3 Det boligsosiale feltet

3.1 Utviklingen av den boligsosiale politikken

Fra subsidiert boligbygging til målrettet støtte for utsatte grupper

I etterkrigstiden var boligpolitikkens hovedoppgave å bygge flere boliger. Husbanken ble etablert i 1946, og skulle skaffe flere boliger med god kvalitet og nøktern standard. Husbanken ga boliglån med lav rente. Kommunene hadde en aktiv tomtepolitikk og bidro med rimelige tomter. I årene mellom 1950 og 1995 finansierte Husbanken rundt to tredjedeler av alle nyoppførte boliger (Sørvoll 2011).

Etter mange år med høy boligbygging, endret boligpolitikken karakter. Tiltakene ble gradvis rettet mot vanskeligstilte grupper som ikke fikk dekket sitt boligbehov på egen hånd. Historikeren Jardar Sørvoll skriver i en artikkel: «Fra midten av 1990-tallet kan en snakke om en gradvis boligsosial vending av den statlige boligpolitikken» (vedlegg til NOU 2011: 15 Rom for alle). En viktig endring var omlegging av Husbankens subsidiemodell, jf. St.meld. nr. 34 (1994–95) Om Husbankens rentevilkår og subsidieprofil. Subsidiene som tidligere ble gitt som rentestøtte, ble isteden gitt som tilskudd. Husbanken fortsatte å gi lån til boligbygging og utbedring av boliger, men nå til en gunstig, markedsbasert rente. Støtten ble i større grad rettet mot utsatte grupper. I 2003 ble etableringslån fra kommunene og kjøpslån fra Husbanken slått sammen til ett lån; startlån. Kommunene videretildeler lånet til økonomisk vanskeligstilte. Kommunenes rolle i boligpolitikken endret seg, og Husbanken gikk gradvis over til å bli en velferdsetat. Kommunenes økte ansvar for arbeid overfor vanskeligstilte på boligmarkedet ble ikke presisert i lov. Det ble i stedet benyttet økonomiske virkemidler for å stimulere kommunen til å gjøre et godt boligsosialt arbeid.

Boligen fikk etter hvert en tydeligere rolle i sosial- og velferdspolitikken. Frem til begynnelsen av 2000-tallet var boligpolitikk og sosialpolitikk i større grad to ulike felt, mens det nå ble samlet og kalt boligsosial politikk. Stat og kommune startet samarbeid om tiltak for utsatte grupper, og bolig- og sosialpolitikk ble koblet sammen i innsats for bostedsløse gjennom Prosjekt bostedsløse, som ble satt i gang i 2001. Denne innsatsen ble senere avløst av På vei til egen bolig. Nasjonal strategi for å forebygge og bekjempe bostedsløshet, som gjaldt for perioden 2005–2007.

I perioden 2009–2017 ble det etablert et samarbeid mellom Husbanken og kommunene med de største boligsosiale utfordringene, kalt Boligsosialt utviklingsprogram. Målgruppen ble utvidet fra å hjelpe bostedsløse til alle vanskeligstilte husholdninger på boligmarkedet. Husbanken tilbød kommunene kompetansestøtte og samarbeidsavtaler. Målene med innsatsen var å forebygge og bekjempe bostedsløshet, fremme økt oppmerksomhet for det boligsosiale arbeidet og øke den boligsosiale kompetansen i kommunene. I dag er Husbankens bistand rettet mot alle kommuner, og den enkelte kommune får et tilbud tilpasset deres behov.

De statlige virkemidlene i den boligsosiale politikken har med andre ord bestått av tilrettelegging gjennom økonomisk støtte, prosjektsamarbeid og annen kompetansestøtte. Juridiske virkemidler er i liten grad benyttet. Boligutvalget fra 2002 diskuterte lovfesting i sin utredning Boligmarkedene og boligpolitikken (NOU 2002: 2). Utvalget påpekte på side 362:

«Kommunene må erkjenne et boligpolitisk ansvar som går lenger enn det som pålegges i eksisterende lovverk, at innbyggerne skal ha «tak over hodet.» Det er mange årsaker til lavt engasjement. En av de viktigste er manglende lovfesting av ansvaret for boligoppgavene. Utvalget vil anbefale at det vurderes å forankre kommunenes oppgaver i boligpolitikken i en egen lov.»

Utvalget foreslo samtidig en portallov for boligsektoren, som kunne gi en oversikt over annen lovgivning om boliger og over boligpolitiske virkemidler.

Spørsmålet om å innføre en rett til bolig ble vurdert i St. meld. 23 (2003–2004) Om boligpolitikken. Regjeringen konkluderte da med at «retten til bolig er tilstrekkelig forankret i Norge gjennom gjeldende lovhjemler, og [regjeringen] vil ikke foreslå ytterligere presiseringer». Det ble i denne sammenhengen vist til at hovedregelen etter norsk rett er at den enkelte må ta ansvar for egne boligforhold. De som ikke klarer dette på egen hånd har rett til bistand fra kommunene, i henhold til sosialtjenesteloven.

Boligutvalget fra 2011 foreslo tydeligere lovfesting

I 2009 nedsatte regjeringen et offentlig utvalg som skulle drøfte og gi tilrådninger om hvordan sentrale oppgaver i den sosiale boligpolitikken skulle løses i årene fremover. Utvalget hadde en rekke forslag om videreutvikling av de boligsosiale virkemidlene. I utvalgets rapport NOU 2011: 15 Rom for alle påpekte utvalget at dagens lovverk på det boligsosiale feltet er komplisert og vanskelig å få oversikt over. Utvalget påpekte at det er uklart hva kommunen faktisk er pålagt å gjøre, og foreslo å lovfeste kommunenes boligsosiale arbeid tydeligere gjennom presiseringer av kommunenes plikt til å gi «nødvendig hjelp» i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7 og sosialtjenesteloven § 15. Forslaget ble begrunnet slik i punkt 12.5.3:

«Utvalget mener at det må framgå tydelig av loven at kommunene har plikt til å sørge for at det foreligger adekvate botilbud for personer med et helse- og omsorgsbehov, eller som av andre grunner ikke er i stand til å skaffe seg et forsvarlig sted å bo. Det må legges til grunn at det er lovgivers mening at denne plikten allerede ligger på kommunene, og det er da viktig at dette fremgår så tydelig som mulig av lovteksten.»

