4 Krav om å beherske et minimum av norsk muntlig

4.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet at det skal innføres krav om at de som søker om statsborgerskap må dokumentere at de behersker et minimum av norsk muntlig. Ferdighetene dokumenteres ved resultat på den avsluttende prøven i norsk etter introduksjonsloven, se omtalen i punkt 3.2. Personer som ikke har rettigheter og/eller plikter til å delta i opplæring eller å gå opp til avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap, har mulighet til å gå opp til disse prøvene som privatister.

For å kunne dokumentere på hvilket nivå man behersker norsk muntlig, foreslo departementet at de som søker statsborgerskap må kunne fremlegge en standardisert vurdering basert på objektive kriterier. Departementet foreslo derfor at dokumentasjonen av språklige ferdigheter i norsk muntlig baseres på det samme systemet som brukes ved de avsluttende prøvene i norsk etter introduksjonsloven.

Som vurderingsskala ved den avsluttende prøven i norsk benyttes de fire språknivåene i læreplanen slik de er beskrevet i Det felles europeiske rammeverket for språk som er utarbeidet av Europarådet. Det europeiske rammeverket for språk beskriver språklige ferdigheter på tre overordnende nivåer: elementært (A), selvstendig (B) og avansert nivå (C). Innenfor dette systemet gir læreplanen konkrete beskrivelser av hvilke språklige handlinger den enkelte kan utføre på fire nivåer: A1, A2, B1 og B2. Læreplanen beskriver ferdighetene lytte, snakke, samtale, lese og skrive. Den avsluttende prøven i norsk tester kandidaten i alle disse ferdighetene gjennom flere delprøver, og etter gjennomført avsluttende prøve gis det en vurdering av hver av delprøvene i norsk skriftlig (ferdighetene lese, lytte og skrive) og en samlet vurdering i muntlig (ferdighetene snakke og samtale).

Departementet foreslo at vilkåret om å dokumentere et minimum at ferdigheter i norsk muntlig skal anses oppfylt ved at søkerne har gjennomført avsluttende prøve i norsk muntlig med resultat A2 eller bedre. På dette nivået kan man forstå svært enkelt dagligspråk, og kan uttrykke seg enkelt om emner knyttet til egen person og familie, nære omgivelser og arbeid. Man kan klare seg i enkle og rutinepregede samtalesituasjoner med direkte utveksling av informasjon om kjente forhold, hvis samtalepartneren snakker langsomt og tydelig, og er støttende. Det vises til Læreplanen for en detaljert beskrivelse av kompetansemålene for nivå A2.

Departementet foreslo at vilkåret om muntlige ferdigheter etter statsborgerloven alternativt kan anses oppfylt ved dokumentasjon av tilstrekkelige ferdigheter i norsk eller samisk. Se kapittel 7 for en nærmere redegjørelse for hva som regnes som tilstrekkelige ferdigheter i norsk eller samisk.

4.2 Høringsinstansenes syn

Den Norske advokatforening, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid, Folkeuniversitetet, Gloppen kommune, IKVO, Kongsgård skolesenter, Kristiansand kommune v/ NAV Kristiansand, Kvinesdal voksenopplæring, Lund ungdomsskole – avdeling voksenopplæring, Molde voksenopplæringssenter, Nittedal kommune, Næringslivets hovedorganisasjon, Sandnes kommune, Skjervøy kommune, Stavanger kommune, Tore Andreas Larsen, Troms fylkeskommune og Verran kommune støtter kravet om at søkeren må beherske et minimum av norsk muntlig for å få norsk statsborgerskap. Grong kommune, Oslo kommune og Trondheim kommune støtter kravet om at søkeren må beherske et minimum av norsk muntlig, men ikke at dette skal være et krav for søkere mellom 55–67 år. Delta voksenopplæringssenter, Høgskolen i Hedemark, Juss-Buss, Rektornettverket for Nord-Trøndelag, Tynset opplæringssenter, Universitetet i Bergen – Institutt for lingvistiske, litterære og estetiske studium, Universitetet i Oslo, Utdanningsforbundet, VOX og Ålesund voksenopplæring støtter ikke forslaget til nye krav for norsk statsborgerskap.

