2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Hovedtrekkene i forsikringsdistribusjonsdirektivet
Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/97 om forsikringsdistribusjon (Insurance Distribution Directive, «IDD») ble vedtatt 20. januar 2016, og erstatter forsikringsformidlingsdirektivet (direktiv 2002/92/EF).
Fristen for EUs medlemstater til å sette i kraft nasjonalt regelverk som gjennomfører forsikringsdistribusjonsdirektivet, var opprinnelig 23. februar 2018. Direktiv 2018/411 endrer fristen for medlemsstatene til å gjennomføre forsikringsdistribusjonsdirektivet fra 23. februar 2018 til 1. juli 2018, med ikrafttredelse senest 1. oktober 2018. Samtidig ble opphevelsen av forsikringsformidlingsdirektivet (direktiv 2002/92/EF) utsatt fra 23. februar 2018 til 1. oktober 2018.
Forsikringsdistribusjonsdirektivet er et såkalt minimumsdirektiv, og åpner for at medlemsstatene kan beholde eller innføre strengere regler enn det direktivet krever. Begrepet «forsikringsdistribusjon» er sentralt for direktivet, og omfatter prosessene for å forberede, inngå, administrere og gjennomføre en forsikringsavtale.
Et forsikringsforhold har sitt grunnlag i en avtale mellom et forsikringsforetak og en forsikringstaker (kunde). En forsikringsavtale kan inngås direkte mellom forsikringsforetaket og kunden, der kontakten skjer mellom kunden og forsikringsforetakets ansatte, eller gjennom en formidler. Norsk rett skiller mellom to hovedtyper formidlere. Den ene hovedtypen formidler et forsikringsforetak kan ha er tilknyttede agenter, som representerer foretaket overfor kunder. Forsikringsagenten selger altså ikke egne forsikringer, men formidler forsikringer på vegne av forsikringsforetaket og opptrer dermed som et bindeledd mellom forsikringsforetak og kunde. Den andre hovedtypen formidler er forsikringsmegleren. Forsikringsmegleren representerer forsikringstakeren og skal bistå med å finne den beste forsikringsløsningen for kunden.
En «forsikringsdistributør» er etter direktivet et forsikringsforetak, en forsikringsformidler eller aksessorisk forsikringsformidler. Forsikringsdistribusjonsdirektivet skiller ikke mellom meglingsvirksomhet og agentvirksomhet, begge typer virksomhet dekkes av begrepet «forsikringsformidler». En «aksessorisk forsikringsformidler» opptrer i tilknytning til et forsikringsforetak i forbindelse med salg av en tjeneste eller produkt, og har dermed ikke formidling av forsikringer som hovedbeskjeftigelse.
Forsikringsdistribusjonsdirektivet harmoniserer nasjonale bestemmelser om formidling og salg av forsikringer og for adgangen til å utøve forsikringsformidlingsvirksomhet. Et av hovedformålene med direktivet er å innføre like rammer for formidling og salg av forsikringer uavhengig av salgskanal, og dermed sikre forbrukere samme beskyttelsesnivå på tross av forskjeller mellom distributørene. Harmoniserte regler som gjelder både ved formidling og ved direkte salg av forsikringer, skal også føre til likere konkurransevilkår mellom distribusjonskanalene.
Forsikringsdistribusjonsdirektivet fastsetter at forsikringsformidlere skal registreres hos hjemstatsmyndighet for å kunne oppta virksomhet. Vilkår for registrering er blant annet at formidleren oppfyller egnethetskrav i form av kvalifikasjons- og vandelskrav. Videre har direktivet regler om filialetablering og grensekryssende virksomhet.
Direktivet gjelder for distribusjon av alle typer forsikringsavtaler, både kollektive og individuelle avtaler er omfattet. Direktivet omfatter også distribusjon av gjenforsikringsavtaler. Gjenforsikring tegnes av et forsikringsforetak hos et annet forsikringsforetak, og medfører at forsikringsforetaket forsikrer seg mot risikoen for å komme i ansvar overfor egne forsikringstakere.
Direktivet oppstiller adferdskrav for virksomheten («conduct of business rules») ved distribusjon av forsikringsprodukter, herunder krav til god forretningsskikk. Forsikringsdistributøren skal ved salg av forsikringer som et minimum fastlegge kundens forsikringskrav og -behov, og enhver forsikringsavtale som foreslås, skal være i samsvar med dette. Direktivet stiller ikke krav om rådgivning ved salg av forsikringsavtaler, men har krav til rådgivningen dersom rådgivning ytes. Direktivet inneholder også andre krav som skal ivareta hensynet til kundebeskyttelse, blant annet informasjonskrav, krav for å hindre at interessekonflikter skader kundens interesser og krav til produktstyring.
