7 Virksomhets- og organisatoriske krav

7.1 Innledning

Departementet har i foregående kapitler redegjort for hvilke vilkår som må være oppfylt for at et foretak skal kunne drive forsikringsformidlingsvirksomhet. I kapitlet her foreslår departementet enkelte virksomhets- og organisatoriske krav for forsikringsformidlingsforetak. Enkelte av kravene som foreslås, er ikke en del av direktivgjennomføringen. Det gjelder blant annet krav om forsvarlig virksomhet og organisering og krav til forsikringsformidlingsforetakenes økonomi, som er omtalt i henholdsvis avsnitt 7.2 og 7.5. I tillegg foreslår departementet regler som gjelder for forsikringsforetak til gjennomføring av forsikringsdistribusjonsdirektivet. Dette gjelder blant annet krav til produktstyring, som er nærmere omtalt i avsnitt 7.4.

Departementet viser for øvrig til at direktivet inneholder krav til god forretningsskikk mv. i forbindelse med distribusjon av forsikringsprodukter. Dette er nærmere omtalt av departementet i avsnitt 9.

7.2 Krav til forsvarlig virksomhet og organisering

7.2.1 Gjeldende rett

Forsikringsformidlingsloven stiller ikke krav til forsikringsformidlingsforetakets virksomhetsstyring. Forsikringsformidlingsvirksomhet er imidlertid omfattet av forskrift om risikostyring og internkontroll, jf. forskriften § 1 nr. 9, som utdyper styrets og ledelsens ansvar ut over det som følger av selskapsrettslige regler og særlovgivning.

Denne forskriften inneholder blant annet krav til foretakets prosesser for, og dokumentasjon av, risikostyring og internkontroll. Foretakenes risikostyring og internkontroll skal tilpasses virksomhetens art, omfang og kompleksitet, jf. § 2. Finanstilsynet gir i rundskriv 2/2009 en veiledning om hva Finanstilsynet vil vektlegge i den tilsynsmessige oppfølgingen hos foretakene.

Finansforetaksloven kapittel 13 inneholder krav til virksomheten i et forsikringsforetak. Forsikringsforetaket er blant annet underlagt krav til forsvarlig virksomhet i § 13-5. Denne paragrafen har overordnede krav til organisering og utforming av styrings- og kontrollordninger. Det fremgår av første ledd at foretaket skal organiseres og drives på en forsvarlig måte. Videre skal foretaket blant annet ha en klar organisasjonsstruktur og ansvarsfordeling, samt klare og hensiktsmessige styrings- og kontrollordninger. Etter annet ledd skal forsikringsforetaket ha uavhengige kontrollfunksjoner med ansvar for blant annet etterlevelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.

Finansforetaksloven kapittel 16 har regler om forholdet til forsikringsforetakets kunder. Finansforetaksloven § 16-1 inneholder krav til foretakets organisering av kundebehandling. Etter annet ledd skal forsikringsforetaket skal ha systemer og rutiner for å sikre etterlevelse av regler om opplysningsplikt og om utforming av kundeavtaler gitt i eller i medhold av finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven.

Finansforetaksloven § 16-2 regulerer forsikringsforetakets taushetsplikt. Det følger av sjette ledd at et forsikringsforetak skal ha «kontrollordninger for å sikre at kundeopplysninger blir behandlet på en betryggende måte, og at uvedkommende ikke får tilgang eller kjennskap til opplysningene».

7.2.2 Direktivet

Forsikringsdistribusjonsdirektivet har ikke krav til virksomhetsstyringen i et forsikringsformidlingsforetak.

Forsikringsdistribusjonsdirektivet har krav til retningslinjer og rutiner på enkelte områder som gjelder forsikringsdistribusjon, blant annet etterlevelse av kravene til egnethet i direktivet samt foretakenes produktstyring. Disse er omtalt i henholdsvis avsnitt 7.3 og 7.4 nedenfor. For øvrig er krav til forsikringsforetaks virksomhet regulert av Solvens II-direktivet.

7.2.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet foreslår å lovfeste krav til forsvarlig virksomhetsstyring for forsikringsformidlingsforetak. Slike krav er ikke foreslått som en del av gjennomføringen av direktivet, men innebærer at kravene som følger av forskrift om risikostyring og internkontroll fremgår av utkastet til ny forsikringsformidlingslov, jf. utkastet § 31.

7.2.4 Høringsinstansenes merknader

Forbrukerrådet støtter Finanstilsynets forslag om å lovfeste et krav til forsvarlig virksomhetsstyring.

7.2.5 Departementets vurdering

Departementet mener som Finanstilsynet at det bør lovfestes krav til forsvarlig virksomhetsstyring for forsikringsformidlingsforetak, og foreslår i § 8-1 til ny forsikringsformidlingslov bestemmelser om dette. Lovforslaget er ikke en del av gjennomføringen av forsikringsdistribusjonsdirektivet, men innebærer en lovfesting av krav som i dag følger av forskrift om risikostyring og internkontroll.

I tråd med Finanstilsynets lovutkast foreslås det en bestemmelse om at forsikringsformidlingsforetaket skal organiseres og drives på en forsvarlig måte. Det er videre fastsatt nærmere krav til foretakets retningslinjer og rutiner, samt en dokumentasjonsplikt.