Forslaget innebar en slags resultatforpliktelse for kommunene, men utvalget presiserte at det ikke var meningen å gi den enkelte rettskrav på at kommunen skaffer en bolig. Et flertall foreslo også å gjøre presiseringer i § 27 i sosialtjenesteloven om at midlertidige botilbud skal være forsvarlige og tidsavgrensede, og en påfølgende rett til varig bolig til dem som ikke kan skaffe seg det på egen hånd.

I høringen av denne utredningen var det mange instanser som hadde synspunkter på lovforslagene. En liten overvekt av høringsinstansene støttet forslagene, men et flertall av kommunene gikk mot forslagene. Kommunene var i hovedsak enige i intensjonen bak forslagene og at kommunene har et ansvar for å bistå vanskeligstilte som ikke er i stand til å skaffe bolig selv. Kommunene som ikke støttet lovendringsforslaget pekte på uklarheter ved forslaget og hvor langt kommunens ansvar egentlig strekker seg.

Boligutvalgets utredning ble fulgt opp i Meld. St. 17 (2012–2013) Byggje – bu – leve. Departementet gikk da ikke videre med boligutvalgets forslag til lovendringer:

«Departementet er samd i fleire av dei momenta som utvalet grunngav i framlegget om å lovfeste det kommunale ansvaret for å skaffe bustader til vanskelegstilte. Bustaden er grunnleggjande for den einskilde si helse, verd og moglegheit for eit aktivt liv. Viss ei lovendring skal innebere ei reell auke i dei rettslege forpliktingane kommunane har for å skaffe bustader til vanskelegstilte, let dette seg vanskeleg gjere utan å gje individuelle rettar. Det var ikkje intensjonen til utvalet å gje individuelle rettar.»

Departementet pekte på at det etter NOU 2011: 15 er utarbeidet et nytt rundskriv til sosialtjenesteloven (R35-00). Rundskrivet tydeliggjør hvilken forståelse som skal legges til grunn av de aktuelle lovbestemmelsene, og hvilke hensyn det skal legges vekt på i de skjønnsmessige vurderingene. På denne bakgrunn valgte departementet å ikke foreslå endringer i kommunenes lovfestede ansvar på det boligsosiale området.

Strategien Bolig for velferd – Nasjonal strategi for boligsosialt arbeid (2014–2020)

Behovet for en nasjonal strategi på det boligsosiale området ble lagt frem i Meld. St. 17 (2012–2013) Byggje – bu – leve. Bakgrunnen var utfordringer med tverrsektorielt samarbeid om bolig og tjenester på alle nivåer av forvaltningen. Mangel på samordning førte blant annet til at løslatte ikke hadde bolig etter endt soning, bostedsløse ble værende lenge i midlertidige tiltak, og barn og unge ble boende i uegnede boliger og dårlige bomiljøer. Den nasjonale strategien Bolig for velferd (2014–2020) ble lansert i 2014. Seks departementer var ansvarlige for strategien, og seks direktorater var iverksettere. Det daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Husbanken koordinerte arbeidet på henholdsvis departements- og direktoratsnivå. Et viktig formål med strategien var å sikre bedre samarbeid på alle nivåer av forvaltningen, slik at tjenestene rettet mot den enkelte ble mer helhetlige.

Bolig for velferd ble evaluert i 2020 av Oslo Economics og NIBR ved OsloMet. Evalueringen viste forbedring i flere målgruppers situasjon og en positiv utvikling i kommunenes boligsosiale arbeid på flere områder. Evalueringen viste også til en del utfordringer, herunder at planmyndighetene ikke er involvert i samordning av det boligsosiale området og at det boligsosiale feltet i for liten grad er inkludert i arealplaner og overordnet planverk. I evalueringen ble det pekt på at det er potensial for å styrke det boligsosiale i planarbeidet både på nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå. Evalueringen viser også til at små kommuner kan ha store kompetansebehov på det boligsosiale feltet, og det anbefales at innhold i veiviseren.no også kan rettes mer mot små kommuner.

Strategien Alle trenger et trygt hjem (2021–2024)

I desember 2020 ble den nasjonale strategien for den sosiale boligpolitikken Alle trenger et trygt hjem – Nasjonal strategi for den sosiale boligpolitikken (2021–2024) lagt frem. Denne strategien bygger på erfaringer, strukturer og virkemidler fra den forrige strategien, Bolig for velferd, men omhandler i større grad planlegging av boliger for alle. Planlegging trekkes frem som et viktig innsatsområde, blant annet for å møte behovene som følger av en aldrende befolkning og for å få til et velfungerende boligmarked også i distriktene. I innledningen slås det fast:

«Alle skal kunne skaffe seg og beholde en egnet bolig. Regjeringen vil at de som ikke klarer det selv skal få den hjelpen de trenger. Hjelpen skal i størst mulig grad sette folk i stand til å mestre egne liv. Ingen skal måtte gjøre seg fortjent eller kvalifisert til å få hjelp. Alle må bo, og med riktig hjelp kan alle bo.»

