6 Forslag om en egen lov på det boligsosiale feltet

6.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo å klargjøre – og dels skjerpe – kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet i en ny lov. Bakgrunnen for lovforslaget var at kommunenes boligsosiale ansvar er fragmentert, og at det er lite tydelig hvilket ansvar kommunene har. Videre var en del av bakgrunnen at det er stor variasjon i kommunenes boligsosiale arbeid, og dermed ikke et likeverdig tilbud til brukerne. Departementet viste til at det synes å være en allmenn oppfatning at kommunenes ansvar er større enn det som faktisk ligger i medvirkningsplikten i sosialtjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven, og at kommunenes ansvar i den boligsosiale politikken har blitt større de senere årene.

Departementet påpekte at det boligsosiale feltet er et forholdsvis nytt politikkfelt, og at det tradisjonelt er blitt benyttet økonomiske ordninger og kompetansestøtte via Husbanken for å stimulere til godt boligsosialt arbeid i kommunene. Det finnes ikke en egen lov som regulerer kommunens ansvar på det boligsosiale feltet. Departementet fremhevet at en tilfredsstillende bolig er en sentral forutsetning for at den enkelte skal kunne leve og bo selvstendig, skaffe eller beholde arbeid og delta i samfunnet. Departementet viste til at lovforankringen er svakere enn på andre velferdsområder som helse, utdanning og arbeid. Departementet mente på denne bakgrunn at det var behov for å styrke kommunenes lovfestede ansvar på det boligsosiale feltet.

Departementet opplyste i høringsnotatet at flere alternativer for å styrke kommunenes lovfestede ansvar var vurdert. Det ene var å beholde dagens bestemmelser i sosialtjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven, og heller tydeliggjøre kommunenes boligsosiale ansvar i gjeldende rundskriv til sosialtjenesteloven. Departementet vurderte imidlertid at dette i for liten grad ville føre til endringer på beslutningsnivå i kommunen. Departementet vurderte også å foreslå endringer i dagens medvirkningsbestemmelser i sosialtjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Med utgangspunkt i utfordringsbildet, mente departementet at heller ikke dette alternativet ville være tilstrekkelig, siden bolig fortsatt ikke vil ha en tydelig lovforankring på linje med de øvrige velferdsområdene. Departementet vurderte også alternativet med å gi enkeltpersoner rettskrav på at kommunen skaffer dem en egnet bolig. Departementet mente imidlertid at det ville føre for langt. Etter en helhetsvurdering foreslo departementet å klargjøre og til dels skjerpe kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet i en egen lov, men uten å gi enkeltpersoner rettskrav på bolig.

Departementet foreslo å klargjøre og presisere de pliktene som kommunene har i dag gjennom medvirkningsansvaret i sosialtjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Departementet foreslo også på enkelte punkter å skjerpe kommunens ansvar. Dette gjaldt særlig kommunenes ansvar for å ta boligsosiale hensyn i planleggingen og en utvidelse av kravene til saksbehandling (presisering av hva som er enkeltvedtak og at hovedinnholdet i bistanden skal angis). Forslaget inneholdt bestemmelse om at statsforvalteren er klageinstans for vedtak etter loven, og en hjemmel for statlig tilsyn. Departementet understreket at lovforslaget skulle være i tråd med prinsippet om juridisk rammestyring, og at kommunene skulle ha betydelig frihet til å fastsette tiltak og prioriteringer innenfor frie inntekter.

Departementet la til grunn at mye av det boligsosiale arbeidet allerede er integrert i kommunenes sosiale arbeid, og at en ny lov derfor ikke vil medføre vesentlige merkostnader for den enkelte kommune. Departementet la til grunn at lovforslaget i varierende grad vil medføre behov for økte administrative ressurser i kommunene, hvor særlig skjerpede krav til saksbehandling og planlegging har betydning. Videre mente departementet at de kommunene som ikke oppfyller lovens krav i dag, ville få merkostnader med å etablere bedre systemer for det boligsosiale arbeidet. Departementet viste videre til at staten de senere årene har finansiert effektivisering av løsninger og tilrettelagt for flere saksbehandlingssystemer som forenkler og gir innsparinger for kommunenes arbeid. Noen systemer er også under utvikling. Departementet viste også til at godt boligsosialt arbeid er lønnsomt på lengre sikt, gjennom unngåtte samfunnskostnader som økonomisk sosialstønad eller gjennom økt produksjon for innbyggere som kommer ut i jobb. Det er også en gevinst for de enkelte brukerne som kan få bedre bistand og et bedre botilbud.

