9 Vanskeligstilte på boligmarkedet

9.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo en bestemmelse som definerer begrepet «vanskeligstilte på boligmarkedet» som personer som av økonomiske, sosiale eller helse- og omsorgsmessige årsaker ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, og derfor trenger bistand til å skaffe eller beholde en egnet bolig. Departementet presiserte at behovet for bistand til boligsituasjonen skulle være avgjørende, ikke årsaken til det. Om problemene kan anses selvforskyldt eller ikke, skulle etter forslaget ikke ha betydning for retten til å motta bistand etter loven. Departementet uttalte at i vurderingen av om en person er vanskeligstilt på boligmarkedet, skal kommunen ta hensyn til helsemessige og sosiale behov, muligheter for privatliv, familieliv, å beholde eller skaffe arbeid, og å delta i aktiviteter.

9.2 Høringsinstansenes syn

26 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. De fleste høringsinstansene er i hovedsak positive. Arbeids- og velferdsdirektoratet, Fellesorganisasjonen Trøndelag, Kirkens bymisjon, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Sandnes kommune, Statsforvalteren i Innlandet, Trondheim kommune og Velferdsalliansen EAPN Norway støtter forslaget i sin helhet. Statsforvalteren i Innlandet mener det er en «god formulering som inkluderer alle vanskeligstilte på boligmarkedet». Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler:

«Når det gjelder definisjonen på vanskeligstilte så treffer den bredt. En mulig risiko ved en bred definisjon, kan være at noen utsatte grupper glipper fordi de ikke blir gitt et særlig vern. Vi mener imidlertid at det i all hovedsak er positivt at det ikke trekkes frem særlige brukergrupper (for eksempel barnefamilier), da det er vanskelig å fremheve noen i lov uten at det medfører at andre blir satt til side. Det er positivt at definisjonen gir rom for lokale vurderinger.»

Fellesorganisasjonen Trøndelag, Kirkens bymisjon, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Trondheim kommune fremhever det som særlig positivt at departementet har tydeliggjort at det er hvorvidt en person har behov for bistand som skal være avgjørende, ikke årsaken til dette. Velferdsalliansen EAPN Norway mener at departementet bør vurdere å synliggjøre dette i lovteksten.

Definisjonen treffer for bredt og er for upresis

Eidsvoll kommune og Oslo kommune mener definisjonen mangler et kriterium om varighet og treffer for bredt. Eidsvoll kommune skriver at slik

«lovbestemmelsen er utformet i dag, er det tilstrekkelig å ha økonomiske utfordringer for å ha krav på rettigheter etter lovens § 5. Dette vil da kunne inkludere unge i etableringsfasen, studenter eller andre som ellers ikke har andre utfordringer i møte med boligmarkedet utover økonomi. Eidsvoll kommune mener bestemt at de økonomiske utfordringene må opptre i kombinasjon med en annen utfordring (sosialt eller helsemessig), samt ha vart over tid, før det vil være kvalifiserende for rettigheter etter loven.»

Oslo kommune påpeker at det er viktig å avgrense mot kortvarig økonomiske, sosiale og helse- og omsorgsmessige situasjoner. Kirsten Costain og Kari Asheim mener definisjonen vil dekke store grupper av befolkningen i store byer, ettersom det ikke er mange som har råd til å kjøpe en bolig med tilfredsstillende standard i pressområdene.

Pasient- og brukerombudet i Oslo og Viken mener at den foreslåtte legaldefinisjonen er vag, og trolig ikke tilstrekkelig til å sikre mer likeverdige tjenester ettersom den ikke gir tilstrekkelig veiledning for saksbehandlere som skal anvende loven. Ombudet erkjenner at det er vanskelig å utforme en klar definisjon av «vanskeligstilte på boligmarkedet». Fellesorganisasjonen Trøndelag mener også at det kan være rom for ulik forståelse av begrepene, og anbefaler at det klargjøres hva som legges i de ulike begrepene, slik at det blir en mest mulig lik tolkning og praktisering av loven.

Juridisk rådgivning for kvinner mener at definisjonen er for skjønnsmessig, og er på bakgrunn av dette bekymret for hvordan likebehandling skal sikres. De viser til at kommunene har varierende ressurser og økonomi, noe de mener kan bidra til at begrepet «vanskeligstilte» tolkes strengere i noen kommuner enn andre.