Følgende mål skal ifølge strategien forsterke den boligsosiale innsatsen i årene som kommer:

Mål 1 – Flere skal kunne eie egen bolig

Mål 2 – Leie skal være et trygt alternativ

Mål 3 – Sosial bærekraft i boligpolitikken

Mål 4 – Tydelige roller, og nødvendig kunnskap og kompetanse

I strategien står det flere tiltak for hvert mål. Et av tiltakene er forslag om en boligsosial lov som klargjør kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet. Strategien retter også en særskilt innsats mot dem som er bostedsløse eller som står i fare for å bli det. I tillegg til en nullvisjon for bostedsløshet, løfter strategien frem to prioriterte innsatsområder: Barn og unge skal ha gode boforhold og personer med nedsatt funksjonsevne skal kunne velge hvor og hvordan de skal bo, på lik linje med andre. Dette er grupper som er særlig sårbare for en dårlig bosituasjon.

3.2 Boligsosialt arbeid

Bolig er viktig for velferd

Boligen dekker et av våre grunnleggende behov, og sammen med helse, utdanning og arbeid er bolig en viktig velferdspilar. Boligen bidrar til tilhørighet, den gir fysisk trygghet, og den er en viktig sosial arena. Og omvendt – det å bo dårlig eller være bostedsløs, påvirker livskvaliteten negativt. En dårlig bosituasjon gjør det vanskeligere å ha utbytte av velferdstjenester, gjennomføre utdanning og delta i arbeidslivet. En utrygg bosituasjon vil også gjøre integrering vanskelig, og veien til kriminalitet, rusproblemer og psykiske vansker kan bli kortere. Den sosiale boligpolitikken skal forebygge at folk får boligproblemer.

Brukernes tillit til det offentlige er god i Norge, og forventninger om gode offentlige tjenester kan være høyere enn det er økonomisk handlingsrom for. Det er først og fremst et privat ansvar å skaffe seg et sted å bo, og de fleste klarer det på egen hånd. På mange områder er det i dag en positiv utvikling: Mange eier sin egen bolig og antall bostedsløse går ned. Den største utfordringen i boligpolitikken er likevel at en del husholdninger ikke selv klarer å skaffe seg og beholde en egnet bolig. Det er alvorlig for den enkelte og for samfunnet. Høy boligprisutvikling kan være et hinder for vanskeligstilte som ønsker å skaffe seg en bolig, og alle har ikke mulighet til å bygge opp egenkapital som kreves ved boligkjøp og for å betjene et boliglån. Mange med lave inntekter må leie bolig og får ikke samme mulighet til formuesoppbygging gjennom egen bolig som de som eier bolig.

Vanskeligstilte på boligmarkedet

Vanskeligstilte på boligmarkedet er et begrep som brukes om personer og familier som har problemer med på egen hånd å få dekket boligbehovene sine. I strategien Alle trenger et trygt hjem (2021–2024) defineres vanskeligstilte på boligmarkedet som dem som ikke selv er i stand til å skaffe seg eller beholde en egnet bolig, og som befinner seg i en eller flere av følgende situasjoner:

• er uten bolig

• står i fare for å miste boligen sin

• bor i uegnet bolig eller bomiljø

Noen personer er i en vanskelig situasjon i en kort periode og trenger kun litt veiledning eller økonomisk hjelp for å bedre bosituasjonen sin. Andre har behov for mer omfattende oppfølging og tjenester over lang tid for å mestre boforholdet.

Det finnes ikke statistikk eller en detaljert oversikt over omfang og sammensetning av utsatte grupper og personer på boligmarkedet. Departementet har over tid arbeidet med å utvikle målemetoder for antall vanskeligstilte. Som et ledd i dette arbeidet, har Statistisk sentralbyrå vurdert ulike metoder basert på tilgjengelig statistikk. En målemetode med grunnlag i data for husholdningenes inntekt, gjeld og boforhold er brukt i statsbudsjettet de siste årene. Metoden indikerer at om lag 175 000 personer var vanskeligstilte på boligmarkedet i 2020. Dette er en nedgang på om lag 4 000 personer fra 2019. Enslige, innvandrere og store barnefamilier er overrepresentert blant vanskeligstilte på boligmarkedet. 75 000 av de 175 000 vanskeligstilte var barn og unge. Vanskeligstilte er overrepresentert på leiemarkedet: 23 prosent av husholdningene i Norge bor i en bolig de leier, mens leietakere utgjør nesten halvparten av dem som regnes som vanskeligstilte på boligmarkedet. Rundt 60 prosent av disse har innvandrerbakgrunn. Metoden for å anslå antall vanskeligstilte er beheftet med stor usikkerhet, og tallene er mest egnet til å gi uttrykk for utviklingen over tid. For å få et bedre bilde av omfanget av målgruppen for loven, må tallene sees i sammenheng med andre indikatorer.

Et supplerende mål er personer som har kommet inn under definisjonen «vanskeligstilt» i tre sammenhengende år. Disse personene regnes som vedvarende vanskeligstilte på boligmarkedet. I perioden 2018–2020 gjaldt dette 62 000 personer. Dette er en økning på 2 000 personer fra perioden 2017–2019.

De som er uten egen bolig kalles bostedsløse. Dette er personer som ikke disponerer egen eid eller leid bolig og er henvist til tilfeldige og midlertidige botilbud, bor midlertidig hos venner, kjente eller slektninger, er i institusjon eller under kriminalomsorgen og skal utskrives eller løslates innen to måneder uten å ha egen bolig, samt personer som sover ute eller som ikke har et sted å sove. Bostedsløse er ikke registrert med adresse, og telles derfor ikke med i SSBs anslag for vanskeligstilte. Bostedsløse kartlegges regelmessig i egne undersøkelser. De nyeste kartleggingene viser en vesentlig nedgang, fra 6 200 bostedsløse i 2012 til 3 900 i 2016. Ekstra sterk var nedgangen blant barn, fra 679 barn i 2012 til 229 barn i 2016. I 2020 ble det registrert 3 325 bostedsløse, som er en nedgang på 584 personer fra 2016. Antall barn i familier uten bolig ble ytterligere redusert fra 229 til 148 i samme periode (Bostedsløse i Norge 2020 – en kartlegging. NIBR 2021).