Departementet har foreslått enkelte presiseringer i lovforslaget sammenlignet med Finanstilsynets utkast. Det gjelder kravet om å ha en klar organisasjonsstruktur og ansvarsfordeling, samt hensiktsmessige retningslinjer og rutiner for risikostyring og internkontroll. Forslaget fra departementet er ikke ment å innebære en endring sammenlignet med gjeldende rett og Finanstilsynets lovutkast, men synliggjør etter departementets syn viktige plikter som følger av kravet til forsvarlig virksomhetsstyring. Det vises til at slike krav i dag følger av forskrift om risikostyring og internkontroll.

I tråd med hva som i dag gjelder etter forskrift om risikostyring og internkontroll, må hvert enkelt foretak selv tilpasse virksomhetsstyringen i forhold til virksomhetens art, omfang og kompleksitet.

Departementet viser til at oppramsingen i lovforslaget ikke er ment å være uttømmende, og at kravet til forsvarlig virksomhet ved behov kan utfylles ved forskrift i medhold av fjerde ledd. Lovforslaget er heller ikke ment å erstatte forskrift om risikostyring og internkontroll, som fortsatt vil gjelde for forsikringsformidlingsforetak.

7.3 Etterlevelse av krav til egnethet

7.3.1 Gjeldende rett

Ledelsen i et forsikringsforetak er underlagt krav til egnethet, jf. finansforetaksloven § 3-5. Egnethetskravene er nærmere omtalt i avsnitt 6 ovenfor. Krav til forsvarlig virksomhet og organisering i foretaket, følger av finansforetaksloven § 13-5.

I rundskriv 1/2020 uttaler Finanstilsynet at et forsikringsforetak må etablere rutiner for egnethetsvurderinger som bidrar til å sikre at krav til egnethet etter loven oppfylles. Slike rutiner må etter Finanstilsynets vurdering blant annet klargjøre hvilke funksjoner i foretaket som er omfattet av egnethetskrav, at det skjer en løpende vurdering av de personer som innehar disse funksjonen og hvilke situasjoner som skal utløse en ny vurdering og hvem som har ansvaret for å foreta vurderingene. Rutinene skal også klargjøre hvilken informasjon som skal innhentes og at vurderingene kan dokumenteres i ettertid.

7.3.2 Direktivet

Nytt med forsikringsdistribusjonsdirektivet er artikkel 10 nr. 8 med krav om retningslinjer og rutiner for å sikre etterlevelse av egnethetskravene som følger av artikkel 10 nr. 1 til 3. Artikkel 10 nr. 1 til 3 omhandler krav til kvalifikasjoner og etterutdanning samt vandelskrav, og er nærmere omtalt i avsnitt 6.

Forsikringsforetak og gjenforsikringsforetak skal etter artikkel 10 nr. 8 gjennomføre godkjente retningslinjer og rutiner samt regelmessig gjennomgå disse, for å sikre etterlevelse av egnehetskravene som følger av artikkel 10 nr. 1 til 3, jf. første avsnitt. Videre skal foretaket utpeke en funksjon som skal sikre riktig gjennomføring av retningslinjene og rutinene, jf. annet avsnitt. Foretaket skal opprette og vedlikeholde ajourførte registre med relevant dokumentasjon om etterlevelse av kravene som følger av artikkel 10 nr. 1 til 3, jf. tredje avsnitt. På anmodning fra tilsynsmyndigheten skal foretaket kunne opplyse om navnet på personen som er ansvarlig for denne funksjonen.

7.3.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet viser til at kravet til forsvarlig virksomhetsstyring i finansforetaksloven og gjeldende praksis dekker direktivets krav om at forsikringsforetaket skal ha retningslinjer og rutiner for egnethetsvurderinger. Finanstilsynet mener at det samme gjelder kravet om å skape klarhet i hvem som har ansvaret for å foreta vurderingene og kravet til at vurderingene skal dokumenteres. Finanstilsynet ser derfor ikke at det er behov for at dette lovfestes.

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at direktivet innebærer nye krav for foretakene, herunder vandelskrav for kundebehandlere i forsikringsforetak og krav til etterutdanning. Finanstilsynet forutsetter at forsikringsforetakene og forsikringsformidlingsforetakene oppdaterer foreliggende retningslinjer og rutiner.

7.3.4 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene har ikke hatt merknader.

7.3.5 Departementets vurdering

Departementet viser til at finansforetaksloven allerede stiller krav til finansforetakenes organisering og virksomhetsstyring, se blant annet finansforetaksloven § 13-5. Etter departementets syn innebærer kravet til forsvarlig virksomhetsstyring som følger av finansforetaksloven, at forsikringsforetak må etablere retningslinjer og rutiner for å sikre at lovkrav oppfylles, herunder krav til egnethet. Departementet viser i den forbindelse til rundskriv 1/2020 fra Finanstilsynet som blant annet redegjør for hva rutinene for egnethetsvurderinger må klargjøre. Rundskrivet gjelder for øvrig også for forsikringsformidlingsforetak, og departementet legger til grunn at krav til retningslinjer og rutiner også gjelder for slike foretak etter gjeldende norsk rett.

Departementet deler derfor Finanstilsynets vurdering om at det ikke er behov for ytterligere lovbestemmelser med krav til retningslinjer og rutiner for etterlevelse av egnethetskravet for å gjennomføre direktivet. Departementet foreslår derfor ikke en ny bestemmelse om dette. Departementet viser til at det ved behov kan gis slike regler i forskrift.

