10 Andre lovendringsforslag i arbeidsgrupperapporten

10.1 Endring av barnebortføringsloven § 12

10.1.1 Gjeldende rett

Haagkonvensjonen 1980 oppstiller i artikkel 12 første ledd en plikt til å påby tilbakelevering av ulovlig bortførte barn. Det oppstilles imidlertid unntak fra tilbakeleveringsplikten i konvensjonen, som følger av artiklene 12, 13 og 20. Unntaksbestemmelsene er i barnebortføringsloven samlet i én bestemmelse, § 12. Denne bestemmelsen omhandler alle unntaksbestemmelsene i konvensjonen, med unntak av de som følger av artikkel 13 første ledd bokstav a. Barnebortføringsloven § 12 lyder:

«Tilbakelevering av barn etter § 11 kan nektes dersom:

• (a) det når begjæring om tilbakelevering ble innlevert har gått minst ett år fra den ulovlige bortføring eller tilbakeholdelse fant sted, og barnet har funnet seg til rette i sitt nye miljø

• (b) det er en alvorlig risiko for at tilbakelevering vil påføre barnet fysisk eller psykisk skade, eller på annen måte sette barnet i en stilling som ikke kan godtas

• (c) barnet selv motsetter seg tilbakeleveringen, og det har nådd en alder og modenhetsgrad som gjør det naturlig å ta hensyn til barnets mening

• (d) det ikke er forenlig med grunnleggende prinsipper her i landet om vernet av menneskerettighetene å beslutte tilbakelevering.»

Det følger av Haagkonvensjonen 1980 artikkel 13 første ledd bokstav a, som ikke er inntatt i barnebortføringsloven, at tilbakelevering kan nektes dersom den person, institusjon eller instans som hadde omsorgen for barnet, faktisk ikke utøvde retten til foreldreansvar på den tid da bortføringen eller tilbakeholdelsen fant sted, eller hadde samtykket i eller på et senere tidspunkt godtatt bortføringen eller tilbakeholdelsen.

10.1.2 Forslag i arbeidsgrupperapporten

Arbeidsgruppen viser i rapporten til at Haagkonvensjonen 1980 er transformert til norsk rett gjennom barnebortføringsloven, at lovteksten er betraktelig kortere enn konvensjonsteksten, og at flere regler og detaljer i konvensjonen ikke er tatt inn i lovteksten. Den viser videre til at dette medfører en viss risiko for uklarhet og motstrid mellom lovtekst og konvensjonstekst, og foreslår på denne bakgrunn i rapporten kapittel 10 punkt A nr. 1, 2 og 3 tre endringer i barnebortføringsloven § 12.

For det første foreslår den i kapittel 10 punkt A nr. 1 at unntaksregelen i Haagkonvensjonen 1980 artikkel 13 første ledd bokstav a om at foreldreansvar ikke er utøvd, tas inn i barnebortføringsloven § 12. Arbeidsgruppen påpeker at det er uheldig at lovens oppregning av unntak ikke er fullstendig, og at forskjellen mellom ordlyden i konvensjonen og loven kan skape uklarhet.

For det andre foreslår arbeidsgruppen i kapittel 10 punkt A nr. 2 at unntaksregelen i Haagkonvensjonen 1980 artikkel 13 første ledd bokstav a om unntak fra tilbakeleveringsplikten der gjenværende har samtykket til eller senere godtatt bortføringen, inntas i barnebortføringsloven § 12. Arbeidsgruppen viser til at det uttales i forarbeidene til barnebortføringsloven at unntaket ikke er tatt inn i lovteksten, uten at dette er nærmere begrunnet. Etter arbeidsgruppens syn ser departementet ut til å forutsette at bortføringen ikke kan anses ulovlig der gjenværende har samtykket i bortføringen, og at det derfor ikke er behov for noen særskilt unntaksregel. Arbeidsgruppen viser videre til at dette unntaket i norsk rett derfor må innfortolkes i ulovlighetsvilkåret i barnebortføringsloven § 11 første ledd, og de viser til at det finnes flere lagmannsrettsavgjørelser der konvensjonens regel er innfortolket i den norske loven, jf. Frostating lagmannsrettsavgjørelse LF 1995-425 og Gulating lagmannsrettsavgjørelse i kjennelse 08.10.97. Arbeidsgruppen mener det også i forhold til dette unntaket er uheldig at lovens oppregning av unntak i § 12 ikke er uttømmende.

Videre trekker arbeidsgruppen frem at det også ligger en realitetsforskjell i at det er en absolutt forutsetning for tilbakelevering at bortføringen var ulovlig, slik at domstolen skal avslå en tilbakeleveringsbegjæring dersom vilkårene ikke er oppfylt, mens unntaksreglene er «kan» regler, slik at domstolen har en skjønnsmessig adgang til å tilbakelevere et barn selv om en av unntaksbestemmelsene er oppfylt.

For det tredje foreslår arbeidsgruppen at barnebortføringsloven § 12 bokstav a endres slik at det fremgår klart at ettårsfristen avbrytes når begjæring om tilbakelevering er fremsatt for retten. Arbeidsgruppen viser til at fristen etter konvensjonen avbrytes «på den tid da saken ble innledet hos den juridiske eller administrative myndighet i den konvensjonsstat der barnet befinner seg». Det følger av den norske lovteksten at fristen avbrytes når begjæring om tilbakelevering ble «innlevert». Arbeidsgruppen viser til at det ikke er tilstrekkelig at søknad om tilbakelevering er sendt sentralmyndigheten, men at fristen først avbrytes når saken er innledet i retten. Arbeidsgruppen foreslår på den bakgrunn å endre lovteksten for å gjøre den norske lovregelen tydeligere og i samsvar med konvensjonen.

10.1.3 Høringsinstansenes syn

Fem av høringsinstansene, Det nasjonale statsadvokatembetet, Barneombudet, Aleneforeldreforeningen, Redd barna og Ressurssenter for menn har uttrykt generell støtte til forslagene, men har ingen merknader utover dette. To av høringsinstansene har fremmet merknader til forslagene til endringer i barnebortføringsloven § 12.

Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter slutter seg til arbeidsgruppens forslag i kapittel 10 punkt A nr. 1 om at unntaksregelen i Haagkonvensjonen 1980 artikkel 13 første ledd bokstav a om at foreldreansvar ikke er utøvd, inntas i barnebortføringsloven § 12. De uttaler at dette også etter deres syn vil gjøre tilgangen til og forståelsen av regelverket lettere.

Oslo byfogdembete uttaler følgende til forslaget i kapittel 10 punkt A nr. 1:

«Arbeidsgruppens forslag om å ta unntaksregelen i Haagkonvensjonens artikkel 13 første ledd bokstav a inn i barnebortføringsloven § 12, er begrunnet med at det er uheldig at lovens oppregning av unntak i § 12 er ufullstendig og at dette kan skape uklarhet.

Oslo byfogdembete viser til at det rettslig sett ikke kan være tvil om at faktisk utøvelse av foreldreansvar er ett av flere vilkår for å tilbakelevere barn etter barnebortføringsloven § 11, slik den lyder i dag. Manglende faktisk utøvelse av foreldreansvar medfører dermed at tilbakeleveringsbegjæringen ikke skal tas til følge.

Domstolen vil dessuten bemerke at også en endring i tråd med arbeidsgruppens forslag kan skape uklarhet. Barnebortføringsloven § 12 om unntak, er en fakultativ bestemmelse som forutsetter at vilkårene for tilbakelevering i lovens § 11 er oppfylt. Den rettslige vurderingen etter nåværende barnebortføringslov forutsetter at domstolen vurderer om vilkårene for tilbakelevering etter § 11 er oppfylt, herunder om foreldreansvar faktisk er utøvd. I et slikt perspektiv kan det synes unødvendig at retten i tillegg eventuelt skal vurdere det samme vilkåret som en unntaksgrunn. Dersom den rettslige termen «faktisk utøvelse av foreldreansvar» skal stå i begge lovbestemmelsene, bør de så langt mulig utformes slik at en hver tolkningstvil unngås.

Etter Oslo byfogdembetes mening bør lovgiver enten positivt angi faktisk utøvelse av foreldreansvar som vilkår for tilbakelevering – slik som i dag – eller angi manglende faktisk utøvelse av foreldreansvar som et grunnlag for unntak fra tilbakeleveringsplikten. Dersom lovgiver vedtar det siste alternativet, er det etter vårt syn viktig å være oppmerksom på at vilkåret om faktisk utøvelse av foreldreansvar endres fra å være et obligatorisk vilkår for tilbakelevering, til å være et fakultativt vilkår for å gjøre unntak fra tilbakeleveringsplikten.»

Oslo byfogdembete uttaler videre at de slutter seg til arbeidsgruppens forslag og begrunnelse i kapittel 10 punkt A nr. 2 om at unntaksregelen i Haagkonvensjonen artikkel 13 første ledd bokstav a om unntak fra tilbakeleveringsplikten der gjenværende har samtykket til eller senere godtatt bortføringen, inntas i § 12.

Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter slutter seg også til arbeidsgruppens forslag i kapittel 10 punkt A nr. 2, og uttaler også her at dette etter deres syn vil gjøre tilgangen til og forståelsen av regelverket lettere.

Oslo byfogdembete slutter seg også til forslaget i kapittel 10 punkt A nr. 3 om at barnebortføringsloven § 12 bokstav a endres slik at det fremgår klart at ettårsfristen avbrytes når begjæring om tilbakelevering er fremsatt for retten. De fremhever at dette forslaget etter deres syn innebærer en viktig presisering.

10.1.4 Departementets vurdering

10.1.4.1 Haagkonvensjonen 1980 artikkel 13 første ledd bokstav a om manglende utøvelse av foreldreansvar

Haagkonvensjonen 1980 omtaler utøvelse av foreldreansvar i to ulike bestemmelser. Det følger av konvensjonen artikkel 3 første ledd bokstav b at ett av vilkårene for hvorvidt en bortføring eller tilbakeholdelse er ulovlig er om retten til foreldreansvar faktisk ble utøvd på det tidspunkt da bortføringen eller tilbakeholdelsen fant sted. Videre følger det av konvensjonen artikkel 13 at tilbakeleveringsplikten i konvensjonen artikkel 12 ikke gjelder dersom det påvises at foreldreansvaret ikke ble utøvd på den tid da bortføringen eller tilbakeholdelsen fant sted.

I Ot.prp. nr. 52 (1987–88) uttalte departementet blant annet følgende i merknaden til § 12:

«Utkastet § 12 tilsvarer Haagkonvensjonen art 12 § (2), art 13 og art 20. (…) Av § 11 annet ledd fremgår det at det bare kan være snakk om en ulovlig bortføring eller tilbakeholdelse hvis den som har foreldreansvaret også faktisk har gjort bruk av retten. Er denne forutsetning ikke oppfylt, kan det ikke treffes avgjørelse om tilbakelevering av barnet. Det samme gjelder om den som har foreldreansvaret har samtykket i bortføringen eller tilbakeholdelsen, eller senere godtatt situasjonen. Noen særlig bestemmelse om disse tilfellene er derfor ikke tatt med i § 12.»

Arbeidsgruppen har påpekt at den mener det ikke er tilstrekkelig at krav til utøvelse av foreldreansvaret er inntatt i barnebortføringsloven § 11 annet ledd. Den viser til at barnebortføringslovens oppregning av unntakene fra tilbakeleveringsplikten ikke er fullstendig, at konvensjonens ordlyd er mer oversiktlig, og at forskjellen mellom ordlyden i konvensjonen og loven kan skape uklarhet.

