3 Reguleringen av universitets- og høyskolesektoren

3.1 Om universitets- og høyskolesektoren

Kort om den historiske utviklingen

Universiteters og høyskolers rolle i samfunnet har blitt stadig viktigere, fra etableringen av det første universitetet i 1811 og fram til i dag. Universitetene og høyskolene har bidratt til utvikling av kunnskapssamfunnet og til at Norge har blitt en sterk kunnskapsnasjon. Universitetene og høyskolene er i dag institusjoner med et bredt samfunnsansvar og spiller en avgjørende rolle i vårt demokrati. Gjennom den statlige finansieringen av utdanning og forskning sikres mest mulig like muligheter for alle, personlig utvikling for den enkelte, velferdssamfunnets behov og grunnlaget for innovasjon og bærekraftig vekst og samfunnsutvikling. Det er gjennom forskning og utdanning samfunnet kan tilføres kunnskap og kompetanse til å løse de store samfunnsutfordringene som er nedfelt i FNs bærekraftmål.

I 2014 ble statens ansvar for å sikre like muligheter til høyere utdanning på grunnlag av kvalifikasjoner nedfelt i Grunnloven § 109 andre ledd.

Den historiske utviklingen i institusjonenes samfunnsoppdrag har over tid medført store endringer i organisering, finansiering og regulering av institusjonene. I NOU 2020: 3 kapittel 4 er det en oversikt over de vesentligste endringene i institusjonslandskapet og i reguleringen fra 1811 og fram til i dag.

Kvalitetsreformen

På starten av 2000-tallet ble det gjennomført omfattende endringer i norsk høyere utdanning som en del av Kvalitetsreformen, jf. St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – krev din rett. Ambisjonen med Kvalitetsreformen var særlig å løfte kvaliteten i norsk høyere utdanning og bidra til mobilitet og samhandling med andre europeiske land i tråd med den felleseuropeiske Bologna-prosessen i høyere utdanning.

Den faglige og akademiske friheten har lange tradisjoner og er avgjørende for å sikre uavhengig og kritisk tenkning, og tillit til kunnskapsutviklingen. Universitetene og høyskolene har derfor over tid hatt en stor grad av faglig selvstyre. Fram til Kvalitetsreformen hadde institusjonene imidlertid et begrenset økonomisk og administrativt handlingsrom. Den interne organiseringen av institusjonene på alle nivåer, navn på fakulteter mv. var for eksempel tidligere fastsatt av departementet. Kvalitetsreformen innebar en stor endring i statens styring av universiteter og høyskoler og ga de statlige institusjonene et vesentlig større økonomisk og administrativt handlingsrom og selvstendig ansvar, med ny status som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Den bærende tanken var at for å kunne utvikle bedre kvalitet i virksomheten og møte samfunnets forventninger og behov på en god måte, måtte institusjonene ha større frihet, omstillingsevne og selvstendig ansvar.

Gjennom Kvalitetsreformen ble det også innført et system med akkreditering og kvalitetssikring av studier og institusjoner som ga utvidete faglige fullmakter for institusjonene. I 2003 ble NOKUT etablert som et faglig uavhengig nasjonalt kvalitetssikrings- og akkrediteringsorgan.

Med Kvalitetsreformen ble det stilt de samme kravene til private og statlige universiteter og høyskoler. For de private institusjonene innebar dette en viktig anerkjennelse som rettslig og faglig likestilte med de statlige institusjonene. Samtidig innebar reformen også innføring av nye rettslige krav til de private institusjonenes virksomhet, blant annet nye rammer for tilsyn med bruk av statlige tilskudd. I 2005 vedtok Stortinget den første universitets- og høyskoleloven som var felles for både statlige og private universiteter og høyskoler, jf. Ot.prp. nr. 79 (2003–2004). Til grunn for dagens lov lå en utredning fra et eget lovutvalg, jf. NOU 2003: 25.

Strukturreformen

På midten av 2010-tallet ble det gjennom Strukturreformen gjennomført en rekke sammenslåinger av institusjoner i både den statlige og private delen av universitets- og høyskolesektoren, jf. Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet – Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren og utredningen fra Stjernøutvalget i NOU 2008: 3. Som følge av Strukturreformen ble antall statlige universiteter og høyskoler endret fra 33 til 21 i perioden 2015 til 2017. En oversikt over institusjonene i universitets- og høyskolesektoren i dag er inntatt nedenfor.

Regjeringen legger dagens institusjonslandskap til grunn. Gjennom geografisk spredning av studiesteder og fleksible og desentraliserte utdanningstilbud skal sektoren samlet bidra til å sikre god tilgang og like muligheter til å kunne ta høyere utdanning i hele landet.

Universitets- og høyskolesektoren i dag

Det er i dag 21 statlige universiteter og høyskoler underlagt Kunnskapsdepartementet. Av disse er ti universiteter, fem høyskoler og seks vitenskapelige høyskoler. Det er i tillegg statlige utdanningsinstitusjoner underlagt andre departementer, se omtale under. Det er tre private høyskoler som er akkrediterte som vitenskapelige høyskoler, og seks som er akkrediterte som høyskoler. Alle de akkrediterte institusjonene mottar statlig tilskudd. 17 private høyskoler mottar statlig tilskudd.

Det var til sammen 304 885 studenter i universitets- og høyskoleutdanning i 2021 (Statistisk sentralbyrå).

Styringen av universitets- og høyskolesektoren

I styringsmeldingen, jf. Meld. St. nr.19 (2020–2021) Styring av statlige universiteter og høyskoler, er det i kapittel 2 gitt en samlet oversikt over styringen av universiteter og høyskoler. I meldingen er det i punkt 2.2.1 også en presentasjon av universitets- og høyskoleloven med forskrifter.

Statlige universiteter og høyskoler under Kunnskapsdepartementet

De statlige universitetene og høyskolene under Kunnskapsdepartementet er organisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Institusjonene er nettobudsjetterte, noe som gir dem fullmakt til å overføre midler mellom budsjettår, fordele bevilgningen mellom investeringer og drift, og disponere eksterne inntekter. Institusjonene har i tillegg særskilte fullmakter fra Stortinget til å organisere virksomhet i aksjeselskaper og til å inngå langsiktige leieavtaler. Enkelte av institusjonene har også særskilt fullmakt til selv å forvalte eiendommer, inkludert avhende eiendom.

Forsknings- og høyere utdanningsministeren er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for virksomheten i underliggende statlige universiteter og høyskoler. Statsråden har instruksjonsmyndighet overfor institusjonene, med mindre noe annet er fastsatt i lov. I dagens universitets- og høyskolelov legger en rekke bestemmelser ansvar og myndighet til styret ved institusjonen. For eksempel er det styret selv som fastsetter institusjonens interne organisering på alle nivå. Dette er myndighet institusjonen er gitt gjennom lov, men som likevel ikke begrenser statsrådens instruksjonsmyndighet. I dagens universitets- og høyskolelov er statsrådens instruksjonsmyndighet overfor underliggende universiteter og høyskoler eksplisitt begrenset i § 1-5 tredje ledd hvor det er fastsatt at universiteter og høyskoler ikke kan gis pålegg eller instrukser om læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller i det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet, eller i individuelle ansettelser og utnevnelser.

Kunnskapsdepartementet har lagt vekt på at styringsdialogen med underliggende institusjoner skal være overordnet og strategisk. Mellom departementet og den enkelte institusjon er det utarbeidet egne utviklingsavtaler som verktøy for å identifisere og skape samforståelse mellom departementet og institusjonen om hva som bør være den enkelte institusjons strategiske prioriteringer og utviklingsmål. I styringsmeldingen er det generelt lagt vekt på at styringen skal være rettet mot overordnede mål og ikke detaljert aktivitetsstyring, og at myndighet delegeres i størst mulig grad. Institusjonene skal ha handlingsrom i oppgaveløsingen.

Private høyskoler

Private høyskoler er ikke underlagt departementets etatsstyring. Universitets- og høyskoleloven kapittel 8 har særskilte krav til private institusjoner. For de private høyskolene som mottar tilskudd fra Kunnskapsdepartementet, gjelder de målene og vilkårene som følger av Stortingets budsjettvedtak og tilskuddsbrevet fra departementet. Departementet har også dialogmøter med de private høyskolene som mottar tilskudd.

Andre statlige høyskoler

Det er flere statlige høyskoler som ikke er underlagt Kunnskapsdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for Politihøgskolen og Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter. Forsvarsdepartementet har ansvar for Forsvarets høgskole, som er underlagt forsvarets militære organisasjon.

De nevnte høyskolene finansieres over budsjettene til Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet og er ikke underlagt det samme finansieringssystemet og de samme målene som institusjonene under Kunnskapsdepartementet. Universitets- og høyskoleloven er gjennom forskrift gjort gjeldende for Politihøgskolen, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter og Forvarets høgskole. Det er i forskrift fastsatt unntak fra enkelte deler av loven på bakgrunn av disse virksomhetenes funksjoner.

Finansiering

Universitetene og høyskolene med finansiering fra Kunnskapsdepartementet utgjør størstedelen av sektoren. I 2022 var deres samlede driftsinntekter på 58 milliarder kroner. 85 prosent av dette kom fra offentlige kilder totalt, og 72 prosent kom fra bevilgningen fra Kunnskapsdepartementet. Fordelingen på ulike finansieringskilder varierer mye mellom institusjonene. Noen av de private høyskolene har en betydelig andel fra egenbetaling fra studenter, mens andre er bevilgningsfinansierte i omtrent like stor grad som de statlige institusjonene. Samlet utgjorde inntekter fra bevilgning 75 prosent av driftsinntektene for de statlige institusjonene og 42 prosent for de private institusjonene i 2021. 5 prosent av bevilgningen i 2023 går til de private høyskolene, og disse mottok samlet 2,3 milliarder kroner i studie- og eksamensavgifter i 2022.