Hva er godt boligsosialt arbeid?

Det boligsosiale arbeidet er en viktig oppgave for kommunene. Boligsosialt arbeid omfatter alt kommunene gjør for å sikre vanskeligstilte på boligmarkedet en trygg bosituasjon. Det omfatter bistand til å skaffe og beholde en egnet bolig og hjelp til å mestre boligsituasjonen. Arbeidet er krevende fordi den enkelte bruker kan ha utfordringer på flere områder, og fordi det er behov for koordinering på tvers av sektorer i kommunen, for eksempel mellom sosial-, helse- eller planenhet.

Kommunenes ressursbruk på boligsosialt arbeid består blant annet i oppfølging av vanskeligstilte i form av rådgivning, økonomisk støtte og bistand til å finne en egnet bolig. Kommunene bruker i tillegg ressurser på saksbehandling, planlegging og annet strategisk arbeid på det boligsosiale feltet.

Forskning og praksis viser at det er modeller for samarbeid og organisering som gir økt boligsosial handlingskapasitet og bedre resultatoppnåelse for den enkelte. Boligutvalget fra 2011 fremhevet fem viktige suksessfaktorer for godt boligsosialt arbeid i kommunene. I den nasjonale strategien for boligsosialt arbeid Bolig for velferd (2014–2020) ble brukermedvirkning lagt til som en sjette suksessfaktor:

1. Organisering og samordning

2. Forankring og eierskap

3. Overordnet strategi

4. Kompetanse

5. Økonomiske ressurser

6. Brukermedvirkning

Disse suksessfaktorene er grunnleggende for å få god måloppnåelse i det boligsosiale arbeidet, både for det helhetlige arbeidet i kommunen og på tiltaksnivå. Kriteriet «forankring og eierskap» er sentralt fordi forankring er en forutsetning for å kunne jobbe godt med de andre suksesskriteriene. «Brukermedvirkning» er særlig viktig for brukerne, da det gir dem mulighet til å ha direkte innflytelse på tilbudet de har behov for.

Mange kommuner arbeider godt på det boligsosiale feltet. De kommunene som gjør et godt boligsosialt arbeid, klarer å koordinere arbeidet på tvers av sektorer og å se brukerens behov i en helhetlig sammenheng. Det er likevel flere kommuner som ikke prioriterer dette arbeidet tilstrekkelig og variasjonen i tilbudet til de vanskeligstilte på boligmarkedet er til dels stor.

Utfordringer på det boligsosiale feltet

Da strategien Alle trenger et trygt hjem (2021–2024) ble laget, fikk departementet en rekke innspill fra kommuner, organisasjoner og brukere. Departementet gjennomførte innspillsmøter og besøk til kommuner og frivillige organisasjoner. I tillegg kunne alle gi innspill via en nettside for strategien. Til sammen mottok departementet mer enn 500 innspill over en periode på i overkant av ett år. Innspillene viser et stort mangfold i hvilke boligsosiale utfordringer som regnes som de mest sentrale, og hvilke målgrupper som er utsatt. Blant annet fremkom det at brukergruppene «barn og unge», «personer med store, sammensatte behov» og «personer med funksjonsnedsettelser» oppfattes som særlig utsatte på boligmarkedet. Mange lavinntektsfamilier leier og har ustabile og utrygge boforhold. For store lavinntektsfamilier er særlig trangboddhet og mangel på tilgang til store nok boliger en utfordring. Dette gjelder spesielt familier med flyktningbakgrunn. Innspillene om personer med funksjonsnedsettelser viser at botilbudet er begrenset og mangelfullt, og mange blir boende lenge i foreldrehjemmet. Innspillene går også på at flere bør få mulighet til å kjøpe bolig. Flere kommuner fremhevet også viktigheten av god planlegging og det å ta boligsosiale hensyn i planleggingen.

I arbeidet med strategien ga både kommuner, organisasjoner og brukerrepresentanter uttrykk for at det er mange utfordringer knyttet til personer med rusavhengighet og psykiske lidelser, den såkalte ROP-gruppen. Denne gruppen har stor risiko for å oppleve bostedsløshet, og kommuner melder om at det er særlig utfordrende å gi dem et tilfredsstillende bolig- og tjenestetilbud. Det er utfordringer med å nå frem med tjenester kommunen anser som nødvendige for at personer med rusavhengighet og psykiske lidelser kan mestre boforholdet. Mange trekker også frem mangel på egnede botilbud til denne gruppen. Flere brukerrepresentanter beskriver utfordringer med at personer etter utskrivelse eller løslatelse plasseres i midlertidige boliger, som hospits eller lignende, sammen med personer i aktiv rus.

Behovet for et bedre leiemarked, både privat og kommunalt, ble fremhevet av leietakere, kommuner, utbyggere og utleiere. Det samme fremkommer i Leieboerforeningens rapport Utredning om det norske leiemarkedet (2020). Innspillene omhandler høyt husleienivå, lite tilpassede boliger, lav standard og lav forutsigbarhet. Mange trekker frem at det er potensial for bedre samarbeid mellom kommuner og private aktører for å utvikle et bedre leiemarked.

Innspillene gir også uttrykk for at det skjer diskriminering på leiemarkedet. Diskriminering kan skje på ulike måter, for eksempel gjentatte avslag på henvendelser om å leie bolig, høyere husleie enn andre eller ubegrunnede oppsigelser. Forbrukerrådet gjennomførte i perioden oktober 2020 til januar 2021 flere undersøkelser, samlet i rapporten Å leie bolig, om leietakeres erfaringer og ønsker for boligmarkedet, som blant annet identifiserte erfaringer med diskriminering. Undersøkelsen fant at 18 prosent av leietakere har følt seg diskriminert på leiemarkedet (side 28). Personer med innvandringsbakgrunn fra ikke-europeiske land, lavinntektshusholdninger og personer med funksjonsnedsettelser er blant de som er mest utsatt for diskriminering på leiemarkedet. Selv om innspill og undersøkelser tyder på at diskriminering forekommer, er det få saker som meldes inn til Likestillings- og diskrimineringsombudet. Det kan være fordi det i praksis er vanskelig å dokumentere og måle diskriminering på leiemarkedet.

