8 Virkeområde og ansvarlig kommune

8.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo en hovedregel om at loven skal gjelde for alle som oppholder seg i riket. En slik hovedregel innebærer at det ikke er krav om å være norsk statsborger, eller at oppholdet har en viss varighet eller har sammenheng med arbeid eller utdanning i Norge. Departementet foreslo videre uttrykkelig å angi de persongruppene som ikke skal omfattes av loven til tross for at de oppholder seg i riket. Den foreslåtte avgrensningen samsvarte stort sett med persongruppene som defineres i forskrift 16. desember 2011 nr. 1251 om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge. Avgrensningen (unntakene) innebærer at loven ikke skal gjelde for personer som oppholder seg ulovlig i Norge. Loven skal heller ikke gjelde for personer som har søkt om beskyttelse, og som har eller kan få statlig innkvartering. Videre skal den ikke gjelde for personer som ikke er norske statsborgere og ikke har bopel i riket. Til slutt foreslo departementet å presisere at flyktninger mv. bare har rett til bistand i den kommunen som mottar integreringstilskudd for vedkommende, med mindre flytting er avtalt med en annen kommune.

8.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har innvendinger mot at lovens hovedregel skal være at den gjelder for alle som oppholder seg i riket, men seks høringsinstanser mener begrepet «bopel» i det ene unntaket er uklart. Bergen kommune og Kriminalomsorgsdirektoratet skriver at mange uriktig setter likhetstegn mellom «bopel» og «bolig», og at det ikke kommer frem at det er «tilknytningen» til riket som skal være avgjørende. Fellesorganisasjonen, Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Oslo kommune mener det er behov for en nærmere presisering av begrepet i forskrift, rundskriv eller veileder.

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Tromsø kommune støtter forslaget om at flyktninger mv. bare kan få bistand i den kommunen som mottar integreringstilskudd for vedkommende, med mindre flytting er avtalt med en annen kommune. Likestillings- og diskrimineringsombudet har forståelse for at det kan være nødvendig med en viss begrensning i flyktningers adgang til å flytte til en annen kommune enn den som mottar integreringstilskudd for vedkommende. Ombudet mener likevel at kommunen bør utvise en viss fleksibilitet med hensyn til å samarbeide på tvers av kommunegrenser, siden det i noen tilfeller kan være gode grunner for at en person eller familie ser seg nødt til å flytte til en annen kommune. Ombudet kjenner til saker der en kommune ikke har gjort nok for å hindre trakassering på skolen, og der dette har ført til skolebytte til en annen kommune. Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende erfarer at integreringskommunen ikke alltid kan gi personer i denne gruppen et riktig og tilpasset helsetilbud, og at det derfor kan være nødvendig å flytte til en annen kommune. Forbundet foreslår at flyktninger mv. skal få bistand i en annen kommune enn integreringskommunen dersom det er helsemessige grunner til det. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet mener at tilflyttingskommunen ikke bør kunne avslå å gi bistand under henvisning til integreringskommunens ansvar hvis et avslag vil virke åpenbart urimelig.

Kommunene Asker, Bærum, Lier, Moss og Stavanger mener kommunene må kunne fortsette å kreve botid for å komme i betraktning til kommunal bolig. Statsforvalteren i Innlandet mener at kommunene ikke bør kunne forskriftsfeste seg vekk fra sitt ansvar ved å kreve botid. En privatperson er inne på det samme, mens Kirsten Costain ogKari Asheim mener det ikke bør være tillatt å kreve botid for tildeling av kommunal bolig.

Kommunene Asker, Aurskog-Høland, Bærum, Eidsvoll, Skien og Stavanger, samt Advokatforeningen og KS, etterlyser en klargjøring av hvilken kommune som skal være pliktsubjekt etter loven, for eksempel når noen er på flyttefot mellom kommuner.

8.3 Departementets vurderinger

8.3.1 Innledning

Departementet merker seg at ingen høringsinstanser har innvendinger mot at lovens hovedregel skal være at den gjelder for alle som faktisk oppholder seg i riket, og at det skal gjelde noen unntak.

Noen høringsinstanser mener imidlertid at innholdet i begrepet «bopel» i høringsforslaget er uklart. Videre savner flere høringsinstanser en bestemmelse som regulerer hvilken kommune som skal være ansvarlig i ulike situasjoner. Departementet foreslår på denne bakgrunn noen presiseringer i reglene om hvor og hvem loven ikke gjelder for. Departementet foreslår videre en egen bestemmelse om hvilken kommune som er ansvarlig.