Mange av de statlige institusjonene har betydelige inntekter fra andre kilder enn departementet. Norges forskningsråd og Europakommisjonen er de største enkeltkildene. Finansiering fra Forskningsrådet utgjorde 8 prosent av driftsinntektene for de statlige institusjonene samlet sett, men opptil 14 prosent for enkelte institusjoner. Universitetene og høyskolene har også oppdrags- eller bidragsinntekter fra offentlig forvaltning, næringsliv og ideelle organisasjoner, og andre inntekter som egenbetaling fra kursdeltagere og studenter, inntekter fra salg av utstyr eller laboratorietjenester, pasient- og museumsinntekter mv.

Bevilgningen fra Kunnskapsdepartementet er en rammefinansiering som gir institusjonene et stort handlingsrom til å disponere ressursene for å nå de overordnede målene best mulig. Handlingsrommet er i hovedsak begrenset av forventningene til resultatene som skal oppnås, som stilles i tildelings- eller tilskuddsbrev. De mest omfattende er forventningene til utdanningskapasiteten, som stilles både til institusjonen totalt og enkelte utdanninger (f.eks. gjennom minimumskrav til antallet uteksaminerte kandidater). Ved budsjettøkninger med formål om å utvide utdanningskapasiteten stiller departementet krav om at aktiviteten målt i gjennomførte studiepoeng øker. I noen tilfeller gjøres det også budsjettendringer som er øremerket til konkrete formål.

Regjeringen la 24. mars fram Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge. I meldingen foreslår regjeringen betydelige forenklinger i finansieringssystemet.

3.2 Enkelte særlige utfordringer i universitets- og høyskolesektoren

3.2.1 Midlertidige ansettelser

Den høye andelen midlertidige stillinger ved norske universiteter og høyskoler gjør det utfordrende å rekruttere og beholde talentene i sektoren. I tillegg kan det bety mindre langsiktighet og forutsigbarhet i forskning og undervisning. For den enkelte kan det å være midlertidig ansatt bety personlig og økonomisk utrygghet, og bidra til å hemme fagpolitisk engasjement og ytringer av frykt for å ikke bli tilbudt videre arbeid eller fast stilling.

Midlertidigheten i norske universiteter og høyskoler er høyest for rene forskerstillinger og de lavere undervisnings- og forskningsstillingene. Det er også høyere andel midlertidighet blant det administrative personalet i universitets- og høyskolesektoren enn i norsk arbeidsliv for øvrig. Dette er vanskelig å forsvare når både undervisning og administrative oppgaver er kjerneaktiviteter ved institusjonene og av langsiktig karakter.

Årsakene til den høye midlertidigheten er sammensatt, og må ses i både nasjonal og internasjonal kontekst. Universitetene og høyskolene har behov for faglig fleksibilitet og til dels omfattende nasjonal og internasjonal mobilitet. Det har også vært påpekt at årsakene kan være kulturelle, og at enkelte institusjoner mangler kompetanse på det omfattende regelverket om ansettelser. I tillegg kan den høye andelen eksternt finansierte forskningsaktiviteter være en medvirkende årsak.

Å redusere bruken av midlertidige stillinger er en viktig del av arbeidet med å sikre bedre arbeidsvilkår, langsiktighet og forutsigbarhet, og bidra til å styrke sektorens evne til å rekruttere og beholde talenter. Departementet, institusjonene selv og partene i arbeidslivet har lenge arbeidet for å få ned midlertidigheten i sektoren. Departementet innhenter også kunnskapsgrunnlag og statistikk som kan belyse utfordringene og bidra til å identifisere effektive tiltak. En arbeidsgruppe nedsatt av departementet ferdigstilte i desember 2019 rapporten Om midlertidighetsstatistikken i UH-sektoren med forslag om forbedringer i midlertidighetsstatistikken, med virkning fra 2021. Målet var blant annet at institusjonene skulle registrere data om ansatte mer ensartet, slik at det blir høyere kvalitet på statistikken. Behovet for å redusere bruken av midlertidige stillinger adresseres også i tildelingsbrevene og i styringsdialogen med universitetene og høyskolene. Andelen midlertidighet har gått noe ned, men nedgangen ser dessverre ut til å ha stagnert. For 2022 lå midlertidigheten på 11,3 prosent for undervisnings- og forskningsstillinger, saksbehandler- og utrederstillinger og støttestillinger totalt. Bistillingene er ikke med i denne statistikken.

Institusjonene har alle et selvstendig ansvar for å arbeide med å redusere andelen midlertidige stillinger på alle nivå. Departementet har et klart inntrykk av at institusjonene har tatt føringene fra regjeringen på alvor og at det blir jobbet mer systematisk med midlertidighetsproblematikken enn tidligere.

Statsansatteloven § 19 første ledd gir arbeidsgivere anledning til å avslutte ansettelsesforhold ved opphør av finansiering, jf. Prop. 94 L (2016–2017). I mars 2023 mottok departementet en rapport fra Proba samfunnsanalyse som analyserte sammenhengen mellom eksternt finansiert forskningsaktivitet og bruk av midlertidige stillinger, Analyse av ekstern finansiering og midlertidighet i universitets- og høyskolesektoren (2023). Rapporten pekte på at institusjonene opplever en konflikt mellom målet om å innhente eksterne midler og målet om å redusere midlertidighet. Samtidig viser statistikk fra Statistisk sentralbyrå og Database for statistikk om høyere utdanning at de fleste midlertidige stillinger i universitets- og høyskolesektoren er finansiert over basismidler.

Rapporten fra Proba samfunnsanalyse viste at institusjonene i økende grad har ansatt i «fast stilling med ekstern finansiering» de senere årene. Økt bruk av denne ansettelsesformen ser ut til å ha redusert tidligere praksis med kortere opphold mellom midlertidige ansettelseskontrakter, ofte kalt «lufting», for å omgå regelen om krav på fast ansettelse etter tre år i midlertidig stilling. Til tross for at dette i større grad sikrer arbeidstakere mer langsiktighet og stabilitet, viser rapporten at slike arbeidsavtaler likevel oppleves som usikre. Rapporten pekte på at risikoen knyttet til ekstern finansering av forskning i stor grad legges på den enkelte arbeidstaker i form av midlertidige ansettelser. Institusjonene har ansvar for å vurdere om de i større grad kan bemanne eksternt finansierte forskningsprosjekter med fast ansatte.

Postdoktorstillingen er en åremålsstilling, og dermed formelt sett en midlertidig stilling. Etter gjeldende forskrift om ansettelsesvilkår for stillinger som postdoktorer, stipendiater, vitenskapelige assistenter og spesialistkandidater, har postdoktorstillinger som «hovedmål å kvalifisere kandidatene til høyere vitenskapelige toppstillinger». Rapporten Kartlegging av postdoktorstillingen fra NIFU (2021) synliggjorde at stillingen ikke alltid benyttes i samsvar med dette. For å tydeliggjøre at stillingen har kvalifisering som hovedformål foreslår departementet å øke minsteperioden for åremålsansettelse av postdoktorer fra to-fire år til tre-fire år.

Regjeringen har i Hurdalsplattformen varslet at den vil stramme inn regelverket for bruk av midlertidige stillinger. Det bør ansettes fast i tilfeller hvor institusjonenes kompetansebehov er varig. Universitets- og høyskoleloven bør ikke åpne for midlertidighet i slike tilfeller. I samsvar med dette foreslår departementet i punkt 11.4 å ikke videreføre uhl. § 6-5 første ledd om at en søker kan ansettes midlertidig i inntil tre år etter nærmere vilkår dersom det ikke er noen søkere som er klart kvalifiserte. Departementet foreslår å videreføre adgangen, som er hjemlet i dagens § 6-5 andre ledd, til å ansette midlertidig i en lavere stilling dersom det ikke er kvalifiserte søkere og det er helt nødvendig av hensyn til undervisningssituasjonen, men foreslår å begrense ansettelsesperioden til ett år. Endringene reduserer adgangen til å ansette midlertidig i stillinger som skal dekke institusjonenes varige kompetansebehov, men ivaretar samtidig muligheten til å ansette midlertidig når hensynet til undervisningssituasjonen tilsier det.

I punkt 11.6. foreslår departementet å begrense perioden for vikarer for ledere som er valgt eller ansatt i åremål, til én åremålsperiode, dvs. fire år.

Departementet foreslår i punkt 11.7 i all hovedsak å videreføre hjemlene for åremålsstillinger. Åremålsstillinger er formelt sett midlertidige fordi de har en sluttdato, men skiller seg fra annen midlertidighet ved at de blant annet skal dekke varige kompetansebehov på institusjonen i funksjoner der det er spesielt viktig med faglig fornyelse.

Departementet mener dagens praksis med utbredt bruk av åremål i kunstutdanningene er uheldig. Behovet bør i større grad kunne ivaretas med faste stillinger. Departementet foreslår derfor å begrense adgangen til åremål for stillinger der skapende eller utøvende kunsterisk kompetanse inngår som et vesentlig element i kompetansekravet til én åremålsperiode. Departementet foreslår å videreføre adgangen til åremålsstillinger for leder for avdeling og grunnenhet, men understreker at hjemmelen ikke kan brukes for undervisningsledere, studieledere mv., slik det er utbredt praksis for i universitets- og høyskolesektoren i dag.

3.2.2 Norsk fagspråk

Språk og språkbruk i forskning og høyere utdanning har stor betydning for språkutviklingen ellers i samfunnet, for eksempel i offentlig debatt, næringsliv, kultur og hverdagsliv. Gjennom høyere utdanning formes språkbruken til profesjonsutøvere og arbeidstakere i nær sagt alle sektorer. Språk har også stor betydning for primæroppgavene til norske universiteter og høyskoler. Forskning, undervisning og formidling er kompliserte og spesialiserte oppgaver med høye krav til presis språklig kommunikasjon. Språkbruk er dermed også helt avgjørende for den akademiske kvaliteten.

