9 Problemstillinger knyttet til regelverk om vern mot diskriminering

9.1 Høringsforslaget

I høringsbrevet ble det understreket at flere som omfattes av forslaget har lite eller ingen skolegang fra hjemlandet og ikke kan lese eller skrive. I den sammenheng viste departementet til at opplæringen i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven skal være tilrettelagt for ulike deltakere med ulike ferdighetsnivåer. Individuelt tilpasset opplæring er ikke minst viktig i et likestillingsperspektiv, ettersom kvinner er overrepresentert blant de med lite eller ingen skolegang før ankomst til Norge. Opplæringen skal også omfatte personer med nedsatt funksjonsevne. God opplæring forutsetter kompetente lærere som underviser på et språk deltakeren forstår, opplæring til riktig tidspunkt og relevante læremidler. Den pliktige opplæringen i samfunnskunnskap skal i henhold til introduksjonsloven og læreplanen finne sted forholdsvis kort tid etter ankomst til landet, og opplæringen skal skje på et språk vedkommende forstår. I 2012 ble det innført statlig tilsyn og plikt til kommunal internkontroll med kommunenes plikter etter introduksjonsloven, herunder opplæring i samfunnskunnskap. Formålet er å styrke den enkeltes rettssikkerhet og å tydeliggjøre at alle kommuner har ansvar for å gi god og tilpasset opplæring til deltakerne.

I høringen fremgikk det videre at personer som er fritatt for kravet om gjennomført opplæring i statsborgerloven § 8 fordi helsemessige forhold eller andre tungtveiende årsaker gjør at det er urimelig å pålegge vedkommende et krav om gjennomført opplæring, også skal være unntatt fra de nye vilkårene som foreslås i denne proposisjonen.

9.2 Høringsinstansenes syn

Likestillings- og diskrimineringsombudet, Høgskolen i Hedemark, Nasjonalt fagråd for andrespråklige, Nittedal kommune, Tynset opplæringssenter, Oslo kommune, Gran og Lunner voksenopplæring, IKVO, IMDi, Lund ungdomsskole avdeling for voksenopplæring, Institutt for lingvistiske, litterære og estetiske studium ved Universitetet i Bergen, Deltagruppen voksenopplæring, Ledernettverket i voksenopplæringen i Østfold, Nasjonalt fagråd for andrespråklige og Nygård skole i Bergen uttrykker bekymring for at forslaget kan ha som konsekvens, at personer med behov for det vernet et statsborgerskap gir, kan bli ekskludert fra dette fordi forhold som helse, opplevde traumer, alder, kjønn, bakgrunn og evne til å lære seg et nytt språk, gjør at de ikke klarer å oppfylle kravene som er foreslått i høringen.

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at forskning har vist at språkopplæring som virkemiddel for sosial integrering kan være et egnet virkemiddel, men at det forutsetter at opplæringen er av en viss kvalitet og at den er tilpasset individuelle forutsetninger og livssituasjoner. Ombudet viser videre til at det er godt dokumentert at opplæring og resultat handler mer om skolebakgrunn og morsmål, enn egeninnsats og vilje, og uttaler blant annet:

«Etter ombudets oppfatning reiser endringsforslaget et spørsmål om vilkårene er i tråd med Norges internasjonale menneskerettsforpliktelser, og særlig gjelder dette spørsmålet om unntaksadgangen er vid nok til å forhindre at kravet rammer enkelte grupper av søkere (samspillet mellom kjønn, etnisitet og funksjonsevne) på en uforholdsmessig måte.»

Deltagruppen voksenopplæring, Ledernettverket i voksenopplæringen i Østfold, Nasjonalt fagråd for andrespråklige og Nygård skole i Bergen mener det er problematisk ut fra et menneskerettighetsperspektiv å knytte språkkunnskaper til statsborgerskap.

Høgskolen i Hedemark, Nasjonalt fagråd for andrespråklige, Nittedal kommune, Tynset opplæringssenter og Oslo kommune har merknader som uttrykker bekymring over at grupper av søkere ikke vil få de demokratiske rettigheter og plikter som følger med statsborgerskapet, som retten til å stemme ved stortingsvalg, fordi de mangler forutsetninger til å bestå prøvene.

Gran og Lunner voksenopplæring, IKVO, Lund ungdomsskole avdeling for voksenopplæring, Institutt for lingvistiske, litterære og estetiske studium ved Universitetet i Bergen uttrykker bekymring over at innvandrere med begrenset skolegang har vanskeligere for å lære norsk enn andre, særlig skriftlig norsk.

