12 Økonomiske og administrative konsekvenser
12.1 Høringsforslaget
Departementet understreket i høringsbrevet at å innføre krav om bestått prøve i samfunnskunnskap og at man må beherske et minimum av norsk muntlig for å få norsk statsborgerskap, vil ha økonomiske og administrative konsekvenser, selv om prøvene som benyttes allerede er utviklet. Flere enn de som avlegger prøvene i norsk og samfunnskunnskap i dag, vil i fremtiden ønske å ta prøvene for å bli norske statsborgere. Dette vil innebære økte kostnader og økt administrasjon i kommunene, da det er der prøven gjennomføres. Departementet uttalte at det må etableres en ordning for at prøvene skal kunne tas av flere privatister som ikke har rett til opplæring etter introduksjonsloven og at sikkerheten rundt prøvene og prøveavviklingen må skjerpes fordi resultatet på prøvene har konsekvenser for den enkelte. Kravet om at prøven i samfunnskunnskap må tas på norsk, gjør at mange som ønsker å søke norsk statsborgerskap må ta prøve i samfunnskunnskap to ganger. Det kan dessuten være behov for å redigere innholdet i prøven.
Departementet anslo at innføring av krav om gjennomførte prøver i norsk og samfunnskunnskap for å få statsborgerskap vil koste 5 millioner kroner. Utgiftene vil primært være knyttet til økt sikkerhet rundt prøveavviklingen og til revisjon og utvikling av prøvene. De offentlige utgiftene til tiltaket vil bli dekket gjennom brukerbetaling.
Regelendringen vil kreve tilpasninger i rundskriv, søknadsskjemaer, informasjonsmateriell og tekniske løsinger hos statsborgermyndighetene. For utlendingsmyndighetene vil forslaget kreve endringer i rundskriv, søknadsskjemaer, informasjonsmateriell og IKT-løsninger. Dette er enkle endringer som det ikke er knyttet store kostnader til.
12.2 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen, Folkeuniversitetet, Gran og Lunner voksenopplæring, IKVO, IMDi, KS, Kvinesdal voksenopplæring, Rektornettverket i Nord-Trøndelag, Sandnes kommune, Vestvågøy kommune, FFK, Grong kommune, Nittedal kommune, Oslo kommune og VOX har merknader i tilknytning til økonomiske og administrative konsekvenser.
KS forutsetter at de beskrevne økte administrative kostnadene for kommunene dekkes fullt ut.
Kunnskapsdepartementet, VOX, IMDi og Advokatforeningen har merknader knyttet til konsekvenser for den enkelte som søker om statsborgerskap.
Kunnskapsdepartementet uttaler:
«Det er ikke presisert hva som ligger i «brukerbetaling», og anslagsvis hva det vil koste den enkelte søker av statsborgerskap å gjennomføre prøvene. Videre savner vi en vurdering av hvilke konsekvenser forslaget kan få for brukerne; både konsekvenser av å innføre nye krav og konsekvenser av å innføre brukerbetaling.»
VOX uttaler at de færreste som må ta en prøve i norsk eller i samfunnskunnskap i forbindelse med søknad om norsk statsborgerskap, vil ha rett til gratis prøve. Gebyret for å søke om norsk statsborgerskap er for tiden 4200 kroner. I dag tar de fleste kommunene omlag 1500 kroner for å gjennomføre muntlig prøve i norsk og prøve i samfunnskunnskap. Kostnadene for den enkelte vil med andre ord øke som følge av innføringen av det nye kravet. IMDi uttaler at flere kan risikere å måtte ta prøvene flere ganger, og at man da risikerer at flere ikke vil ha mulighet til å søke om norsk statsborgerskap fordi de økonomiske kostnadene blir for store. Advokatforeningen uttaler at det etter hvert har blitt relativt dyrt å søke om norsk statsborgerskap, og at denne utgiften nå vil øke.
IMDI, FFK, Grong kommune, Nittedal kommune, Oslo kommune, Rektornettverket i Nord-Trøndelag, Sandnes kommune, Vestvågøy kommune uttaler at det vil kreve mer tilrettelegging og ressursbruk for kommunen når målgruppen utvides til også å gjelde aldersgruppen 55–67 år. Det er kjent at aldersgruppen over 55 år kan ha større utfordringer med å lære språk enn de som er yngre. Gruppen har erfaringsmessig en høyere andel som ikke kan lese eller skrive, en høyere andel med lite skolegang og lavere digital kompetanse. Dette vil føre til merarbeid for voksenopplæringen. FFK uttaler at kravet om bestått muntlig prøve vil medføre at flere er å anse forpliktet til å delta i opplæringen.