Et hovedformål med å etablere et universitet i Christiania i 1811 var at Norge skulle få embetsutdanninger som var relevante for norske forhold. Selv om forskning ofte er blitt publisert på et fremmedspråk – tysk før andre verdenskrig og engelsk siden – har undervisningen og den allmennrettede formidlingen tradisjonelt vært på norsk. Norsk, både bokmål og nynorsk, står i en særstilling blant språkfagene fordi man ikke kan vente at forskere i andre land vil sikre den faglige utviklingen for oss. Det samme gjelder norsk kultur og historie mer generelt. Her er det altså nødvendig med særskilt oppmerksomhet.

Bruken av språk ble drøftet i forarbeidene til den første loven som skulle gjelde både universitet og høyskoler, i NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler. Med bakgrunn i «det særlige ansvar institusjonene har for å opprettholde denne siden av norsk kultur», ble det foreslått å innføre en bestemmelse om norsk som undervisningsspråk, noe regjering og storting sluttet seg til. Bestemmelsen om at «undervisningsspråket er til vanlig norsk» ble imidlertid fjernet igjen i 2002 fordi den ble oppfattet å stå i veien for internasjonalisering. Spørsmålet om språkbruk i høyere utdannelse ble reist igjen i St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og mening. Meldingen pekte på forskning og høyere utdanning som den sektoren som «rent strategisk er viktigst for å betrygge stillingen for norsk språk som et komplett, samfunnsbærende nasjonalspråk».

Som en oppfølging av denne meldingen ble en egen bestemmelse om norsk fagspråk innført (§ 1-7): «Universiteter og høyskoler har ansvar for vedlikehold og videreutvikling av norsk fagspråk.» I forarbeidene til denne bestemmelsen heter det at norsk som et generelt utgangspunkt skal være hovedspråket ved norske universiteter og høyskoler, samtidig som prinsippet om parallellspråklighet skal gjelde.

I årene som har gått siden denne lovendringen, har det vært mye debatt om at norsk fagspråk er blitt svekket i forhold til engelsk. Når det gjelder forskning, har utviklingen bekreftet at engelsk tar over for norsk som dominerende publiseringsspråk i de fleste fagene. Tall fra Språkrådets Språkpolitiske tilstandsrapport (2021) viser at var 90 prosent av den vitenskaplege publiseringen fra norske institusjoner i 2019 var på engelsk, mens under ti prosent var på norsk. Det er store variasjoner mellom fagene. I naturvitenskap og teknologi publiseres det knapt norskspråklig forskning. I humaniora er prosentandelen forskningspublikasjoner på norsk redusert fra 42 til 27 i perioden 2011–2019.

I høyere utdanning er tendensen den samme, men her er norsk fortsatt det dominerende språket. Andelen fremmedspråklige emner har økt fra 13,3 prosent i 2009 til 25,1 prosent i 2020. På et tiår er engelskmengden om lag doblet. Når det gjelder forholdet mellom bokmål og nynorsk, er det gjentatte indikasjoner på at nynorsk er klart mer marginalisert enn bokmål i høyere utdanning i dag.

Siden andelen utenlandsstudenter har ligget relativt stabilt på under 5 prosent av studentpopulasjonen, er hensynet til denne gruppen neppe den viktigste forklaringen på den sterke økningen i bruken av engelsk som undervisningsspråk. Det er nærliggende å tenke seg at to andre faktorer kan ha større betydning. Den ene er at engelsk som dominerende forskningsspråk også kan medføre en preferanse for engelsk som undervisningsspråk. Den andre er at det økende antallet vitenskapelig ansatte og stipendiater som har utenlandsk bakgrunn kan ha innvirkning på valg av språk på institusjonene. Studier fra senere år indikerer at en stor del av de utenlandske ansatte opplever at forholdene ikke blir tilrettelagt for at de skal lære seg norsk de første årene etter ansettelse. Om disse ansatte ikke får god tilgang til språkopplæring og klare insentiver for å lære seg norsk, kan mer undervisning på engelsk blir resultatet.

En slik språkutvikling vil kunne få negative virkninger på en rekke samfunnsområder, særlig der forskningsbasert kunnskap tas i bruk for å løse kompliserte problemer i dialog med enkeltindivider, grupper eller allmennheten. Dersom debatten om de store samfunnsproblemene blir overlatt til høyt utdannet som kan det engelske fagspråket, vil det gå ut over den brede demokratiske debatten og den opplyste allmennheten.

Regjeringen har lagt fram forslag til ny lov om omsetning av bøker (bokloven), se Prop. 82 L (2022–2023). Lovens overordnede mål er å legge til rette for at det kan skapes en bred og mangfoldig litteratur av god kvalitet i Norge, og at denne litteraturen er tilgjengelig for alle i landet. Forslaget lovfester obligatorisk fastpris, og lærebøker for høyere utdanning og fagbøker er også foreslått omfattet av fastprisordningen. Slike bøker er et viktig bidrag til at norsk fagspråk blir utviklet og formidlet til studenter, fagfolk og en bredere offentlighet.

Det er blitt hevdet at det nåværende finansieringssystemet for universitetene og høyskolene med en resultatbasert indikator for publisering, har bidratt til at mer forskningspublisering skjer på engelsk. Dette har så konsekvenser for andre deler av samfunnsoppdraget til universitetene og høgskolene, og særlig det som gjelder formidling og undervisning på norsk. I Utsynsmeldingen (se omtale i punkt 3.1) har regjeringen blant annet foreslått å fjerne publiseringsindikatoren.

Utviklingen som er beskrevet ovenfor danner bakgrunnen for regjeringens forslag til bestemmelser om norsk fagspråk og for regjeringens handlingsplan for norsk fagspråk i akademia. I handlingsplanen blir lovreguleringene sett i sammenheng med andre virkemidler for å styrke norsk fagspråk i akademia.

3.2.3 Samisk fagspråk

Norge har gjennom Europarådets minoritetsspråkpakt forpliktet seg til å beskytte de samiske språkene nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk. Samisk fagspråk står overfor særskilte utfordringer. Det er få språkbrukere, samisk fagterminologi er til dels dårlig utviklet, det er mangel på lærebøker i samisk, det er lite forskning som foregår på samisk og så videre.

Departementet foreslår i punkt 6.3 å innføre krav om å bruke, utvikle og styrke samisk fagspråk for de institusjonene som har et særskilt ansvar for samisk høyere utdanning og forskning. Departementet mener at også ansvaret for samisk fagspråk bør få en plass i den nye universitets- og høyskoleloven. Det vil synliggjøre de samiske språkenes plass i norsk høyere utdanning og bidra til at norsk og samisk blir likestilt. Lovfestingen vil være i samsvar med både den nye språklova og sameloven § 1-5 om at samisk og norsk er likeverdige språk.

Departementet er opptatt av at institusjonene med samisk utdanning og forskning må være særlig oppmerksomme på utfordringer ved samisk som både forsknings- og undervisningsspråk, og at det må iverksettes tiltak for å støtte opp om samiske språk. Videre utvikling av oppgaver og prioriteringer innenfor dette området må skje i tett samarbeid mellom institusjonene som er gitt et særskilt ansvar. Arbeidet må også tilpasses situasjonen for de ulike samiske språkene.

Kunnskapsdepartementet la 24. mars 2023 fram Meld. St. 13 (2022–2023) Samisk språk, kultur og samfunnsliv – Kompetanse og rekruttering i barnehage, grunnopplæring og høyere utdanning. Meldingen gir en grundig beskrivelse av situasjonen og utfordringene for kompetanse og rekruttering i barnehager, grunnopplæring og høyere utdanning. Den viser at mangelen på samiskspråklige ansatte er den største utfordringen for å styrke og utvikle samisk språk og identitet i barnehage og skole. Svært få fullfører videregående opplæring med samisk, og det er nødvendig å utvikle en positiv spiral der bedre kapasitet og kvalitet i barnehage og skole gjør at flere fullfører og kan ta høyere utdanning på og i samisk, inkludert lærerutdanninger. Fire av de prioriterte innsatsområdene i meldingen er relevante for universitetene og høyskolene. De er å

• rekruttere flere studenter og kvalifisere ansatte i skolen uten formell undervisningskompetanse

• styrke fag- og forskningsmiljøer i høyere utdanning

• tilby flere og mer tilgjengelige studier i høyere utdanning

• utvikle et bedre kunnskapsgrunnlag.

Forslaget om å lovfeste ansvaret for samisk fagspråk utfyller meldingens innsatsområder innenfor forskning og høyere utdanning. I tillegg støtter det opp under forslaget om endring i samelovens språkregler som Kommunal- og distriktsdepartementet la fram våren 2023, se Prop. 58 L (2022 – 2023) Endringer i sameloven (endringer i språkregler). Der er et hovedhensyn å tilpasse samelovens språkregler til behovene og språksituasjonen i de ulike kommunene i forvaltningsområdet.

3.2.4 Fleksible og desentraliserte utdanninger

God tilgang til utdanning, forskning og kompetanse i hele landet er ett av sektormålene som gjelder for universiteter og høyskoler. Det er store forskjeller i utdanningsnivå mellom distrikt og sentrale strøk. Oslo har et langt høyere utdanningsnivå enn resten av landet. Det er også store variasjoner i tilgangen på kompetent arbeidskraft mellom regioner og lokale arbeidsmarkeder.

Det er vedvarende stor mangel på arbeidskraft innenfor enkelte yrker. Norge trenger flere sykepleiere, leger og andre med helsefaglig bakgrunn i årene fremover, og det er derfor viktig å sikre stabil tilgang på ansatte med helsefaglig kompetanse.

Det blir relativt færre mennesker i arbeidsfør alder etter hvert som befolkningen blir eldre og ungdomskullene blir mindre. Denne utviklingen har vært kjent lenge og begynner nå å få merkbare effekter. Behovet for å få ned antallet i arbeidsfør alder som står utenfor arbeidslivet, øker når det er mangel på arbeidskraft. I dag har 44 prosent av voksne utenfor arbeidslivet bare grunnskoleutdanning, og slik kompetanse er i stadig mindre grad tilstrekkelig for oppgavene som skal utføres.

Regjeringen vil føre en ambisiøs og offensiv kunnskapspolitikk og bygge sterke profesjonsutdanninger av høy kvalitet i hele landet. Regjeringen vil styrke det regionale utdanningstilbudet slik at utdanning og livslang læring er tilgjengelig der folk bor.