6.2 Høringsinstansenes syn

Det var 94 høringsinstanser som uttalte seg i høringen. 71 av disse er positive til at kommunenes boligsosiale ansvar reguleres og styrkes i en egen lov. Fem høringsinstanser er imot en egen lov på feltet. Øvrige instanser har ikke kommentert spørsmålet om egen lov særskilt, eller mener at en lov på feltet må gå lenger og gi rett til bolig.

Blant høringsinstansene er det 34 kommuner som har avgitt uttalelse, og av disse er 29 positive til forslaget. Det gjelder Alvdal, Asker, Askøy, Aurskog-Høland, Bergen, Bodø, Brønnøy, Bærum, Drammen, Eigersund, Fredrikstad, Kristiansand, Larvik, Lier, Moss, Nordre Follo, Oslo, Røros, Sandefjord, Sandnes, Sarpsborg, Skien, Stavanger, Tromsø, Trondheim, Ullensaker, Vågan, Våler og Ålesund.

Bergen kommune skriver i sin uttalelse:

«Byrådet støtter lovforslaget og ser viktigheten i at kommunenes boligsosiale ansvar tydeliggjøres og skjerpes. Dette kan bidra til at flere kan bo tryggere ved at man får rett på individuell bistand til å framskaffe og beholde bolig. Vi anser det som spesielt positivt at kommunes plikt til boligsosial planlegging skjerpes, da en helhetlig kommunal planlegging er viktig for å løse boligsosiale utfordringer. Boligsosiale hensyn må være en naturlig del av den generelle byplanlegging.»

Drammen kommune påpeker at lovforslaget vil kunne gjøre det tydeligere for vanskeligstilte på boligmarkedet hvilken hjelp de kan forvente.

Lier kommune uttaler blant annet:

«Bolig regnes nå som en av de 4 velferdspilarene og det å få en egen boligsosial lov vil være med å understreke dens betydning.»

Oslo kommune gir innledningsvis følgende merknad:

«Oslo kommune er generelt positiv til å ha et samlet regelverket på det boligsosiale området. Dette av hensyn til brukere, saksbehandlere og beslutningstakere i kommunen. Videre støtter Oslo kommune at det presiseres at kommunen skal sørge for samarbeid på tvers av sektorer og at det boligsosiale aspektet også forankres i plan- og bygningssektoren. På denne måten tydeliggjøres ansvaret kommunene allerede har for samordning, planlegging og annet strategisk arbeid på det boligsosiale feltet.»

Sarpsborg kommune uttaler:

«Fra samarbeid med andre kommuner, er det erfart at mange oppfatter kommunens ansvar på det boligsosiale området som uklart, og de boligsosiale oppgavene løses svært ulikt. Kommunedirektøren vurderer at lovforslaget klargjør kommunens ansvar på en nødvendig måte.»

Trondheim kommune skriver:

«Trondheim kommune støtter lovforslaget og mener det er viktig med en styrking av rettighetene til de vanskeligstilte på boligmarkedet. Lovforslagene fremmer et viktig fokus og en satsing på boligsosialt arbeid, det er nødvendig.»

Øvrige instanser som støtter forslaget om en egen lov er: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Blå Kors, Caritas Norge, Cerebral Parese-foreningen, Dagfinn Våge og Stian Dale, Fellesorganisasjonen Trøndelag, Frelsesarmeen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Gatejuristnettverket, Juristforbundet, Juridisk rådgivning for kvinner, Jussbuss, Helse Midt-Norge, Helsedirektoratet, Huseierne, Innlandet fylkeskommune, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Kirkens Bymisjon, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd, KS, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Nordland fylkeskommune, Norges institusjon for menneskerettigheter, Norske arkitekters landsforbund, Norske Boligbyggelags Landsforbund, Pasient- og brukerombudet i Oslo og Viken, Pensjonistforbundet, Redd Barna, Rettspolitisk forening, Skadeforebyggende forum, Statsforvaltaren i Møre og Romsdal, Statsforvaltaren i Vestland, Statsforvalteren i Agder, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Rogaland, Troms og Finnmark fylkeskommune og Velferdsalliansen EAPN Norway.

Statsforvalteren i Innlandet er «spesielt opptatt av at en ny boligsosial lov vil styrke rettsikkerheten til vanskeligstilte på boligmarkedet, og at hjelpen som gis ikke lenger vil være tilfeldig avhengig av hvilken kommune man bor i». Statsforvalteren i Agder er inne på det samme, og mener lovforslaget vil «bidra til bedre og mere likeverdige tjenester i kommunene». Juristforbundet er også inne på bedre og mer likeverdige tjenestetilbud i sin uttalelse, og mener at lovforslaget er både «egnet til, og nødvendig for, å oppnå lovens formål, herunder å styrke rettssikkerheten til vanskeligstilte i boligmarkedet».

