7 Lovens formål

7.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo en bestemmelse som gikk ut på at formålet med loven er å bidra til at vanskeligstilte på boligmarkedet skal kunne skaffe seg og beholde en bolig som har tilfredsstillende størrelse og standard, og som ligger i et nærmiljø som er bra for den eller de som skal bo der. Departementet presiserte at bestemmelsen ikke har et selvstendig innhold i den forstand at den isolert sett pålegger kommunene plikter, men at den indirekte vil ha betydning som retningsgivende ved kommunenes prioriteringer, og som veiledning ved utøvelse av skjønn og ved valg av tolkningsalternativer.

7.2 Høringsinstansenes syn

45 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til formålsbestemmelse.

Advokatforeningen, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Bærum kommune, Gatejuristnettverket, Huseierne, Kirkens Bymisjon, Pasient- og brukerombudet i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Innlandet og Trondheim kommune støtter forslaget.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er enig med departementet i at det vil føre for langt å gi enkeltpersoner rettskrav på bolig. Direktoratet mener at det å skaffe seg en bolig fortsatt først og fremst bør være et ansvar for den enkelte. Bærum kommune mener målformuleringen gir en retning for kommunens prioriteringer og veiledning ved utøvelse av skjønn. Bærum kommune mener det er viktig at bestemmelsen ikke isolert sett pålegger kommunen plikter eller har et selvstendig innhold. Gatejuristnettverket er glade for at bestemmelsen sier noe om at boligen skal ligge i et nærmiljø som er bra for den eller de som skal bo der, siden de erfarer at det i dag tas for lite hensyn til den vanskeligstiltes behov ved tildeling av kommunale boliger. Gatejuristnettverket mener det også er bra at bestemmelsen presiserer at vanskeligstilte skal kunne skaffe og beholde en bolig. Siden mange av Gatejuristnettverkets klienter har sammensatte problemer, er en stabil bosituasjon grunnleggende for at disse skal kunne nyttiggjøre seg tjenester i boligen.

Huseierne skriver:

«Huseierne støtter denne formålsparagrafen. For å kunne ha noen reell virkning, er det viktig at loven både omtaler det å skaffe seg bolig og ikke minst det å kunne beholde den. Huseierne mener også det er viktig at boligens standard og bomiljø nevnes i formålsparagrafen. Målet med loven er at vanskeligstilte skal kunne ha mulighet til å forbedre bosituasjonen sin. Da er det viktig at det ikke bare har en bolig, men en egnet bolig det er viktig at formålsbestemmelsen både omtaler det å skaffe seg bolig og ikke minst det å kunne beholde den. Huseierne mener også det er viktig at boligens standard og bomiljø nevnes i bestemmelsen.»

Kirkens Bymisjon understreker at det er viktig at vanskeligstilte på boligmarkedet skal kunne skaffe seg en bolig som er varig, ikke bare midlertidig. Kirkens Bymisjon støtter derfor forslaget til formålsformulering som også inkluderer det å beholde en bolig.

Pasient- og brukerombudet i Oslo og Viken er positive til at lovens formål knytter seg både til det å «skaffe» og til det å «beholde» bolig. Ombudet fremhever at enkelte har behov for å tilegne seg kunnskap og rutiner som bidrar til at de kan beholde boligen. Videre er ombudet positiv til at formålsbestemmelsen er med på å gi begrepet «egnet» et konkret innhold.

Statsforvalteren i Innlandet liker formålsbestemmelsen og at «den er holdt i ubyråkratisk klart språk». Statsforvalteren er positiv til at den også omtaler nærmiljøet. Slik de ser det, er det spesielt viktig for barna at boligen ligger i et nærmiljø som er bra for den eller de som skal bo der.

18 høringsinstanser mener at kriteriene «tilfredsstillende» (standard) og «bra» (nærmiljø) er uklare og må presiseres. Noen av disse mener også at forslaget materielt sett går for langt i å stille krav til boligen og nærmiljøet.