Ingen som uttaler seg er uenige i at det er viktig at innvandrere behersker et minimum av norsk muntlig. Flere høringsinstanser understreker viktigheten av at innvandrere lærer seg norsk.

Advokatforeningen uttaler at:

«Det er rimelig å stille krav om at personer som ønsker å bli norske borgere, behersker et visst minimum av norsk muntlig. Det er videre forståelig at nivået på norskferdighetene må dokumenteres basert på objektive vurderinger. Lovforslaget legger opp til et krav om nivå A2. A2 innebærer et elementært nivå av norskferdigheter og Advokatforeningen synes ikke dette er et for strengt krav.»

Skjervøy kommune mener også at det nye kravet vil motivere ytterligere for opplæring i norsk med samfunnskunnskap for innvandrere, og uttaler at de synes det er viktig å signalisere at innvandrere lærer seg norsk og setter seg inn i et visst minimum av generell informasjon, samt lover og regler i Norge, før de får norsk statsborgerskap.

Sandnes kommune støtter også forslaget om at norske statsborgere må beherske et visst nivå av norsk muntlig og understreker at det er viktig for integreringen at innvandrere tilegner seg kunnskap om norske samfunnsforhold og behersker norsk språk.

NAV Kristiansand uttaler at den foreslåtte lovendringen kan gi et insentiv for innvandrere til å tilegne seg grunnleggende ferdigheter innen norsk og samfunnskunnskap og at dette vil være positivt med tanke på at flyktninger skal kunne delta i arbeids- og samfunnsliv.

Utdanningsdirektoratet uttaler at:

«Et skjerpet krav til norsk og samfunnskunnskap vil kunne gjøre overgangen til både grunnskoleopplæring for voksne, høyere utdanning og jobb lettere».

Selv om alle høringsinstanser er enige i at det er viktig at innvandrere lærer seg norsk, er det flere som er uenige eller delvis uenige i at krav om bestått prøve i norsk muntlig bør være vilkår for norsk statsborgerskap.

VOX og Juss-Buss mener at dagens ordning med krav om gjennomført pliktig opplæring og obligatoriske avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap er tilstrekkelig for å sikre at nye norske statsborgere har nødvendige språkferdigheter. VOX viser til at de aller fleste innvandrere gjennomfører pliktig opplæring, og at en stor andel allerede tar norskprøven og består muntlig norskprøve på nivå A2.

IMDi uttaler at:

«Norskopplæringen er i dag en godt etablert ordning. Av de med rett og plikt, hovedgruppen som søker norsk statsborgerskap, gjennomfører i underkant av 90 prosent sin plikt til opplæring innen tre år. Etter tre år, har så mange som 95 prosent gjennomført plikten. De muntlige norskprøvene har også vist gode resultater de siste årene. I 2013 bestod hele 86 prosent norskprøve 2 muntlig (A2 nivå). Det er da naturlig å spørre seg hvorvidt det er nødvendig å bygge ut et stort apparat for å sikre at de siste prosentene gjennomfører og tar prøvene».

NAV Kristiansand uttaler at de er usikre på hvorvidt språk på A2-nivå og 50 timers samfunnsfag er «de mest treffsikre kriteriene for statsborgerskap».

Utdanningsforbundet syns det er rimelig at kandidater til statsborgerskap bør ha gjennomført opplæring og avlagt prøve i både samfunnskunnskap og norsk, men ikke at det skal settes krav til at prøvene er bestått.

Institutt for lingvistiske, litterære og estetiske studier ved Universitetet i Bergen (UiB) viser til at det framgår av høringsnotatet at intensjonen med forslaget til endring av statsborgerloven er at de nye vilkårene skal ha en integrerende funksjon, men at det i dag ikke finnes forskningsbasert dokumentasjon på at innføring av slike statsborgerprøver får den tilsiktede integrasjonseffekten. Tvert i mot kan forskning, i følge UiB, tyde på at innføring av slike prøver for visse grupper kan føre til mer eksklusjon. Instituttet uttaler videre at det finnes mye faglitteratur som peker på både det prinsipielt problematiske ved å koble språkferdigheter til statsborgerskap, og kompleksiteten ved en eventuell implementering av en slik kobling.