Departementet legger som Finanstilsynet til grunn at forsikringsforetakene oppdaterer sine retningslinjer og rutiner som følge av at direktivet innfører nye krav som foreslås gjennomført i finansforetaksloven, herunder egnethetskrav til ansatte i foretaket.

7.4 Styring og kontroll med produkter

7.4.1 Gjeldende rett

Finansforetaksloven § 13-5 første ledd tredje punktum fastsetter at et forsikringsforetak skal ha «hensiktsmessige retningslinjer og rutiner for å identifisere, styre, overvåke og rapportere risiko foretaket er, eller kan bli, eksponert for».

Etter finansforetaksloven § 16-1 annet ledd skal forsikringsforetaket ha systemer og rutiner for å sikre etterlevelse av regler om opplysningsplikt og utforming av kundeavtaler gitt i medhold av forsikringsavtaleloven.

Forsikringsformidlingsforetak er blant annet underlagt krav til risikostyring i forskrift om risikostyring og internkontroll § 6.

7.4.2 Direktivet

Direktivet artikkel 25 inneholder regler om produktkontroll og -styring («product oversight and governance requirements»). Dette er nytt med forsikringsdistribusjonsdirektivet. Krav til produktgodkjenning/produktkontroll ble imidlertid innført for finansielle instrumenter gjennom MiFID II, jf. artikkel 16 nr. 3 annet til syvende avsnitt og artikkel 24 nr.2.

Etter forsikringsdistribusjonsdirektivet skal forsikringsforetak og forsikringsformidlingsforetak som produserer forsikringsprodukter for salg til kunder, ha en prosess for godkjenning av hvert forsikringsprodukt og for vesentlige endringer av et eksisterende forsikringsprodukt, før produktet markedsføres eller distribueres til kunder, jf. artikkel 25 nr. 1 første avsnitt. Denne godkjenningsprosessen skal være forholdsmessig og hensiktsmessig ut fra forsikringsproduktets art, jf. annet avsnitt.

Godkjenningsprosessen skal angi en identifisert målgruppe («identified target market») for hvert forsikringsprodukt, sikre at alle relevante risikoer for målgruppen vurderes og at den planlagte distribusjonsstrategien er tilpasset den identifiserte målgruppen, se artikkel 25 nr. 1 tredje avsnitt. Videre skal prosessen fastsette hensiktsmessige tiltak for å sikre at forsikringsproduktet distribueres til den identifiserte målgruppen.

Forsikringsforetaket skal forstå og regelmessig gjennomgå sine forsikringsprodukter, jf. artikkel 25 nr. 1 fjerde avsnitt. Forsikringsforetaket skal ta hensyn til hendelser som kan få vesentlig innvirkning på den potensielle risikoen for målgruppen, og som et minimum skal forsikringsforetaket vurdere om forsikringsproduktet fortsatt er forenelig med målgruppens behov og om den planlagte distribusjonsstrategien fortsatt er hensiktsmessig.

Forsikringsforetak og forsikringsformidlingsforetak som produserer forsikringsprodukter, skal overfor distributører gjøre tilgjengelig alle relevante opplysninger om forsikringsproduktet og godkjenningsprosessen, herunder den identifiserte målgruppen, jf. artikkel 25 nr. 1 femte avsnitt. Dersom en forsikringsdistributør gir råd om eller foreslår («advises on or proposes») et forsikringsprodukt som distributøren ikke selv har produsert, skal forsikringsdistributøren ha etablert egnede rutiner og systemer («adequate arrangements») for å innhente opplysninger som nevnt i femte avsnitt, og for å forstå egenskapene ved og den identifiserte målgruppen for hvert forsikringsprodukt, jf. sjette avsnitt.

Forsikringsavtaler om store risikoer er unntatt kravene, jf. artikkel 25 nr. 4. Hva som menes med store risikoer er definert i artikkel 2 nr. 1 16) med en henvisning til Solvens II-direktivet artikkel 13 nr. 27, og dekker blant annet visse oppregnede typer av transportforsikring.

Det er gitt utfyllende regler til bestemmelsen i kommisjonsforordning (EU) 2017/2358. Forordningen har utfyllende regler om blant annet godkjenningsprosessen, identifisering av målgruppe og produkttesting. I tillegg har forordningen regler om produktkontroll og gjennomgang, samt krav til forsikringsdistributørene.

I artikkel 25 nr. 3 er det presisert at kravene som følger av artikkel 25 ikke påvirker andre krav som følger av direktivet, herunder regler om interessekonflikter.

7.4.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet forutsetter at forsikringsforetakene, som en del av sitt system for risikostyring, allerede har interne prosesser for godkjenning før foretaket tilbyr nye forsikringsprodukter eller gjør endringer i produktene. Finanstilsynet viser til at slike prosesser skal sikre ivaretakelse av kundens interesser gjennom god styring og kontroll med foretakets risikoer.

Finanstilsynet uttaler videre at krav til godkjenningsprosess i direktivet har som formål å hindre salg av forsikringsprodukter til feil målgruppe. Finanstilsynet viser til at i de nærmere kravene til godkjenningsprosess, er vurderingen av kundens risiko helt sentral. Selv om kundens risiko for tap og skade må forventes å inngå i den risikovurderingen som forsikringsforetakene foretar etter gjeldende rett, anser Finanstilsynet direktivets krav til godkjenningsprosess for å være en eksplisitt kundevernregel som bør gjennomføres som en egen bestemmelse i norsk lov.