Etter departementets syn må det sees hen til bakgrunnen for at Haagkonvensjonen 1980 omtaler utøvelse av foreldreansvar i to ulike bestemmelser. Vilkårene i artikkel 3 angir konvensjonens virkeområde. Ser en artikkel 3 første ledd bokstav a og artikkel 13 i sammenheng er det et tydelig skille. I artikkel 3, der dette er stilt som et vilkår for hvorvidt det foreligger en ulovlig bortføring eller tilbakeholdelse, er det gjenværende forelder som skal godtgjøre at han eller hun faktisk utøvde foreldreansvaret. Dette vil være uproblematisk i de fleste saker, og det stilles ikke strenge krav til bevis. Dette må også sees i sammenheng med konvensjonen artikkel 8 bokstav c som krever at det i en begjæring om tilbakelevering opplyses hvilke grunnlag søknaden er basert på. Haagkonvensjonen 1980 er således bygget på en presumsjon om at den som har omsorgen for barnet faktisk utøver foreldreansvar. Når manglende utøvelse av foreldreansvar er oppstilt som en unntaksregel i konvensjonen artikkel 13 legges imidlertid bevisbyrden på bortfører, slik at det er bortfører som må bevise at gjenværende faktisk ikke utøvde foreldreansvaret, jf. Explanatory report av Perez-Vera punkt 73.

På bakgrunn av dette er departementet enig i arbeidsgruppens forslag om å innta i barnebortføringsloven § 12 unntaksregelen i Haagkonvensjonen 1980 artikkel 13 første ledd bokstav a om unntak fra tilbakeleveringsplikten der foreldreansvar ikke er utøvd. Dette slik at utøvelse av foreldreansvar både angis i barnebortføringsloven § 11 som et vilkår for tilbakelevering og i § 12 ved at manglende faktisk utøvelse av foreldreansvar er et grunnlag for unntak fra tilbakeleveringsplikten.

10.1.4.2 Haagkonvensjonen 1980 artikkel 13 første ledd bokstav a om samtykke til eller godtakelse av bortføringen

Unntaksbestemmelsen i Haagkonvensjonen 1980 artikkel 13 første ledd bokstav a om tilfeller der gjenværende har samtykket til eller senere godtatt bortføringen er ikke gjengitt i barnebortføringsloven, og ut fra forarbeidene sitert over er det basert på at dette er en del av vurderingen om hvorvidt en bortføring eller tilbakeholdelse er ulovlig.

Arbeidsgruppen har påpekt at det er uheldig at dette unntaket ikke følger av lovens oppregning av unntak i § 12, idet det gjør loven uoversiktlig og kan skape uklarhet. Den viser også til at det ligger en realitetsforskjell i at det er en absolutt forutsetning for tilbakelevering at bortføringen var ulovlig, og en skjønnsmessig adgang for domstolen til å tilbakelevere et barn selv om en av unntaksbestemmelsene er oppfylt.

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det er uheldig at dette unntaket ikke følger direkte av barnebortføringsloven § 12, og at det kan skape uklarhet. Departementet fremhever videre at en viktig konsekvens av å innta dette i § 12 er at bevisbyrden legges på bortfører. Dette følger av konvensjonsteksten i artikkel 13 første ledd, hvor det heter at domstolen ikke er pliktig til å påby tilbakelevering av barnet dersom den som motsetter seg tilbakelevering «påviser» at den som hadde omsorgen for barnet hadde samtykket i eller på et senere tidspunkt godtatt bortføringen eller tilbakeholdelsen. Det redegjøres også for dette i Explanatory report av Perez-Vera punkt 114.

På denne bakgrunn er departementet enig i forslaget om å innta unntaksregelen i Haagkonvensjonen 1980 artikkel 13 første ledd bokstav a om samtykke til eller senere godtakelse av bortføringen i barnebortføringsloven § 12.

10.1.4.3 Fristavbrytelse

Det følger av Haagkonvensjonen 1980 artikkel 12 annet ledd at det kan gjøres unntak fra tilbakeleveringsplikten når det har gått minst ett år fra den ulovlige bortføringen eller tilbakeholdelsen fant sted og til begjæring om tilbakelevering ble «innledet» for retten, og barnet har funnet seg til rette i sitt nye miljø. «Innledet» i den norske oversettelsen av konvensjonen relaterer seg til konvensjonens begrep «commenced». Bestemmelsen er inntatt i barnebortføringsloven § 12 bokstav a, som refererer til tidspunktet for når begjæring om tilbakelevering ble «innlevert». Det følger imidlertid ikke av ordlyden hvilken myndighet begjæringen må være innlevert til. Arbeidsgruppen har påpekt at fristen avbrytes når saken er fremsatt for retten, at det ikke er tilstrekkelig at søknad er sendt sentralmyndigheten, og at dette ikke fremgår tydelig av barnebortføringsloven § 12.

Departementet viser til at konvensjonen opererer med begrepet «sentralmyndighet» og «juridisk eller administrative myndighet». Det er den juridiske eller administrative myndigheten som skal treffe avgjørelse om retur, jf. konvensjonen artikkel 11. Det er også denne myndigheten ettårsfristen i konvensjonens artikkel 12 relaterer seg til, og departementet er enig med arbeidsgruppen i at ettårsfristen ikke gjelder fra saken ble fremsatt for sentralmyndigheten, men fra den ble fremsatt for retten.

I Ot.prp. nr. 52 (1987–88) side 20 uttalte departementet blant annet følgende i merknaden til § 12:

«Utkastet § 12 bokstav (a) gir retten en mulighet til å nekte tilbakelevering av barnet dersom barnet har funnet seg til rette i sitt nye miljø. Bestemmelsen kan bare anvendes i tilfelle hvor det har gått minst ett år siden den ulovlige bortføringen eller tilbakeholdelsen fant sted. Tiden reknes fra denne dag til den dag da begjæring om tilbakelevering ble framsatt (altså ikke den dag da retten treffer sin avgjørelse).»

Det synes således å ha vært forutsetningen siden vedtakelse av loven at fristen skulle begynne å løpe fra det tidspunktet begjæringen om tilbakelevering ble fremsatt for retten. Departementet er imidlertid enig med arbeidsgruppen i at det vil innebære en tydeliggjøring av den norske lovteksten å presisere dette, og foreslår derfor at dette inntas i barnebortføringsloven § 12 bokstav a.