Jussbuss viser til at forslaget er vagt formulert, og mangler klare retningslinjer for hvem som skal omfattes av begrepet. De skriver videre at

«[f]or å sikre likeverdige tjenester, vil det være hensiktsmessig at det fremgår av lovteksten hvilke hensyn eller momenter som skal vektlegges i vurderingen av om en person «ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet». En presisering vil både forenkle saksbehandlingen for kommuneansatte og gjøre det lettere for mottakerne å forutberegne egen rettsstilling og klage på eventuelle avslag.»

Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende frykter at ulike kommuner vil definere vanskeligstilte på boligmarkedet ulikt dersom dette ikke defineres nærmere i forskrift.

Også andre høringsinstanser har påpekt behov for retningslinjer for å utdype hva som menes med vanskeligstilte på boligmarkedet. Bergen kommune og Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd viser til at det forutsettes at man kjenner til konvensjoner, andre lover og rundskriv for å forstå hvem definisjonen refererer til og at det må utarbeides eget rundskriv som forklarer definisjonen nærmere. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet viser også til at det kan være vanskelig å avgjøre hvem som faller inn under definisjonen og at det derfor er behov for retningslinjer. De viser til at det finnes mange definisjoner av begrepet i dag. Kriminalomsorgsdirektoratet er inne på det samme, og viser til at begrepet «vanskeligstilt på boligmarkedet» er definert på ulike måter i lov og strategi. De mener dette er uheldig, og at det er behov for å presisere definisjonen ytterligere i retningslinjer.

Helse Bergen viser til at definisjonen av hvem som er vanskeligstilt er ulik fra den som fremkommer av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7. De viser til at det synes som om ordlyden i høringsforslaget dekker de gruppene som er nevnt i § 3-7, men de mener det bør sikres at ingen grupper faller utenfor. Bærum kommune mener at begrepet «omsorgsmessige årsaker» kan trenge nærmere presisering. De viser til at det for eksempel kan være aktuelt å avklare om begrepet er ment å dekke både personer som har spesielle omsorgsoppgaver, for eksempel for syke barn, og personer som har behov for omsorgstjenester.

Særlige grupper

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet viser til en rekke grupper som er særlig utsatt, og som de mener bør hensyntas i vurderingen av hvem som er vanskeligstilt på boligmarkedet. Kriminalomsorgsdirektoratet mener det bør vurderes om det skal presiseres at kommunen har et særlig ansvar for personer som utskrives eller løslates fra institusjon.

Norges Handikapforbund viser til at barrierer i boligmassen er en vesentlig årsak til at mange ikke finner egnet bolig eller ikke kan bli boende. Forbundet mener det bør fremgå direkte av definisjonen at med vanskeligstilte menes også «personer som hindres i å skaffe bolig eller bli boende fordi boligmassen ikke er fysisk tilgjengelig». Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner viser til det samme.

Behov for flere definisjoner

Kirsten Costain og Kari Asheim mener det mangler en definisjon av begrepet «boligmarked». De viser til at dette normalt oppfattes som markedet for kjøp og salg av boliger, men at det i loven ser ut til at uttrykket heller brukes om leiemarkedet.

9.3 Departementets vurderinger

9.3.1 Innledning

Departementet mener loven må ha en legaldefinisjon av «vanskeligstilt på boligmarkedet», da det er hvorvidt en person faller innenfor dette begrepet som avgjør om han eller hun har krav på individuelt tilpasset bistand fra kommunen etter denne loven. Departementet merker seg at et stort flertall av høringsinstansene er enig i departementets forslag til definisjon.

9.3.2 Nærmere om definisjonen

Definisjonen bygger på sosialtjenesteloven § 15 hvor det fremgår at «[k]ommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen skal medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet». I rundskrivet til sosialtjenesteloven (R35-00) punkt 3.15.1 er det presisert at «[k]ommunen har et ansvar for å sikre en forsvarlig bolig for personer som av økonomiske, sosiale, helsemessige eller mer sammensatte forhold ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet». At kommunen skal medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke «selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet» fremgår også i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7.