Barneombudet uttaler:

«Forslaget vil etter vårt syn bidra til at vanskeligstilte barnefamilier vil få bedre muligheter til å få en trygg og stabil bosituasjon. Dette kan bidra til bedre oppvekstsvilkår for barn og unge og styrke deres rettigheter også på andre områder.»

Redd Barna er inne på det samme i sin uttalelse.

Blå Kors uttaler at «lovforslaget ivaretar på en god måte både det sosialfaglige, etiske og juridiske mangfoldet på dette området».

Kriminalomsorgsdirektoratet skriver:

«Bolig er, som det også er redegjort for i høringen, så essensielt for all annen hjelp og tiltak for vanskeligstilte på boligmarkedet at det er riktig å regulere det særskilt.»

Selv om et stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget om en ny lov, er det mange som har innspill til enkeltbestemmelser. Disse innspillene gjennomgås i kapittel 7–14.

De fem høringsinstansene som er mot forslaget om en egen lov Advokatforeningen, Eidsvoll kommune, Justis- og beredskapsdepartementet,Kirsten Costain og Kari Asheim og Statens helsetilsyn.

Advokatforeningen skriver:

«Advokatforeningen reiser spørsmål ved om selve innretningen – å regulere en liten del av ansvar for boligsosialt arbeid i egen lov – er et heldig grep. På den ene side er det åpenbart gode argumenter for å få på plass en egen lov. Det gir et klart signal om at lovgiver anser dette som særs viktig, og det gir inntrykk av at det boligsosiale området er like viktig som andre velferdsområder som har egne lover. Utfordringen er at det bare er en liten del av det samlede boligsosiale ansvaret som reguleres i dette lovforslaget. Helt sentrale bestemmelser vil fortsatt være spredt i annen lovgivning. Advokatforeningen viser til at dette grepet medfører en ytterligere fragmentering av regler på et område som fra før er uoversiktlig.»

Eidsvoll kommune ser noen fordeler med loven, men mener at den medfører en unødvendig byråkratisering av kommunenes nåværende ansvar, og at mye av det som presiseres er ivaretatt.

Statens helsetilsyn ser at det er nødvendig med presiseringer i regelverket, men «ber departementet om å vurdere på nytt om innholdet i lovforslaget kan løses på andre måter enn ved å iverksette en ny lov».

Også Justis- og beredskapsdepartementet er skeptisk til forslaget om en egen lov og uttaler:

«Det framstår som uklart kvifor det er behov for ei eiga lov om kommunalt ansvar overfor vanskelegstilte på bustadmarknaden. Bustøttelova inneheld alt reglar om kommunale tilskot til etablering i eigen bustad og tilpassing av bustad. Dei ulike bustadtiltaka bør sjåast i samanheng, og det bør vurderast om reglane i lovframlegget her heller bør takast inn i bustøttelova. Eventuelt kan det vurderast å utabeide ei ny lov som omfattar både bustøttereglane, reglane om kommunale tilskot til etablering i eigen bustad og tilpassing av bustad og reglar om andre kommunale tiltak for å hjelpe folk med å skaffe seg bustad.»

I tillegg er det noen høringsinstanser som støtter en styrket lovfesting på feltet, men som mener at lovforslaget burde gå lengre i å pålegge kommunene plikter. Dette gjelder blant annet Leieboerforeningen, som mener at lovforslaget «ikke bidrar til å styrke det boligsosiale arbeidet». De ber derfor om at «lovforslaget endres slik at kommunene blir pålagt en klar forpliktelse til å framskaffe gode og trygge boliger til vanskeligstilte, i tråd med våre internasjonale forpliktelser». Røde Kors er inne på det samme, og mener at «forslaget ikke går langt nok og at det derfor ikke vil være tilstrekkelig for å løse de utfordringene knyttet til bolig for vanskeligstilte som vi ser i Norge i dag».

Mange høringsinstanser har innspill til departementets bekrivelse av de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget, se kapittel 19. Flertallet av disse mener på generelt grunnlag at lovforslaget vil kreve mer ressurser i kommunene, mens enkelte er mer spesifikke på konkrete konsekvenser. Det gjelder spesielt behovet for økte saksbehandlingsressurser med hensyn til krav til vedtak og boligsosial planlegging. I tillegg peker flere kommuner og statsforvaltere på økt ressursbehov ved klagebehandling og tilsyn.

