16 Innhenting av opplysninger

16.1 Gjeldende rett

Kommunene har i dag ingen generell hjemmel for å innhente opplysninger de trenger for å utføre oppgaver på det boligsosiale feltet. Dette i motsetning til for eksempel sosiale tjenester, som har regler om dette i sosialtjenesteloven § 43.

Hovedregelen i forvaltningsloven er at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et statlig eller kommunalt organ har taushetsplikt om «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Det følger av bestemmelsen at fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted som utgangspunkt ikke regnes som personlige forhold, med mindre slike opplysninger røper andre forhold som må anses som personlige. Disse opplysningene er imidlertid omfattet av taushetsplikt etter sosialtjenesteloven § 44 annet ledd.

Forvaltningsloven har ingen generell unntaksbestemmelse som hjemler utlevering av taushetsbelagte opplysninger for å fremme et mottakerorgans oppgaver, men det følger av forvaltningsloven § 13 g at det kan gis forskrift om at taushetsplikt etter § 13 ikke skal være til hinder for at bestemte organer kan dele opplysninger for å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- eller mottakerorganet. Vilkåret er at delingen ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder. Enkelte forvaltningsorganer vil i tillegg ha taushetsplikt nedfelt i særlovgivning og med tilhørende regulering av adgangen til å utlevere taushetsbelagt informasjon.

16.2 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo et særskilt rettsgrunnlag som presiserer at kommunene kan innhente opplysninger både fra offentlige organer og fra private aktører som utfører oppgaver på vegne av det offentlige. Forslaget innebar at både private aktører og offentlige organer som et utgangspunkt skal gi opplysninger om den vanskeligstilte etter anmodning fra en kommune. Departementet presiserte at dersom opplysningene som ønskes innhentet er underlagt taushetsplikt, skal spørsmålet om opplysningene kan gis uten hinder av taushetsplikten avgjøres etter de taushetspliktbestemmelsene som gjelder for avgiverorganet. Forslaget åpnet for at opplysningene kan innhentes manuelt eller elektronisk. Departementet la til grunn at forslaget ville bidra til at kommunene legger korrekte og oppdaterte opplysninger til grunn i saksbehandlingen.

I tråd med personopplysningsloven, jf. personvernforordningen, la departementet videre til grunn at de opplysningene kommunene innhenter blant annet må være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de innhentes for. Forslaget begrenset derfor adgangen til å innhente opplysninger til det som er nødvendig for behandlingen av en anmodning om boligsosial bistand. Opplysningsplikten skulle være begrenset til vurdering av spørsmålet om en person er vanskeligstilt og vurderingen av innretningen på bistanden. For å unngå at opplysningsplikten skulle få karakter av å være altomfattende, foreslo departementet i tillegg at nødvendighetskravet fremgikk uttrykkelig av hjemmelen. Av hensynet til åpenhet og forutberegnelighet, mente departementet det var hensiktsmessig med en forskriftshjemmel som åpner for at det kan angis i forskrift hvilke tredjeparter og opplysningstyper som er omfattet av opplysningsplikten.

16.3 Høringsinstansenes syn

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget til hjemmel for å innhente opplysninger. Direktoratet mener det er avgjørende at forskriftshjemmelen faktisk benyttes og regulerer hvilke opplysninger kommunen kan be om, og hvilke organer opplysninger kan innhentes fra. Direktoratet skriver følgende om innhenting av opplysninger om andre enn den vanskeligstilte selv:

«Til dette er det også å si at ev personopplysninger også kan innbefatte opplysninger om andre, eksempelvis nærstående. Det kan oppleves invaderende om offentlig myndighet innhenter slike type opplysninger uten først å ha forespurt vedkommende selv. Det styrende prinsippet i sosialt arbeid er at bruker selv innhenter opplysningene. Vi mener prinsippet bør legges til grunn også for dette lovområdet. Arbeids- og velferdsdirektoratet ønsker derfor at det tydeligere enn det som er tilfelle med forslaget pr i dag, bør lovfestes en egen bestemmelse knyttet til brukermedvirkning, også for innhenting av opplysninger fra andre.»

Datatilsynet mener at en generell hjemmel til å innhente opplysninger fra både offentlige og private aktører kan være inngripende. Datatilsynet bemerker at den foreslåtte opplysningsplikten for tredjeparter er vid, noe som sammen med den vide definisjonen av hvem som er «vanskeligstilte på boligmarkedet» vil kunne gjøre det nødvendig å innhente ulike opplysninger fra mange behandlingsansvarlige.