I høringsnotatet viser Finanstilsynet til at det først og fremst er forsikringsforetak som produserer forsikringer i det norske markedet. Finanstilsynet foreslår derfor at regler om produktgodkjenning inntas i finansforetaksloven kapittel 16, som gjelder foretakets forhold til kundene. Finanstilsynet foreslår i utkastet § 16-9 tredje ledd overordnede krav til godkjenningsprosessen, og at nærmere krav fastsettes i forskrift.

Finanstilsynet foreslår i utkastet § 35 første ledd annet punktum til ny forsikringsformidlingslov en henvisning til reglene i finansforetaksloven, slik at reglene gjelder tilsvarende for forsikringsformidlingsforetak som produserer forsikringsprodukter.

7.4.4 Høringsinstansenes merknader

Forbrukerrådet mener det er viktig å begrense salg av unødvendige forsikringsprodukter.

7.4.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om å innta en egen bestemmelse om produktstyring i finansforetaksloven, jf. lovforslaget § 16-13. I lovforslaget er det også inntatt en forskriftshjemmel for å kunne gjennomføre nivå 2-forordningen med utfyllende regler om produktstyring.

Departementet er enig med Forbrukerrådet i at det er viktig å begrense salg av unødvendige forsikringsprodukter. Krav til produktstyring skal bidra til økt kundebeskyttelse blant annet ved å begrense salg av forsikringsprodukter til feil målgruppe og begrense risikoen for interessekonflikter. Kravene skal ikke forstås innskrenkende («be without prejudice») for andre plikter som påhviler foretaket, men virker sammen med andre krav for å ivareta hensynet til kunden, jf. artikkel 25 nr. 3 i forsikringsdistribusjonsdirektivet.

Sammenlignet med Finanstilsynets utkast, foreslår departementet en mer utførlig lovregulering av produktstyring. Lovforslaget ligger nærmere direktivet i utforming enn hva som fulgte av forslaget i høringsnotatet. Det vil etter departementets syn gi bedre sammenheng med direktivet og tilhørende nivå 2-forordning som skal gjennomføres i forskrift. Departementet har i utformingen også sett hen til reglene om produktstyring i verdipapirhandelloven, som gjennomfører MiFID II-regelverket.

Lovforslaget § 16-13 regulerer ulike stadier i foretakets produkthåndtering. Sentralt er kravet til godkjenningsprosess for hvert forsikringsprodukt og ved vesentlige endringer av et eksisterende produkt, før det markedsføres eller distribueres. Etter direktivet skal godkjenningsprosessen være forholdsmessig og hensiktsmessig ut fra forsikringsproduktets art.

Ved å oppstille krav til forsikringsforetaket som blant annet gjelder identifisering av målgruppe, vurdering av risiko og distribusjonsstrategi, skal lovforslaget bidra til økt kundebeskyttelse. Foretaket skal også gjennomføre rimelige tiltak for å sikre at forsikringsproduktet distribueres til den identifiserte målgruppen. Videre stilles det krav om at forsikringsforetaket skal gjennomgå produktene som det tilbyr, blant annet for å sikre at produktet fortsatt er forenlig med målgruppens behov.

Et forsikringsforetak skal forstå forsikringsproduktene som det markedsfører eller tilbyr. I tilfeller der forsikringsforetaket ikke selv produserer forsikringsproduktet, må foretaket ha egnede rutiner og systemer for å innhente opplysninger som blant annet setter foretaket i stand til å forstå egenskapene ved og den identifiserte målgruppen for produktet.

Departementet foreslår i samsvar med Finanstilsynets utkast å la reglene i finansforetaksloven § 16-13 gjelde tilsvarende for forsikringsformidlingsforetak som produserer forsikringsprodukter, jf. lovforslaget § 8-1 tredje ledd i ny forsikringsformidlingslov. Departementet viser til at det i kommisjonsforordning (EU) 2017/2358 er gitt nærmere regler for når en forsikringsformidler skal anses for å produsere forsikringsprodukter, se artikkel 3 og fortalen punkt 3. Forordningen vil som nevnt bli gjennomført i norsk rett ved forskrift.

Departementet viser til at dersom et forsikringsformidlingsforetak formidler forsikringer som det selv ikke produserer, må foretaket etter lovforslaget ha egnede rutiner og systemer for å innhente opplysninger som setter foretaket i stand til å forstå egenskapene ved og den identifiserte målgruppen for produktet, jf. også omtale ovenfor.

Departementet viser til at direktivet inneholder et unntak for forsikringsavtaler om store risikoer, og at det ved behov kan gjøres slikt unntak i forskrift, jf. også lovforslaget § 1-4 annet ledd.

7.5 Krav til økonomi og behandling av klientmidler

7.5.1 Gjeldende rett

Forsikringsformidlingsforetak som håndterer klientmidler, skal straks plassere midlene på klientkonto i bank adskilt fra foretakets egne midler, se forsikringsformidlingsloven §§ 5-1 og 7-6. Foretaket skal opplyse banken om at midlene på kontoen tilhører klienter. Bestemmelsen gjennomfører forsikringsformidlingsdirektivet artikkel 4 nr. 4.

Forsikringsformidlingsloven har ikke særlige krav til forsikringsformidlingsforetakets økonomi. Dersom foretaket er organisert som et aksjeselskap, gjelder aksjelovgivningens krav til egenkapital, jf. §§ 3-4 og 3-5.