Mange har gitt innspill om betydningen av å kunne kjøpe egen bolig, og at for en del er dette vanskelig i dagens boligmarked. Både kommuner og privatpersoner fremhever startlån som et sentralt virkemiddel som flere burde få tilgang til, og flere kommuner ønsker økt bruk av leie-til-eie-løsninger. Både kommuner og private aktører problematiserer at kommunene har forskjellig praksis ved bruk av startlån.

Flere kommuner tar opp konflikter mellom boligsosial politikk og fortettingspolitikk. Dette, og behovet for tverrfaglig organisering, går også klart frem i en rapport om boligrådgiving (Boligrådgivning i kommunene – kartlegging, vurdering og anbefalinger, NIBR 2021). Fortettingspolitikk har økonomiske og klimamessige gevinster, men kan presse opp boligprisene rundt knutepunkter og fremme mindre boenheter. Dette kan bidra til at lavinntektsgrupper og store husholdninger presses ut av sentrum og ny bebyggelse, og det blir vanskeligere å sørge for sosial integrering i nabolagene. Det etterlyses tydeligere krav til sosial bærekraft i nasjonale forventinger og retningslinjer for kommunal planlegging.

Flere kommuner har spilt inn behov for bedre kommunale oppfølgingstilbud som styrker den enkeltes muligheter til å håndtere boforholdet. Eksempler på slike tilbud er økonomisk veiledning og opplæringstilbud i «hvordan bo». Mange trekker også frem et behov for økt samarbeid både mellom kommunale tjenester og statlige aktører i oppfølgingen av vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette er særlig viktig for personer på vei ut fra fengsel eller behandlingsinstitusjon. Noen erfarer at ressurser i sosial- og helsetjenestene avgjør hvilken hjelp personer får til å skaffe varig bolig. Manglende integrasjon mellom saksbehandlingssystemer trekkes også frem som et hinder for godt samarbeid om personer som trenger bolig- og tjenestetilbud.

Erfaring og evalueringer viser at kommunene følger opp de vanskeligstilte på boligmarkedet på ulik måte. Kommuner er ulike både med hensyn til størrelse og demografi, de har ulike utfordringer og organiserer det boligsosiale arbeidet forskjellig. Kommunenes utfordringer er dokumentert i noen evalueringer og spørreundersøkelser. Vistas evaluering fra 2017 Fra bostøtte til programarbeid: En evaluering av statens boligsosiale virkemidler og statistikk fra Husbanken, viser at det er variasjon i hvilken grad kommunene benytter seg av Husbankens virkemidler. Statistikk fra SSB viser videre at det er stor variasjon i dekningsgraden for kommunalt disponerte boliger. Ifølge KOSTRA var det 20 kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere i 2020 for landet som helhet, mens dekningsgraden i de enkelte kommunene varierte fra under 10 boliger til over 90 per 1000 innbyggere. Det er ikke noen fasit for hvordan kommunene skal utføre sitt boligsosiale arbeid, men eksempelet viser stor variasjon i kommunenes tilbud av kommunalt disponerte boliger.

I en spørreundersøkelse til kommunene fra NOVA i 2021, ble kommunene bedt om å oppgi hva de mener er de viktigste boligsosiale utfordringene. Det flest kommuner oppgir som «i stor grad» er en utfordring er høye priser på leieboliger, høye boligpriser, lav inntekt og ustabil inntekt hos dem som trenger bolig, samt få leieboliger for familier. Det betyr at det både er markedsmessige og individuelle forhold som gjør at personer trenger bistand fra det offentlige. Høye priser i leie- og eiermarkedet slår mest ut for lavinntektsgrupper. Dette viser at lav og ustabil inntekt hos mange er en vesentlig årsak til utsattheten på boligmarkedet. I undersøkelsen oppgir kommunene i tillegg flere tilgrensende utfordringer, som manglende kontroll over egen økonomi og gjeldsproblemer. Kommunene fremhever også at det er krevende når de som trenger bolig har komplekse og sammensatte utfordringer.

En del kommuner oppgir at det er få leieboliger tilpasset personer med funksjonsnedsettelser og til en viss grad at eldre bor i lite egnede boliger. Mange kommuner mener at få kommunale leieboliger og få private leieboliger til en viss grad er et problem.

Når det gjelder kommunenes egen organisering av arbeidet, er det færre som oppgir utfordringen «ikke tilstrekkelig saksbehandlerkapasitet» eller «ikke tilstrekkelig kompetanse på saksbehandlernivå» som en vesentlig utfordring. Manglende forankring og prioritering på ledelsesnivå i kommunen er heller ikke oppgitt som en avgjørende utfordring. «Manglende samarbeid på tvers av etater» er imidlertid oppgitt som en utfordring «til en viss grad» av 32 prosent av de kommunene som svarte på undersøkelsen.