8.3.2 Svalbard

Norsk privatrett, strafferett og lovgivning om rettspleie gjelder for Svalbard hvis ikke annet er bestemt, jf. Svalbardloven § 2 første ledd. Annen lovgiving, som i praksis omtales som offentligrettslige regler, må det fastsettes særskilt at skal gjelde for Svalbard, jf. Svalbardloven § 2 annet ledd.

Svalbardmeldingen (Meld. St. 32 (2015–2016)) og Stortingets behandling av denne, gir føringene for Svalbardpolitikken. I kapittel 6 i meldingen slås det fast at Longyearbyen ikke skal være et livsløpssamfunn, og at Longyearbyen lokalstyre heller ikke skal gi ytelser som har en klar sosial profil.

Det er klare rammer for hvilket tjenestetilbud som skal være tilgjengelig for innbyggerne i Longyearbyen. Dette reflekteres blant annet i det lave skattenivået og at utlendingsloven ikke gjelder for Svalbard. Det lokale tjenestetilbudet er begrenset. Sentrale rettighetslover, som sosialtjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven, gjelder ikke.

Departementets vurdering er på denne bakgrunn at loven ikke skal gjelde på Svalbard.

8.3.3 Hovedregel og unntak

Departementet fastholder forslaget om at lovens hovedregel skal være at den gjelder for alle som faktisk oppholder seg i riket. Det innebærer at det ikke er krav om å være norsk statsborger, eller at oppholdet har en viss varighet eller har sammenheng med arbeid eller utdanning i Norge. Departementet viser til at både sosialtjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven har tilsvarende virkeområdebestemmelser.

Loven gjelder ikke for personer som omfattes av et eller flere av unntakene i forslagets bokstav a til c. Departementet foreslår for det første at loven ikke skal gjelde for personer som oppholder seg ulovlig i Norge. Dette vil i hovedsak gjelde personer som har kommet ulovlig til landet, eller personer som fortsetter å oppholde seg i Norge ved utløpt oppholdstillatelse eller ved endelig avslag på søknad om oppholdstillatelse. Hvorvidt personer med såkalt «tålt opphold» skal anses for å oppholde seg ulovlig i Norge, må vurderes konkret. Kommunen må i vurderingen særlig se hen til om personen har fått en frist for å reise ut av landet, eller om oppholdet er på ubestemt tid. Departementet foreslår for det andre at loven heller ikke gjelder for personer som har søkt om beskyttelse, og som har eller kan få statlig innkvartering. Dette vil i hovedsak være asylsøkere som har, eller har rett til, plass i mottak eller andre former for statlig innkvartering under behandling av asylsøknaden, herunder under eventuell behandling av en klage på vedtak i sak om asyl. Dette omfatter også personer som er i alternativ mottaksplassering. Departementet foreslår for det tredje at personer som ikke er norske statsborgere heller ikke omfattes av loven, med mindre personen likevel anses for å ha en sterk «tilknytning» til Norge.

Departementet viser til at flere høringsinstanser mente begrepet «bopel» i det ene unntaket i høringsforslaget bør presiseres. Bergen kommune og Kriminalomsorgsdirektoratet skriver at mange setter likhetstegn mellom «bopel» og «bolig» (i riket), selv om det fremgår av rundskrivet til sosialtjenesteloven at det er «tilknytningen» til riket som skal være avgjørende for om en person anses å ha bopel her. Departementet er enig i at begrepet «bopel» har noen svakheter, og kan være vanskelig å forstå. For det første er det et ord som sjelden brukes i daglig tale. For det andre er det noen som feilaktig tror at begrepet er synonymt til en adresse en person er folkeregistrert på. For det tredje er det riktig, slik Bergen kommune og Kriminalomsorgsdirektoratet er inne på, at det er en helhetsvurdering av personens tilknytning til Norge som skal være avgjørende for om loven skal gjelde, og at det i helhetsvurderingen skal legges vekt på flere momenter. De momentene som nevnes i rundskrivet til sosialtjenesteloven vil være relevante også for vurderingen av om loven her gjelder. Det betyr at det blant annet skal legges vekt på om personen er folkeregistrert i Norge, har ektefelle eller barn i Norge, er medlem i folketrygden og har skattemessige forpliktelser i Norge. Bosituasjon er med andre ord bare ett av flere relevante momenter. Jo lenger en person har oppholdt seg i Norge, jo større er sannsynligheten for at tilknytningen er sterk nok til å omfattes av lovens virkeområde.