Forsikringsdistribusjonsdirektivet har tilleggskrav for distribusjon av forsikringsbaserte investeringsprodukter. Forsikringsbaserte investeringsprodukter er forsikringsprodukter som har en utløps- eller gjenkjøpsverdi som helt eller delvis er gjenstand for markedssvingninger. Definisjonen i forsikringsdistribusjonsdirektivet sammenfaller med definisjonen av forsikringsbaserte investeringsprodukter i PRIIPs-forordningen (forordning (EU) nr. 1286/2014). Tilleggskravene som oppstilles i direktivet, innebærer at det innføres krav til salgs- og rådgivningsprosessen ved distribusjon av forsikringsbaserte investeringsprodukter som sammenfaller med kravene i MiFID II-regelverket (direktiv 2014/65/EU). Dette skal blant annet bidra til ensartet investorvern for spareprodukter og forhindre regelverksarbitrasje, jf. fortalen punkt 56. Forsikringsdistribusjonsdirektivet er imidlertid som nevnt basert på minimumsharmonisering.
Videre inneholder direktivet regler om administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelse av nasjonal lovgivning som gjennomfører direktivet. En medlemsstat kan unnlate å innføre administrative sanksjoner dersom overtredelse av de samme reglene er omfattet av strafferettslige sanksjoner.
Direktivet artikkel 38 gir EU-kommisjonen kompetanse til å vedta delegerte rettsakter for nærmere angitte bestemmelser, såkalte nivå 2-rettsakter. Dette gjelder foretakenes produktstyring (artikkel 25 nr. 2) og håndtering av interessekonflikter (artikkel 28 nr. 4), samt bestemmelser om vederlag (artikkel 29 nr. 4, jf. nr. 5) og distribusjon av forsikringsbaserte investeringsprodukter (artikkel 30 nr. 6). Vedtatte nivå 2-rettsakter omtales kort underveis i proposisjonen.
2.2 Høring
Departementet sendte 6. mars 2018 et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet på høring. Høringsfristen var 6. juni 2018. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Alle departementene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukertilsynet
Forbrukerrådet
Konkurransetilsynet
Norges Bank
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Skattedirektoratet
Statens Pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)
ØKOKRIM
Advokatforeningen
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
Aktuarkonsulenters Forum
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Handelshøyskolen BI
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes Landsforbund
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Nasdaq Oslo ASA
Nordic Association of Electricity Traders (NAET)
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Juristforbund
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Venturekapitalforening
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Pensjonskasseforeningen
Sparebankforeningen i Norge
The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen
Økonomiforbundet
Følgende instanser har gitt merknader til høringsforslaget:
Advokatforeningen
American Express Services Europe
Finans Norge
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens autorisasjonsordninger
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Help Forsikring AS
Lloyd’s
Norske Forsikringsmegleres Forening
Regelrådet
Statistisk sentralbyrå
Telenor Norge AS
The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)
Tide Forsikring AS
Følgende høringsinstanser har uttrykt at de ikke har merknader eller ikke ønsker å uttale seg:
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kunnskapsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Brønnøysundregistrene
Norges Bank
Skattedirektoratet
Den Norske Aktuarforening
Norsk kapitalforvalterforening
2.3 Justis- og beredskapsdepartementets høring
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 6. mars 2018 på høring et forslag til endringer i forsikringsavtaleloven og tilhørende forskrifter, herunder forslag til gjennomføring av deler av forsikringsdistribusjonsdirektivet. I tillegg til endringene for å gjennomføre de relevante delene av forsikringsdistribusjonsdirektivet i norsk rett, foreslo Justis- og beredskapsdepartementet en omstrukturering av forsikringsavtaleloven og innføring av generelle regler om erstatning, bevisbyrde og såkalt digitalt førstevalg. Justis- og beredskapsdepartementets høring er for øvrig nærmere omtalt i Prop. 234 L (2020–2021).
Høringsnotatet fra Justis- og beredskapsdepartementet inneholdt forslag som også var behandlet av Finanstilsynet i høringsnotatet som ble sendt på høring av Finansdepartementet. Finansdepartementet ba derfor ikke om høringsinstansenes merknader til de delene av Finanstilsynets høringsnotat som også var behandlet av Justis- og beredskapsdepartementet, med mindre høringsinstansene mente at noen av disse bestemmelsene heller burde fremgå av regelverket som hører under Finansdepartementet.