10.2 Lovfesting av plikt til å underrette barneverntjenesten

10.2.1 Gjeldende rett

Det foreligger i dag verken plikt eller rutine for at sentralmyndigheten varsler lokale myndigheter om at et bortført barn er kommet tilbake til kommunen. I praksis vil sentralmyndigheten avslutte barnebortføringssaken etter at det er bekreftet at barnet er returnert til Norge.

Det er heller ikke noen plikt eller rutine for at sentralmyndigheten varsler lokale myndigheter når et barn er bortført til Norge.

Sentralmyndigheten har, på lik linje med andre offentlige myndigheter, varslingsplikt til barneverntjenesten etter barnevernloven § 6-4 annet ledd ved alvorlig bekymring for barnet.

Dersom sentralmyndigheten i en konkret sak mottar informasjon som gir grunn til slik bekymring, vil dette videreformidles til barneverntjenesten. Sentralmyndigheten videreformidler også bekymringer til barneverntjenesten på vegne av for eksempel gjenværende, og vil også opplyse gjenværende om muligheten til selv å ta kontakt med lokalt barnevern dersom sakens opplysninger tilsier dette.

Dagens praksis forutsetter som utgangspunkt at barnets eventuelle behov for oppfølging fanges opp av foreldrene selv, barnehage, skole eller helsevesen, eventuelt ved at disse melder fra til barnevernet.

10.2.2 Forslag i arbeidsgrupperapporten

Arbeidsgruppen foreslår i kapittel 10 punkt A nr. 11 at det lovfestes en plikt for sentralmyndigheten til å underrette barneverntjenesten i barnets bostedskommune når et barn returneres etter en bortføring til utlandet. Den foreslår at dette skal gjelde både i saker etter Haagkonvensjonen 1980, og saker utenfor konvensjonssamarbeidet. For saker utenfor konvensjonssamarbeidet anbefaler arbeidsgruppen at Utenriksdepartementet skal videreformidle beskjed om at et barn er returnert til sentralmyndigheten som igjen skal varsle barneverntjenesten i barnets bostedskommune. Sentralmyndigheten får dermed ansvar for å varsle barneverntjenesten i alle tilfeller der et barn returneres til Norge etter en bortføring til utlandet.

I sin begrunnelse peker arbeidsgruppen på at barnevernet har et videre mandat enn å beskytte barn mot overgrep og et videre sett av virkemidler enn plassering utenfor hjemmet. Arbeidsgruppen fremhever at en slik rutinemessig underretning ikke innebærer noen konstatering av at det er mangler ved gjenværendes omsorg for barnet. Det gir en mulighet til å undersøke barnets situasjon og ved behov tilby barnet og familien bistand i form av hjelpetiltak, eller å henvise til annen relevant tjeneste.

Arbeidsgruppen foreslår også i kapittel 10 punkt A nr. 12 at det lovfestes en plikt for sentralmyndigheten til å underrette barneverntjenesten når et barn er bortført til Norge. Dette for å sikre at barnet blir sett og ivaretatt i tiden frem til en tilbakeføringssak er avgjort av norske domstoler. Barnet vil da kunne få hjelp og støtte, dersom det er behov for det.

10.2.3 Høringsinstansenes syn på forslag om plikt til å underrette barneverntjenesten etter at et barn er returnert til Norge

Det nasjonale statsadvokatembetet, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Barneombudet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Drammen kommune, Trondheim kommune, Aleneforeldreforeningen, Norsk psykologforening, Redd barna og Ressurssenter for menn støtter forslaget. Flere av instansene fremhever at barna kan ha behov for særskilt oppfølging, og ser det som naturlig at barnevernet i større grad involveres i disse sakene.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet påpeker at sentralmyndigheten allerede i dag skal varsle barneverntjenesten ved alvorlig bekymring for et barn, jf. barnevernloven § 6-4. De motsetter seg likevel ikke forslaget.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet støtter forslaget og uttaler:

«(…)En bortføring både til og fra Norge vil normalt være en stor belastning for barnet, og det det er naturlig at barneverntjenesten i større grad involveres, undersøker og tilbyr barnet og familien hjelp til å håndtere en vanskelig situasjon.»

Norsk psykologforening støtter forslaget og uttaler:

«Det er ikke vanskelig å se at barn som har vært bortført kan tenkes å ha behov for særskilt oppfølging. Men dette vil ikke nødvendigvis ha sammenheng med omsorgssituasjonen i hjemmet som de returneres til, selv om konflikten i seg selv kan representere et omsorgsproblem for barnet. Barn i en slik situasjon vil ofte kunne profitere på terapeutisk intervensjon, og foreldrene på råd og veiledning. Det barne- og ungdomspsykiatriske hjelpeapparatet er nærliggende for å ivareta disse oppgavene og bør kobles inn når dette synes nødvendig. Et slikt terapeutisk tilbud vil være et viktig og nødvendig supplement til barnevernets mer helhetlige omsorgsvurdering. Det må imidlertid også satses på å styrke barnevernets kompetanse på dette området.»

Oslo kommune støtter forslaget om at det bør innføres en underretningsplikt, men mener at oppfølgingsansvaret bør legges til et annet kommunalt organ enn barnevernet. De mener forslaget innebærer en utvidelse av barnevernets ansvarsområde og en overføring av kontrollansvar fra foreldrene til barnevernstjenesten. De uttaler:

«Oslo kommune vurderer at det er positivt at et offentlig organ påleggs et slikt ansvar, men finner det naturlig at en slik oppfølgningsoppgave legges til et annet kommunalt organ enn barnevernet. Oslo kommune viser til at barnevernets rolle iht. bvl § I -1 er å sikre at barn som utsettes for omsorgssvikt gis en forsvarlig omsorgssituasjon, enten ved at hjelp gis til barnet og familien mens barnet bor hjemme eller ved at barnet flyttes ut av familien. Forslaget innebærer, etter Oslo kommunes oppfatning, en utvidelse av barnevernets ansvarsområde ut over barnevernlovens formål. Etter barneloven er det foreldrene som har ansvar for å sørge for at barnet får den hjelp det trenger.