Et forslag om krav til soliditet ble vurdert for forsikringsmeglingsforetak, men ikke fulgt opp i gjeldende forsikringsformidlingslov. Dette er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 55 (2004–2005) kapittel 5.3.

7.5.2 Direktivet

Direktivet inneholder ikke særlige krav til forsikringsformidlerens økonomi, men det følger av artikkel 10 nr. 6 at medlemsstatene skal treffe alle nødvendige tiltak for å verne kunder mot manglende evne hos forsikringsformidler, gjenforsikringsformidler eller aksessorisk forsikringsformidler til å overføre premie til forsikringsforetaket, eller erstatningsbeløp eller tilbakebetalt premie til forsikrede. Direktivet oppstiller fire alternative måter å innordne tiltakene på, jf. artikkel 10 nr. 6 annet avsnitt bokstav a til d. Finanstilsynet har i høringsnotatet punkt 7.6.2 oppsummert de fire alternativene på følgende måte:

• betaling fra kunden til forsikringsformidlingsforetaket anses som betaling til forsikringsforetaket, og betaling fra forsikringsforetaket til forsikringsformidlingsforetaket anses ikke som betaling til kunden før kunden faktisk mottar pengene (bokstav a)

• forsikringsformidlingsforetaket skal ha kapital som til enhver tid tilsvarer 4 prosent av årlig mottatt premie, men minst 18 750 euro (bokstav b)

• kundemidler overføres via klientkontoer som ikke skal inngå i formuesmassen ved konkurs (bokstav c)

• etablering av garantifond

Bestemmelsen viderefører i all hovedsak forsikringsformidlingsdirektivet artikkel 4 nr. 4, likevel slik at minimumsbeløpet i bokstav b som gjelder finansiell kapasitet hos formidleren, er oppjustert.

7.5.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet viser til at stadig flere forsikringsformidlingsforetak rapporterer om negativ egenkapital. For 2016 rapporterte elleve foretak negativ egenkapital, og rundt halvparten av disse foretakene håndterte klientmidler. Finanstilsynet har fulgt opp foretak med negativ egenkapital gjennom brev og på stedlige tilsyn. I mangel av hjemmel for å kunne gi pålegg om styrking av soliditeten, har Finanstilsynet henvist til aksjeloven §§ 3-4 og 3-5.

I høringsnotatet viser Finanstilsynet til at svekket soliditet gir økt risiko for at foretaket ikke opptrer til beste for kunden, for eksempel ved behandling av klientmidler eller ved å la foretakets interesser gå foran kundens interesser. Finanstilsynet foreslår derfor i utkastet § 32 krav til forsikringsformidlingsforetakets økonomi. Utkastet oppstiller krav til likviditet (foretak må være i stand til å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller) og suffisiens (verdien av foretakets eiendeler må overstige dets samlede forpliktelser), i tillegg til et krav om at foretaket må ha en egenkapital som er forsvarlig ut fra risikoen og omfanget av virksomheten. I høringsnotatet viser Finanstilsynet til at kravene i det vesentlige er de samme som gjelder for eiendomsmeglere.

Gjeldende krav til klientkonto er i høringsnotatet foreslått videreført i utkastet § 33, men slik at bestemmelsen presiserer at midlene på kontoen tilhører den som har innbetalt midlene, inntil midlene er anvendt som avtalt. Videre foreslår Finanstilsynet at forholdet til fordringshavers dekningsrett reguleres i samme bestemmelse.

Finanstilsynet har gjennom tilsynspraksis sett behov for en hjemmel til å kunne fatte vedtak om å sperre klientkontoer og overføre disposisjonsretten til personer som tilsynet utpeker. Finanstilsynet mener at det bør kreves at kontoavtalen mellom forsikringsformidlingsforetaket og banken inneholder en korresponderende plikt for banken til å iverksette sperring og overføring av disposisjonsretten i samsvar med Finanstilsynets vedtak. Finanstilsynet uttaler videre at banken i kontoavtalen bør forplikte seg til ikke å gjøre motregning gjeldende for de krav banken måtte ha overfor forsikringsformidlingsforetaket. Bestemmelser om kontoavtale og innholdet i avtalen bør etter Finanstilsynets vurdering fastsettes i forskrift. Finanstilsynet foreslår derfor i utkastet § 33 fjerde ledd en forskriftshjemmel for dette formål.

7.5.4 Høringsinstansenes merknader

Finans Norge har uttalt seg generelt om nasjonale krav, blant annet krav til soliditet. Finans Norge viser til at nasjonale krav bør ha en særlig begrunnelse og vurderes mot den ulempe som slike krav innebærer for konkurransen i markedet. Finans Norge har videre vist til at det nordiske forsikringsmarkedet er tett integrert, og at når både markedet og aktørene i markedet er nordiske, må det tilstrebes at reguleringssiden blir mest mulig lik på tvers av landegrensene.

Norske Forsikringsmegleres Forening mener at det svært positivt at det stilles soliditetskrav til selskaper som skal drive forsikringsformidling. Forsikringsmeglerne mener imidlertid at lovforslaget om klientmidler er uheldig av flere grunner, blant annet uttaler Forsikringsmeglerne seg om forslaget om å presisere at midlene tilhører den som har innbetalt midlene, inntil de er brukt som avtalt:

«Her er det partenes avtale med forsikringsmegleren som kan avgjøre både hvilke kreditorer som har beslagsrett og hvem som skal ha renter, se nedenfor. Dette kan spare problemer når megler for eks. henter skadeoppgjør fra flere co-assurandører, som ikke betaler inn samtidig og hvor pengene blir stående på klientkonto i en kort periode før de videresendes, eller hvor premie innbetales men ikke betales videre på forfallsdagen, f.eks. når det er avtalt månedlig overføring med forsikringsselskapet. Skadeoppgjøret er det vel naturlig å anse som betalt når det overføres megleren som forsikringstagerens representant, og premien anses overført på forfallsdagen».