Evalueringen av den nasjonale strategien Bolig for velferd (2014–2020) utført av Oslo Economics i samarbeid med NIBR ved OsloMet i 2020, gir et noe annet bilde og viser forbedringspotensial i kommunenes forutsetninger i det boligsosiale arbeidet. 41 prosent av kommunene i undersøkelsen oppga at de i stor grad har en velfungerende organisering av det boligsosiale arbeidet. Om lag 30 prosent av kommunene har systemer og rutiner for erfaringsdeling og kompetansespredning. De som jobber med de vanskeligstilte på boligmarkedet i kommunene, kommer i liten grad inn i de strategiske planprosessene i kommunen. Boligsosialt arbeid er ofte prosjektbasert, og dermed i liten grad forankret i de langsiktige planene til kommunen. Evalueringen viser at en relativt lav andel av kommunene opplever at boligsosiale hensyn er godt forankret i kommunenes overordnede planer. Rundt to av tre kommuner hadde en boligsosial handlingsplan oppdatert etter 2014, mens fire av ti oppga at boligsosiale hensyn var forankret i kommuneplanens samfunns- og arealdel, og kommunens økonomiplan. Seks av ti opplevde at de hadde nødvendig informasjon for å lage gode strategier og planer for det boligsosiale arbeidet, og at de hadde gode rutiner, systemer eller mekanismer for å fange opp vanskeligstilte på boligmarkedet. Tre av fire kommuner opplever at de har god kunnskap om kommunens boligsosiale situasjon. Evalueringen av strategien Bolig for velferd (2014–2020) viste at det fortsatt gjenstår viktig arbeid blant annet for å løfte arbeidet i de mindre kommunene, med samordning og kompetanseoverføring internt i kommunene, og med brukermedvirkning. En rapport viser at 80 prosent av kommunene med færre enn 5 000 innbyggere bruker mindre enn ett årsverk på samfunnsplanlegging (Nullpunktsmåling, Senter for økonomisk forskning ved NTNU i samarbeid med flere, 2017).

Brukermedvirkning

Den enkeltes rett til å medvirke er nedfelt i bruker- og pasientrettighetsloven, helse- og omsorgstjenesteloven og sosialtjenesteloven. Medvirkning innebærer at tjenestene så langt som mulig utformes i samarbeid med den enkelte, også barn og unge, og at den enkeltes ønsker blir tatt hensyn til når tjenestetilbudet skal vedtas. Medvirkning i det boligsosiale arbeidet kan skje både på individ- og systemnivå. På individnivå handler det om å kunne påvirke hvordan man bor, og hvilken oppfølging man får for å mestre boforholdet. En god og tillitsfull dialog er viktig. På systemnivå handler medvirkning om å involvere representanter for brukerne i arbeidet med å planlegge, iverksette og evaluere bo- og tjenestetilbudet i kommunen. Det kan for eksempel skje gjennom beboerråd, eller innhenting av erfaringer gjennom brukerundersøkelser eller kartlegging av brukerreiser.

Evalueringen av strategien Bolig for velferd (2014–2020) fant at få kommuner innhenter brukererfaringer eller involverer brukere systematisk for å forbedre botilbud og tjenester på systemnivå. Flere gir uttrykk for at de har god dialog med brukerne i oppfølging av egen sak, men at dette i liten grad er satt i system. Innspill fra departementets brukerråd indikerer samtidig at dialogen med den enkelte ikke får nok frem den enkeltes ønsker og behov. Brukerrepresentanter ser ut til oftere å få mulighet til å medvirke på overordnet nivå i det boligsosiale arbeidet. Erfaringene er likevel at ønsker og behov ikke i tilstrekkelig grad påvirker beslutningene som treffes.

Rapporter om boligtilbud til vanskeligstilte indikerer at brukernes muligheter for å påvirke valg av bolig er begrenset. Flere erfarer at de ikke får mulighet til å velge mellom ulike botilbud, men mulighet for å takke nei til et botilbud. Å velge bort et botilbud kan imidlertid føre til at man mister prioritet til bolig. En undersøkelse om botilbudet til utviklingshemmede viser at kun en av fire utviklingshemmede som leier har deltatt i beslutningen om hvor de bor (Utviklingshemmedes bosituasjon, NTNU Samfunnsforskning 2021).

Individuell tilpasning av tjenester bygger på kunnskap fra forsking, praksis og brukererfaring. Den som vet mest om en persons utfordringer og behov er personen selv. Systematisk medvirkning bidrar derfor til bedre tilpasning, effektivitet og kvalitet i tjenestene, og synliggjør ofte behovet for sammenhengende tjenester. Å ha mulighet til å påvirke egen situasjon gjennom egne valg og egne ressurser, kan styrke motivasjon og bidra til bedringsprosesser.

En god bosituasjon er like viktig som mange av de andre kommunale tjenestene som i dag er lovfestet. Uten en trygg bosituasjon er sjansen for å lykkes med andre tiltak mindre. Godt boligsosialt arbeid vil kunne føre til besparelser på andre områder. Boligsosialt arbeid er viktig for å forebygge andre problemer, som manglende arbeidsdeltakelse, svakt utdanningsløp eller andre sosiale utfordringer.

Boligsosiale hensyn i planlegging

Kommunene skal ta boligsosiale hensyn i planleggingen. Dette er forankret både i regelverk og sentrale målsetninger. Kommunene må planlegge for gode bomiljø og sørge for tilstrekkelig kunnskap om behovet for boliger. Samfunnstrender som urbanisering, større ulikheter i befolkningen og flere eldre gjør det viktigere for kommunene å planlegge for boliger til alle i årene fremover. Kommunene har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Dette arbeidet er tverrsektorielt og krever god koordinering.

Husbanken bistår kommunene i planarbeidet. Å forebygge at folk blir vanskeligstilte på boligmarkedet er en viktig del av Husbankens samfunnsoppdrag. Husbanken har en viktig forebyggingsrolle gjennom å veilede kommunene om å ta boligsosiale hensyn i planleggingen. Veiviseren.no omtaler behovet slik:

«Gjennom planlegging skal man sikre bygging av nok boliger av god kvalitet. Kommunen må sørge for å ha tilstrekkelig tilbud av boliger som dekker innbyggernes behov, med hensyn til lokalisering, størrelse, utforming og at de som har behov for tjenester for å mestre boforholdet skal få tilgang til det. Det er viktig at kommunen aktivt legger til rette for boligbyggingen slik at den skjer i takt med øvrig utvikling i kommunen. Parallelt må kommunen jobbe for å skaffe boliger til vanskeligstilte. For å lykkes må en rekke av de kommunale sektorene samarbeide. Politikere og administrasjon må derfor ta helhetlig og strategisk grep om planleggingen og gjennomføringen, slik at resultatet blir som ønsket.»

