i universitets- og høyskoleloven. Dette gjelder uhl. § 1-2 andre ledd om NOKUTs faglige vurdering om hvilken kategori en institusjon tilhører, og tredje ledd om NOKUTs faglige vurdering om enkelte av lovens regler skal gjelde tilsvarende for andre institusjoner. Det gjelder også uhl. § 3-1 om NOKUTs akkrediterings- og revideringsmyndighet og uhl. § 3-3 om faglige fullmakter. Videre er NOKUTs oppgaver nevnt i uhl. § 3-11 første ledd om vitnemål, der det fastsettes at NOKUT kan gi retningslinjer for innholdet i Diploma Supplement, og i uhl. § 4-12 første ledd, der det fastsettes at informasjon i register for informasjonsutvikling om utestengte studenter skal gjøres tilgjengelig for blant annet NOKUT når det er nødvendig. Til slutt er det fastsatt i uhl. § 6-7 andre ledd at NOKUT kan bekrefte at en annen institusjon som ikke kommer inn under denne lov, tilbyr høyere utdanning og utfører forskning på tilsvarende nivå, slik at en professortittel eller annen beskyttet tittel kan benyttes.

20.2.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo å skille tydeligere i loven mellom hva som er NOKUTs formål og hva som er NOKUTs oppgaver. Utvalget foreslo en egen paragraf som klargjør hvilke oppgaver NOKUT er faglig uavhengig i, og at begrepsbruken i opplistingen av NOKUTs faglige uavhengige oppgaver koordineres med begrepsbruken i studiekvalitetsforskriften § 1-5. Departementet foreslå å flytte at NOKUT skal søke å bistå institusjonene i deres utviklingsarbeid fra NOKUTs formål til en faglig uavhengig oppgave.

Universitets- og høyskolelovutvalget vurderte å samle alle reglene om NOKUT i ett kapittel. Utvalget konkluderte likevel med at regler om NOKUT fortsatt bør plasseres der de er i dag, fordi bestemmelsene da er plassert der de tematisk hører hjemme og det vil kunne bli uoversiktlig om bestemmelsene blir flyttet bort fra andre regler som omtaler samme tema.

20.2.3 Høringsinstansenes syn

Det var én høringsinstans som uttalte seg om universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om NOKUTs faglig uavhengige oppgaver. Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) støttet forslaget til ny struktur og forslaget om tydeligere skille mellom NOKUTs formål og NOKUTs oppgaver.

20.2.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er klart at NOKUT skal være faglig uavhengig i oppgaver som gjelder akkreditering, tilsyn og evaluering, og at dette bør videreføres. Departementet foreslår å videreføre lovfestingen av hvilke oppgaver NOKUT er faglig uavhengig i.

Departementet foreslår å ikke videreføre uhl. § 2-1 andre ledd siste punktum om at NOKUT skal søke å bistå institusjonene i utviklingsarbeidet deres. Departementet mener det er unødvendig å regulere dette, og at det er tilstrekkelig ivaretatt av angivelsen av NOKUTs formål om å «stimulere til kvalitetsutvikling som sikrer et høyt internasjonalt nivå i utdanningstilbudene», se punkt 20.1. Departementet anser det ikke som nødvendig å regulere at dette skal være en faglig uavhengig oppgave, og det er heller ikke regulert som en faglig uavhengig oppgave i dag.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke er hensiktsmessig å samle alle regler som gjelder NOKUT, og at loven blir mest oversiktlig dersom reglene plasseres der de tematisk hører hjemme.

20.2.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å ikke videreføre regelen i uhl. § 2-1 andre ledd siste punktum om at NOKUT skal søke å bistå institusjonene i deres utviklingsarbeid

• å videreføre reglene i uhl. § 2-1 tredje og fjerde ledd om NOKUTs faglige uavhengige oppgaver med enkelte språklige endringer, se forslaget til § 16-2

20.3 NOKUTs evalueringer

20.3.1 Dagens regler

Det følger av universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 2-1 fjerde ledd at NOKUT skal gjennomføre evalueringer av betydning for å kunne bedømme kvaliteten i høyere utdanning. Departementet kan pålegge NOKUT å foreta slike evalueringer. Regelen om NOKUTs evalueringer kom inn i loven i 2016 i forbindelse med styrking av NOKUTs arbeid med å heve kvaliteten i høyere utdanning. Alle evalueringer som foretas av NOKUT, er offentlige, og NOKUT skal bidra til at disse gjøres kjent.