Helsedirektoratet mener at «innføring og implementering av ny lov bør følgeevalueres for å vurdere om ansvaret for kommunene er tilstrekkelig forpliktende til å sikre god boligsosial hjelp for alle». KS foreslår at «forslaget blir evaluert etter 2 år også med tanke på økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget». Huseierne mener også det er viktig at det skjer en evaluering: «Både for å se om loven hjelper de vanskeligstilte den er ment å hjelpe og av de økonomiske og administrative konsekvensene». Huseierne mener en slik evaluering bør skje tre til fem år etter ikrafttredelse av loven.

Statsforvalteren i Nordland har et innspill til lovens tittel. Statsforvalteren i Nordland mener det er «uheldig dersom man beveger seg vekk fra begrepssettet boligsosialt arbeid til et økende – og muligens ensidig – fokus på boligen og boligmarkedet». De mener det da er en fare for å miste det helhetlige fokuset på forholdet mellom bolig og andre kommunale tjenester. Statsforvalteren i Nordland mener at «fagområdet boligsosialt arbeid [vil] bli styrket og tydeliggjort dersom begrepssettet tas inn i lovtittelen». De foreslår derfor at loven skal hete: «Lov om boligsosialt arbeid i kommunen».

6.3 Departementets vurderinger

Departementet konstaterer at det er bred støtte til forslaget om å innføre en lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet. Mange høringsinstanser er enige med departementet i at en ny lov vil bidra til et nødvendig løft på det boligsosiale feltet. Departementet merker seg særlig at de aller fleste kommunene støtter en styrket lovfesting, herunder store kommuner som Oslo, Bergen og Trondheim. Departementet har også merket seg at mange mindre kommuner er positive. For eksempel mener Alvdal kommune at lovforslaget «strammer opp og tydeliggjør kommunenes ansvar, ansvaret lovfestes, noe som medfører bedre rettsikkerhet og kan bidra til mer likeverdig tjenesteyting i kommunene». Brønnøy kommune er inne på noe av det samme.

Også mange andre instanser, både offentlige og private, støtter forslaget om en egen lov på det boligsosiale feltet. Samlet mener departementet at høringsinnspillene underbygger behovet for å klargjøre og styrke kommunenes plikter i en egen lov, og at dette kan bidra til et bedre og mer likeverdig tilbud til dem som er vanskeligstilt på boligmarkedet.

Noen instanser støtter ikke lovforslaget. Departementet er imidlertid ikke enig med Eidsvoll kommune i at lovforslaget bidrar til unødvendig byråkratisering av kommunenes ansvar. Slik departementet ser det, og som underbygges av mange høringsinnspill, vil det være positivt med en lov som presiserer plikter, sikrer god saksbehandling og styrker rettssikkerheten for den enkelte.

Departementet er ikke enig med Statens helsetilsyn i at det å tydeliggjøre medvirkningsansvaret i sosialtjenesteloven § 15 og helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7 kan være like hensiktsmessig som å innføre en egen lov. Disse lovene regulerer henholdsvis sosiale tjenester og helse- og omsorgstjenester, og bidrar derfor til at det boligsosiale ansvaret i dag er fragmentert. Det er departementets oppfatning at en egen lov på en helt annen måte vil fremheve det boligsosiale feltet som et viktig velferdsområde. Departementet er heller ikke enig med Advokatforeningen i at «det å regulere en liten del av ansvaret for boligsosialt arbeid i egen lov» kan bidra til ytterligere fragmentering. Etter dette fastholder departementet sitt syn på at det er behov for en egen lov på det boligsosiale feltet. Departementet mener at dette er nødvendig – og dessuten det mest egnede grepet – for bedre måloppnåelse på feltet og et bedre og mer likeverdig tilbud på tvers av kommunegrenser.