IMDi og Oslo kommune uttaler at dersom forslagene innføres, er det sannsynlig at flere vil avlegge prøve i norsk og samfunnskunnskap for å kunne dokumentere sine kunnskaper i en eventuell fremtidig søknad om norsk statsborgerskap.
IKVO og Gran og Lunner voksenopplæring uttaler at det vil være ressurskrevende at tidligere og nye elever til en hver tid vil kunne kreve å avlegge samfunnskapsprøven, og eventuelt også muntlig norskprøve. De ser ikke for seg at de vil få så mange privatister at de vil tjene penger på dem, men de må likevel ha på plass samme system og tilbud som på de store sentrene.
VOX uttaler at majoriteten som søker om norsk statsborgerskap i dag er omfattet av introduksjonsloven og dermed har rettigheter og plikter til opplæring og prøve. Det er imidlertid ikke gitt at dette ikke kan endre seg, og at også personer som er i Norge etter EØS/EFTA-regelverket vil søke om norsk statsborgerskap etter lengre botid i Norge. Det vil i så fall føre til en økning i antallet som har behov for å avlegge prøver i norsk og i samfunnskunnskap.
Nygård skole stiller spørsmål ved om det vil bli bevilget ekstra penger til individuell tilpasning for deltakere med liten skolebakgrunn, og om lovgiverne er klar over hvor mye penger som trengs til dette.
Kvinesdal voksenopplæring uttaler at voksenopplæringen vil få et økt ansvar og et skjerpet krav til å gi et godt nok og tilpasset tilbud til sine elever slik at de når målet sitt. Kvinesdal voksenopplæring mener at det må gjøres grundige undersøkelser og avveininger på hvilke ressurser den enkelte voksenopplæring må ha tilgang til i forhold til elevmassen og deres behov.
Oslo kommune forventer økte kostnader til samfunnskunnskap når det blir flere personer i målgruppen og forutsetter at kommunesektoren blir kompensert for merutgiftene som endringene forventes å medføre. Kommunen uttaler:
«Oslo kommune forventer økte kostnader knyttet til samfunnsfaget, dersom prøven innføres som et krav i statsborgerloven. Kostnadene er forbundet med at det blir flere personer i målgruppen, at det må avholdes flere prøver og at noen av disse prøvene vil måtte tilrettelegges spesielt for enkeltpersoner og grupper grunnet analfabetisme, manglende digital kompetanse eller funksjonshemninger.»
Folkeuniversitetet uttaler at en eventuell ny samfunnskunnskapsprøve på norsk etter deres oppfatning, vil måtte utvikles fra bunnen av, og ikke minst vil en kvalitetssikring av prøven både bli omfattende og utfordrende, siden det vil være mer uklart hva prøven faktisk måler.
Vox uttaler at:
«Dersom prøven i samfunnskunnskap og prøven i muntlig kommunikasjon skal fungere som statsborgerprøver, får de en ny og langt viktigere status enn i dag. Det vil være nødvendig å foreta betydelige revideringer av prøvene, både når det gjelder innhold, gjennomføring og kvalitetssikring. Dette vil være kostnads- og tidkrevende. Det vil også kunne være behov for en revidering av læreplanen i denne sammenheng.»
Per i dag er det ikke anledning til å klage på resultatet på prøven i norsk muntlig, det er kun formelle feil i forbindelse med gjennomføring av prøven man kan klage på. IMDi og Vox mener at det når resultatet av prøven nå får en helt annen betydning for kandidaten, bør vurderes å innføre en slik adgang. Dette vil innebære økonomiske og administrative kostnader. Det vil måtte gjøres et lydopptak av prøven som så vurderes av et sentralt sensorkorps. I dag gjennomføres den muntlige prøven ved at to kandidater eksamineres samtidig. Prøven sensureres ved prøvestedet i kommunen. Vox uttaler at det kan være krevende å sensurere en lydfil med to kandidater samtidig. Dette kan medføre at det også blir behov for en endring til et system der kandidatene tar prøven enkeltvis, noe som i så fall får konsekvenser for oppgavetyper, vurderingsskjema, opplæring ol.
