10 Særskilt om kvaliteten på opplæringen som gis etter introduksjonsloven

10.1 Høringsforslaget

Som det fremgår av kapittel 2, vil en stor andel av de som søker norsk statsborgerskap, og som omfattes av de nye kravene som fremgår av denne proposisjonen, være i gruppen som har krav på gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven. Ettersom denne opplæringen skal gi de fleste som søker statsborgerskap grunnlag for å oppfylle vilkårene om kunnskaper i muntlig norsk og samfunnskunnskap, er det viktig at kvaliteten på opplæringen er god. I høringsbrevet understreket departementet at flere som omfattes av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, har lite eller ingen skolegang fra hjemlandet og ikke kan lese eller skrive. Opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal være tilrettelagt for deltakere med ulike forutsetninger. Individuelt tilpasset opplæring er også viktig i et likestillingsperspektiv, ettersom kvinner er overrepresentert blant de med lite eller ingen skolegang før ankomst til Norge.

God opplæring forutsetter blant annet kompetente lærere, opplæring til riktig tidspunkt og relevante læremidler. Den pliktige opplæringen i samfunnskunnskap skal i henhold til introduksjonsloven og læreplanen finne sted forholdsvis kort tid etter ankomst til landet, og opplæringen skal skje på et språk vedkommende forstår. I 2012 ble det innført statlig tilsyn og plikt til kommunal internkontroll med kommunenes plikter etter introduksjonsloven, herunder opplæring i samfunnskunnskap. Formålet er å styrke den enkeltes rettssikkerhet og å tydeliggjøre at alle kommuner har ansvar for å gi god og tilpasset opplæring til deltakerne.

Læringsressursen www.samfunnskunnskap.no er utviklet og er per desember 2014 tilgjengelig på på 26 språk, inkludert bokmål og nynorsk. Læringsressursen dekker alle læreplanens emner i 50 timer samfunnskunnskap og inneholder også forberedelsesmateriell til samfunnskunnskapsprøven. Til hvert emne er det film, faktastoff, diskusjonsoppgaver og interaktive oppgaver hvor deltakeren kan teste seg selv underveis. Læremiddelet gir viktig kunnskap om Norge og om deltakernes rettigheter, muligheter og plikter i det norske samfunnet. Læringsressursen er primært laget til bruk i undervisningen, men fordi den er åpen, gratis og tilgjengelig for alle, er det også muligheter for deltakere til å bruke den hjemme, som supplement til undervisningen. Enkelte opplæringssteder bruker den også som læremiddel i nettbaserte kurs. Den avsluttende prøven i samfunnskunnskap er utviklet med tanke på å teste de faktabaserte delene av læreplanen. Svarene på alle spørsmålene er å finne i opplæringsressursen.

10.2 Høringsinstansenes syn

Høgskolen i Hedmark,Nasjonalt fagråd for andrespråklige, Utdanningsforbundet, FFKF, IMDi og LDO har gitt uttrykk for at opplæringen i norsk og samfunnskunnskap må bli bedre nå som det innføres nye krav for å få statsborgerskap.

Nasjonalt fagråd for andrespråklige uttaler at:

«Tildeling av statsborgerskap er en alvorlig avgjørelse som må sies å ha store konsekvenser for den enkeltes liv. Å knytte en slik avgjørelse til ferdigheter i norsk og samfunnskunnskap vil stille skjerpende krav til lærerkompetanse i opplæringen av voksne innvandrere for å sikre lik tilgang til demokratisk deltakelse. Det vil med andre ord være enda mer avgjørende at lærere i voksenopplæringen har formell kompetanse i norsk som andrespråk og i voksenopplæring. En vet erfaringsmessig at mange som underviser i faget Norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere ikke har slik kompetanse i dag.»

Utdanningsforbundet uttaler også at kravet til god opplæring og prøving blir enda større når prøvene blir vilkår for statsborgerskap. Det bør stilles tydeligere kompetansekrav for å undervise i norsk og samfunnskunnskap for innvandrere og det bør være klarere definerte bestemmelser om årsrammer for undervisning i denne typen opplæring. I dag sliter mange mellomstore og små kommuner med å gi et forsvarlig opplæringstilbud i samfunnskunnskap på et språk elevene forstår. Forbundet mener også at det er et klart potensial for forbedring tilknyttet selve prøvingen av kandidatene.

FFKF uttaler at:

«FFKF er i utgangspunktet ikke negativ til at det stilles krav til et minimum av norsk muntlig ved søknad om statsborgerskap. Vi mener imidlertid at det å stille strengere krav til målgruppen, bør medfølge at det også stilles strengere krav til innhold i språkopplæringen. Ved innføring av dette kravet, forventes det økt fokus på muntlige kommunikasjonsferdigheter tidlig i opplæringen. Det bør også rettes et særlig fokus på de som har liten eller ingen skolebakgrunn, for at disse skal kunne imøtekomme kravet og ikke bli ytterligere stigmatisert.»