NOKUTs oppgave med å gjennomføre evalueringer er en faglig uavhengig oppgave, jf. uhl. § 2-1 første ledd. Se punkt 20.2 om NOKUTs faglige uavhengige oppgaver.

20.3.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre reglene om NOKUTs evalueringer, men med noen strukturelle endringer. Utvalget foreslo en egen paragraf om NOKUTs evalueringer som gir departementet hjemmel til å pålegge NOKUT å foreta evalueringer, og at evalueringene skal være offentlige. I tillegg foreslo utvalget at det å gjennomføre evalueringer fortsatt skal være en faglig uavhengig oppgave for NOKUT.

20.3.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser uttalte seg om forslaget.

20.3.4 Departementets vurdering

Departementet mener reglene om NOKUTs evalueringer bør videreføres, men at det er hensiktsmessig å gjøre noen strukturelle endringer fra dagens regulering slik at disse reglene går fram av en egen paragraf. Departementet foreslår også å videreføre evalueringer som en faglig uavhengig oppgave for NOKUT, se punkt 20.2.

20.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 2-1 fjerde ledd andre og tredje punktum om NOKUTs evalueringer med enkelte språklige endringer, se forslaget til § 16-3.

20.4 NOKUTs styre

20.4.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 2-2 regulerer NOKUTs styre. Paragrafen kom inn i loven i 2002 da NOKUT ble opprettet.

Det følger av uhl. § 2-2 første ledd at NOKUT ledes av et styre som har det overordnede ansvaret for NOKUTs virksomhet og de beslutningene organet fatter. NOKUTs styre oppnevnes av departementet og består av ni medlemmer, jf. uhl. § 2-2 andre ledd. Loven krever at ett medlem skal være en student ved et universitet eller en høyskole, og at ett medlem skal være student ved en fagskole. Videre skal det oppnevnes varamedlemmer, inkludert personlige varamedlemmer for de ansattes og studentenes medlemmer. Det er departementet som oppnevner styrets leder, jf. uhl. § 2-2 andre ledd siste punktum. Videre følger det av uhl. § 2-2 tredje ledd at styrets funksjonstid er fire år, og at studentmedlemmer oppnevnes for to år. Medlemmer av styret kan ikke inneha ledende stilling eller verv ved universiteter og høyskoler, jf. uhl. § 2-2 fjerde ledd. Det følger av uhl. § 2-2 femte ledd at styret skal ansette daglig leder for NOKUT på åremål, og åremålsperioden skal være seks år.

20.4.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre gjeldende regelverk.

20.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser uttalte seg om forslaget.

20.4.4 Departementets vurdering

NOKUTs styre har det overordnede ansvaret for virksomheten og de beslutningene som NOKUT fatter. Begrunnelsen for at NOKUT skal ledes av et eget styre, er at dette underbygger at organet skal være et uavhengig statlig organ. En ordning med et eget styre er med på å sikre at organet har en selvstendig stilling i det faglige arbeidet, både overfor departementet og overfor institusjonene. Det er NOKUTs styre som fatter vedtak om akkreditering og tilsyn. Styret er sammensatt med sikte på at det samlet sett skal inneha en bred og relevant kompetanse, som har legitimitet både i sektoren og i samfunnet ellers. Styret skal også ha innsikt i og forståelse av kvalitetssikringssystemer på overordnet nivå, og det skal ha god kjennskap til sektoren.

Det er derfor viktig med regler som regulerer blant annet styrets sammensetning og funksjonstid for å sikre at styret har legitimitet i både sektoren og i samfunnet ellers. Det er også viktig med regler som begrenser hvem som kan oppnevnes til styret for å hindre at de ansatte i styret vil ha en egeninteresse i beslutningene som fattes.

NOKUT har oppgaver både på universitets- og høyskoleområdet og på fagskoleområdet. Departementet foreslår derfor at det tas inn i loven at medlemmer av NOKUTs styre heller ikke kan inneha ledende stilling eller verv ved fagskoler. Dette er i samsvar med dagens praksis.

Departementet foreslår for øvrig å videreføre reglene om NOKUTs styre.

20.4.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 2-2 om NOKUTs styre med enkelte presiseringer og språklige endringer, se forslaget til § 16-4.