På den andre siden er begrepet bopel ofte brukt i den norske lovgivningen, herunder i sosialtjenestelovens virkeområdebestemmelse. Dette taler isolert sett for å bruke det samme begrepet i loven her. Men selv om det er et poeng å bruke like ord og uttrykk i regler som skal regulere det samme, er det etter departementets syn et større poeng å bruke ord og uttrykk som ikke gir rom for misforståelser og som språklig dekker den situasjonen man mener å regulere. Det innebærer at vurderingstemaet vil være om en person som oppholder seg i Norge, men som ikke er norsk statsborger, likevel kan anses for å ha en så sterk tilknytning til Norge at loven skal gjelde. Departementet foreslår etter dette å bruke begrepet «tilknytning» i lovforslaget i stedet for «bopel».

Om en person ikke anses å ha tilstrekkelig tilknytning til Norge og heller ikke er norsk statsborger, foreslår departementet at personen likevel omfattes av loven dersom dette følger av en folkerettslig avtale.

8.3.4 Ansvarlig kommune

Høringsforslaget inneholdt ikke en egen bestemmelse om hvilken kommune som skal være pliktsubjekt etter loven, for eksempel når noen er på flyttefot mellom kommuner. Kommunene Asker, Aurskog-Høland, Bærum, Eidsvoll, Skien og Stavanger, samt Advokatforeningen og KS, etterlyser en klargjøring av dette. Departementet ser at det er behov for at loven regulerer hvilken kommune som skal være ansvarlig for å gi bistand etter loven. Etter både sosialtjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven er den klare hovedregelen at oppholdskommunen er ansvarlig for å gi bistand («oppholdsprinsippet»). Oppholdskommunen er den kommunen hvor vedkommende til enhver tid oppholder seg, enten han eller hun bor der (bostedskommunen) eller oppholder seg der mer midlertidig. Det kan spørres om regelen bør være den samme når det kommer til en plikt til å gi individuelt tilpasset bistand til vanskeligstilte på boligmarkedet. I motsetning til sosiale tjenester og helse- og omsorgstjenester, ligger det mer i sakens natur at personer som ber om bistand til bolig henvender seg til sin bostedskommune. Det trenger likevel ikke alltid være tilfelle. Problemstillingen kommer særlig på spissen der den vanskeligstilte bor og oppholder seg i én kommune, men ønsker – eller planlegger – å flytte til en annen kommune. Etter departementets syn er det ikke opplagt at den kommunen den vanskeligstilte ønsker å flytte til ikke skal ha noe ansvar etter loven. Departementet er likevel kommet til at det er mest hensiktsmessig at oppholdskommunen har det formelle ansvaret også i flyttesituasjonene. Departementet bemerker at kommunene kan avtale noe annet seg imellom. Departementet vil også oppfordre kommunene til å samarbeide om å gi bistand ved ønske om flytting, jf. drøftelsene i punkt 8.3.5 og 8.3.6. Departementet presiserer at oppholdsprinsippet i sosialtjenesteloven § 3 uansett leder til at det er den kommunen en person oppholder seg i som vil være ansvarlig for å skaffe midlertidig bolig i akutte situasjoner etter sosialtjenesteloven § 27 – uansett om personen skulle ha bedt om individuelt tilpasset bistand fra en annen kommune. Det samme gjelder for råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17.

Slik departementet ser det, er det mest hensiktsmessig å regulere oppholdsprinsippet i en egen bestemmelse. Departementet foreslår samtidig å innta bestemmelsen om ansvar etter loven når en kommune mottar integreringstilskudd, samt ved opphold i institusjon eller lignende, i denne bestemmelsen.