Regjeringen la 24. mars fram Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge. Meldingen peker på de viktigste kompetansebehovene framover og gir retning for regjeringens politikkutvikling i årene som kommer.

Målet med meldingen er å bidra til høy sysselsetting og til å dekke de viktigste kompetansebehovene i arbeids- og samfunnslivet framover. Dimensjoneringen av utdanningssystemet skal bli mer i tråd med samfunnets behov. Dette skal blant annet skje gjennom at universitets- og høyskolesektoren prioriterer å øke antall studieplasser innenfor områder som er etterspurt av arbeidslivet og av de utdanningssøkende, og som er særlig viktige for Norge, som IT, helse og utdanning som er nødvendig for det grønne skiftet.

Det skal bli enklere for folk å få tilgang til fleksibel utdanning gjennom livet og i hele landet og det skal bli mer læring i arbeidslivet. Endringer i finansieringssystemet i universitets- og høyskolesektoren og endring i egenbetalingsforskriften vil gjøre det mer attraktivt for universiteter og høyskoler å tilby fleksibel utdanning.

Regjeringen vil satse på kompetanse for å få flere inn i arbeid. Voksne med lav utdanning står oftere utenfor arbeidslivet enn andre. Regjeringen vil kvalifisere flere blant annet gjennom fortsatt satsing på fleksibel og desentralisert utdanning som vil gi flere mulighet til å ta etter- og videreutdanning uavhengig av bosted og andre forpliktelser. Loven må reflektere at livslang læring og etter- og videreutdanning er en del av samfunnsoppdraget til institusjonene.

Universitets- og høyskoleloven må gi tilstrekkelig handlingsrom for universitetene og høyskolene, så de kan møte studentenes etterspørsel etter utdanning og arbeidslivets behov for kvalifisert arbeidskraft. Loven må legge til rette for at universiteter og høyskoler kan ta ansvar for å vurdere hvilke utdanninger som bør prioriteres.

Samtidig kan loven være et virkemiddel for å opprettholde et desentralisert tilbud også i tilfeller hvor det kan være økonomiske insentiver til å legge ned studiesteder. Departementet foreslår derfor i punkt 8.2.4.2 at nedleggelse av studiesteder skal avgjøres av Kongen i statsråd. Dermed vil det bli en politisk beslutning, hvor også distriktspolitiske hensyn og målet om god tilgang til utdanning i hele landet kan tillegges vekt.

3.2.5 Sikkerhet og beredskap

Universitets- og høyskolesektoren er stor og heterogen, skal etterstrebe åpenhet, og samarbeider aktivt internasjonalt på en rekke områder. Det er en sektor som forvalter mange og ulike verdier som må beskyttes, alt fra menneskers liv og helse til forskningsdata. Dette er viktig for Norge som en kunnskapsnasjon, samtidig som det også byr på en rekke utfordringer, for samfunnssikkerhet og beredskap, informasjonssikkerhet og personvern, og nasjonal sikkerhet som sådan. Sektoren skal etterleve en rekke krav og regelverk for å opprettholde et forsvarlig sikkerhetsnivå innenfor hele porteføljen, og det er derfor viktig at det jobbes systematisk og helhetlig.

Norske sikkerhets- og etterretningstjenester har i de seneste årene pekt konkret på kunnskapssektoren som et attraktivt mål for fremmede staters etterretningsvirksomhet, blant annet grunnet det høye internasjonale nivået, gode finansieringsordninger og tilgang til avansert forskningsinfrastruktur. Den tilspissede sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa skjerper behovet for god risikohåndtering ved universiteter og høyskoler. Dette er særlig aktuelt ved internasjonalt kunnskapssamarbeid på teknologiområdet.

Som statlige institusjoner er Kunnskapsdepartementets underliggende virksomheter omfattet av lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) og må derfor etterleve en rekke krav som følger av loven og tilhørende forskrifter. Det stilles krav til at virksomhetene skal ha systemer på plass for å følge opp at sikkerhetsnivået er forsvarlig. Sikkerhetsloven innebærer at den enkelte institusjon har et selvstendig ansvar for at verdier som har betydning for nasjonal sikkerhet er godt nok beskyttet. Virksomheter i sektoren forvalter mye sensitiv informasjon som ikke er sikkerhetsgradert etter sikkerhetsloven, men som likevel kan være beskyttelsesverdig. Alle skal ikke ha tilgang til alt, og det er institusjonenes ansvar å ha oversikt over sine verdier. En sentral forskrift er forskrift om virksomheters arbeid med forebyggende sikkerhet, som utdyper kravene i sikkerhetsloven.

Norske virksomheter, inkludert universiteter og høyskoler, må etterleve lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v., og forskrift om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester. Eksportkontrollregelverket omfatter også kunnskapsoverføringer om lisenspliktige varer og teknologi, eller annen kunnskap som kan ha militær anvendelse. Utenriksdepartementet er ansvarlig myndighet for eksportkontrollen i Norge. Utenriksdepartementet arbeider med en endring av eksportkontrollforskriften, med formål om å styrke kontrollen av kunnskapsoverføringer. Endringene innebærer blant annet en tydeliggjøring av hvordan kunnskapsoverføringer er underlagt regelverket, og en omlegging av dagens lisensordning. Forslaget om forskriftsendringene var på høring våren 2022, og Utenriksdepartementet jobber per dags dato med å innarbeide høringsinnspillene.

Norske virksomheter må også etterleve lov om gjennomføring av internasjonale sanksjoner. Norge er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd, og gjennomfører i tillegg en rekke restriktive tiltak vedtatt av EU. Norske virksomheter må sette seg inn i de ulike forskriftene for å ha oversikt over hvilke bestemmelser som gjelder for ulike land. Sanksjonene er av ulikt omfang, og flere av dem inneholder også bestemmelser om våpenembargo.

De statlige universitetene og høyskolene er omfattet av Kunnskapsdepartementets styringsmodell for informasjonssikkerhet og personvern i høyere utdanning og forskning, og skal følge fastsatte krav (rundskriv F-04-20). Kravene i styringsmodellen følger av lovpålagte krav til arbeidet med informasjonssikkerhet og personvern, og øvrige nasjonale føringer for disse områdene.

Kunnskapsdepartementet forventer at de statlige universitetene og høyskolene jobber systematisk med sikkerhet og beredskap ved sine institusjoner, både innen samfunnssikkerhet og beredskap, nasjonal sikkerhet, og informasjonssikkerhet og personvern. Dette innebærer blant annet at institusjonene forventes å ha oversikt over verdier som trenger beskyttelse av hensyn til sikkerhet, at det gjennomføres vurderinger av den sikkerhetsmessige risikoen ved institusjonens aktiviteter og at forholdsmessige sikkerhetstiltak gjennomføres basert på dette. Sikkerheten ved institusjonene er et lederansvar, og det er styret sitt ansvar å skape gode rammebetingelser og strukturer for arbeidet med sikkerhet og beredskap.

Kunnskapsdepartement har, som fastslått i instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet, ansvar for samfunnssikkerhet i egen sektor. Dette er et ansvar av overordnet (strategisk) art, og etter ansvars- og nærhetsprinsippet er det den enkelte virksomhet som har det operative (taktiske) ansvaret for å ivareta samfunnssikkerheten ved egen virksomhet. Kunnskapsdepartementet har fastsatt en rekke krav til underliggende virksomheter i styringsdokumentet for arbeidet med sikkerhet og beredskap i Kunnskapsdepartementets sektor. Etterlevelsen av disse kravene kontrolleres av NOKUT, og følges opp i etatsstyringen. I styringsdokumentet framgår også en rekke andre lovpålagte krav gjennom ovenfornevnte regelverk, inkludert sikkerhetsloven og innen informasjonssikkerhet og personvern.

Etterretnings- og sikkerhetstjenestene peker på behovet for å være aktsomme innenfor en rekke fagområder og nye fremvoksende teknologier. Den raske teknologiske utviklingen og uklare skillelinjer mellom hva som kan benyttes til sivile og militære formål, gjør at flere forskningsfelt og fagområder som ikke klart faller under eksportkontrollregelverket, likevel kan være sensitive og ha betydning for nasjonal sikkerhet. Regjeringen har etablert en interdepartemental arbeidsgruppe som skal utrede tiltak for å øke sikkerheten innenfor sensitive fagområder. Arbeidsgruppen vil følge opp stortingsmeldingen om nasjonal kontroll og digital motstandskraft (Meld. St. 9 (2022–2023)) og kartlegge hvilke teknologier som er av betydning for nasjonal sikkerhet og på hvilke områder det er et særlig behov for nasjonal kunnskap og kompetanse. Herunder skal det blant annet utredes hva som er arbeidslivets behov for doktorgradskompetanse til stillinger hvor det kreves sikkerhetsklarering.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og Norges forskningsråd fikk i 2022 i oppdrag fra KD å utvikle retningslinjer for ansvarlig internasjonalt samarbeid. Retningslinjene skal ferdigstilles første halvår 2023, og skal hjelpe kunnskapssektoren med å styrke risikovurderinger og sikkerhetsrutiner i forbindelse med inngåelse og gjennomføring av internasjonalt samarbeid, blant annet ved å vise til relevante regelverk og ressurser. Hensikten er å ivareta akademiske verdier og forskningsetiske standarder, samt nasjonale interesser.

3.2.6 Kjønnssammensetning

Det har vært en positiv utvikling når det gjelder kjønnsbalansen i universitets- og høyskolesektoren totalt, men det er fortsatt ubalanse i enkelte stillingskategorier og på enkelte fagområder. I 2022 var det 55 prosent kvinner i faglig-administrative stillinger totalt. Fordelingen mellom kvinner og menn i undervisnings- og forskningsstillinger varierer mellom ulike fagområder. For disse har det også vært en positiv utvikling, og andelen kvinner var i 2022 på 50 prosent. For enkelte av stillingskategoriene er det imidlertid lavere kvinneandel. Dette gjelder for eksempel professorstillinger der andelen kvinner i 2022 var på 35 prosent, men hvor det har vært en betydelig økning de siste årene. I enkelte stillinger som f.eks. studieledere, er det en lav andel menn.