3.3 Offentlige aktørers roller og ansvar

Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige, politisk valgte og styrte forvaltningsnivåer og er ikke en del av statsforvaltningen. Dersom kommuner og fylkeskommuner skal pålegges oppgaver eller plikter, må dette gjøres gjennom lov eller forskrift.

Rammestyring er hovedprinsippet for statlig styring av kommunesektoren. Rammestyring betyr at kommunene får reell handlefrihet ved gjennomføring av lovpålagte oppgaver, blant annet slik at de beholder fleksibilitet til å se behov på tvers og samordne tjenester til pasienter og brukere. I enkelte tilfeller kan det være nødvendig å gi en mer detaljert regulering. Slik regulering må i så fall være særskilt begrunnet i nasjonale mål om blant annet likhet og likeverd, rettssikkerhet, liv og helse, bærekraftig utvikling eller effektiv og samordnet bruk av offentlige ressurser.

Kommunene utformer og utøver den boligsosiale politikken lokalt, og staten legger til rette gjennom lovgivning, økonomiske rammer og faglig støtte. Det boligsosiale fagfeltet er nært knyttet til andre velferdsfelt. Lovene som i dag regulerer kommunenes boligsosiale arbeid sorterer derfor under flere departementer, og det er flere statlige aktører som er involvert i arbeidet.

Kommunene har en nøkkelrolle i det boligsosiale arbeidet siden det er kommunene som har kontakten med den enkelte bruker. Alle kommuner må ha et apparat for å bistå vanskeligstilte på boligmarkedet med å skaffe seg en bedre bosituasjon. Kommunene har gradvis fått en mer sentral rolle i det boligsosiale arbeidet. De siste årene er flere økonomiske ordninger blitt innlemmet i kommunenes rammetilskudd. Som en del av kommunereformen ble tilskuddene til etablering og tilpasning (herunder utredning og prosjektering) innlemmet i rammetilskuddet fra 2020. Det omfattet 481,6 mill. kroner. Den kommunale delen av boligsosialt kompetansetilskudd, som gikk til kunnskapsutvikling, ble gradvis innlemmet i rammetilskuddet fra 2018. Det utgjorde 15,5 mill. kroner i 2018. Innlemmingen av tilskuddene gir kommunene et større handlingsrom til å møte den enkelte brukers behov og prioritere ut fra lokale forhold.

Statsforvalteren er et bindeledd mellom stat og kommune, og skal følge opp kommunenes arbeid ut fra nasjonale føringer. Statsforvalteren har et tilsynsansvar på mange områder. Statsforvalteren har fått i oppgave å samordne den statlige innsatsen for strategien Alle trenger et trygt hjem – Nasjonal strategi for den sosiale boligpolitikken (2021–2024) og samarbeidsstrategien for barn og ungdom i lavinntektsfamilier Like muligheter i oppveksten (2020–2023). Statsforvalteren skal også sørge for god sammenheng i statens arbeid med bolig og tjenester. Statsforvalteren har videre ansvar for å veilede kommunene til å ta boligsosiale hensyn i planleggingen. Statsforvalterembetene har oppgaver og økonomiske virkemidler hovedsakelig på tjenestesiden.

Kommunal- og distriktsdepartementet har hovedansvaret for den boligsosiale politikken nasjonalt. Husbanken er en underliggende etat av Kommunal- og distriktsdepartementet. Husbankens samfunnsoppdrag er å forebygge at folk blir vanskeligstilte på boligmarkedet, og å bidra til at vanskeligstilte kan skaffe seg og beholde en egnet bolig. Husbankens primære rolle er å støtte opp om kommunenes strategiske og operative arbeid med å hjelpe vanskeligstilte på boligmarkedet, både økonomisk og faglig. Husbanken har tett dialog med alle kommuner slik at hver enkelt kommune får et helhetlig tilbud tilpasset deres behov. Tilbudet består av økonomiske virkemidler, veiledning, digitale plattformer, arrangementer, informasjon, opplæring og nettverk. Husbankens regionale førstelinje etablerer kontakt, har dialog og følger systematisk opp alle kommuner. Dette skjer både gjennom fysiske og digitale møter, webinarer, konferanser og samlinger. På møteplasser og i nettverk som Husbanken arrangerer, spres kunnskap og kommunene deler erfaringer og lærer av hverandre.

Et eksempel på hvordan Husbanken sprer kunnskap og veiledning gjennom digitale plattformer er en boligsosial monitor, som skal gi kommunene oversikt over deres boligsosiale situasjon. Den digitale monitoren er åpen for alle og inneholder indikatorer på prioriterte boligsosiale innsatsområder; for barn og unge, bostedsløse, eldre og bolig og for personer med nedsatt funksjonsevne. Monitoren gjør det mulig å sammenligne indikatorer mellom kommuner og med gjennomsnittet for hele landet. Andre eksempler er behovsmeldingen og et digitalt system for kommunale utleieboliger (Kobo). Husbanken samarbeider med KS og 19 kommuner om å utvikle systemet, som vil lette kommunenes arbeid med å søke, tildele og administrere kommunale utleieboliger.