Flere høringsinstanser viser til at innvandrere har ulik bakgrunn og forutsetninger for å oppfylle vilkår om å beherske norsk muntlig på nivå A2 og bestå prøve i samfunnskunnskap. Grong kommune, Ledernettverk i voksenopplæring i Østfold, Rektornettverket i Nord-Trøndelag og Ålesund voksenopplæringssenter mener at muntlig A2-nivå er et rimelig mål for de aller fleste, men at de svakeste vil kunne ha problemer med å nå dette nivået. Ålesund voksenopplæringssenter mener at disse personene systematisk vil bli fratatt muligheten til å bli norsk statsborger, og stiller spørsmål ved om dette er en utvikling man ønsker og om dette kan forsterke effekten av fremmedgjøring hos enkelte grupper og bidra til andre sosiale problemstillinger.

IMDi uttaler at endringene kan medføre lavere fokus på rask overgang til arbeid/utdanning, økonomisk selvhjulpenhet og samfunnsdeltakelse for deltakere i norskopplæringen som omfattes av introduksjonsloven. Grong kommune og Rektornettverket i Nord-Trøndelag uttaler også at krav om bestått språkprøve vil kunne komme i konflikt med satsingen på arbeidsliv i introduksjonsprogrammet, fordi fokus vil flyttes fra å komme seg ut i jobb, til å bestå språkprøven.

4.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å kreve at man må ha gjennomført avsluttende prøve i norsk muntlig med resultat A2, som beskrevet i læreplanen, eller bedre for å få norsk statsborgerskap. Departementet registrerer at det er bred enighet om viktigheten av at innvandrere tilegner seg ferdigheter i norsk muntlig, og at mange høringsinstanser støtter departementets forslag. Å kunne norsk anses som nøkkelen til integrering og en forutsetning for arbeid og annen deltakelse i det norske samfunnet, men noen høringsinstanser mener dagens opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven godt nok sikrer at innvandrere lærer seg norsk. Departementet mener det er bra at mange gjennomfører norskopplæring i dag, og at mange går opp til avsluttende prøve i norsk muntlig og viser ferdigheter på et elementært nivå. Vårt syn er likevel at forslagene i denne proposisjonen ytterligere understreker viktigheten av å lære seg norsk. Det er i dag verken til hinder for å få permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap at man ikke består eller unnlater å gå opp til de obligatoriske avsluttende prøvene i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven. De foreslåtte lovendringene sikrer at den enkelte behersker norsk muntlig på et grunnleggende nivå før de blir norske statsborgere, i tråd med det som fremgår av regjeringsplattformen. De nye vilkårene tydeliggjør forventningen om at innvandrere har et ansvar for å tilegne seg nødvendige språkkunnskaper.

Departementet vil for øvrig understreke at opplæringen som skal gis etter introduksjonsloven ikke endres med innføring av de nye vilkårene for statsborgerskap som foreslås i denne proposisjonen. Det overordnede målet for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet, jf. formålsbestemmelsen i introduksjonsloven § 1. Deltakerne skal kunne nå et ferdighetsnivå i norsk som setter dem i stand til å bruke eller bygge videre på sin medbrakte kompetanse. Når det gjelder enkelte høringsinstansers bekymring for at de nye vilkårene vil føre til en svekkelse av kommunenes arbeid med introduksjonsloven, viser departementet til det som omtales under punkt 10.3.

Kravet om at den enkelte som søker statsborgerskap må beherske et minimum av norsk muntlig, vil fremgå av statsborgerloven §§ 7 og 8. At kravet er oppfylt ved bestått muntlig avsluttende prøve i norsk på nivå A2 eller høyere i henhold til læreplanen, vil etter departementets forslag fremgå av kapittel 4 i statsborgerforskriften.

Flere høringsinstanser er bekymret for at de nye kravene heller vil bidra til ekskludering fremfor integrering, og flere er også bekymret for kvaliteten på opplæringen som gis etter introduksjonsloven. Disse problemstillingene tas opp og drøftes i kapittel 9 og kapittel 10 i denne proposisjonen.