Asker kommune mener kriteriene bør strykes. Aurskog-Høland kommune mener kriteriene er svært skjønnsmessige, gir rom for tolkinger og dessuten at forslaget er for «vidtgående». Bergen kommune mener formålet med loven er upresist formulert og at det ikke gjenspeiler helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7. Bodø kommune fraråder å bruke kriterier som tilfredsstillende og bra, og foreslår at loven heller bruker «egnet» som definisjon av boligens egenskaper. Eidsvoll kommune skriver at kriteriene er uklare og vil gi mye rom for diskusjon. Eidsvoll kommune antar at det vil skape stort rom for klager.

Lier kommune skriver:

«Lier kommune stiller seg positive til intensjonen i formålsparagrafen, men vurderer at den går for langt i forhold til å stille krav til boligen og beliggenhet. Det er bra for bruker at boligen skal ha en viss standard og størrelse, men vi vurderer at det vil skape uklarheter og en del forventninger ved å skrive dette i lovtekst uten å utdype nærmere. Det risikeres at bruker forventer at det er deres mening om hva som er tilfredsstillende standard og størrelse (som skal legges til grunn), mens realiteten kanskje er noe annet.»

Oslo kommune påpeker at kriteriet «standard» i lovteksten kan tolkes vidt og at det bør presiseres nærmere hva som menes, for eksempel at det begrenses til behov hos beboer for en fysisk tilrettelagt bolig. Oslo kommune mener at opplevelsen av nærmiljø er en viktig faktor som skal hensyntas, men at kriteriet i lovteksten er for vagt. Oslo kommune reiser spørsmål om det i lovteksten kun bør stå «egnet bolig». Sandnes kommune vil advare mot å bruke kriterier som «tilfredsstillende størrelse og standard» og «et nærmiljø som er bra» i lovteksten. Kommunen skriver at dette er sentrale vurderinger som gjøres ved bistand til den enkelte, men at det å bringe tema som størrelse, standard og lokalisering inn i lovteksten kan bidra til å gi urealistiske forventninger til valgmuligheter blant de som søker bistand. Sandnes kommune støtter intensjonen i formålsparagrafen, men foreslår en moderering av formuleringer som beskriver krav til bolig. Stavanger kommune støtter bestemmelsens intensjon, men tar til orde for en moderering av kravene til boligen. Statsforvalteren i Nordland påpeker at kriteriene er vage og at hva som er tilfredsstillende og bra vil variere fra bruker til bruker. Også Justis- og beredskapsdepartementet mener det vil variere mye hva den enkelte oppfatter som «tilfredsstillende» og «bra». Dersom det skal stilles krav til den aktuelle boligen, mener Justis- og beredskapsdepartementet at det bør brukes mer presise uttrykk, for eksempel etter mønster fra plan- og bygningsretten. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet mener det kan bli nødvendig å se nærmere på hvordan kriteriene skal «operasjonaliseres», mens Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet mener det kan bli behov for å se nærmere på hva som skal ligge i kriteriene.

KS mener forslaget er for vidtgående:

«Lovutkastets forslag til formålsbestemmelse er vidtgående:[…] Begrepet «tilfredsstillende størrelse og standard» og begrepet «ligger i et nærmiljø som er bra for den eller de som skal bo der» er svært skjønnsmessige og gir rom for mange tolkninger. Det er en risiko for at formålsbestemmelsen ved dette gir et inntrykk av at kommunens plikter går lengre enn hva som i dag følger av helse- og omsorgstjenesteloven og sosialtjenesteloven, og at det vil skape et misforhold mellom plikter som kommunen rent faktisk har og de forventninger den vanskeligstilte og samfunnet for øvrig vil ha til kommunen. Ut fra dette synes det hensiktsmessig at formålsbestemmelsen snevres noe inn. KS foreslår en mindre vidtfavnende formålsbestemmelse: «Formålet med loven er å bidra til at vanskeligstilte på boligmarkedet skal kunne skaffe seg og beholde en bolig».»

Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd støtter intensjonen i formålsparagrafen, men foreslår at formuleringene som beskriver krav til boligen modereres. Caritas Norge antar at det vil være behov for å tydeliggjøre hva som ligger i denne skjønnsvurderingen, og at lovverket må ses i sammenheng med øvrige lovverk på det sosialrettslige feltet. Pensjonistforbundet mener det må følge med forskrift eller veileder til loven, slik at kommunene fører lik praksis med tanke på hvem som faller inn under kriteriene.