Oslo kommune vurderer at lovforslaget overfører et kontrollansvar til barneverntjenesten. Herunder ligger det en forutsetning om at ikke foreldrene skjøtter sitt ansvar etter barneloven. Oslo kommune mener at oppfølgingsansvaret bør legges til kommunen, og at kommunen selv kan bestemme hvilken kommunal instans som skal ivareta dette oppfølgingsansvaret.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter forslaget, men ser et behov for at det avklares nærmere hvordan slike saker skal håndteres av barneverntjenesten. De uttaler:

«Fylkesmannen støtter dette forslaget, men ser et behov for at det avklares nærmere hvordan slike saker skal håndteres av barneverntjenesten. Etter vårt syn bør det klargjøres at en slik varsling skal anses som en bekymringsmelding som skal behandles etter barnevernloven § 4-2. Hvis slike varsler ikke skal anses som en bekymringsmelding, vil barneverntjenesten ha liten mulighet til å undersøke barnets omsorgssituasjon og eventuelle behov for hjelp.»

10.2.4 Departementets vurdering av forslag om plikt til å underrette barneverntjenesten etter at et barn er returnert til Norge

Departementet støtter arbeidsgruppens forslag om å lovfeste en plikt for sentralmyndigheten til å underrette lokal barneverntjeneste når et bortført barn er kommet tilbake til Norge.

I Haagkonferansens håndbok om sentralmyndighetens praksis fra 2003 punkt 3.18, fremheves det at sentralmyndigheten har et ansvar for barn som returneres fra utlandet.

En bortføring vil normalt være en stor belastning for barnet. For noen barn kan også returen til Norge oppleves som vanskelig.

Departementet ser at barn som har returnert til Norge etter å ha opplevd en bortføring befinner seg i en spesielt utsatt situasjon som tilsier at noen vil kunne ha behov for hjelp og særskilt oppfølging. Hva slags hjelp de har behov for vil variere fra barn til barn, og vil blant annet kunne avhenge av hvor lenge de har vært bortført fra Norge. Det kan for eksempel være behov for terapeutisk hjelp, råd og veiledning til foreldrene, ekstraundervisning, språkundervisning mv.

Det er etter departementets syn vanskelig å si noe om i hvor mange saker det vil være behov for hjelp. Sakene er forskjellige og departementet vet lite om hvilke behov de barna som kommer hjem egentlig har. Departementet mener imidlertid at det er viktig at lokale myndigheter blir orientert om at et barn som befinner seg i deres kommune har opplevd å bli bortført, slik at de har muligheten til å undersøke forholdene og tilby barnet og familien hjelp der de ser at det er behov for det.

Slik departementet ser det har underretningsplikten som arbeidsgruppen foreslår en annen karakter enn varslingsplikten som allerede påhviler offentlige myndigheter etter barnevernloven § 6-4 annet ledd. I henhold til denne bestemmelsen plikter sentralmyndigheten å varsle barneverntjenesten ved alvorlig bekymring for barnet. Underretningsplikten som foreslås av arbeidsgruppen har til formål å fange opp de barna som er i en sårbar situasjon og som har behov for hjelp og særskilt oppfølging, uten at det trenger å være mistanke om alvorlig omsorgssvikt i hjemmet.

For å sikre at disse hjelpebehovene blir avdekket mener departementet derfor at det er behov for å innføre en egen underretningsplikt i disse sakene. Det bemerkes også at sentralmyndigheten ikke har noen særlig kompetanse til å vurdere hvorvidt barnet har behov for hjelp, og en rutinemessig underretning til barneverntjenesten i alle sakene sikrer at denne vurderingen overlates til kompetent myndighet.

Etter departementets syn vil det også kunne være en fordel at saken allerede er kjent for barneverntjenesten dersom det senere dukker opp nye bekymringsopplysninger om barnet. Barneverntjenesten vet da hva barnet og familien har vært gjennom og kan lettere tilby hjelp.

Oslo kommune har anført at forslaget medfører en utvidelse av barnevernets ansvarsområde ut over barnevernlovens formål. Videre mener de at det overfører et kontrollansvar fra foreldrene til barnevernet. Departementet er ikke enig i dette.

I barnevernloven § 1-1 heter det at formålet med loven blant annet er «å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid».

Formålet med underretningsplikten er å sikre at barn som har returnert etter en bortføring, og som har behov for hjelp for ikke å bli skadelidende, fanges opp og får hjelp til rett tid. Underretningsplikten er dermed etter departementets syn innenfor lovens formål og barnevernets ansvarsområde.

Forslaget er, slik departementet ser det, ikke ment å overføre noe kontrollansvar fra foreldrene til barneverntjenesten, slik Oslo kommune anfører. Det er ment som en hjelp og støtte til foreldrene i en vanskelig situasjon. Det vil fortsatt være foreldrene som har ansvaret for å sørge for at barnet får den hjelpen det trenger, men barneverntjenesten kan eventuelt bistå foreldrene med å kontakte andre tjenester eller tilby hjelpetiltak hvis lovens vilkår er oppfylt.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har anført at det bør klargjøres at en slik varsling skal anses som en bekymringsmelding som skal behandles etter barnevernloven § 4-2. De viser til at dersom slike varsler ikke skal anses som en bekymringsmelding, vil barneverntjenesten ha liten mulighet til å undersøke barnets omsorgssituasjon og eventuelle behov for hjelp.

Departementet slår fast at en underretning fra sentralmyndigheten om at et bortført barn er returnert til kommunen skal anses som en bekymringsmelding i medhold av § 4-2. Dette innebærer at barneverntjenesten, etter å ha mottatt en slik underretning, på vanlig måte, må vurdere innholdet i meldingen og innen en uke avgjøre om den skal følges opp med undersøkelse etter § 4-3.