IMDi og Vox uttaler at det vil kunne være behov for økt sikkerhet rundt prøvene. VOX uttaler at det også vil være behov for ytterligere sikring av det digitale prøvesystemet for å hindre datainnbrudd, og at dette kan være svært kostnadskrevende.
IMDi og Vox uttaler at innføring av kravene vil innebære behov for tilpassing av eksisterende datasystemer hos flere etater.
UNE uttaler at man må påregne en viss kostnad ved implementering av nødvendige endringer i UDB og Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker (DUF).
12.3 Departementets vurdering
Departementet har merket seg at flere høringsinstanser kommer med innspill til utvikling av dagens avsluttende prøver samt gjennomføringen av disse som vil kreve betydelige investeringer. Departementet uttalte også i høringsbrevet at økt sikkerhet rundt prøveavviklingen og revisjon og utvikling av prøvene anslagsvis ville koste 5 millioner kroner. Departementet vurderer det imidlertid slik at det ikke er nødvendig å gjøre større investeringer for at de nye vilkårene skal tre i kraft 1. juli 2016. Departementet mener det må skilles mellom spørsmålet om det må gjøres endringer i systemet vi har i dag før de nye vilkårene trer i kraft 1. juli 2016 og hva som er ønskelig å gjøre på sikt. Departementet vil sørge for at det gjøres endringer i spørsmålene i samfunnskunnskapstesten før vilkårene trer i kraft, men å øke sikkerheten rundt prøveavviklingen vil eventuelt være ressurskrevende utviklingsarbeid, og vil ikke være mulig å gjennomføre innen 1. juli 2016. Departementet vurderer det slik at det er forsvarlig å benytte systemet for prøveavvikling som foreligger i dag ved innføring av nye vilkår for statsborgerskap. Vi viser til at det er etablert detaljerte regler for gjennomføring av avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap, som trådte i kraft 1. september 2013. I dette inngår regler for identifisering av kandidater og sikkerhet ved selve avviklingen av prøvene. Det er heller ikke nødvendig å gjøre investeringer for å overføre opplysninger om beståtte prøver automatisk til statsborgermyndighetene. Vi viser til at det skal utstedes et prøvebevis til deltakerne ved avlagte prøver, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 26 fjerde ledd. Etter at de nye vilkårene er innført vil den enkelte som søker om statsborgerskap måtte legge dette prøvebeviset ved statsborgersøknaden. Som det fremgikk av høringsbrevet vil det også bli gjort endringer i statsborgerforskriften som gjør at statsborgermyndighetene ved behov kan innhente informasjon om gjennomførte prøver hos kommunene.
Departementet mener at det heller ikke er nødvendig med utviklingskostnader for at den enkelte som ønsker statsborgerskap skal kunne melde seg opp som privatist. Denne adgangen finnes i dag, jf. forskrift om norskopplæring mv. for innvandrere § 18 fjerde ledd. Departementet utelukker ikke at det kan være ønskelig på sikt å etablere en ordning for at prøvene skal kunne tas av flere privatister som ikke har rett til opplæring etter introduksjonsloven, slik vi uttalte i høringbrevet, men vi mener det ikke er nødvendig å gjøre dette før innføringen av de nye vilkårene 1. juli 2016.
Departementet mener også at dagens adgang til å klage på den muntlige prøven vil være tilstrekkelig etter at de nye vilkårene er innført. Den enkelte kan klage på formelle feil ved gjennomføring av prøvene, men ikke på innholdet i sensuren, jf. forskrift om norskopplæring mv. for innvandrere § 27 første ledd, tredje punktum. Vi har merket oss innspillene om at det bør vurderes om man også bør kunne klage på vurderingen ved den muntlige prøven når krav om bestått på A2-nivå blir innført som vilkår for statsborgerskap. Departementets vurdering er at hensynet til den enkeltes rettssikkerhet er ivaretatt ved adgangen til å klage på formelle feil ved gjennomføring, og adgangen til å ta prøven på nytt. Det er ingen begrensning i hvor mange ganger den enkelte kan gå opp til de avsluttende prøver.
For øvrig vil departementet påpeke at kommunene allerede i dag får tilskudd for personer som er mellom 55 og 67 år og som etter introduksjonsloven har rett til opplæring. Vi er enige i at det er sannsynlig at flere enn før i denne aldersgruppen vil gjennomføre opplæring, men kommunene får altså allerede tilskudd for å tilby opplæring i norsk og samfunnskunnskap for denne gruppen. De som ikke omfattes av introduksjonsloven må selv betale for opplæringen, og kommunen vil dermed ikke ha noen økte utgifter knyttet til disse personene.