Det er viktig at institusjonene fortsetter å arbeide systematisk og målrettet for å bedre kjønnsbalansen innenfor stillingskategorier og fagområder der det er ubalanse. Departementet forslår derfor i punkt 11.2 å videreføre reglene om likestilling mellom kjønn ved ansettelser.

I Hurdalsplattformen er det lagt til grunn at regjeringen vil styrke likestillingen i høyere utdanning og forskning, og bedre kjønnsbalansen i kunnskapssektoren. I tillegg til regulatoriske virkemidler arbeider regjeringen langs andre spor. En viktig del av arbeidet utføres av Komité for kjønnsbalanse og mangfold i forskning (Kif-komiteen), som oppnevnes av Kunnskapsdepartementet. Kif-komiteen støtter og gir anbefalinger om tiltak som kan bidra til kjønnsbalanse og mangfold ved universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter. Komiteen skal bidra til bevisstgjøring knyttet til mangfold, inkludering og trakassering. Det inkluderer både kjønn og sosial og etnisk bakgrunn. Departementet arbeider også systematisk med å innhente og forbedre statistikk og kunnskapsgrunnlag som bidrar til å belyse utfordringene med ujevn kjønnsbalanse ved institusjonene, og kan legge grunnlag for å utvikle gode og treffsikre tiltak for å bedre balansen.

3.2.7 Kunstig intelligens

Digitaliseringen berører alle samfunnets områder. Digitalisering handler ikke bare om å gjøre dagens tjenester og prosesser digitale. Den påvirker måter å arbeide på og organiseringen av virksomhetene på alle nivå. Digitalisering gir både økt tilgang til og mer bruk av data, digitale tjenester og teknologi. Økende bruk av kunstig intelligens (KI) forsterker effektene av digitaliseringen.

KI er maskiners evne til å utføre oppgaver som tradisjonelt har krevd menneskelig intelligens, som for eksempel å gjenkjenne mønstre, lære fra erfaring, eller å trekke konklusjoner. Nasjonal strategi for kunstig intelligens definerer KI slik:

Kunstig intelligente systemer utfører handlinger, fysisk eller digitalt, basert på tolkning og behandling av strukturerte eller ustrukturerte data, i den hensikt å oppnå et gitt mål. Enkelte KI-systemer kan også tilpasse seg gjennom å analysere og ta hensyn til hvordan tidligere handlinger har påvirket omgivelsene.

Tjenester som bygger på avanserte språkmodeller som er trent opp på store tekstmengder ved hjelp av maskinlæring, kan skape en meningsfull tekst basert på dialog med brukeren.

ChatGTP som ble lansert høsten 2022, er en avansert tekstgenereringsmodell som skaper tekst på en meningsfull måte basert på en gitt oppgave eller et gitt sett med data. Slike verktøy har, med rette, skapt stor debatt i sektoren.

Teknologi har stor betydning. Samtaleroboter og andre verktøy basert på KI vil få innvirkning på innholdet i pedagogisk praksis og læring, og hva som er kunnskap og kompetanse nå og i fremtiden. Teknologirådet påpeker at endringene kan bli banebrytende på nivå med innføringen av internett og mobiltelefonen. Slike verktøy krever tilpasninger av undervisning, læringsaktiviteter og vurdering, og forutsetter opplæring i bruk av teknologien. Ukritisk og vilkårlig bruk kan blant annet medføre redusert læringsutbytte, fusk, og at vurderinger skjer på feilaktig og ulikt grunnlag. Institusjonene, ansatte og studenter må ha tilstrekkelig kompetanse til å møte denne nye teknologien på en utforskende måte med nysgjerrighet, kritisk tenkning og etisk bevissthet.

Individuell tilpasset læring (adaptivitet) har vært en hovedretning i utviklingen av KI-teknologi for bedre læring. Digital læringsanalyse gir mange muligheter, men reiser også en rekke problemstillinger. Ekspertgruppen for læringsanalyse (laringsanalyse.no) skal vurdere pedagogiske, etiske, juridiske og personvernmessige spørsmål ved bruk av digital læringsanalyse, og gi råd om behov for utvikling av regelverket og innspill om god praksis. Gruppen ser både på grunnopplæringen, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning. Rapporten skal leveres i juni 2023.

Internasjonalt skjer det også mye på området. EU arbeider med et forslag til en forordning om kunstig intelligens (KI-forordningen, Artificial Intelligence Act). Tillit til KI-systemer er viktig og nødvendig for at det sosiale og økonomiske potensialet i KI kan utnyttes fullt ut på en forsvarlig måte.

De fleste systemer basert på KI er trent opp på store mengder data. Man må ha tilstrekkelig mengde data, og i tillegg må disse ha god kvalitet. Feil i dataene kan påvirke analysene. Utvalgsskjevhet er en spesiell utfordring med datakvalitet. For KI-verktøyene som bygger på store språkmodeller er det avgjørende for kvaliteten at man har tilgang på nok tekst. De store språkmodellene som GPT-4 og Chinchilla er hovedsakelig trent på engelsk tekst. Skal modellene modereres etter norsk lov og ha kjennskap til norsk språk og kulturarv, må de utvikles med norske data. Det kan blant annet kreve massedigitalisering av norsk tekst, noe Teknologirådet påpekte i sitt innspill for Stortinget i 2023 (Teknologitrender, mars 2023). Regjeringen vil vurdere oppfølging av dette blant annet i forbindelse med handlingsplanen for norsk fagspråk i akademia, som legges fram i juni 2023.

Utdanningsinstitusjonene må være bevisste på når bruk av KI er formålstjenlig for opplæringen, og når det ikke bør anvendes. Det er i dag ikke mulig å forutse hvilken påvirkning KI vil ha på utdanning og forskning. Det er høy aktivitet hos universiteter og høyskoler for å samle kunnskap, dele og diskutere rundt den siste utviklingen med skapende (generativ) kunstig intelligens.

Kunnskapsdepartementet forventer at institusjonene har oppmerksomhet på hvilken betydning nye teknologier knyttet til kunstig intelligens som generative samtaleroboter, har for utviklingen av undervisnings- og vurderingsformer innenfor det enkelte fag. Videre anbefaler departementet at universitetene og høyskolene utveksler erfaringer og samarbeider om dette temaet bl.a. for å sikre en mest mulig lik praksis med tanke på hva som regnes som fusk.

3.2.8 Behandling av personopplysninger

Generelt

Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) og EUs personvernforordning (forordning (EU) 2016/679) regulerer behandlingen av personopplysninger. Formålet med regelverket er å beskytte den registrerte mot at personvernet blir krenket gjennom behandlingen av personopplysninger om vedkommende. Med «personopplysninger» menes enhver opplysning og vurderinger som kan knyttes til en identifisert eller identifiserbar fysisk person.

Reglene for behandling av personopplysninger bygger på noen grunnleggende prinsipper, som er fastsatt i personvernforordningen artikkel 5. Alle som behandler personopplysninger, må overholde disse prinsippene, og det er et krav at den som behandler personopplysninger, skal kunne dokumentere at prinsippene overholdes.

All behandling av personopplysninger må være lovlig, rettferdig og gjennomsiktig. Det betyr blant annet at det må foreligge et rettslig grunnlag før behandling av personopplysninger kan skje, et såkalt behandlingsgrunnlag. Et sentralt prinsipp er at personopplysninger bare skal behandles for spesifikke, uttrykkelige, angitte og legitime formål, og at personopplysninger ikke kan gjenbrukes til formål som er uforenlige med det opprinnelige formålet (formålsbegrensning). Prinsippet om dataminimering innebærer at mengden innsamlede personopplysninger skal begrenses til det som er nødvendig for å oppnå innsamlingsformålet. Personopplysninger som behandles skal være korrekte. Opplysningene skal også oppdateres hvis det er nødvendig. Prinsippet om lagringsbegrensning innebærer at personopplysninger ikke skal lagres lenger enn det som er nødvendig for formålet de ble innhentet for. Personopplysninger skal behandles slik at opplysningenes integritet og konfidensialitet beskyttes (sikring av personopplysningene). Prinsippet om ansvarlighet betyr at den behandlingsansvarlige har ansvar for å overholde reglene for behandling av personopplysninger og skal kunne dokumentere dette.

Reglene om behandlingsgrunnlag følger av personvernforordningen artikkel 6.

I offentlig forvaltning vil behandlingsgrunnlagene i artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e være mest aktuelle. Artikkel 6 nr. 1 bokstav c gir grunnlag for behandling som er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige. Artikkel 6 nr. 1 bokstav e gir adgang til behandling når dette er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt. Personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 sier at «grunnlaget for behandlingen» nevnt i nr. 1 bokstav c og e «skal fastsettes» i unionsretten eller i medlemsstatenes nasjonale rett. Dette innebærer at artikkel 6 nr. 1 bokstav c eller e ikke alene kan utgjøre behandlingsgrunnlag. Den behandlingsansvarlige må i tillegg kunne vise til et supplerende rettsgrunnlag for behandlingen.

Formålsbegrensningsprinsippet innebærer at personopplysninger ikke kan viderebehandles på en måte som er uforenlig med det angitte formålet. Forordningen artikkel 6 nr. 4 bokstav a til e viser til en skjønnsmessig vurdering av om ny bruk av opplysningene er forenlig eller ikke med den opprinnelige behandlingen. Dersom det nye formålet er forenlig med det opprinnelige formålet, vil det ikke være behov for et nytt behandlingsgrunnlag eller supplerende rettsgrunnlag for det nye formålet.  

Artikkel 5 nr. 1 bokstav b slår fast at viderebehandling for arkivformål i allmennhetens interesse, for formål knyttet til vitenskapelig eller historisk forskning eller for statistiske formål, i samsvar med artikkel 89 nr. 1, ikke skal anses som uforenlig med de opprinnelige formålene. Det kreves derfor ikke supplerende rettsgrunnlag for å benytte personopplysninger til statistikk eller til forskning.