Barneverntjenesten kan kontakte familien for å vurdere om det er behov for å opprette undersøkelsessak etter § 4-3, eller om den kan henlegge saken og eventuelt henvise barnet til annen instans som for eksempel helsestasjonen, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) med videre.

Arbeidsgruppen har ikke gått noe nærmere inn på hva slags opplysninger som skal oversendes fra sentralmyndigheten. Departementet mener det bør være en kort underretning som inneholder navn på barnet og foreldrene, hvor i landet barnet befinner seg og hvor lenge det har vært bortført. Dersom sentralmyndigheten sitter på spesielle opplysninger som kan gi grunn til bekymring, som for eksempel påstander om vold, eller at barnet har blitt flyttet gjentatte ganger underveis i bortføringssituasjonen som et ledd i bortførers forsøk på å unndra seg myndighetene, må disse inntas i meldingen.

Sentralmyndigheten må innarbeide gode rutiner for slik varsling.

Departementet mener at sentralmyndigheten bør informere partene om at det rutinemessig sendes en underretning til barneverntjenesten i alle saker. Dette for å unngå at varslingen oppleves som en belastning og en mistanke om mangler ved omsorgsevnen.

Arbeidsgruppen har foreslått at sentralmyndigheten også skal ha en underretningsplikt til barneverntjenesten i saker utenfor konvensjonssamarbeidet. På bakgrunn av arbeidsfordelingen mellom departementene støttes ikke dette forslaget. En underretning via sentralmyndigheten vil virke forsinkende og medføre unødvendig ekstraarbeid for begge departementene. Barnebortføringsloven gjelder kun saker etter Haagkonvensjonen 1980 og Europarådskonvensjonen 1980. Departementet legger til grunn at Utenriksdepartementet sikrer at barneverntjenesten underrettes i sine egne saker.

10.2.5 Høringsinstansenes syn på forslag om plikt til å underrette barneverntjenesten når et barn er bortført til Norge

Ingen av høringsinstansene er negative til dette forslaget. Det nasjonale statsadvokatembetet, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Statens helsetilsyn, Drammen kommune, Oslo kommune, Trondheim kommune, Aleneforeldreforeningen, Redd barna og Ressurssenter for menn støtter forslaget. Flere av instansene fremhever at den usikre situasjonen bortførte barn befinner seg i kan gi grunn til bekymring.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler følgende:

«Bufdir støtter arbeidsgruppens forslag om at sentralmyndigheten pålegges en plikt til å informere barneverntjenesten når et barn er bortført til Norge. En bortføring kan oppleves som dramatisk og barnet vil miste kontakt med nettverk og familie i opprinnelseslandet. Usikkerhet om hva som vil skje videre kan være en stor belastning for hele familien. Sentralenheten vil først bli oppmerksom på at et barn er bortført til Norge når den mottar en søknad om tilbakelevering. På dette tidspunkt bør det etableres en ubetinget plikt for sentralmyndigheten til å informere barneverntjenesten.»

Statens helsetilsyn uttaler:

«Når et mindreårig barn er tatt ut av sin vanlige omsorgssituasjon, fjernet fra en av foreldrene og tatt med til et annet land kan det være grunn til bekymring for barnets fysiske, psykiske og sosiale tilstand. Vi støtter derfor forslaget om lovfesting av en plikt for sentralmyndigheten til å underrette aktuell barneverntjeneste ved en bortføring til Norge.»

Oslo kommune støtter forslaget og mener at varslingen vil utløse en plikt for barneverntjenesten til å gjennomføre undersøkelse. De mener også at det er grunn til å utrede visse problemstillinger nærmere. Fra høringsuttalelsen siteres:

«Oslo kommune slutter seg til forslaget og vurderer dette som helt nødvendig at barneverntjenesten undersøker hvordan et barn som er ulovlig bortført til Norge har det i hjemmet. Oslo kommune presiserer at en slik varsling må håndteres på samme måte som enhver bekymringsmelding som barnevernet mottar. Etter Oslo kommunes oppfatning vil varslingen utløse en plikt for barneverntjenesten til å gjennomføre undersøkelse for å sikre at barnet lever i en forsvarlig omsorgssituasjon.

Oslo kommune viser til at barnevernets undersøkelse, også i disse sakene, vil kunne avdekke at barnet lever i en situasjon som beskrevet i bvl. § 4-12. Dermed kan det bli aktuelt og midlertidig overta omsorgen for barnet jf. § 4-6 og/eller fremme sak om omsorgsovertakelse overfor fylkesnemnda. Håndteringen av saken i et slikt tilfelle er ikke berørt av arbeidsgruppen og Oslo kommune viser til at den formelle håndteringen av slike saker kan bli gjenstand for vanskelige problemstillinger der internasjonale privatrettslige regelverk vil være avgjørende for barnevernets håndtering av saken.

Oslo kommune vurderer dermed at det bør foretas en nærmere utredning av hvordan barneverntjenesten skal håndteres i slike tilfeller.»

De viser blant annet til at dersom barnevernet fremmer omsorgsovertakelsessak for fylkesnemnda og vinner fram vil det kunne vanskeliggjøre retur til hjemlandet – landet barnet ble bortført fra.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus´ innspill om behov for nærmere avklaring av hvordan slike saker skal håndteres av barneverntjenesten gjelder også her, jf. punkt 10.2.3.

10.2.6 Departementets vurdering av forslag om plikt til å underrette barneverntjenesten når et barn er bortført til Norge

Departementet støtter arbeidsgruppens forslag om å lovfeste en plikt for sentralmyndigheten til å underrette lokal barneverntjeneste der et barn er bortført til Norge.

Forslaget retter seg mot barn som befinner seg i Norge etter å ha blitt ulovlig bortført hit. Disse barna befinner seg i en uavklart situasjon og vil ofte ha mistet kontakt med gjenværende, øvrig nær familie og venner i bostedslandet. Usikkerheten om hva som vil skje videre kan være en stor belastning for barnet. Det kan også tenkes situasjoner der det er alvorlig mangler ved bortførers omsorg for barnet.