Statens helsetilsyn mener at bestemmelsen bør presisere at opplysningene som utgangspunkt skal innhentes i samarbeid med brukeren, tilsvarende ordlyden i sosialtjenesteloven § 43 første ledd. En slik presisering vil bidra til riktig saksbehandling, og dermed ivareta brukerens rettigheter.

Oslo kommune ønsker utdypende regler om innhenting, enten i lov eller forskrift.

Skatteetaten skriver at det bør

«fremkomme av bestemmelsen i forslaget her at det kan innhentes nødvendige opplysninger om andre enn personen som søker, for eksempel angitt ved kretsen som vil omfattes.»

Skatteetaten finner det uklart om forskriftshjemmelen gjelder opplysninger fra Folkeregisteret og Skatteetaten. Avslutningsvis uttaler Skatteetaten:

«Skatteetaten viser til at rammer til forvaltning må her ses samlet og ikke enkeltvis per tjeneste, ettersom Skatteetaten etter planen skal utlevere opplysninger til flere tjenester i kommunal sektor. De tekniske tjenestene som utvikles for kommunene vil være basert på standardiserte løsningsmønstre. Omfanget av deling på dette området er omfattende, og det brukes mye ressurser på kartlegging, juridiske vurderinger og utvikling, og dette tilsier økt behov for forvaltning og utvikling i Skatteetaten. Per i dag er det vanskelig å anslå dette omfanget, da vi ikke har kommet langt nok i behovskartleggingen i kommunene.»

16.4 Departementets vurderinger

I saker om boligsosial bistand, har kommunene behov for å innhente ulike typer opplysninger som allerede er registrert av andre offentlige organer. All form for bruk av personopplysninger til nye formål kan betegnes som viderebehandling, men særlig aktuelt i denne sammenheng er viderebehandling i form av utlevering fra et offentlig organ til kommunen. Personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 inneholder nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger for andre formål enn det de var innhentet for. Ofte vil behandling til et annet formål kunne være et forenlig formål. Viderebehandling for nye, uforenlige formål er imidlertid ikke tillatt uten et særskilt grunnlag for viderebehandlingen.

Artikkel 6 nr. 4 gir anvisning på en ikke-uttømmende liste av momenter som den behandlingsansvarlige skal ta i betraktning i vurderingen av forenlighet. Den behandlingsansvarlige skal ta hensyn til enhver forbindelse mellom formålene som personopplysningene er blitt samlet inn for, og formålene med den tiltenkte viderebehandlingen (bokstav a), i hvilken sammenheng personopplysningene er blitt samlet inn, særlig med hensyn til forholdet mellom de registrerte og den behandlingsansvarlige (bokstav b), personopplysningenes art, især om særlige kategorier av personopplysninger behandles i henhold til artikkel 9, eller om personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser behandles i henhold til artikkel 10 (bokstav c), de mulige konsekvensene av den tiltenkte viderebehandlingen for de registrerte (bokstav d) og om det foreligger nødvendige garantier, som kan omfatte kryptering eller pseudonymisering (bokstav e).

Dersom det nye formålet ikke er forenlig med innsamlingsformålet, kan viderebehandling bare skje dersom den registrerte samtykker til viderebehandlingen, eller dersom det er bestemt i nasjonal rett at det er adgang til viderebehandlingen. Viderebehandlingen må ha grunnlag i – eller knytte seg til – samtykket eller loven. Departementet foreslår derfor et særskilt rettsgrunnlag som klart fastslår at det er adgang til viderebehandling i form av innhenting av opplysninger fra andre organer.

Adgangen til informasjonsutveksling mellom offentlige organer vil i tillegg være begrenset av reglene om taushetsplikt, jf. forvaltningsloven §§ 13 flg. I motsetning til formålsbegrensningen etter forordningen gjelder taushetsplikten uavhengig av om opplysningene skal utveksles for forenlige eller uforenlige formål.

Departementet mener at det å innhente opplysninger fra andre offentlige organer kan være helt nødvendig for å kunne fatte et vedtak. I tillegg kan innhenting av informasjon bidra til økt effektivitet i saksbehandlingen og være et viktig grunnlag for sakens opplysning. Etter departementets syn har kommunene derfor et berettiget behov for at andre offentlige organer deler informasjon. Dette gjelder i utgangspunktet både taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte opplysninger.