Noen høringsinstanser mener det er uheldig at det finnes ulike definisjoner av begrepet vanskeligstilte på boligmarkedet i ulike lover, forskrifter og strategier. Departementet ser at dette kan skape forvirring. Samtidig mener departementet at det i denne loven er mest naturlig å videreføre og bygge videre på definisjonen som er i lovene som i dag regulerer kommunens ansvar på det boligsosiale feltet. Videre er det ikke gitt at definisjonen bør være lik i alle sammenhenger. Behovet for ulike definisjoner kan særlig være et poeng når det kommer til lover og forskrifter sammenlignet med strategier. Strategier er midlertidige, mens lover gjelder på ubestemt tid. Siden strategier ikke er rettslig forpliktende for noen, slik lover er, vil det også kunne argumenteres med at definisjoner kan være mindre presise. Når det er sagt, kan departementet uansett ikke se at det er noe stort innholdsmessig avvik mellom den definisjonen som foreslås her og den som står i den någjeldende strategien Alle trenger et trygt hjem (2021–2024), selv om strategien bruker flere og til en viss grad andre ord, på å forklare begrepet. At denne loven får en legaldefinisjon av begrepet, kan potensielt føre til at begrepet vil få et mer enhetlig innhold i fremtiden, ved at definisjonen tas i bruk i andre lover, forskrifter, strategier mv. der det er meningen å regulere (eller omtale) den samme persongruppen.

At en person er vanskeligstilt på boligmarkedet behøver ikke bety at personen står uten bolig og derfor må anses som bostedsløs, men det kan innebære at vedkommende står i fare for å miste boligen sin eller av ulike årsaker bor i en uegnet bolig eller et uegnet bomiljø.

Departementet ser ikke at det er behov for en egen definisjon av «boligmarkedet», slik Kirsten Costain og Kari Asheim tar til orde for. Departementet presiserer at boligmarkedet i lovens forstand omfatter markedet for både eide og leide boliger.

Flere høringsinstanser mener at definisjonen er vag eller at den er for vid. Blant andre Pasient- og brukerombudet i Oslo og Viken er bekymret for hvordan definisjonen skal sikre mer likeverdig bistand når den ikke gir tilstrekkelig veiledning for saksbehandlerne som skal anvende loven. Flere høringsinstanser, herunder Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Bergen kommune, Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd, og Kriminalomsorgsdirektoratet mener i forlengelsen av dette at det er behov for retningslinjer som utdyper hva som menes med «vanskeligstilte på boligmarkedet».

Departementet mener det vil være tilnærmet umulig å utforme en helt konkret definisjon av hvem som omfattes av «vanskeligstilte på boligmarkedet». Departementet fastholder derfor forslaget om en skjønnsmessig formulert definisjon, i samsvar med gjeldende rett.

Høringsforslaget definerte vanskeligstilte på boligmarkedet som personer «som av økonomiske, sosiale eller helse- og omsorgsmessige årsaker ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet». Årsakene definisjonen viser til, setter i seg selv ikke store begrensninger på hvem som kan falle inn under definisjonen. Departementet ser at i praksis vil alle årsaker til at en person er vanskeligstilt på boligmarkedet kunne sortere under ett eller flere av disse forholdene (økonomiske, sosiale eller helse- og omsorgsmessige). Departementet foreslår derfor å ta årsakskravet ut av bestemmelsen.

Hvorvidt en person – eller en husholdning –ikke selv klarer å ivareta sine interesser på boligmarkedet og derfor har behov for bistand, må alltid avgjøres konkret. Det vil som regel være relevant å se hen til husholdningens samlede situasjon. I vurderingen skal kommunen blant annet ta hensyn til helsemessige og sosiale behov, muligheter for privatliv, familieliv, å beholde eller skaffe arbeid, og å delta i aktiviteter. Norges Handikapforbund og Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner viser til at fysiske hindre i boligmassen er en vesentlig årsak til at mange ikke finner egnet bolig eller ikke kan bli boende i sin bolig. Departementet er enig i at personer som bor i en bolig som ikke er tilpasset deres spesielle behov, og derfor har behov for bistand til å skaffe seg en egnet bolig, ofte må anses å være vanskeligstilt på boligmarkedet. Departementet mener likevel ikke at det er riktig å fremheve akkurat dette i lovteksten, siden dette kun er en av flere relevante faktorer som kan føre til at en person er å anse som vanskeligstilt på boligmarkedet.