Institutt for lingvistiske, litterære og estetiske studium ved Universitetet i Bergen uttaler:

«I SSB-rapporten «Overgang til norsk statsborgerskap 1977–2011» er ein av konklusjonane at det er «særlig personer frå land i krig eller land som er politisk ustabile, og de uten statsborgerskap, som i dag får norsk statsborgerskap [ved søknad]» (Pettersen 2013, 11). Dei som oftast søkjer om norsk statsborgarskap, er altså personar som flyktar frå område der skulesystemet ligg nede og som kjem til Noreg med ingen eller liten skulebakgrunn. Svært mange av desse er kvinner. Høyringsframlegget kan difor ha ein utilsikta konsekvens; at personar med behov for det vernet eit statsborgarskap gir, kan verte ekskludert frå dette.»

IMDi uttaler at man med det nye kravet risikerer å få en større gruppe mennesker som lever og bor i Norge i en livsalder uten fulle borgerrettigheter, og at kvinner med svak skolebakgrunn er spesielt utsatt for å rammes av kravet. IMDi påpeker at det er viktig å ta stilling til dette i et likestillingsperspektiv da det kan lede til økte forskjeller i kvinner og menns deltakelse i samfunnet.

Senter for kvinne- og kjønnsforskning ved Universitet i Bergen uttaler:

«I og med at kvinner er overrepresentert blant dem med liten skolegang, har de mindre forutsetninger for å klare testen, spesielt i samfunnskunnskap. Det bidrar til å stenge allerede marginaliserte innvandrerkvinner ute fra fullt samfunnsborgerskap, med de sosiale og demokratiske konsekvensene det har. Folk som har dårlige forutsetninger for å tilegne seg kunnskap om «viktige historiske sosiale, økonomiske, kulturelle og politiske forhold i Norge», risikerer å forbli annenrangs borgere. Det er ingenting som tyder på at individuelt tilpasset opplæring vil bøte på dette problemet, slik man kan få inntrykk av i høringsutkastet.»

9.3 Departementets vurderinger

De nye kravene har ikke som mål at enkelte grupper skal hindres i å bli norske borgere ved at de ikke oppfyller vilkårene i statsborgerloven. Vilkårene vil gjelde for alle søkere mellom 18 og 67 år, uavhengig av etnisk bakgrunn, kjønn eller andre diskrimineringsgrunnlag. Spørsmålet som har kommet opp i høringen er imidlertid om det likevel er noen grupper som blir indirekte diskriminert fordi de i motsetning til de aller fleste andre ikke har mulighet til å oppnå ferdighetene som kreves. En tilsynelatende nøytral bestemmelse eller betingelse kan likevel være diskriminerende dersom den fører til at noen stilles dårligere enn andre, og det på grunn av et eller flere diskrimineringsgrunnlag.

Kravene som foreslås innført vil kreve ulik innsats fra ulike søkere. Den enkeltes mulighet til å bestå prøvene vil avhenge av personlige forutsetninger og muligheter. Departementet er kjent med at enkelte grupper innvandrere har større utfordringer med å lære seg norsk enn andre. Den enkeltes bakgrunn vil ha betydning. Dette gjelder for eksempel en del kvinner fra Somalia, Afghanistan og Irak som har mangelfull skolebakgrunn fra hjemlandet. Dette fremgår blant annet av rapporten Kvinner i kvalifisering utgitt av Fafo i 2011.

Departementet vil understreke at et viktig prinsipp i introduksjonsloven er at både opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal være individuelt tilpasset den enkelte deltaker. Her vil for eksempel manglende skolebakgrunn være et forhold det må tas hensyn til. Foruten de 600 timene opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 17 som alle har krav på, kan den enkelte deltaker ved behov få inntil 2400 timer norskopplæring utover de 600 timene, jf. introduksjonsloven § 19. Den enkelte må gjennomføre den rettighetsfestede opplæringen innen tre år og den behovsprøvde opplæringen innen fem år. For de som har rett til opplæring er undervisningen gratis. Personer som har flyktningbakgrunn, og er mellom 18 og 55 år, vil i tillegg til å ha krav om opplæring i norsk og samfunnskunnskap også ha krav på introduksjonsprogram som er to års kvalifisering på full tid, med introduksjonsstønad. Introduksjonsprogrammet skal foruten norskopplæring også inneholde tiltak som forbereder for videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Dersom det foreligger særlige grunner, jf. introduksjonsloven § 5, kan programmet forlenges med ett år.