Det stilles særlige krav til behandling av såkalte særlige kategorier av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 9 (opplysninger om bl.a. etnisitet, politisk oppfatning, religion, fagforening, helse, seksuell orientering), og opplysninger om straffedommer og lovovertredelser etter artikkel 10.

Forordningen artikkel 22 nr. 1 fastsetter at den registrerte skal ha rett til ikke å være gjenstand for en avgjørelse som utelukkende er basert på automatisert behandling som har rettsvirkning for vedkommende. Etter nr. 2 i samme artikkel vil dette ikke gjelde dersom det foreligger unntak i nasjonal rett. Den registrerte skal uansett ha rett til menneskelig inngripen fra den behandlingsansvarlige, til å uttrykke sine synspunkter og til å motsette seg avgjørelsen. Helautomatiserte avgjørelser er tillatt bare dersom det fastsettes egnede tiltak for å verne den registrertes rettigheter, friheter og berettigede interesser. Utformingen av tiltakene må være basert på en konkret vurdering av den aktuelle behandlingen. Forvaltningslovens regler om veiledningsplikt, kontradiksjon, innsyn, begrunnelse og klage er et vesentlig bidrag til å oppfylle forordningens krav om egnede tiltak. Garantiene i forvaltningsloven er minimumsgarantier.

Regulering i universitets- og høyskoleloven

Universitets- og høyskolesektoren behandler mange personopplysninger, både om søkere, studenter, doktorgradskandidater og ansatte. Slik behandling er i hovedsak nødvendig for å ivareta de registrertes egne interesser, i tillegg til å gjøre det mulig for institusjonene å utføre sine oppgaver. Den digitale utviklingen i samfunnet medfører forventninger om at også det offentlige skal digitalisere sin virksomhet og kommunikasjon med innbyggerne. Dagens studenter har i stadig større grad forventninger om at saksbehandling, kommunikasjon og deling av opplysninger skal skje både digitalt og der det er mulig, automatisk. Dette vil gjelde alt fra å ha tilgang til vitnemål og karakterer, søknadsbehandling ved opptak til utdanninger, godkjenning av annen utdanning og til å gjennomføre eksamen. Digitaliseringen har ført til en utvikling i hvordan oppgaver utføres og tjenester videreutvikles. Behovet for deling av data og samarbeid er blitt større. Automatisering av saksbehandling er blitt en viktig del av digitaliseringen.

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo ingen vesentlige innholdsendringer i dagens lovparagrafer om behandling av personopplysninger, men foreslo at disse skulle samles i et eget kapittel. Departementet har kommet til at det er mer hensiktsmessig å plassere reglene om behandling av personopplysninger i tilknytning til de regelområdene personopplysningene tilhører.

Reglene om behandling av personopplysninger i dagens universitets- og høyskolelov er i hovedsak fra tiden før vedtakelse av den nåværende personopplysingsloven, som blant annet innlemmet personvernforordningen i norsk rett. Det er derfor behov for å oppdatere reglene til den regelverksutformingen som er blitt vanlig på dette området. Loven bør angi rammene for bruken av personopplysninger og avgrense bruken av personopplysninger til hvor det er nødvendig. Detaljerte og utdypende bestemmelser egner seg etter departementets syn best i forskrift, da utformingen kan bli både detaljert og omfangsrik, og behovene kan endres over tid. Dette vil kunne gjelde blant annet om formålet med behandlingen, behandlingsansvar, hvilke personopplysninger som kan behandles og om hvem, og om innhenting, viderebehandling, utlevering og tilgang til opplysninger. Forslag til forskriftsregulering vil bli sendt på høring. Der vil det bli gitt en nærmere vurdering og konkretisering opp mot det generelle personvernregelverket.

Departementet viser til omtale av § 2-8 om universiteters og høyskolers behandling av personopplysninger, § 8-5 om opptak, § 9-8 og § 9-9 om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, § 11-12 om vitnemål og annen dokumentasjon av resultater, § 12-11 om register for informasjonsutveksling om reaksjoner (utestenging mv.), § 15-1 om portal for deling av vitnemål og dokumentasjon av kompetanse, § 15-2 om database for forskningsinformasjon og § 15-3 om database for statistikk om høyere utdanning.

3.3 Prinsipper for regelstyring og forventninger til det juridiske arbeidet i universitets- og høyskolesektoren

3.3.1 Prinsipper departementet legger til grunn for utforming av ny lov

Generelt

Departementet legger til grunn at den rettslige styringen av universitetene og høyskolene må være tilpasset institusjonenes egenart. Lovverket bør gjenspeile at universiteter og høyskoler er institusjoner med et helt spesielt samfunnsoppdrag. Sektoren forvalter store ressurser for samfunnet, i form av direkte overføringer over statsbudsjettet, og ikke minst i forvaltningen av humankapitalen – den kunnskapen og kompetansen som skal sikre bærekraftig vekst og samfunnsutvikling. Institusjonene forvalter individuelle rettigheter som har stor betydning for den enkelte, og hvor kravene til rettssikkerhet og god forvaltning er særlig høye.

I det følgende omtales kort noen sentrale prinsipper som departementet har lagt til grunn i utformingen av den nye loven.

Institusjonene bør ha handlingsrom og fleksibilitet

At universiteter og høyskoler har handlingsrom og fleksibilitet, er en avgjørende forutsetning for å kunne tilpasse studieportefølje, forskning og annen virksomhet til skiftende samfunnsmessige behov. Institusjonene må ha ansvar for og muligheter til å kunne foreta både løpende og langsiktige strategiske prioriteringer. De må ha selvstendig handlingsevne i møte med andre aktører, som for eksempel regionalt arbeidsliv og andre institusjoner nasjonalt og internasjonalt. Loven bør derfor legge til rette for at institusjonene har nødvendige fullmakter og handlingsrom.

Institusjoner med selvstendig ansvar

Universitetene og høyskolene under Kunnskapsdepartementet er statlige forvaltningsorganer. Når institusjonene er organisert på denne måten, ligger det også en del begrensninger knyttet til å gi dem selvstyre. Mye av regelverket og administrative krav som gjelder for alle statlige virksomheter, vil automatisk gjelde – for eksempel økonomireglementet i staten og bestemmelser om økonomistyring. Som en del av den statlige organisasjonen under forsknings- og høyere utdanningsministerens ansvarsområde, er universitetene og høyskolene underlagt statsrådens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar. Statsråden har et ansvar for å føre kontroll med underliggende virksomheter og for å gripe inn dersom det er vesentlige forhold som krever det, for eksempel vesentlige brudd på regelverk eller lignende. Men selv om det er konstitusjonelle begrensninger i hvor stor autonomi man kan gi et statlig forvaltningsorgan, mener departementet det er viktig at regelverket i størst mulig grad gjenspeiler en styringsmodell der institusjonene ved styret er gitt stor myndighet, fullmakter og ansvar. Å gi handlingsrom og ansvar for institusjonene, legger til rette for mindre byråkrati og en ressurseffektiv forvaltning. Departementets styringsdialog skjer i hovedsak også som en dialog med institusjonens styre.

Når det gjelder statsrådens konstitusjonelle og politiske ansvar for underliggende virksomheter, sett opp mot ønsket om å gi institusjonene fleksibilitet, handlingsrom og ansvar, mener departementet det må være aksept for at de fullmaktene som institusjonene er gitt i lovverket, skal være reelle. Det innebærer at styringen må være tillitsbasert og i størst mulig grad legge til grunn behovet for at institusjonene har selvstyre, handlingsrom og ansvar. Departementet må legge vesentlighet og risiko til grunn for hva som er nødvendig styring og kontroll. I lovforslaget vil dette være reflektert gjennom regler som viderefører at institusjonenes styrer har et ansvar for hele institusjonens virksomhet.

Styre i det store og ikke i det små

I tråd med ønsket om å gi institusjonene handlingsrom og ansvar har departementet lagt vekt på at loven skal inneholde minst mulig detaljregulering. Samtidig er det enkelte områder hvor institusjonen er gitt myndighet til å fatte individuelle vedtak som er av svært stor betydning for den enkelte – for eksempel vedtak om utestenging og bortvising av studenter. På noen slike områder i loven kan blant annet rettssikkerhets- og forutsigbarhetshensyn tilsi mer utførlig og konkret regulering. Et grunnleggende prinsipp er at jo mer inngripende rettsreglene er, jo mer tydelige og forutsigbare bør reglene være for den de gjelder. På andre områder kan det være særlige samfunnsmessige eller politiske hensyn som er så viktige at det er ønskelig å tydeliggjøre i loven forventninger og ansvar – for eksempel for å understøtte de politiske målene om å gi alle studenter like muligheter til å kunne ta høyere utdanning. Å sikre tilgang til utdanning i hele Norge er et så viktig nasjonalt hensyn at regjeringen mener at institusjonene ikke kan legge ned viktige studiesteder uten at dette er behandlet også på nasjonalt nivå.

Bruk av såkalte rettslige standarder i lovverket – eller skjønnsmessige vilkår – kan gi fleksibilitet og innebærer at institusjonene enklere kan gjøre endringer i eget regelverk og praksis som er tilpasset endringer i samfunnsutviklingen og internasjonale endringer i akademia. Et eksempel er endringer i teknologiutvikling som kan gjøre det nødvendig å raskt endre måten eksamen gjennomføres på. Begrepet «fusk» er et eksempel på en rettslig standard, som over tid endrer seg og hvor for eksempel hjelpemidler man kan bruke i dag ikke var tenkt på for bare kort tid tilbake.

En forutsetning for at departementet skal kunne regulere virksomheten ved universitetene og høyskolene på en overordnet måte, er at institusjonene selv tar ansvar for å utvikle gode veiledninger og utfyllende retningslinjer, har tilfredsstillende kompetanse og en god forvaltning av enkeltsaker. Departementet har som utgangspunkt at reguleringen skal være overordnet og tillitsbasert. Det krever over tid at institusjonene tar ansvar og forvalter tilliten på en god og forsvarlig måte. Dersom departementet ser at forvaltningen på ett område ikke er god, kan det igjen føre til behov for et mer detaljert regelverk.