8.3.5 Ansvar etter loven ved opphold i institusjon og lignende

Departementet mener loven bør ha et unntak fra oppholdsprinsippet (jf. punkt 8.3.4) når en person oppholder seg i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester, slik det også er i sosialtjenesteloven § 3. Mange kommuner har ikke slike institusjoner eller boliger, og det ville påføre de kommunene som har det en urimelig belastning om de skulle være ansvarlig for dem som oppholder seg i institusjon og lignende. Ettersom oppholdskommunen forut for inntaket har ansvar for å yte tjenester etter sosialtjenesteloven, vil den kunne ha opplysninger som kan bidra til å gi best mulig bistand. I mange tilfeller vil den vanskeligstilte uansett ønske å flytte tilbake til den kommunen han eller hun oppholdt seg i forut for inntaket. Denne kommunen vil også ofte være nærmest til å gi best bistand til vedkommende. For eksempel vil det, der en person eier eller leier bolig under institusjonsoppholdet, være mest hensiktsmessig at oppholdskommunen forut for inntaket gir bistand til å beholde boligen. Dersom den som oppholder seg i institusjon eller lignende ønsker å bli værende i «institusjonskommunen» etter oppholdet, vil det i utgangspunktet fortsatt være oppholdskommunen forut for inntaket som skal gi bistand. I slike tilfeller vil det likevel ofte være mest praktisk at den nye kommunen («institusjonskommunen») overtar ansvaret for å gi individuelt tilpasset bistand. Departementet oppfordrer kommunene til å samarbeide og lage avtaler seg imellom i disse tilfellene. Hvis personen som skrives ut melder flytting til institusjonskommunen fra utskrivningstidspunktet, vil institusjonskommunen uansett bli den nye oppholdskommunen. Dersom en person ønsker å flytte til en «tredje» kommune etter endt opphold, vil det være oppholdskommunen forut for inntaket som er ansvarlig. Departementet vil likevel oppfordre kommunene til å samarbeide om å gi bistand ved ønske om flytting, jf. også drøftelsen i punkt 8.3.6.

8.3.6 Ansvar etter loven når en kommune mottar integreringstilskudd

Flyktninger mv. vil etter forslaget i utgangspunktet bare kunne få bistand i den kommunen som mottar tilskudd fra staten for å integrere vedkommende. Begrunnelsen for dette er at bosettingskommunen skal få anledning til å lage gode opplegg for opplæring og integrering for den enkelte, slik at mulighetene til selvforsørgelse øker. Forslaget åpner samtidig for at denne persongruppen kan flytte til en annen kommune og få bistand der, men bare hvis flyttingen er avtalt mellom kommunene. Departementet er samtidig enig med Likestillings- og diskrimineringsombudet i at kommunene bør samarbeide på tvers av kommunegrenser hvis det er gode grunner for at en person eller familie ser seg nødt til å flytte til en annen kommune. Departementet ser også, slik Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende påpeker, at integreringskommunen ikke alltid kan gi et riktig og tilpasset helsetilbud, og at det derfor kan være nødvendig for personer i denne gruppen å flytte til en annen kommune. Departementet mener imidlertid at det vil føre for langt å pålegge en annen kommune enn integreringskommunen å gi bistand dersom det er helsemessige grunner til flyttingen. Departementet vil heller ikke pålegge tilflyttingskommunen å gi bistand hvis avslag vil virke åpenbart urimelig, slik Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet tar til orde for. Departementet vil likevel oppfordre kommunene til å samarbeide, være fleksible og lage avtaler seg imellom, slik at personer i den aktuelle gruppen får best mulig bistand uavhengig av hvilken kommune som mottar integreringstilskudd. Departementet viderefører etter dette høringsforslaget.

8.3.7 Krav om botid for å søke om kommunal bolig

Departementet er kjent med at mange kommuner krever botid i kommunen for å kunne få kommunal bolig. Kommunene Asker, Bærum, Lier, Moss og Stavanger er opptatt av at kommunene må kunne fortsette å kreve botid for å komme i betraktning til kommunal bolig. Departementet presiserer at lovforslaget her ikke griper inn i kommunens rett til selv å bestemme om de skal tilby kommunal bolig og i så fall på hvilke vilkår. Til Statsforvalteren i Innlandets innspill om at kommunene ikke bør kunne forskriftsfeste seg vekk fra sitt ansvar ved å kreve botid, presiserer departementet at kommunene ikke kan fastsette forskrifter som fritar dem fra plikten til å gi individuelt tilpasset bistand etter loven her. Men denne loven er ikke til hinder for å kreve botid for å komme i betraktning til kommunal bolig, startlån eller andre kommunale ordninger.