På denne bakgrunn mener departementet at opplæring for nyankomne innvandrere i medhold av introduksjonsloven skal kunne gi et godt grunnlag for deltakerne til å beherske muntlig norsk på et grunnleggende nivå og bestå en test i samfunnskunnskap på norsk etter syv år i Norge. Vi viser for øvrig til kapittel 10 når det gjelder spørsmål knyttet til kvaliteten på opplæringen som gis etter introduksjonsloven. Departementet anser språklige ferdigheter og kunnskaper om det norske samfunnet som viktig for den enkeltes mulighet til full deltakelse i samfunnet. Som både Vox og IMDi peker på i sine høringsuttalelser, fungerer opplæringen i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven bra i dag. Departementet vil også understreke at det normalt vil gå flere år fra man går opp til obligatoriske avsluttende prøver for nyankomne innvandrere, til man søker om norsk statsborgerskap. Vi mener den enkelte, i tiden som går fra man går opp til norskprøve til man søker om statsborgerskap, vil ha god mulighet til å bygge videre på grunnlaget opplæringen etter introduksjonsloven har gitt, slik at man blir i stand til å bestå en test i samfunnskunnskap på norsk. Dette til tross for at opplæringen i samfunnskunnskap for nyankomne normalt foregår på et annet språk enn norsk, for eksempel deltakerens morsmål. Departementet vil også særskilt nevne at § 23 i forskrift om norskopplæring mv. fastsetter at kandidater som vurderes ikke å kunne dokumentere sine kunnskaper på en fullgod måte gjennom en skriftlig prøve, for eksempel fordi de mangler grunnleggende leseferdigheter, skal få mulighet til å avlegge prøven muntlig.

Departementet viser for øvrig til at det vil være unntak fra vilkårene dersom det foreligger særskilte helsemessige utfordringer eller andre tungtveiende årsaker, jf. statsborgerforskriften § 4-3, som gjør at det ikke er mulig for en person å gjennomføre opplæring eller å gå opp til og bestå avsluttende prøver. Som det fremgår av kapittel 7 er forslaget til unntaksbestemmelser utvidet sammenliknet med forslaget som var på høring. Se punkt 7.3 for nærmere begrunnelse for denne endringen.

Samlet sett legger departementet til grunn at selv om vilkårene for statsborgerskap skjerpes, så sikrer reglene om individuelt tilpasset opplæring etter introduksjonsloven, adgangen til å ta testene på nytt og reglene om unntak fra de nye vilkårene at majoriteten av de som ønsker det vil kunne oppnå norsk statsborgerskap når de har oppfylt botidskravet i statsborgerloven. Likevel ser departementet det som sannsynlig at ikke alle vil oppnå de ferdighetene som kreves i henhold til dette forslaget og at de nye kravene vil slå ut forskjellig ovenfor ulike grupper søkere. Det avgjørende for at det skal være adgang til ulik behandling av de som oppnår ferdighetene som kreves og de som ikke gjør det er da om de nye kravene har et saklig formål, er nødvendige og forholdsmessige. Nedenfor følger en gjennomgang av departementets vurderinger av de enkeltelementer som må foreligge for at det skal foreligge lovlig forskjellsbehandling.

Formålet med de nye vilkårene

Formålet med de nye kravene som foreslås i denne proposisjonen er å sikre at norske borgere har slike kunnskaper i norsk og samfunnskunnskap som gir grunnlag for full deltakelse i det norske samfunnet. Å kunne norsk anses som nøkkelen til integrering og styrker den enkeltes muligheter for deltakelse i arbeidslivet. Departementet anser det også som viktig at man har grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet når man blir norsk statsborger, og at det er viktig at en test i samfunnskunnskap bestås på norsk. Vi viser i den sammenheng til at man må ha gjennomført norskopplæring, som oftest som nyankommen innvandrer, for å få statsborgerskap. I tillegg må man ha oppfylt botidskravet i statsborgerloven, hvor hovedregelen er syv års botid. Departementet mener da det er riktig å forvente at man kan bestå en test i samfunnskunnskap på norsk. Departementets syn er at det er ønskelig å gi et signal både til nye norske statsborgere og befolkningen for øvrig at man som norsk borger, med blant annet stemmerett ved stortingsvalg, kan tilegne seg informasjon ved å lese norsk. Et slikt signal harmonerer etter departementets oppfatning med forventninger om fullverdig deltakelse i det norske samfunnet.