Regelrådet mener at kravet om positiv egenkapital burde vært utredet nærmere, da dette er et krav som ikke følger av direktivet og som kan få store konsekvenser særlig for små virksomheter. Regelrådet mener at departementet burde ha sett på om formålet med kravet om positiv egenkapital kan oppnås på andre måter, for eksempel gjennom forsikring. Regelrådet har videre stilt spørsmål ved om egenkapitalkravet vil kunne skape strukturendringer og redusere konkurransen.

Tide Forsikring har forståelse for forslaget om innføring av krav til forsvarlig egenkapital, men mener at forslaget vil medføre etableringshindre som etter omstendighetene kan svekke konkurransen i det norske skadeforsikringsmarkedet.

7.5.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om å videreføre gjeldende krav om klientkonto i lovforslaget § 8-3 første ledd i ny forsikringsformidlingslov. Bestemmelsen gjennomfører direktivet artikkel 10 nr. 6 annet avsnitt. Det har ikke kommet merknader til dette forslaget i høringen. Departementet har ikke sett behov for ytterligere regulering av klientkonto i lov, men foreslår i § 8-3 annet ledd en hjemmel for å kunne fastsette nærmere regler i forskrift.

Departementet viser til at høringsinstansene har vært delt i vurderingen av Finanstilsynets forslag om å innføre krav til forsikringsformidlingsforetakets økonomi, i tillegg til klientkonto. Videre har enkelte høringsinstanser påpekt at forslaget kan ha konsekvenser for konkurransen i markedet.

Etter departementets syn vil innføring av krav til foretakets økonomi bidra til økt trygghet for forsikringsformidlingsforetakenes kunder. Det vil kunne bidra til økt kundetillit og også virke positivt på foretakenes alminnelige omdømme. Finanstilsynet har i den forbindelse vist til at svekket soliditet gir økt risiko for at foretaket ikke opptrer til beste for kundene, for eksempel ved behandling av klientmidler eller ved å la foretakets interesser gå foran kundenes interesser. Departementet viser også til at Norske Forsikringsmegleres Forening i høringen var positiv til at det stilles soliditetskrav til selskaper som driver forsikringsformidling.

Gjeldende forsikringsformidlingslov oppstiller ikke krav til forsikringsformidlingsforetakets økonomi. Dette ble imidlertid vurdert av departementet i Ot.prp. nr. 55 (2004–2005), jf. kapittel 5.3. Her uttaler departementet blant annet at:

«Ut fra en avveining av hensynet til å beskytte kundene gjennom krav til forsikringsformidlerens soliditet, og hensynet til hensiktsmessige rammebetingelser for forsikringsformidlingsvirksomhet, har departementet kommet til at det ikke bør foreslås krav om suffisiens eller likviditet, og at heller ikke kravet i gjeldende rett om solvens bør videreføres. Hensynet til kundene skal etter forslaget ivaretas gjennom krav om opprettelse av klientkonto og krav om forsikring for uaktsomhet og underslag av klientmidler, samt, for de formidlere som driver i aksjeselskaps form, av kravet i aksjeloven om tilstrekkelig egenkapital»

I høringsnotatet uttaler Finanstilsynet at stadig flere forsikringsformidlingsforetak rapporterer om negativ egenkapital. Etter departementets syn gir derfor dagens regelverk ikke en tilfredsstillende tilpasning i markedet. Selv om det er fordeler ved å sikre like regler i det nordiske forsikringsmarkedet, mener departementet at hensynet til å styrke foretakenes finansielle situasjon likevel tilsier at det bør innføres krav til foretakets økonomi.

Kravene som nå foreslås, er i det vesentlige de samme som i dag gjelder for eiendomsmeglingsforetak. Finanstilsynets foreslåtte soliditetskrav som departementet slutter seg til, er for øvrig mer generelle enn kravet til kapital som følger av direktivet artikkel 10 nr. 6 bokstav c, jf. omtale i avsnitt 7.5.2 ovenfor.

Departementet viser til at de foreslåtte kravene til forsikringsformidlingsforetakets økonomi vil gi Finanstilsynet hjemmel til å gi pålegg om styrking av soliditeten ved behov. Etter gjeldende rett er Finanstilsynet henvist til aksjeloven §§ 3-4 og 3-5 om egenkapital og handleplikt, noe som etter departementets syn ikke gir et tilstrekkelig og effektivt grunnlag for å fremme forsvarlig økonomi i foretakene.

Departementet foreslår på denne bakgrunn krav til forsikringsformidlingsforetakets økonomi, som svarer til Finanstilsynets utkast. Det vises til lovforslaget § 8-2, samt nærmere omtale i spesialmerknaden.