Siden bistanden skal tilpasses individuelle behov, er det vanskelig å gi en uttømmende oversikt over hvilke opplysninger kommunene har behov for. I alle saker vil det imidlertid være behov for opplysninger både fra Folkeregisteret og fra skattemyndighetene. Behovet for opplysninger fra Folkeregisteret og skattemyndighetene er beskrevet i kapittel 17.

Opplysninger fra andre offentlige organer og private aktører kan også være relevante for å sikre riktig tilpasning av bistanden, for eksempel opplysninger om oppholdsrett, bosted, arbeidsforhold og enkelte andre offentlige ytelser.

En generell hjemmel til å innhente opplysninger fra både offentlige og private aktører, kan være inngripende. Samtidig vil brukermedvirkningsprinsippet, reglene om de registrertes rettigheter og forvaltningslovens saksbehandlingsregler, være mekanismer for å ivareta den vanskeligstiltes rettigheter. Nødvendighetskravet som gjelder for all behandling av personopplysninger, tilsier at opplysninger som skal fremskaffes i den enkelte sak alltid må vurderes individuelt ut fra den vanskeligstiltes situasjon og ut ifra hva slags bistand det er naturlig å gi. Kommunen har dessuten en veiledningsplikt, og skal gi informasjon til den som søker bistand om at opplysninger vil bli innhentet etter reglene i personvernforordningen artikkel 14. Brukeren har rett til innsyn etter forvaltningsloven og personvernforordningen, og kan klage på negative vedtak. Departementet anser dermed at retten til kontradiksjon er ivaretatt.

Departementet mener det er behov for en helt generell bestemmelse som gir kommunene rett til å kreve at andre offentlige organer deler ikke-taushetsbelagt informasjon.

Imidlertid vil opplysninger om den vanskeligstilte hos offentlige organer ofte nettopp være underlagt generell eller spesiell taushetsplikt. Siden opplysningsbehovet vil kunne variere fra sak til sak, finner departementet det mest hensiktsmessig at tilgang til taushetsbelagte opplysninger styres av avgiverorganets regler om taushetsplikt. Et eksempel på opplysninger som er underlagt en særregulering som kan være relevant for kommunenes boligsosiale arbeid, finnes i forskrift om Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret § 10 e, jf. § 3 nr. 6. Bestemmelsen åpner for at offentlige organer kan gis tilgang til opplysningene i registeret etter søknad for å fatte enkeltvedtak eller lage planer for befolkningen.

Departementet legger etter dette til grunn at en innhentingshjemmel ikke innebærer et uforholdsmessig inngrep overfor den enkelte. Departementet har særlig vektlagt at forslaget begrenser adgangen til å innhente opplysninger til det som er nødvendig og at beslutningen om å utlevere eventuelle taushetsbelagte personopplysninger legges til avgiverorganet.

Departementet deler Datatilsynets vurdering om at det å innhente omfattende personopplysninger, herunder særlige kategorier av personopplysninger, stiller krav til kommunene. Et grunnleggende premiss for innhenting er at den det innhentes opplysninger om har bedt kommunen om bistand. Videre må kommunen konkret vurdere hvilke opplysninger som er nødvendige og forholdsmessig å innhente fra de enkelte kildene. I det kommende forskriftsarbeidet vil departementet vurdere å regulere blant annet hvilke opplysninger kommunen kan be om, under hvilke forutsetninger kommunen kan be om slike opplysninger, og hvilke organer opplysninger kan innhentes fra. Fordelen med en slik regulering vil være at den gir rammer for de vurderingene kommunene må foreta og bidra til å sikre forutberegnelighet for de registrerte.

Arbeids- og velferdsdirektoratet og Skatteetaten mener høringsforslaget var uklart med tanke på om det ga kommunene hjemmel til å innhente nødvendige opplysninger også om husstandsmedlemmer til den personen som er direkte i kontakt med kommunen og ber om bistand. Til dette bemerker departementet at når en husstand består av flere personer, så er det helt avgjørende for kommunene å ha opplysninger om alle husstandsmedlemmene. Slik departementet ser det, kom det tydelig frem i høringsnotatet at kommunene har et slikt behov. Kommunene kan til sammenligning innhente opplysninger om husstandsmedlemmer både etter bostøtteloven og sosialtjenesteloven. Begrunnelsen for dette er at det ofte vil være avgjørende for retten til økonomisk støtte eller tjenester hvilke inntekter og utgifter husstanden samlet sett har. Departementets klare oppfatning er at hjemmelen som foreslås her vil ha liten praktisk verdi hvis den skulle begrenses til å innhente opplysninger om det husstandsmedlemmet som har tatt kontakt med kommunen og fører dialogen med denne. I praksis vil det gjerne være slik at ett husstandsmedlem opptrer på vegne av resten av husstanden. Slik departementet ser det, åpner ordlyden i forslaget for innhenting av opplysninger om husstandsmedlemmer, så lenge dette «er nødvendig for å utføre oppgaver etter loven her». Departementet mener det ikke er nødvendig at kretsen av personer angis i lovteksten, slik Skatteetaten har spilt inn. Departementet viser til at kommunene skal sikre brukermedvirkning ved innhenting av opplysninger, jf. drøftelsen under.