Hvis reguleringen av sektoren over tid skal kunne holdes overordnet og fullmaktsorientert, er det også viktig at forvaltningspraksis i sektoren er lik mellom institusjonene. Dette krever at institusjonene samarbeider om utvikling av felles praksis eller retningslinjer. Departementet vil trekke fram Universitets- og høgskolerådets (UHR) viktige rolle i dette arbeidet. UHR har utvalg og arbeidsgrupper på sentrale områder i sektoren – både administrativt og faglig. Det er viktig at UHR også har åpnet opp for at akkrediterte private høyskoler kan være medlemmer. Ett eksempel hvor UHR tidligere har gjort et viktig koordineringsarbeid, er implementering av det som er gjeldende karakterskala i høyere utdanning. Karakterskalaen er overordnet regulert i loven, mens institusjonene gjennom UHR i fellesskap har blitt enige om beskrivelser av karakterinnholdet mv.

Institusjonene bør ha hjemmel til selv å fastsette utfyllende regelverk for sin egen virksomhet

Når lovforslaget gjennomgående bruker overordnede formuleringer, lovfester fullmakter og slik plasserer ansvar hos institusjonenes styrer, gis det også en rekke hjemler i loven for institusjonene til selv å fastsette utfyllende regler. Departementet mener det er hensiktsmessig at institusjonene i stor grad selv kan fastsette forskrifter og retningslinjer som er tilpasset de lokale forholdene, institusjonens profil og størrelse. Det er institusjonen selv som har de nødvendige forutsetninger for å tilpasse regelverk for eksempel for gjennomføring av eksamen, studier osv.

På visse områder er det likevel nødvendig med nasjonale forskrifter – om sentrale forhold på systemnivå som det er viktig at reguleres og praktiseres likt for alle institusjoner. Eksempler på dette er krav til akkreditering, tilsyn, samordnet opptak, regulering av beskyttede grader og om grunnleggende rettigheter for studentene.

Sentrale regler bør fastsettes i lov

Regelverkstiltak som er av en slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dem, bør reguleres i lov og ikke overlates til forskrift. Jo mer inngripende eller omstridte tiltak som iverksettes, jo større grunn er det til at Stortinget får ta uttrykkelig stilling til iverksettelsen av tiltaket. Rettssikkerhetshensyn tilsier også at sentrale rettigheter og plikter i størst mulig grad framgår av loven. Derimot bør detaljerte regler og regler som retter seg mot få personer, plasseres i forskrift. Det er også et poeng å oppnå stabilitet i lovverket og unngå hyppige lovendringer. Dette kan tale for å plassere regler som endres ofte i forskrift.

Regler som innebærer betydelige inngrep overfor private, bør fastsettes i eller ha en klar hjemmel i lov. Stortinget må kunne ta stilling til hvilke fullmakter departementet og universiteter og høyskoler skal få. Jo mer inngripende regler som skal fastsettes i forskrift, jo større krav til tydelige og konkrete forskriftshjemler. Samtidig må forskriftshjemlene ikke bli så detaljerte at hensikten med å delegere til forskrift forsvinner.

Dobbeltregulering bør normalt unngås

Universiteter og høyskoler må i tillegg til universitets- og høyskoleloven forholde seg til annet generelt regelverk. Departementet mener at dobbeltregulering og særregulering normalt bør unngås. Det vil si at loven i minst mulig grad bør inneholde regler som også følger av eller avviker fra generelle sektorovergripende regler. Dobbeltregulering kan likevel på noen områder være hensiktsmessig for å bidra til å gjøre viktige regler kjent, og særregulering kan være nødvendig dersom de generelle reglene ikke passer. Dobbeltregulering og særregulering kan samtidig bidra til å svekke de sektorovergripende lovene, ved at institusjonene da ikke forholder seg til dem. Dobbeltregulering kan også føre til rettsuklarhet og inkonsekvens i regelverket. Det kan være behov for særregler dersom det er særlige utfordringer i universitets- og høyskolesektoren, eller det er behov for større fleksibilitet på grunn av institusjonenes virksomhet og egenart. For å rette oppmerksomheten mot særlige utfordringer i universitets- og høyskolesektoren kan det være hensiktsmessig at reglene framgår av den loven som målgruppen forholder seg mest til. Dette argumentet står sterkest når det gjelder regler som skal ivareta grunnleggende rettigheter for studenter og ansatte ved universiteter og høyskoler, som ikke har de samme forutsetningene som institusjonene til å orientere seg i alt av lovverk som gjelder for høyere utdanning og universiteter og høyskoler.

Loven må ivareta internasjonale forpliktelser og tilpasses i et internasjonalt perspektiv

Universitets- og høyskoleloven må ivareta internasjonale forpliktelser og tilpasses i et internasjonalt perspektiv. Det handler dels om at loven må inneholde regler som Norge er pålagt å ha, og at reglene i loven ikke kan være i strid med internasjonale forpliktelser. Videre er det et viktig prinsipp å legge til rette for samarbeid og mobilitet mellom Norge og andre land som kan bidra til å heve kvaliteten i høyere utdanning og forskning.

Norge samarbeider om utdanning på flere områder, som EU/EØS, Bologna-prosessen, Europarådet, Nordisk ministerråd, OECD og UNESCO. Se nærmere om internasjonalt samarbeid i kapittel 2 i Meld. St. 7 (2020–2021) En verden av muligheter – Internasjonal studentmobilitet i høyere utdanning. Se også omtale av internasjonale utviklingstrekk og nordisk rett i NOU 2020: 3 kapittel 6, 7 og 10.4.

Målet i Bologna-prosessen er ikke en felles utdanningspolitikk for alle landene, men at de ulike nasjonale systemene er sammenlignbare. Økt student- og ansattmobilitet har vært et sentralt mål i Bologna-prosessen fra begynnelsen. Norges forpliktelser gjennom Bologna-prosessen har ført til flere endringer som også gjenspeiles i dagens universitets- og høyskolelov. For eksempel er hjemlene for forskriftsregler om et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk og om institusjonenes adgang til å gi grader og yrkesutdanninger i samarbeid med andre institusjoner (såkalte fellesgrader) en oppfølging av forpliktelser i Bologna-prosessen (se punkt 7.8).

Innenfor Bologna-samarbeidet er det fastsatt egne standarder og retningslinjer for kvalitetssikring av høyere utdanning som kalles Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG), Europeiske standarder og retningslinjer for kvalitetssikring i høyere utdanning. Ett av kravene i ESG er at landene skal ha et eksternt, faglig uavhengig kvalitetssikringsorgan med adekvat finansiering for å utføre sine oppgaver og klare og tydelige mål for sine aktiviteter. ESG gjelder for både intern og ekstern kvalitetssikring og -utvikling av høyere utdanning (læring og undervisning) og for kvalitetssikringsorganer. Disse forpliktelsene er ivaretatt gjennom flere av reglene i dagens universitets- og høyskolelov (se punkt 7.2 til 7.4, 7.5 og 20.2).

I den nye loven foreslår departementet tre endringer for å legge til rette for internasjonalt samarbeid, studentmobilitet og for at regelverket skal harmonisere bedre med retningslinjer som er fastsatt i Bologna-prosessen. Departementet foreslår i punkt 15.2 å ta inn en definisjon av studiepoeng basert på European Credit Transfer System (ECTS). Norge har gjennom Bologna-prosessen forpliktet seg til å ha en gradsstruktur med lavere og høyere grad pluss doktorgrad. I punkt 7.7 foreslår departementet å ta denne hovedstrukturen inn i den nye loven for å synliggjøre Norges oppfyllelse av denne forpliktelsen bedre enn i dag. I punkt 7.8 foreslår departementet i tillegg at det presiseres at hjemmelen for fellesgrader omfatter grader akkreditert etter den europeiske tilnærmingen til fellesgrader vedtatt i 2015, the European Approach for Quality Assurance of Joint Programmes. Det innebærer at europeiske fellesgrader etter gitte kriterier kan akkrediteres av et kvalitetssikringsorgan som er godkjent i det europeiske registeret over kvalitetssikringsorganer som følger ESG, kalt European Quality Assurance Register for Higher Education (EQAR).

Norge har ratifisert to konvensjoner om godkjenning av utenlandsk utdanning, Lisboakonvensjonen og UNESCOs globale konvensjon om godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyere utdanning. Begge konvensjonene slår fast prinsipper for godkjenning som har som siktemål å legge til rette for studentmobilitet mellom land som har tiltrådt konvensjonen. Forpliktelsene i Lisboakonvensjonen er synliggjort i reglene om generell og faglig godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. I punkt 13.2 foreslår departementet å ta inn tilsvarende henvisning til globalkonvensjonen.

I tillegg til forpliktelsene som gjelder høyere utdanning spesielt, er det flere generelle forpliktelser som er relevante for høyere utdanning og som må tas hensyn til i loven. Her nevnes særlig FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD), EUs personvernforordning og EUs likestillingsdirektiv.

3.3.2 Hva oppnås med ny universitets- og høyskolelov?

Til grunn for forslaget til den nye loven er det gjort en helhetlig gjennomgang av hvilke regler det er behov for. Flere av dagens regler er ikke videreført i forslaget fordi de er utdaterte eller rettslig overflødige.

I forslaget til den nye loven er reglene strukturert på en måte som gjør det enklere å finne fram i loven. Språket i loven er forenklet, og begrepsbruken er gjennomgått og oppdatert. Dette skal gjøre det enklere for brukerne å forstå reglene.

Forarbeidene til dagens lov har blitt fragmentert over tid, og de er i mange tilfeller knappe. Dette har gjort det vanskelig for brukerne av loven å finne fram til sentral tolkningsinformasjon. I særmerknadene til lovforslaget (se punkt 23) har departementet samlet relevant tolkningsinformasjon, slik at denne proposisjonen gir et mest mulig helhetlig grunnlag for forståelsen av den nye loven.