Fire høringsinstanser mener at kommunenes ansvar for å forebygge boligsosiale utfordringer bør løftes frem i formålsbestemmelsen. Blant annet Advokatforeningen tar til orde for dette.

Helsedirektoratet skriver:

«Helsedirektoratets forslag er at høringsnotatets formål om å forebygge boligproblemer kan vurderes inntatt i ordlyden for å tydeliggjøre det helhetlige forebyggingsperspektivet som kommunen bør ha ved oppfyllelse av sitt ansvar etter loven. Det kan også vurderes å innta flere presiserende momenter for å sikre at øvrige regler i ny lov tolkes og anvendes i samsvar med intensjonene. For eksempel kan det vurderes å innta målformuleringer om at vanskeligstilte får nødvendig hjelp og at loven skal bidra til en mer likeverdig tjenesteyting i kommunene.»

Norske Boligbyggelags Landsforbund er inne på det samme, når de tar til orde for at kommunenes organisatoriske ansvar for å forebygge at husstander blir vanskeligstilte, inntas i formålsbestemmelsen. Fellesorganisasjonen mener at intensjonen med å tydeliggjøre kommunens ansvar, som fremkommer av høringsnotatet, bør stå i formålsparagrafen. Fellesorganisasjonen foreslår å ta inn en setning om at loven skal bidra til at kommunene har et langsiktig, systematisk og helhetlig perspektiv på boligpolitikk og boligsosiale tiltak.

Fire høringsinstanser mener at hensynet til barn og unge bør inn i formålsbestemmelsen, deriblant Advokatforeningen. Statens helsetilsyn viser til en undersøkelse som dokumenterer at en stor andel av familiene i barnevernssaker med omsorgsovertakelse hadde boligsosiale problemer. Helsetilsynet mener det bør tas inn en formulering tilsvarende formuleringen i sosialtjenestelovens formålsbestemmelse, som tydeliggjør at loven også skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Også Statsforvaltaren i Møre og Romsdal viser til sosialtjenestelovens formålsbestemmelse og fremholder at det i dette perspektivet ikke bør være fremmed å løfte barn og deres forhold eksplisitt inn i lovteksten. Pasient- og brukerombudet i Oslo og Viken er av samme oppfatning.

Ti høringsinstanser mener, med ulike begrunnelser, at forslaget ikke går langt nok. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Jussbuss og Rettspolitisk forening mener formuleringene er for lite forpliktende for kommunene, og foreslår å erstatte «bidra til» (at vanskeligstilte på boligmarkedet skal kunne skaffe seg og beholde en bolig) med «sikre at». Juridisk rådgivning for kvinner mener at forslaget ikke går langt nok i å sikre vanskeligstilte på boligmarkedet tilgang på bolig med god nok standard og kvalitet. Juridisk rådgivning for kvinner har følgende innspill:

«JURK mener at loven bør sikre en viss minstestandard til boligene som kommunen tilbyr de vanskeligstilte på boligmarkedet. Vi foreslår at dette kan tydeliggjøres i lovens formålsparagraf.»

Advokatforeningen mener departementet bør vurdere å løfte frem hensynet til likeverd og likestilling. Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende mener departementets forslag viser at loven først og fremst er tenkt for mennesker som selv er i stand til å skaffe seg bolig, med litt hjelp fra kommunen. Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende mener kommunen må forplikte seg til å tilby gode og permanente boligløsninger, og foreslår at formålsbestemmelsen presiserer at hva som er tilfredsstillende størrelse og standard skal vurderes på bakgrunn av den aktuelle brukerens behov for behandling, pleie og assistanse. Leieboerforeningen foreslår å legge til at boligen skal bidra til botrygghet gjennom bostabilitet og et godt bomiljø, og at boutgiftene skal være av en slik art at de bidrar til at den vanskeligstilte kan løftes ut av fattigdom. Videre mener Leieboerforeningen at bestemmelsen bør slå fast at vanskeligstilte på boligmarkedet har rett til bolig, og at kommunen har plikt å skaffe bolig til vanskeligstilte. Norges Handikapforbund foreslår at det også skal fremgå av bestemmelsen at boligen må ha fysisk tilgjengelighet, og dessuten at bestemmelsen må «sikre retten til å velge bosted, og hvor og med hvem man vil bo, på lik linje med andre innbyggere». Norsk forbund for utviklingshemmede og Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner påpeker at det fremgår av FN-konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) artikkel 19 bokstav a at statene skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har anledning til å velge bosted. På denne bakgrunn mener disse at det i formålsbestemmelsen bør presiseres at vanskeligstilte på boligmarkedet skal kunne skaffe seg og beholde en bolig «etter eget valg».