Denne sårbare situasjonen tilsier at barnet vil kunne ha behov for hjelp og særskilt oppfølging frem til tilbakeføringssaken er avgjort av norske domstoler. Det er derfor, etter departementets syn, viktig at lokalt barnevern underrettes om barnets situasjon slik at de kan undersøke forholdene og tilby barnet og familien hjelp der de ser at det er behov for det.

Departementet presiserer at også denne underretningen skal håndteres som en bekymringsmelding etter barnevernloven § 4-2, jf. punkt 10.2.4 ovenfor.

Oslo kommune vurderer det som helt nødvendig at barneverntjenesten undersøker hvordan et barn som er ulovlig bortført til Norge har det i hjemmet. Oslo kommune presiserer at en slik varsling må håndteres på samme måte som enhver bekymringsmelding som barnevernet mottar. Etter Oslo kommunes oppfatning vil varslingen utløse en plikt for barneverntjenesten til å gjennomføre undersøkelse for å sikre at barnet lever i en forsvarlig omsorgssituasjon.

Departementet presiserer at det heller ikke for disse underretningene til barnevernet skal innføres noe nytt system i forhold til oppfølging. Barneverntjenesten må, på vanlig måte, vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelse etter § 4-3. jf. drøftelsen ovenfor i punkt 10.2.4.

Når det gjelder underretningen som skal sendes til barnevernet mener departementet at dette bør være en kort underretning som bør inneholde navn på barn og foreldre, og hvilken stat barnet er bortført fra. Dersom sentralmyndigheten har spesielle opplysninger som tilsier at det er grunn til bekymring, som for eksempel påstander om vold, må dette inntas i meldingen.

Sentralmyndigheten må innarbeide gode rutiner for slik varsling.

Videre bør sentralmyndigheten også i disse sakene innføre rutiner for å informere partene om at det rutinemessig sendes en underretning til barneverntjenesten i alle saker. Dette for å forhindre at det oppleves som belastning og mistanke om mangler ved omsorgsevnen.

Oslo kommune har pekt på at den formelle håndteringen av saker som faller inn under barnevernloven § 4-12 (vedtak om å overta omsorgen for et barn), i tilfeller der barn er bortført til Norge, kan blir gjenstand for vanskelige problemstillinger for barnevernstjenesten, og har anbefalt at disse utredes nærmere.

Departementet mener det ikke er behov for noen nærmere utredning av disse problemstillingene for å kunne fremme lovforslaget om underretningsplikt til barneverntjenesten.

Oslo kommune nevner spesielt at det vil kunne vanskeliggjøre retur til hjemlandet dersom barnevernet fremmer omsorgsovertakelsessak for fylkesnemnda og vinner fram.

Barnebortføringsloven § 19 første ledd bestemmer blant annet at dersom det under behandlingen av en sak om foreldreansvar eller samværsrett blir bragt på det rene at barnet er begjært tilbakelevert etter Haagkonvensjonen 1980, skal retten ikke treffe avgjørelse i saken før tilbakeleveringssaken er endelig avgjort. Tilbakeleveringskravet har med andre ord prioritet foran foreldretvisten. Bestemmelsen svarer til Haagkonvensjonen artikkel 16. Mens § 19 i sin ordlyd kun retter seg mot «retten» viser artikkel 16 til «juridiske eller administrative myndigheter». Konvensjonens regel gjelder dermed ikke bare for domstolene, men også for administrative myndigheter, som for eksempel barnevernet, se Kvisberg «Internasjonale barnefordelingssaker. Internasjonal barnebortføring» punkt 12.2.3.

I Ot.prp. nr. 52 (1987–88) side 21 heter det at barnebortføringsloven § 19 svarer til Haagkonvensjonen 1980 artikkel 16. Det er dermed ikke noe i barnebortføringslovens forarbeider som tyder på at lovgiver ønsket en annen løsning i den norske loven enn i konvensjonen.

Barnevernloven gjelder for alle som oppholder seg i Norge, jf. barnevernloven § 1-2 noe som medfører at barnevernet i utgangspunktet vil ha jurisdiksjon over et barn som er ulovlig bortført til Norge.

I rundskriv G-136/91 side 32 antar departementet at dersom retten finner at tilbakelevering skal finne sted, kan ikke norske barnevernmyndigheter lovlig hindre tilbakelevering av et barn ved å fatte vedtak om omsorgsovertakelse. Barneverntjenesten må dermed respektere domstolens avgjørelse av tilbakeleveringskravet.

Dersom det er behov for at barnet blir tatt hånd om samtidig med at det pågår en sak om tilbakelevering av barnet, kan retten likevel beslutte at barnet midlertidig skal tas hånd om av barnevernet inntil saken er avgjort, jf. barnebortføringsloven § 18 annet ledd. Departementet fremhever at dette kun gir anledning til å treffe en midlertidig avgjørelse.

10.3 Innhenting av sosialrapport

10.3.1 Gjeldende rett

I enkelte barnebortføringssaker der barn er bortført fra Norge til utlandet mottar sentralmyndigheten henvendelse fra sentralmyndigheten i staten barnet er bortført til, der det bes om at det innhentes en sosialrapport. Anmodningen vil inneholde informasjon om hva slags opplysninger de har behov for, og disse opplysningene vil bli brukt i den rettslige behandlingen av begjæringen om tilbakelevering. Opplysningene kan dreie seg om gjenværende forelders økonomiske forhold, boforhold, omsorgsevne og mer generelle opplysninger som hvilke offentlige tilbud som er tilgjengelige for barnet i Norge, som skole og helsetilbud. Ved en slik anmodning kan det være behov for at det foretas et besøk hos gjenværende forelder i Norge. Av hensyn til den rettslige behandlingen i mottakerlandet kan det være korte frister for norske myndigheter til å fremskaffe en slik rapport.

Departementet kan videre motta anmodning fra gjenværende forelder i Norge om innhenting av sosialrapport, der det for eksempel bes om en nøytral vurdering av vedkommendes omsorgsevne.