3.3.3 Forventninger til det juridiske arbeidet i universitets- og høyskolesektoren

Å drive en stor samfunnsinstitusjon som et universitet eller en høyskole krever betydelig juridisk kompetanse og forvaltningskompetanse hos institusjonene. Forslaget til ny universitets- og høyskolelov trekker på de fleste områder opp overordnende rammer, som den enkelte institusjon må supplere lokalt. For å kunne benytte handlingsrommet som loven gir, må den enkelte institusjon ha god oversikt over regelverket og ha kompetanse til å anvende reglene og utvise skjønn der reglene legger opp til dette. På mange områder må institusjonene lage egne forskrifter, noe som krever særskilt kompetanse om regelverksarbeid. For å kunne ivareta studentenes rettigheter og rettssikkerhet i prosesser som leder til særlig inngripende vedtak, må institusjonene ha god kunnskap om studentenes rettigheter. Institusjonene fatter en rekke enkeltvedtak, noe som krever solid forvaltningskompetanse. Det er viktig at institusjonene har gode systemer og rutiner for søknadsbehandling, klage, veiledning og informasjon til studentene som er lett tilgjengelig.

I tillegg til universitets- og høyskoleloven er det også flere andre lover som regulerer universiteters og høyskolers virksomhet. For eksempel er forvaltningsloven, likestillings- og diskrimineringsloven, forskningsetikkloven, offentlighetsloven, språkloven, personopplysningsloven, statsansatteloven og arbeidsmiljøloven relevante. Institusjonene må ha god kjennskap også til slike generelle lover.

Departementet registrerer at universiteter og høyskoler de senere årene har prioritert juridisk kompetanse og forvaltningskompetanse. Det er viktig at dette prioriteres også framover slik at institusjonene er i stand til å operere innenfor regelverket og forvalte den myndigheten og det handlingsrommet dette gir på en god måte.

Departementet forventer at institusjonene selv, i forbindelse med ikraftsetting av ny lov, gjennomgår også sitt eget regelverk og vurderer behovet for oppdatering og forenkling.

Videre er det viktig at universiteter og høyskoler samarbeider om å finne fram til gode løsninger på sentrale områder. Selv der loven gir handlingsrom til å finne løsninger lokalt, vil samarbeid mellom institusjonene bidra til økt kvalitet og likebehandling. Det vil også være en fordel for studentene at det ikke er ubegrunnede ulikheter mellom institusjonene.

3.4 Pågående arbeid

3.4.1 Kvalitets- og akkrediteringskrav for norske universiteter

Kunnskapsdepartementet oppnevnte i mai 2022 en ekspertgruppe som skulle vurdere gjeldende akkrediteringskrav for universiteter. Ekspertgruppen leverte den 9. januar 2023 rapporten Kvalitets- og akkrediteringskrav for norske universiteter.

Ekspertgruppen mener det fortsatt bør være én kategori universiteter, framfor å splitte opp i for eksempel profesjons-, forsknings-, eller regionalt universitet. Det er avgjørende at kriteriene gir rom for fleksibilitet og en mangfoldig universitetssektor. Vitenskapelige høyskoler bør kunne akkrediteres som universitet, med samme kvalitetskrav, men med lavere volumkrav til doktorgradskandidater.

Ekspertgruppen foreslår å fjerne kravet om fire doktorgrader for å bli akkreditert som universitet. Ekspertgruppen mener dette kravet ikke nødvendigvis stimulerer til strategisk utvikling. I stedet bør bredden i virksomheten sikres gjennom et krav om at doktorgraden(e) skal være dekkende for vesentlige deler av virksomheten. Deler av doktorgradsutdanningen kan skje i samarbeid med andre institusjoner (fellesgrader).

I stedet for et volumkrav knyttet til den enkelte doktorgrad foreslår ekspertgruppen at dette løftes til institusjonsnivå og at institusjoner som søker om universitetsakkreditering, må ha tatt opp minst 60 doktorgradsstudenter de siste fem årene og i gjennomsnitt ha uteksaminert minst 15 kandidater per år over en treårsperiode. For institusjoner med en smalere profil, slik som dagens vitenskapelige høyskoler, foreslås kravet å være 15/5 over samme periode. Alternativt kan en femårsperiode legges til grunn.

Videre anbefaler ekspertgruppen nye kvalitative krav hvor institusjonens strategi ses i forhold til hele samfunnsoppdraget og at de strategiske målene er i overensstemmelse med kravene til akkreditering som universitet, og en selvstendig helhetlig vurdering av institusjonen på et faglig grunnlag.

Til slutt foreslår ekspertgruppen at NOKUTs styre skal fatte endelig beslutning om institusjonskategori etter en faglig vurdering uten politisk behandling. Etter universitets- og høyskoleloven § 1-2 andre ledd er det i dag Kongen i statsråd som tar den endelige beslutningen om institusjonskategori. Den politiske innflytelsen bør ifølge ekspertgruppen være gjennom fastsettelse av lov og forskrift.

For en fullstendig oversikt over anbefalinger viser departementet til ekspertgruppens rapport. Departementet har hørt forslagene fra ekspertgruppen og vurderer høringsinnspillene.

3.4.2 Ny modell for opptak

Opptaksutvalget leverte den 1. desember 2022 en offentlig utredning med forslag om et helt nytt opptakssystem, NOU 2022: 17 Veier inn – ny modell for opptak til universiteter og høyskoler. Utvalget foreslår en ny modell for opptak til høyere utdanning. Utvalget har lagt vekt på at modellen skal være mest mulig rettferdig, effektiv og enkel å forstå. Reglene skal i hovedsak være like for alle som søker, uansett hvilket studium de søker på. Unge mennesker skal kunne ta valg tidlig, men også gjøre omvalg eller bruke tid på å bestemme seg.

De ulike delene av opptaksregelverket påvirker hverandre. Utvalget foreslår derfor en helhetlig modell der alle delene er viktige og henger sammen. Å innføre bare enkelte av endringene kan gi uheldige utslag i andre deler av opptakssystemet.

Utvalget mener at ordningen med generell studiekompetanse som opptaksgrunnlag til universiteter og høyskoler fungerer godt. Det er oversiktlig for søkerne og håndterbart for opptakssystemet. Kvalifisering til høyere utdanning skjer hovedsakelig gjennom videregående opplæring, mens det er en liten andel søkere som får tilbud om studieplass på andre grunnlag. Mange av disse søkerne har relevant bakgrunn for studiene de søker på, og det er viktig at det finnes flere veier inn. Utvalget mener derfor at toårig fagskole og fullført høyere utdanning fortsatt skal gi generell studiekompetanse, og at det skal være mulig å få unntak fra kravet om generell studiekompetanse gjennom for eksempel realkompetansevurdering og Y-vei.

Utvalget foreslår en modell som er fleksibel nok til å håndtere endringer i hvor mange som søker, og hvilke studier de søker seg til. For å rangere søkere foreslår utvalget å dele opptakssystemet inn i to kvoter: en karakterkvote og en opptaksprøvekvote.

Karakterkvoten er hovedveien inn i høyere utdanning, og søkerne rangeres på bakgrunn av karakterer fra videregående opplæring. I karakterkvoten konkurrerer alle med det samme grunnlaget, og det er ingen øvre eller nedre aldersgrense. Det er bare resultater fra videregående opplæring som teller i karakterkvoten. Utvalget foreslår at ordningen med poeng for fagvalg, alder og andre tilleggspoeng avvikles, og det samme gjelder muligheten til å forbedre karakterer. Samfunnet har et stadig økende behov for arbeidskraft med høy kompetanse, og da er det viktig at unge som ønsker det, kan begynne i høyere utdanning rett etter videregående opplæring. I dag er det ikke nødvendigvis sånn; mange unge som ønsker seg inn på studier med høy konkurranse, ender for ofte opp med å bruke betydelig tid og ressurser på å forbedre karakterene sine og vente på alderspoeng.

Til tross for at flere bør få mulighet til å starte tidligere med studier, skal det ikke være hindringer i systemet for dem som trenger lengre tid på å komme i gang, eller som ombestemmer seg underveis. I utvalgets modell får de som velger å utsette studiestarten, konkurrere på samme vilkår som de som starter rett etter videregående opplæring.

I tillegg til karakterkvoten foreslår utvalget en opptaksprøvekvote. I denne kvoten kan alle søkere som ønsker å forbedre rangeringsposisjonen sin, eller som har et annet kvalifiseringsgrunnlag enn karakterer fra videregående opplæring, ta en standardisert test som rangerer dem i opptaksprøvekvoten. På den måten konkurrerer alle etter samme målestokk. Den andelen som får høyest poengsum, kommer inn på studiet. Opptaksprøvekvoten erstatter ordningen med å forbedre karakterer fra videregående opplæring og samle alders- og tilleggspoeng i påvente av å komme inn i ordinær kvote.

I tillegg til karakter- og opptaksprøvekvoten foreslår utvalget at modellen skal videreføre de spesielle kvotene for søkere med samisk språkkompetanse. Et flertall i utvalget foreslår også å videreføre kvoter for tilknytning til Nord-Norge og åpne for kvoter for kjønn på fag med svært skjev kjønnsfordeling. Videre åpner utvalget for at institusjoner kan ta i bruk supplerende opptakskriterier for å finne de best egnede blant de best kvalifiserte søkerne. I tillegg til at det kan gi bedre samsvar mellom søkerens kompetanse og kravene på et studium, kan det bidra til å dempe karakterpresset i videregående opplæring.

Utvalget legger til grunn at det må lages gode overgangsordninger som gir søkerne god tid til å planlegge og områ seg. Modellen tar høyde for at det ikke skal bli vanskeligere for søkere med utenlandsk utdanning å få opptak til høyere utdanning i Norge.

For en fullstendig oversikt over utvalgets forslag viser departementet til NOU 2022: 17. Departementet har gjennomført en høring av NOU-en og vurderer høringsinnspillene. Departementet vil komme tilbake til Stortinget om saken på egnet måte.