7.6 Underagenter mv.

7.6.1 Gjeldende rett

En underagent er et forsikringsagentforetak (underagent) som ikke har en avtale direkte med et forsikringsforetak, men har en formidlingsavtale med et annet agentforetak (hovedagenten). Underagenter er ikke legaldefinert i forsikringsformidlingsloven, men betegnelsen er benyttet i forsikringsformidlingsloven § 7-1 tredje ledd. Her fremgår at et forsikringsagentforetak ikke kan gi fullmakten videre til en underagent uten at blant annet krav til kvalifikasjoner og egnethet er oppfylt. Det er agentforetaket som er ansvarlig for å påse at underagenten oppfyller vilkårene for registrering. I forvaltningspraksis er det lagt til grunn at det som hovedregel ikke er registreringsplikt for underagenter av norske forsikringsagentforetak. Underagenter som driver forsikringsformidling, er imidlertid underlagt tilsyn.

Forsikringsformidlingsloven begrenser ikke antallet underagenter et forsikringsagentforetak kan knytte til seg. Bruken av underagenter innebærer utkontraktering fra hovedagentforetaket sin side. Forsikringsagentforetak er underlagt forskrift om risikostyring og internkontroll som har bestemmelser om utkontraktering. Forsikringsagentforetaket har ansvaret for risikostyring og internkontroll også der deler av virksomheten er utkontraktert, se § 5. Videre skal foretaket sørge for at organisasjonen besitter tilstrekkelig kompetanse til å håndtere utkontrakteringsavtalen.

Finanstilsynet har i rundskriv 3/2020 gitt veiledning om utkontraktering, herunder hvordan foretak under tilsyn må identifisere, vurdere og håndtere risiko knyttet til utkontraktering.

7.6.2 Direktivet

Underagenter er verken definert eller regulert særskilt i forsikringsdistribusjonsdirektivet.

Artikkel 16 fastsetter at forsikringsforetak og forsikringsformidlere bare kan benytte seg av tjenester fra registrerte forsikringsformidlere, gjenforsikringsformidlere eller aksessoriske forsikringsformidlere, herunder aksessoriske forsikringsformidlere som er unntatt kravene til registrering.

7.6.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet foreslår å presisere at et forsikringsagentforetak bare kan gi en fullmakt til å opptre på vegne av forsikringsforetaket videre til et annet agentforetak som oppfyller vilkårene i loven kapittel 2. Forslaget følger av utkastet § 34. Dette innebærer at fullmakten bare kan gis til registrerte agentforetak og til aksessoriske agenter som er unntatt fra registreringsplikten.

Finanstilsynet antar i høringsnotatet at tjenester fra aksessoriske agentforetak kun er aktuelt å benytte for forsikringsforetak eller forsikringsagentforetak.

Finanstilsynet viser til at aksessorisk agentvirksomhet anses som utkontraktert virksomhet fra forsikringsforetaket. Informasjonsplikten og eventuelt rådgivningsplikten som påhviler forsikringsforetaket, kan ikke fravikes selv om forsikringsforetaket benytter et annet foretak som mellommann. Finanstilsynet viser i den forbindelse til finansforetaksloven § 13-4 tredje ledd som fastsetter at bruk av oppdragstakere er uten innvirkning på foretakets plikter og ansvar overfor kunder. Finanstilsynet legger til grunn at dette, i tillegg til å omfatte plikter etter forsikringsavtaleloven, også omfatter forsikringsforetakets plikter etter finansforetaksloven § 16-1, herunder krav til god forretningsskikk. På denne bakgrunn er det Finanstilsynets vurdering at kravene i direktivet artikkel 1 nr. 4 i det vesentlige følger av gjeldende rett.

Finanstilsynet har i høringsnotatet foreslått å begrense adgangen for forsikringsagentforetak til å inngå avtale med underagenter, slik at det ikke kan inngås avtaler med andre forsikringsagentforetak som til sammen omfatter flere agenter enn 50 prosent av antall agenter i agentforetaket.

I høringsnotatet vises det til at enkelte forsikringsagentforetak har avtaler med mange underagenter, og at virksomheten hos underagenter i enkelte tilfeller er mer omfattende enn virksomheten i forsikringsagentforetaket, både når det gjelder antall forsikringsformidlere og formidlet premie. I enkelte tilfeller foregår all formidling hos underagenter.

Finanstilsynet mener at agenten må ha kompetanse og ressurser som står i forhold til den samlede virksomheten i underagentforetakene. Finanstilsynet uttaler at forslaget er viktig av hensyn til å sikre at forbrukernes interesser ivaretas, og vil bidra til å styrke tilliten i markedet. Finanstilsynet viser til at det i regelverket for verdipapirhandel er det inntatt en bestemmelse som innebærer at et verdipapirforetak ikke kan inngå agentavtaler som omfatter flere personer enn 50 prosent av antall fast ansatte i verdipapirforetaket. Finanstilsynet foreslår en slik bestemmelse også for forsikringsagentforetak. Det vises til Finanstilsynets lovutkast § 34 som åpner for at det kan fastsettes regler som begrenser et agentforetaks bruk av andre agentforetak.