Departementet er enig med Arbeids- og velferdsdirektoratet i at kommunene skal legge prinsippet om brukermedvirkning til grunn når de innhenter opplysninger. Som direktoratet viser til, er prinsippet om brukermedvirkning grunnleggende og godt innarbeidet i praksis, og departementet har ikke ment å gjøre unntak fra dette gjennom lovforslaget. Prinsippet om brukermedvirkning skal sikre at den vanskeligstilte har kontroll med egne personopplysninger. Prinsippet har vært nedfelt i sosialtjenesteloven siden begynnelsen av 1990-tallet, og det er etter departementets vurdering naturlig at samme prinsipp legges til grunn i denne loven. Mer konkret innebærer dette at kommunen skal spørre personen om den selv vil innhente eller legge frem de nødvendige opplysningene, eller om den foretrekker at kommunen innhenter. Opplysningene skal med andre ord innhentes i samråd med den enkelte, eller i det minste slik at han eller hun har kjennskap til innhentingen. Kommunene skal legge prinsippet til grunn også overfor eventuelle husstandsmedlemmer til den som er i kontakt med kommunen, jf. drøftelsen over. Selv med en lovhjemlet tilgang til opplysninger, er det viktig at kommunene legger til rette for at den enkelte vanskeligstilte er tilstrekkelig involvert når bistandsbehovet vurderes. Det innebærer at det er naturlig at kommunene innhenter de fleste opplysningene fra vedkommende selv, eller fra andre kilder basert på vedkommendes tillatelse eller kjennskap. Departementet legger imidlertid til grunn at prinsippet om brukermedvirkning må tolkes i tråd med dagens forventninger til digitale tjenesteytelser og en åpen og trygg behandling av personopplysninger. Samtidig innebærer hjemmelen at kommunene kan innhente opplysninger som personen ikke klarer eller ønsker å legge frem selv.

Departementet understreker i denne sammenheng at det er viktig at nødvendige opplysninger kan gjøres elektronisk tilgjengelig fra de aktuelle kildene gjennom tilpassede tekniske grensesnitt, blant annet for å kunne ivareta de grunnleggende personvernprinsippene som dataminimering og riktighet, men også av hensyn til effektivitet i saksbehandlingen. Den foreslåtte forskriftshjemmelen, jf. forslaget til § 9 femte ledd, gir mulighet til å regulere nærmere hvilke opplysninger det vil være behov for å hente fra de ulike kildene.

Departementet er enig med Skatteetaten i at høringsforslaget var uklart med tanke på om forskriftshjemmelen var ment å omfatte Folkeregisteret og Skatteetaten.

Departementet registrerer at flere høringsinstanser etterlyser forutberegnelighet. Folkeregisterloven § 10-2 regulerer utlevering til offentlige myndigheter som har hjemmel i lov for å innhente opplysninger fra Folkeregisteret uten hinder av taushetsplikt. Særlovene presiserer ikke hvilke typer opplysninger som kan innhentes. Denne systematikken legger opp til fleksibilitet og at konsumentene selv foretar begrensning i tilgang og behandling etter reglene i personvernforordningen. Det fremgår også av forskriftshjemmelen i § 8 tredje ledd at departementet kan gi forskrift blant annet om hvilke personopplysninger kommunen og statsforvalteren kan behandle. Departementet finner det derfor naturlig at forskriftshjemmelen i § 9 omfatter adgang til å fastsette forskrifter om hvilke opplysninger som kan innhentes fra skattemyndighetene, men ikke fra Folkeregisteret. For å ivareta hensynet til forutberegnelighet, foreslår departementet derfor en omformulering av bestemmelsen.