IMDi uttaler at det for å sikre at alle som ønsker å bli norske skal få mulighet til det, bør det vurderes om det skal foretas endringer og prioriteringer innenfor det som i dag utgjør rammeverket for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dersom kravet om bestått norskprøve blir vedtatt for å søke statsborgerskap, kan det antas at flere elever vil delta i norskopplæringen. Nye krav til søkere vil da innebære økte krav til kommunene om fleksible opplæringstilbud, slik som kvelds og nettbaserte kurs, for å tilpasse den enkeltes behov. Per i dag eksisterer det ikke sanksjoner ovenfor kommunene som ikke gir et godt nok tilbud til sine deltakere, men sanksjoner kan vurderes som et virkemiddel for å sikre bedre kvalitet.

LDO uttaler:

«Forskning på introduksjonsprogrammet, og særlig Fafos forskning, viser at kvinner, i mindre grad enn menn gjennomfører programmet og går ut i arbeid eller utdanning etter fullført program. Konklusjonen til Fafo er at lav måloppnåelse skyldes at ordningen ikke gjennomføres godt nok på kommunalt nivå. Fafo reiser spørsmål om introduksjonsprogrammets utforming, – og tilbudet som gis i kommunene, i tilstrekkelig grad tar hensyn til individuelle og til en viss grad kjønnstypiske variasjoner og behov.»

10.3 Departementets vurderinger

Departementet fastholder forslagene om innføring av krav om ferdigheter i norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap som vilkår for statsborgerskap, til tross for innvendingene som flere høringsinstanser har. Spørsmålet om rettssikkerhet som tas opp av flere høringsinstanser, er først og fremst knyttet til faren for at ikke alle sikres et like godt tilbud om opplæring som vil være grunnlaget for å oppfylle de nye kravene i statsborgerloven. Departementet vil i den sammenhengen understreke at introduksjonsordningen ble innført 1. september 2004, og at opplæring i norsk og samfunnskunnskap ble en lovpålagt oppgave for kommunene 1. september 2005. Kommunene får tilskudd til opplæringen som skal gis. Kommunene mottar integreringstilskudd som skal gi en rimelig dekning av kommunenes ekstrautgifter knyttet til mottak av flyktninger, herunder deltakelse i introduksjonsprogram. Til opplæring i norsk og samfunnskunnskap ytes et særskilt per capita tilskudd. Likevel er det, som flere høringsinstanser peker på, ikke alle kommuner som gir tilbud om opplæring av god nok kvalitet. Departementet har over flere år gjennomført tiltak for å heve kvaliteten på opplæringen i norsk og samfunnskunnskap i kommunene. Det er bevilget midler til metodeutvikling og kompetanseheving av lærere, og læreplanen ble revidert i 2012. Departementet ser det likevel som svært viktig å kontinuerlig vurdere tiltak som kan bidra til å heve kvaliteten på opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Dette er viktig med tanke på de nye vilkårene for statsborgerskap som blir foreslått i denne proposisjonen, men det er også avgjørende med tanke på at den enkelte får oppfylt sine rettigheter og gjennomført sine plikter til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og at kommunene får oppfylt sin plikt til å sørge for slik opplæring. På sikt er det også avgjørende for den enkeltes forutsetninger for å komme i arbeid og økonomiske selvstendighet. Ordningen med opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal evalueres i 2015. Satsingen på etter- og videreutdanning for lærere fortsetter. Revidert læreplan, innføringen av obligatoriske prøver og utvidelsen av timetallet vil medvirke til at flere lærer mer norsk. Plikt til kommunal internkontroll og statlig tilsyn med ordningene i introduksjonsloven, som ble innført 1. september 2012 vil medvirke til bedre kvalitet og opplæring i samsvar med introduksjonsloven og tilhørende forskrifter. IMDi fastsetter temaene for tilsynet. Fylkesmannen skal føre tilsyn i minst to kommuner eller bydeler i hvert fylke per år.

Departementet vil understreke at den enkelte kan klage på vedtak om tildeling av opplæring i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogram, jf. introduksjonsloven § 22. Det kan klages på alle sider av vedtaket, for eksempel mangelfullt innhold i opplæringen.

Departementets samlede vurdering tilsier at rettssikkerheten til søkeren er godt nok ivaretatt ved innføring av de nye kravene i statsborgerloven. Vi viser til at dette er lovpålagte oppgaver for kommuene som finansieres med statlige tilskudd. Kommuene har også plikt til internkontroll og fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av sine plikter etter loven. Den enkelte kan også klage på alle sider ved et vedtak etter introduksjonsloven.

Som både IMDi og Vox peker på, er opplæring i norsk og samfunnskunnskap i dag en godt etablert ordning. Cirka 95 prosent har gjennomført sin plikt til opplæring etter fem år og i 2013 bestod 86 prosent av kandidatene den muntlige norskprøven på A2-nivå.