Departementet viser videre til at det kreves noe mer enn at man er i et stadium i livet hvor man har det trangt økonomisk for å være «vanskeligstilt på boligmarkedet». Den som på noe sikt kan opparbeide seg kapital til å kjøpe seg en egen bolig, vil ikke omfattes av definisjonen. Det er normalt ikke tilstrekkelig at man ikke har råd til å kjøpe en egen bolig, såfremt man på egen hånd kan skaffe seg en egnet leiebolig. For eksempel er ikke definisjonen ment å omfatte studenter eller unge i etableringsfasen som ikke har opparbeidet seg tilstrekkelig kapital til å komme seg inn i eiermarkedet. Disse må forvente å leie i en kortere eller lengre periode. Departementet er på bakgrunn av dette ikke enig med Eidsvoll kommune i at det etter høringsforslaget er tilstrekkelig å ha økonomiske utfordringer.

Departementet er likevel ikke ubetinget enig med Eidsvoll kommune og Oslo kommune i at det må være et krav at de økonomiske utfordringene har vart en viss tid for at en person kan omfattes av definisjonen. Departementet viser til at det kan oppstå akutte behov som gjør at en person må ha bistand fra kommunen for å kunne ivareta sine interesser på boligmarkedet. Dersom en person eksempelvis mister jobben og står i fare for å miste sin bolig dersom personen ikke får bistand fra kommunen, vil personen i enkelte tilfeller kunne anses som vanskeligstilt på boligmarkedet. Hvorvidt situasjonen har vart over tid vil likevel kunne være et moment i helhetsvurderingen av om personen er å anse som vanskeligstilt på boligmarkedet.

En stor andel av de vanskeligstilte på boligmarkedet er personer eller familier med lav inntekt og som derfor har problemer med selv å skaffe seg et egnet sted å bo eller beholde sin bolig. Disse har ofte behov for økonomisk bistand. En del husholdninger vil ha utfordringer over tid. En del lavinntektshusholdninger har andre utfordringer i tillegg til en vanskelig økonomisk situasjon. Det kan videre være tale om personer som soner en fengselsstraff eller er på institusjon, og som om kort tid skal løslates eller skrives ut, uten at de har en egnet bolig å flytte til. En annen gruppe kan være personer som er bostedsløse og bor i et midlertidig botilbud, og som har behov for bistand til å få flytte til en varig bolig. Det kan også være tale om personer med rusproblematikk og/eller psykisk lidelse som av den grunn har behov til bistand fra kommunen til å skaffe seg en bolig.

Videre kan det være tale om personer som på grunn av funksjonsnedsettelse, høy alder, diskriminering eller andre utfordringer, har vanskeligheter med å skaffe seg en egnet bolig selv om de kan betale utgiftene. En annen gruppe kan være personer som er begjært utkastet, eller som bor i en bolig som er begjært tvangssolgt. Det kan også være tale om personer som har et sted å bo, men som for eksempel bor i en for liten bolig, en bolig som ikke er tilpasset deres funksjonsnedsettelse eller en bolig i et uegnet bomiljø.

Departementet viser til at det sentrale i alle disse situasjonene er om personen eller husholdningen ikke på egen hånd klarer å skaffe seg en egnet bolig eller bli boende i boligen sin uten bistand.

9.3.3 Særlige grupper

Noen høringsinstanser mener at departementet bør vurdere om noen særlige utsatte grupper bør synliggjøres i lovteksten. Blant annet mener Kriminalomsorgsdirektoratet at det bør presiseres at kommunen har et særlig ansvar for personer som utskrives eller løslates fra institusjon. Departementet mener at definisjonen ikke bør fremheve enkeltgrupper særskilt. En opplisting av enkelte grupper har den ulempen at det kan oppfattes som en prioritering av visse grupper fremfor andre. Det er departementets syn at en eventuell prioritering mellom grupper skal gjøres lokalt i den enkelte kommune. De virkemidlene kommunene benytter i det boligsosiale arbeidet kan ha en slik prioritering, men alle grupper skal etter loven ha samme rett til vurdering av sin boligsituasjon. Departementet foreslår derfor ikke å ta inn særskilte grupper i lovteksten.