Adgangen til å innhente sosialrapport er ikke regulert i Haagkonvensjonen 1980. Dette ble ikke vurdert i forarbeidene til barnebortføringsloven, og det er i dag ikke regulert i barnebortføringsloven hvordan innhenting av sosialrapporter skal gjennomføres eller hvem som skal bistå med dette. Dette er heller ikke omtalt i departementets rundskriv. I praksis har dette, ved anmodninger fra staten barnet er bortført til, blitt løst ved at sentralmyndigheten har kontaktet barnevernet i den aktuelle kommune og forespurt om de kan bistå. Barnevernet har imidlertid ingen plikt til å bistå med innhenting av slike opplysninger i dag.

10.3.2 Forslag i arbeidsgrupperapporten

Arbeidsgruppen foreslår i kapittel 10 punkt A nr. 10 en lovregel om innhenting av sosialrapport i saker om bortføring av barn fra Norge. I rapporten punkt 7.8.9.6 uttales det at de foreslår en lovbestemmelse som regulerer hvordan sentralmyndigheten skal håndtere anmodninger om innhenting av sosialrapporter. Videre mener den at det bør utarbeides skriftlige retningslinjer for hvordan sentralmyndigheten og lokal barneverntjeneste skal behandle slike anmodninger. Den viser også til at Haagkonvensjonen 1996 inneholder regler om innhenting av sosialrapporter, at antallet anmodninger om sosialrapporter trolig vil øke betraktelig dersom Norge ratifiserer Haagkonvensjonen 1996, og at det da vil være nødvendig at det etableres et system for å ivareta denne oppgaven.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Syv av høringsinstansene, Det nasjonale statsadvokatembetet, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Barneombudet, Drammen kommune, Aleneforeldreforeningen, Redd barna og Ressurssenter for menn støtter anbefalingen om utarbeidelse av en lovregel, som foreslått av arbeidsgruppen.

10.3.4 Departementets vurdering

Departementet bemerker innledningsvis at det fremstår noe uklart om arbeidsgruppen foreslår en lovregel som regulerer hvem som skal ha plikt til å bistå sentralmyndigheten med innhenting av sosialrapport, eller om de foreslår en lovbestemmelse som regulerer hvordan sentralmyndigheten skal håndtere slike anmodninger.

Forespørsler om sosialrapporter forekommer i et begrenset antall saker per år, men kan som nevnt over, ha korte tidsfrister. Departementet mener det er en fordel med et system for å klargjøre hvem som skal bistå sentralmyndigheten med innhenting av slik informasjon. Spørsmålet er om det er behov for å lovregulere dette.

Det følger av Haagkonvensjonen 1980 artikkel 7 bokstav d at sentralmyndighetene, ved behov, skal utveksle informasjon om barnets sosiale bakgrunn. Det følger videre av Explanatory report fra Perez-Vera punkt 93 at bestemmelsen ble tatt inn for å sikre at slik informasjon kan utveksles mellom de kontraherende statene uten hinder av taushetsplikt. Når det gjelder begrepet «ved behov» i Haagkonvensjonen artikkel 7 bokstav d presiserer departementet at sentralmyndigheten ikke anmoder om innhenting av sosialrapporter etter eget initiativ, kun i de tilfellene departementet blir anmodet om dette, jf. beskrivelsen av gjeldende rett over. Av artikkel 13 tredje ledd fremgår det at domstolene skal se hen til informasjon om barnets sosiale bakgrunn ved vurderingen av om unntaksbestemmelsene kommer til anvendelse. Det er imidlertid ingen nærmere presisering av hva som ligger i «informasjon om barnets sosiale bakgrunn» og det er ikke noe krav om innhenting av sosialrapport i saker der unntaksbestemmelsene anføres. Innhenting av sosialrapport er et element som kan forlenge prosessen og som vist til tidligere er rask behandlingstid av stor betydning i disse sakene.

I Haagkonvensjonen 1996 er muligheten for å be om en sosialrapport regulert i artikkel 32. Bestemmelsen innebærer ingen plikt til å utgi opplysninger, men angir adgang til å be om en rapport om situasjonen til et barn som er bosatt i en konvensjonsstat, men som har tilknytning til en annen konvensjonsstat. Dette er foreslått regulert i lov om gjennomføring i norsk rett av konvensjon 19. oktober 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrdelse og samarbeid vedrørende foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn (gjennomføringsloven for Haagkonvensjonen 1996) § 4. Det følger av denne bestemmelsen annet ledd at kommunene skal bistå sentralmyndigheten med å samle inn de etterspurte opplysningene. En nærmere omtale av Haagkonvensjonen 1996 artikkel 32 og gjennomføringsloven for Haagkonvensjonen 1996, herunder regler om taushetsplikt, fremgår av Prop. 102 LS (2014–2015) om gjennomføring av Haagkonvensjonen 1996 i norsk rett. Se for øvrig punkt 11.12.

Uavhengig av dette vil det kunne mottas anmodninger om sosialrapport under henvisning til Haagkonvensjonen 1980. I og med at adgangen til å innhente sosialrapport ikke er uttrykkelig regulert i Haagkonvensjonen 1980 og slike anmodninger forekommer i relativt få saker, er departementet av den oppfatning at det ikke er behov for å regulere dette i barnebortføringsloven. Det er i den forbindelse også sett hen til at dette er regulert i Haagkonvensjonen 1996, som har mange av de samme kontraherende partene som Haagkonvensjonen 1980. Der både Haagkonvensjonen 1980 og Haagkonvensjonen 1996 kan anvendes i en sak, vil anmodning om sosialrapport kunne skje i samsvar med bestemmelsene i Haagkonvensjonen 1996 og lov om Haagkonvensjonen 1996. Se mer om ratifikasjon av denne konvensjonen under punkt 11.12. Der anmodninger om sosialrapporter etterspørres under henvisning til Haagkonvensjonen 1980, foreslår departementet at fremgangsmåten for håndtering av dette omtales i rundskriv eller retningslinjer. Se også punkt 11.7.4.