Husbanken gir også råd og veiledning gjennom den boligsosiale nettressursen veiviseren.no, sammen med Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet. Veiviseren.no er en digital verktøykasse utviklet for kommunene og fylkeskommunene, men også for ansatte i direktoratene, statsforvalterne, samarbeidspartnere og brukerorganisasjoner. Veiviseren.no skal bidra til å heve kompetansen hos kommuner og samarbeidspartnere, gjøre offentlig sektor mer transparent, og bidra til en mer lik praksis overfor innbyggerne lokalt. Husbanken utvikler også en rekke digitale løsninger som skal gi innbyggerne bedre tjenester og styrke kommunens forutsetninger for et godt og effektivt arbeid på det boligsosiale feltet.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har ansvar for sosialtjenesteloven. Det følger av formålsbestemmelsen i sosialtjenesteloven at den enkelte skal få mulighet til å leve og bo selvstendig. Sentrale bestemmelser tilknyttet bolig i loven er kommunens ansvar for å kunne tilby midlertidig botilbud til bostedsløse og kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningens medvirkningsansvar. Arbeids- og velferdsdirektoratet har det nasjonale fag- og forvaltningsansvaret for de sosiale tjenestene, og skal bidra til å forebygge og redusere fattigdom og fremme sosial inkludering. Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvar for å tolke og forvalte sosialtjenesteloven, og har ansvaret for å oppdatere Rundskriv til lov om sosiale tjenester i NAV (R35-00). Rundskrivet er en sentral retningslinje for det boligsosiale arbeidet i kommunene. Arbeids- og velferdsdirektoratet sender også årlig ut Kommunebrevet til alle landets kommuner, som omtaler nasjonale mål og hovedprioriteringer for de sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen. Direktoratet gir tilskudd og kompetansehevende tiltak til utvikling av kommunenes sosiale tjenester i tråd med de nasjonale målene. Arbeids- og velferdsdirektoratet er med i samarbeidet om å følge opp den boligsosiale strategien. Arbeids- og velferdsdirektoratet gir oppdrag til statsforvalterne. Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen, som utgjør den kommunale delen av NAV-kontoret, har ansvar for å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte personer som ikke selv kan ivareta interessene sine på boligmarkedet. Medvirkningsansvaret er både generelt og individuelt, og kan eksempelvis innebære å bidra med kunnskap i den kommunale boligplanleggingen for vanskeligstilte, ansvar for å gjøre andre kommunale organer kjent med behovet for ordinære boliger og tilpassede boligløsninger, samarbeid med andre instanser, og å gi råd og veiledning for å bidra til å sikre en tilfredsstillende bosituasjon. Ansvaret kan også innebære å bistå tjenestemottakere med å skaffe bolig når det er nødvendig, eller å bistå tjenestemottakere som kan ha behov for tjenester i boligen. Opplysning, råd og veiledning, økonomisk stønad og individuell plan er også relevante tjenester i det boligsosiale arbeidet.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har også ansvar for integreringspolitikken, som gjennomføres av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. Direktoratet skal blant annet bidra med kompetanse om bosetting og integrering av flyktninger i norske kommuner. På det boligsosiale området bidrar Integrerings- og mangfoldsdirektoratet til kommunenes arbeid med å sikre gode boforhold i bosettingen av flyktninger.

Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede ansvaret for helsepolitikk, folkehelse, helsetjenester, kommunale tjenester til eldre og funksjonshemmede, helselovgivning og deler av sosiallovgivningen i Norge. Helse- og omsorgstjenesteloven trådte i kraft 1. januar 2012 til erstatning for kommunehelsetjenesteloven og deler av sosialtjenesteloven. Lovens § 3-7 om boliger til vanskeligstilte fastsetter at kommunen skal medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunder boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemning eller av andre årsaker. Helsedirektoratet er fag- og myndighetsorgan som skal styrke befolkningens helse gjennom helhetlig og målrettet arbeid på tvers av tjenester, sektorer og forvaltningsnivå. Direktoratet har ansvar for å bruke og fortolke helse- og omsorgstjenesteloven og å iverksette nasjonal politikk på folkehelseområdet. Som del av dette skal direktoratet bidra til at kommunene har tilrettelagte botilbud, og tjenester som hjelper personer å mestre boforholdet. Gjennom tilskudd og kompetansehevende tiltak bidrar direktoratet alene og i samarbeid med andre til utvikling av gode helse- og omsorgstjenester. Statens helsetilsyn er den sentrale og øverste tilsynsmyndighet for sosiale tjenester, barnevern-, helse- og omsorgstjenester og folkehelsearbeid. På vegne av Statens helsetilsyn fører statsforvalteren tilsyn med sosiale tjenester, barnevern-, helse- og omsorgstjenester og folkehelsearbeid i sine fylker. Statens helsetilsyn har ansvar for den faglige styringen av statsforvalterne.

Barne- og familiedepartementet har blant annet ansvar for politikkområdene barnevern, oppvekst og levekår, barn og unge og familier. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er underliggende etat. De følger opp lovverk om barne- og familievern og krisesentre, og er fagdirektorat for likestilling og ikke-diskriminering. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet bidrar til utvikling av tjenestene til barn, unge og familier gjennom økonomiske virkemidler og kompetansehevende tiltak. De har ansvar for styring av Barne-, ungdoms- og familieetaten, som driver statlig barne- og familievern. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets bidrag til kommunenes arbeid med vanskeligstilte barnefamilier og unge i overgangen fra barnevernstiltak til voksenlivet er av særlig betydning i det boligsosiale arbeidet.

Justis- og beredskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for kriminalitetsbekjempelse og kriminalomsorg. De har blant annet ansvar for straffegjennomføringsloven, som bygger på at kriminalomsorgen skal samarbeide med andre offentlige etater for at domfelte og innsatte får de tjenester de har krav på. Kriminalomsorgsdirektoratet er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, og har ansvar for kriminalomsorgen (fengsel og friomsorg). Kriminalomsorgsdirektoratet skal bidra til tilbakeføringsarbeidet fra soning, som blant annet handler om å bidra til at innsatte har en god og stabil bosituasjon etter soning.

Departementene og direktoratene omtalt over har samarbeidet om boligsosiale strategier de siste 20 årene. Samarbeidet er videreført i den nasjonale strategien for den sosiale boligpolitikken Alle trenger et trygt hjem (2021–2024).