Departementet har merket seg innspillene om at langt flere privatister enn før vil gå opp til prøver, og at det vil gi økte kostnader for kommunene. Som det fremgår av høringsbrevet, skal de økte utgiftene som dette forslaget medfører, finansieres ved brukerbetaling. De ekstra utgiftene kommunene vil ha ved innføringen av de nye vilkårene skal hentes inn ved prøveavgift. Avgiften fastsettes etter selvkostprinsippet. Nøyaktig hvor mye dette vil koste er vanskelig å anslå. Kommunene får på den ene siden økt belastning og økte kostnader, men det vil også være mange flere som vil betale prøveavgift og utgiftene vil dermed deles på flere.
På bakgrunn av det som fremgår ovenfor er departementets vurdering at det er forsvarlig å innføre de nye vilkårene i statsborgerloven 1. juli 2016 uten at det gjøres vesentlige endringer verken i de prøvene som foreligger i dag eller systemet for prøveavvikling. Departementet vil imidlertid følge utviklingen tett etter at de nye vilkårene har trådt i kraft, og se an behovet for utviklingsarbeid knyttet til ytterligere sikkerhet ved gjennomføring av prøvene. Som nevnt ovenfor uttalte departementet i høringsbrevet at økt sikkerhet rundt prøveavviklingen og revisjon og utvikling av prøvene anslagsvis ville koste 5 millioner kroner. Departementet vurderer det nå slik at vi i denne proposisjonen ikke kan gi et presist anslag på hvor mye et slikt langsiktig utviklingsarbeid vil koste.
Departementet viser til kapittel 10 når det gjelder merknadene om at skjerpede krav for å oppnå statsborgerskap vil kreve mer av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap.
Konvekvenser for den enkelte som søker om statsborgerskap
Vilkårene som er foreslått i denne proposisjonen vil gjøre det mer krevende å oppnå norsk statsborgerskap enn før. Tall for 2014 viser at ca. 90 prosent viste muntlig ferdighet i norsk på A2-nivå, eller bedre. Når det gjelder prøven i samfunnskunnskap viser statistikk for 2014 at 75 prosent av de som gikk opp til prøven bestod. Departementet understreker at de da hadde anledning til å ta prøven på et språk de forstod, og at det vil bli mer krevende å bestå prøven på norsk. Departementet kan ikke tallfeste hvor mange som kommer til å klare å oppfylle de nye kravene. Dette skyldes at det normalt vil gå noen år mellom prøvene som avslutter opplæringen for nyankomne innvandrere til det er aktuelt å søke statsborgerskap. Den enkelte vil ha mulighet til å tilegne seg mer kunnskap i denne tiden. Departementet antar også at ønsket om å bli norske borgere vil kunne virke motiverende med hensyn til å lære mer. Dertil kommer at man vil ha mulighet til å gå opp til prøvene flere ganger dersom man ikke består. Vi viser også til unntaksmulighetene som er beskrevet i kapittel 7.
De nye vilkårene vil også gjøre det noe mer kostbart å bli norsk borger enn før. Alle som søker statsborgerskap i den første tiden etter 1. juli 2016 vil måtte gå opp til samfunnskunnskapsprøven som privatister ettersom denne ikke fantes da de kom til landet og gjennomgikk ordningene i introduksjonsloven. De må selv betale etter selvkostprinsippet. Prisen vil variere mellom ulike kommuner, men tall departementet har innhentet viser at prøven i dag koster ca. 700 kr i gjennomsnitt. De som ikke tidligere kan vise til å ha bestått språkprøve med muntlig nivå A2 eller bedre vil måtte gå opp til prøve i norsk muntlig som privatist. Ut fra opplysninger vi har innhentet legger departementet til grunn at denne prøven i dag koster ca 800 kr i gjennomsnitt. Som sagt ovenfor er det vanskelig å si nøyaktig hvordan et økt antall kandidater vil påvirke prisen for å gå opp til prøver som privatist, men departementet vurderer det som lite sannsynlig at det vil bli store endringer.
Departementet vil understreke at prøveavgift kommer i tillegg til saksbehandlingsgebyr, jf. statsborgerloven § 32. Gebyrets størrelse er for tiden 4200 kr, jf. statsborgerforskriften § 15-2.