Skadeforebyggende forum savner en presisering av hva som kjennetegner tilfredsstillende standard. Dette vil være særlig viktig for mennesker som er sårbare ved brann. Forumet mener det bør være et minimumskrav at boligen er godkjent som bolig.

Oslo kommune støtter at det presiseres at kommunens ansvar gjelder både for de som er uten bolig, og de som har uegnet bolig. Videre mener Oslo kommune at det kan være hensiktsmessig å presisere at med bolig i denne bestemmelsen menes både eid og leid bolig.

7.3 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg at mange høringsinstanser har innspill til hvordan formålsbestemmelsen bør formuleres. Flere mener at kommunenes ansvar for å forebygge boligproblemer bør fremheves i formålsbestemmelsen. Helsedirektoratet mener dette er viktig for å tydeliggjøre det helhetlige forebyggingsperspektivet som kommunene bør ha ved oppfyllelse av sitt ansvar etter loven. Departementet er enig i at også denne delen av kommunenes ansvar etter loven bør fremgå av formålsbestemmelsen, og foreslår derfor at bestemmelsen slår fast at et av formålene med loven er «å forebygge boligsosiale utfordringer». Forslaget er ment å gjenspeile hovedinnholdet i kommunenes organisatoriske og planmessige ansvar etter lovforslagets bestemmelse om dette.

Mange høringsinstanser mener at kriteriene «tilfredsstillende» (boligstandard) og «bra» (nærmiljø) må presiseres. Noen av disse mener også at forslaget materielt sett går for langt i å stille krav til boligen og nærmiljøet. Departementet presiserer at en formålsbestemmelse ikke har et selvstendig innhold i den forstand at den isolert sett pålegger kommunene plikter eller gir brukerne rettigheter. Samtidig ser departementet at kriteriene kan skape for høye forventninger hos brukerne, slik blant annet Sandnes kommune er inne på. Videre vil hva som er tilfredsstillende og bra kunne variere fra bruker til bruker, slik både Justis- og beredskapsdepartementet og Statsforvalteren i Nordland påpeker. Departementet foreslår derfor at de to kriteriene erstattes med kriteriet «egnet» som definisjon på boligens egenskaper, slik blant annet Oslo kommune og Bodø kommune tar til orde for. Kriteriet «egnet» er brukt i en rekke andre regelverk kommunene forholder seg til, og personer som jobber med boligsosialt arbeid i kommunene kan derfor i stor grad kjenne igjen kriteriet. Selv om departementet går bort fra høringsforslaget om at det skal fremgå av formålsbestemmelsen at boligen skal ha «tilfredsstillende» standard og ligge i et nærmiljø som er «bra» for den eller de som skal bo der, så ligger det også i kriteriet «egnet» visse krav til både boligen og nærmiljøet.

Departementet har vurdert om hensynet til barn og unge bør inn i formålsbestemmelsen. Statens helsetilsyn viser til en undersøkelse som dokumenterer at en stor andel av familiene i barnevernssaker med omsorgsovertakelse hadde boligsosiale problemer. Helsetilsynet mener det bør tas inn en formulering tilsvarende formuleringen i sosialtjenestelovens formålsbestemmelse, som tydeliggjør at loven også skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Departementet er ikke uenig i at loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier skal få god boligsosial bistand fra kommunen, men er ikke enig i at hensynet til barn og unge bør fremheves særskilt. Departementet mener bestemmelsen bør omtale vanskeligstilte på boligmarkedet på generelt grunnlag og ikke fremheve enkeltgrupper særskilt.