Departementet har merket seg innspillet fra Justis- og beredskapsdepartementet om at departementet bør vurdere å integrere forslaget i bostøtteloven, eller omvendt; ta bostøtteloven inn i den nye loven. Cerebral Parese-foreningen og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, som er positive til lovforslaget, mener at bostøtteloven må innlemmes i loven på sikt, slik at man får en helhetlig lov på det boligsosiale feltet. Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende og Norske Boligbyggelags Landsforbund er inne på det samme. En ekspertgruppe har nylig gjennomgått bostøtteordningen, og la frem sin rapport 9. mai 2022 (Bostøtten – opprydning og forankring). Departementet mener det ville være uheldig å utrede en integrering av bostøtteloven før gruppens rapport har vært på høring og før man har fått vurdert forslagene i rapporten. Departementet mener for øvrig også at integrering eller ikke, vil bero på en nærmere vurdering av om det passer å regulere enkeltpersoners rett til virkemidler, slik som bostøtte og ulike personrettede tilskudd, og kommunenes ansvar for det boligsosiale feltet i én og samme lov. Flere momenter må avveies i en slik vurdering. I og med at det er Husbanken som treffer vedtak om statlig bostøtte, ikke kommunene, måtte loven i så fall ha inkludert Husbanken som et pliktsubjekt. Pensjonistforbundet mener at «paragraf 14 og 15 i bostøtteloven om tilskudd til etablering og tilpasning av bolig fint kan innlemmes i det nye lovverket». Departementet mener at også en «flytting» av bare disse bestemmelsene krever tilpasninger i ny lov, blant annet med tanke på at statsforvalteren ikke er klageinstans for vedtak om disse tilskuddene. At disse tilskuddene fullt ut er kommunale – i motsetning til andre virkemidler som forvaltes av Husbanken – kan tale for å flytte disse bestemmelsene til ny lov, uavhengig av de øvrige virkemidlene. Departementet vil, på noe lengre sikt, utrede forholdet til bostøtteloven med tanke på å identifisere eventuelle flere fordeler og ulemper med å integrere bostøtteloven i denne loven. I en slik vurdering er det også naturlig å se på om det kan passe å regulere andre forhold og virkemidler på det boligsosiale feltet i loven.

Departementet har også vurdert innspillet fra Statsforvalteren i Nordland knyttet til tittelen på loven. Departementet er enig med statsforvalteren i at lovens tittel bør inneholde begrepet «boligsosialt», og går dermed bort fra høringsnotatets forslag om at loven skal hete «lov om kommunenes ansvar overfor vanskeligstilte på boligmarkedet». Slik departementet ser det, bør lovens tittel imidlertid også vise at loven medfører rettslige forpliktelser for kommunene. Departementet mener derfor at tittelen også må inneholde ordet «ansvar». Etter dette foreslår departementet at loven skal hete «lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet».

Departementet vil evaluere loven, slik flere høringsinstanser har påpekt behovet for. Særlig relevant vil det være å følge med på om loven har ønsket effekt, og om de vanskeligstilte får den bistanden de har krav på. Det er også behov for å evaluere om kommunenes planarbeid styrkes i tråd med kravene i loven.

Departementet har merket seg at en del instanser mener at loven gir behov for mer administrativ innsats i kommunene. Flere kommuner mener også at loven vil påføre dem kostnader som må kompenseres. Departementet presiserer at lovforslaget i liten grad pålegger kommunene helt nye oppgaver, og at de administrative konsekvensene vil være begrensede siden det boligsosiale arbeidet i hovedsak allerede er innarbeidet i kommunenes sosialarbeid. Godt boligsosialt arbeid vil også gi gevinster på lengre sikt. Innspillene til departementets omtale av de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget omtales nærmere i kapittel 19.

Departementet bemerker for øvrig at noen høringsinstanser synes delvis å ha misforstått hva loven skal – og ikke skal – regulere, da de synes å legge til grunn at loven også skal regulere konkrete boligsosiale virkemidler. Misforståelsen gjenspeiler seg i noen av høringssvarene, spesielt til bestemmelsene om saksbehandling og klage. Departementet vil forsøke å oppklare denne misforståelsen. Departementet presiserer at denne loven innebærer såkalte «lovpålagte oppgaver», det vil si oppgaver Stortinget tildeler kommunene gjennom lov, og som kommunene er rettslig forpliktet til å utføre. Slike oppgaver kan karakteriseres som en slags handlings- eller aktivitetsforpliktelse, eller en plikt til å «sørge for» noe, typisk å ha et tjenestetilbud. I denne loven går oppgavene ut på å gi bistand til vanskeligstilte på boligmarkedet, samt å sørge for samarbeid på tvers av sektorer, ha oversikt over behovet for boliger og innarbeide det boligsosiale i kommunens planverk. Selv om loven pålegger kommunene å gi bistand til vanskeligstilte, krever den ikke at kommunene har spesifikke ordninger på feltet. Loven griper heller ikke inn i kommunenes muligheter til å ha egne ordninger på det boligsosiale feltet. Om en kommune vil tilby sine innbyggere kommunal bolig, kommunal bostøtte eller annen støtte, omfattes ikke av denne loven. I forlengelsen av dette, vil departementet også presisere at kommunene står fritt til å ha egne regler for saksbehandling og til å opprette egne klageordninger tilknyttet kommunale ordninger. Denne loven regulerer ikke dette.