7.6.4 Høringsinstansenes merknader

Finans Norge reiser spørsmål om forslaget fra Finanstilsynet om å begrense antall underagenter er en egnet reguleringsmåte, og viser til at IDD ikke inneholder noen regulering av disse spørsmål. Finans Norge viser videre til at innføring av tilsvarende begrensninger på verdipapirområdet hadde bakgrunn i en særlig utfordrende situasjon etter at investeringsrådgivning ble en konsesjonsbelagt tjeneste under MiFID I – reguleringen. Finans Norge uttaler at forsikringsmarkedet skiller seg fra verdipapirområdet ved at formidlerne allerede er underlagt regulering, herunder kompetansekrav for salgs- og rådgivningskanaler. Det er etter det Finans Norge er kjent med, heller ikke tilsvarende utfordringer som foranlediget begrensningene i verdipapirforskriften. Finans Norge mener at dersom det skal innføre slike kvantitative begrensninger som foreslått, må dette begrunnes med at det er særnorske forhold ved det norske markedet som nødvendiggjør slik regulering. Finans Norge tiltrer Finanstilsynets vurdering av at det er helt essensielt at agenten innehar grunnleggende kompetanse og ressurser, og at bemanningen i agentforetaket også bør stå i et visst proporsjonalt forhold til underagentens størrelse. Slike grunnleggende krav til styring og internkontroll følger imidlertid allerede av generelle virksomhetsregler, herunder internkontrollforskriften og regelverket om utkontraktering.

Help Forsikring uttaler at forslaget fra Finanstilsynet om å begrense antall underagenter vil kunne ha nokså vidtrekkende konsekvenser for flere av dagens bransjeaktører. Help Forsikring viser til at forslaget kan innebære at en rekke underagentforetak må legge om sin virksomhet, og uttaler at det er sannsynlig at noen foretak må nedskalere eller avvikle virksomheten. Help Forsikring mener det foreslåtte regelverket er godt nok bygget opp til å sikre forbrukernes interesser, uten å måtte innføre en slik særbestemmelse. De kvalitative kravene til agentvirksomheten vil etter Help Forsikrings syn på en adekvat måte sikre forsvarlig utøvelse av virksomheten. Help Forsikring mener at det i alle tilfeller bør gjøres unntak fra begrensningen for så vidt gjelder enklere produkter som distribueres av aksessoriske forsikringsagenter.

Regelrådet viser til at det er foreslått enkelte regler som går lengre enn det direktivet krever, for eksempel krav for å begrense bruken av underagenter. Regelrådet mener at slike forslag burde vært grundigere utredet, og alternativer burde vært drøftet.

Telenor Norge mener at forslaget om den kvantitative begrensningen på antall underagenter ikke bør videreføres. Telenor Norge mener at forslaget fremstår som svakt begrunnet og utilstrekkelig utredet. Forslaget vil etter Telenor Norges syn kunne medfører uhensiktsmessige og byrdefulle konsekvenser for bransjeaktørene. Telenor Norge viser til at forholdet til EU-retten ikke er nærmere vurdert, og kan etter Telenor Norges vurdering tenkes å være i strid med de generelle EU/EØS-reglene om fri flyt av varer og tjenester. I tillegg har Telenor Norge blant annet pekt på at en utilsiktet konsekvens av forslaget vil være at utsalgsteder i distriktene blir rammet. Telenor Norge mener også at henvisningen i høringsnotatet til den tilsvarende regelen i verdipapirforskriften er lite treffende.

Tide Forsikring mener at forslaget er mangelfullt utredet, og at høringsnotatets henvisning til verdipapirhandellovens bestemmelser er misvisende. Tide forsikring uttaler at høringsnotatet ikke drøfter forholdet til EØS-reglene om fri tjenesteyting. Tide Forsikring mener at forslaget er i konflikt med kravet om fri bevegelse av tjenester, og ikke kan gjennomføres innenfor de skranker EØS-retten setter. Tide Forsikring mener alternativt at reglene må gis et mer begrenset virkeområde enn det som nå er foreslått.

7.6.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår å fastsette regler om forsikringsagentforetakets bruk av underagenter i § 8-5 til ny forsikringsformidlingslov.

Departementet deler Finanstilsynets vurdering om at lovforslaget bør inneholde en bestemmelse som presiserer at et forsikringsagentforetak (hovedagent) bare kan gi fullmakt til å opptre på vegne av et forsikringsforetak videre til et annet agentforetak (underagent) dersom underagenten oppfyller kravene i kapittel 3. Det vises til lovforslaget § 8-5. Forslaget innebærer at et forsikringsagentforetak bare kan gi fullmakt videre til registrerte forsikringsagentforetak og aksessoriske agentforetak samt aksessoriske agentforetak som oppfyller unntaksbestemmelsen i § 2-4 annet ledd.

Selv om departementet deler Finanstilsynets vurdering om at agenten må ha kompetanse og ressurser som står i forhold til den samlede virksomheten i underagentforetakene, går departementet ikke inn for å følge opp Finanstilsynets forslag om å begrense forsikringsagentforetakets bruk av underagenter. Departementet viser i den forbindelse til at flere høringsinstanser har hatt merknader og innvendinger til Finanstilsynets forslag. Videre viser departementet til at kravet i verdipapirhandelsregelverket, som Finanstilsynet viser til i høringsnotatet, er opphevet.

For forsikringsformidlingsforetak er det viktig å ha kundenes tillit og tilliten til markedet generelt. Utstrakt bruk av underagenter kan svekke kontrollen med og etterlevelse av kravene som følger av regelverket, noe som kan gå på bekostning av kundens interesser og tilliten i markedet. Departementet mener likevel at disse hensynene i denne omgang kan ivaretas gjennom reglene som gjennomfører forsikringsdistribusjonsdirektivet, samt andre virksomhetskrav.

Departementet vil ved behov kunne fastsette nærmere regler om forsikringsagentforetakets bruk av underagenter i medhold av forskriftshjemmelen i lovforslaget § 8-5 annet ledd.