Spørsmålet om tiltaket er nødvendig for å oppnå formålet

Departementet ønsker å sikre at nye norske borgere har kompetanse innen norsk og samfunnskunnskap, og mener at de nye vilkårene for statsborgerskap som fremgår av denne proposisjonen vil sørge for å oppfylle dette målet. Departementet kan ikke se andre tiltak som garanterer at de som blir norske borgere har kunnskaper om Norge og ferdigheter i norsk enn at slike kunnskaper settes som vilkår for statsborgerskap. Vi viser i den sammenheng til at det i dag er obligatorisk å gjennomføre opplæring i norsk og samfunnskunnskap og å gå opp til avsluttende prøver. Det er likevel verken krav om å ha gått opp til eller å ha bestått prøver for å få norsk statsborgerskap. Statsborgerloven fastsetter ikke krav om å vise til resultater av den opplæringen de fleste får gratis etter introduksjonsloven.

Det er ulike syn på sammenheng mellom statsborgerskap og integrering. Sammenhengen mellom språk og integrering er derimot uomstridt. Departementet anser språk og grunnleggende kunnskaper om samfunnet man lever i som forutsetninger for deltakelse. Det knytter seg imidlertid uenighet til om statsborgerregelverket bør brukes som motivasjon til å oppnå de ønskede ferdighetene. Departementet vurderer det slik at ønsket om å kunne bli norske borgere trolig vil gjøre at flere tilegner seg ferdighetene som gjør at de oppfyller vilkårene for statsborgerskap. Departementet mener derfor at innføringen av de foreslåtte kravene bidrar til at de som blir norske statsborgere er integrert i Norge.

Spørsmål om de nye tiltakene er forholdsmessige

Virkningen for de som ikke oppfyller de nye vilkårene eller omfattes av unntaksbestemmelsene, er at søkeren får avslag på søknad om statsborgerskap. Det å ikke kunne bli norsk statsborger kan oppleves som alvorlig for den enkelte. Det vil også være et tap for den norske staten dersom flere faller utenfor det fullverdige samfunnsmedlemskapet som statsborgerskapet gir. Viktige rettigheter og plikter, som for eksempel stemmerett ved stortingsvalg, verneplikt, uforbeholden rett til opphold i riket osv. er knyttet til statsborgerskapet. Samtidig som departementet forstår at avslag på statsborgerskap kan føles alvorlig for den enkelte, er det ikke slik at alle har rett til norsk statsborgerskap. Hvert enkelt land har kompetanse til å avgjøre hvem som er dens borgere, og sette vilkår for oppnåelse av statsborgerskap. Departementet vil understreke at så godt som alle som søker norsk statsborgerskap, allerede er statsborgere av et annet land. Den enkeltes mulighet til å få permanent oppholdstillatelse i Norge påvirkes heller ikke av forslagene som fremmes i denne proposisjonen. Det er mange som bor permanent i Norge og som ikke søker om norsk statsborgerskap. De har permanent oppholdstillatelse i Norge og er statsborgere av et annet land, for eksempel sitt opprinnelige hjemland.

Det er ønskelig at så mange som mulig av de som oppfyller kravene for norsk statsborgerskap faktisk søker om dette, men departementet ønsker også at statsborgerskap skal henge høyt. Det betyr at det skal stilles strenge krav til de som ønsker å inngå den samfunnskontrakten som statsborgerskapet symboliserer. Dette er et forhold basert på tillit mellom borger og stat, som innebærer plikter så vel som rettigheter. For staten er det svært viktig at innvandrere kommer i arbeid, forsørger seg selv og deltar i samfunnet. Tilhørighet og deltakelse i samfunnet er blant annet viktig for Norges økonomi og sikkerhet.

For øvrig er mulighetene for å få unntak fra de nye kravene, se kapittel 7, samt muligheten for å gjennomføre prøven i samfunnskunnskap muntlig, jf. § 23 i forskrift om norskopplæring mv., viktige faktorer i vurderingen av om de nye vilkårene er forholdsmessige.

På bakgrunn av denne vurderingen har departementet kommet frem til at krav om ferdigheter i norsk og samfunnskunnskap som foreslått her, er forholdsmessig, sett hen til formålet med forslaget på den ene siden, og ulempene for enkelte søkere på den andre siden.

På bakgrunn av det som fremgår ovenfor, mener departementet at forslagene til nye vilkår i statsborgerloven ikke medfører ulovlig forskjellsbehandling.