11 Infrastruktur i bygninger

11.1 Høringsnotatets forslag

For at brukerne skal få tilgang til høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon, må høyhastighetsnett bygges ut og nå fram til bygninger der brukerne oppholder seg (bolig, arbeidsplass med videre). Departementet foreslo derfor i høringen nye krav til infrastruktur i bygninger. Alle nybygg og bygninger som gjennomgår større renoveringsarbeid, skal være klargjort innvendig med fysisk infrastruktur for framføring av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon fram til nettermineringspunkt. Plikten ble foreslått å gjelde både for boliger og næringsbygg som har oppholdsrom og hvor det er søkt om byggetillatelse etter 31. desember 2016. Departementet foreslo at bygninger uten oppholdsrom, som for eksempel rene lagerbygg, tekniske bygg og produksjonslokaler uten oppholdsrom, ikke skulle omfattes.

I høringsdokumentet er større renoveringsarbeider definert som «bygge- og anleggsarbeid i eller på bygning med oppholdsrom som omfatter hele eller vesentlige deler av den fysiske infrastrukturen i bygningen som er egnet for elektronisk kommunikasjon». Også renoveringsarbeid som i utgangspunktet ikke er søknadspliktig tiltak etter plan- og bygningsloven vil være omfattet av plikten.

Videre ble det foreslått å innføre en plikt om at bygninger med flere bruksenheter skal utstyres med tilkoblingspunkt. I henhold til direktivet skal denne plikten kun gjelde for bygninger med flere bruks- eller eierseksjoner for boliger, men departementet mente at det er like relevant for næringsbygg med flere bruksenheter og foreslo derfor at plikten også skulle gjelde disse.

Plikten skal gjelde uavhengig av hvem som er tiltakshaver, det vil si at både private og offentlige tiltakshavere omfattes.

Departementet foreslo to unntak fra plikten til etablering av fysisk infrastruktur og tilkoblingspunkt i bygninger, på bakgrunn av utviklingen innen trådløse teknologier, og fordi behovet for fysisk infrastruktur i bygninger på sikt kan tenkes redusert. Det ble foreslått et unntak for bygninger der det innendørs vil foreligge tilbud om trådløst høyhastighetsnett, eller der det er planlagt etablert slikt tilbud. Det ble videre også foreslått å gi unntak for bygninger i områder hvor det ikke foreligger eller kan forventes å foreligge tilbud om høyhastighetsnett.

Departementet foreslo i høringen at den som er bruksberettiget til tilkoblingspunkt og fysisk infrastruktur i bygninger, skal imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang fra tilbyder av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon.

Det ble foreslått at denne tilgangsplikten ikke skal gjelde der den bruksberettigede ikke selv er eier av den fysiske infrastrukturen i bygningen eller tilkoblingspunktet.

11.2 Høringsinstansenes syn

De av høringsinstansene som har kommentert forslaget til krav til infrastruktur i bygninger er stort sett positive til forslaget, med unntak av Boligprodusentenes forening som ikke støtter forslaget. Boligprodusentenes forening peker på at det bygges for få nye boliger i Norge og at skjerpede tekniske krav til nye boliger har vært kostnadsdrivende og bidratt til å svekke boligfornyingen. Boligprodusentenes forening «finner det også betenkelig at lovforslaget på mange måter bidrar til å styrke dagenes monopolsituasjon for de kommersielle bredbåndsutbyggerne». Denne monopolsituasjonen, der boligeiere blir låst til den lokale bredbåndstilbyderen, er etter deres mening prisdrivende og hindrer kostnadseffektive løsninger for elektronisk kommunikasjon for kundene. Videre mener Boligprodusentenes forening at lovforslaget ikke i tilstrekkelig grad reflekterer at utviklingen går i retning av mobilt bredbånd og trådløse elektroniske kommunikasjonsløsninger internt i bygningene og at man binder seg til en fysisk bredbåndsteknologi som kan bli avløst av trådløse teknologier. Boligprodusentenes forening viser til at som argument for lovforslaget har man pekt på Internet of Things (IoT) og nettbaserte løsninger for oppdatering og overvåking av «ting», men at de «vanskelig [kan] se at slik kommunikasjon vil kreve de dataoverføringskapasitetene som lovforslaget legger opp til 30 Mbit/sek».

Langt de fleste høringsinstansene som har inngitt merknader når det gjelder forslag til bestemmelser om krav til infrastruktur i bygninger mener de foreslåtte unntakene er for vide. Særlig gjelder dette unntakene for bygninger hvor det foreligger eller hvor det kan forventes å ville foreligge innendørs dekning fra trådløst høyhastighetsnett og bygninger i områder hvor det ikke kan forventes å foreligge tilbud om høyhastighetsnett (Abelia, Lyse Fiber AS, NextGenTel AS, NTE AS, Telenor, Telia og Viken Fiber).

NextGenTel peker på at kostnadene er relativt beskjedne sett i forhold til totalkostnaden ved nybygging og renovering, og langt lavere enn kostnaden som ville påløpt ved eventuelt å gjøre dette etter at bygget er satt opp. NextGenTel mener i tillegg at bestemmelsen «[i]kke er teknologinøytral og at det kan tenkes at utbygging av konkurrerende tilbud vil kunne finne sted også i områder med trådløs dekning. Dessuten er det ikke utenkelig at utbyggere av trådløst nett også vil kunne gjøre nytte av at bygninger er klargjort for utbygging av høyhastighetsnett».

IKT Norge mener at «[d]et kan være tilfeller f.eks. «fritidsboliger, kirkebygg, monumenter, bygninger av historisk verdi» med mer er avgjørende for å kunne fremføre både kablet og trådløst nett for elektronisk kommunikasjon. Også i bygninger hvor det «forventes å ville foreligge innendørs dekning fra trådløst høyhastighetsnett» kan det være nødvendig å fremføre for nettopp å sikre «innendørs dekning fra trådløst høyhastighetsnett». I flere tilfeller er det nødvendig å bygge det trådløse nettverket/basestasjonene inne i bygningsmassen pga materialvalg som blokkerer for radiobølger».

Telia er skeptisk til forslag om unntak fra klargjøringsplikten for høyhastighetsnett og mener forslaget bærer preg av at departementet kun har hatt utbygging av faste høyhastighetsnett i tankene ved utforming av lovforslaget, og ikke mobile høyhastighetsnett. Telia mener «[a]t nye og nyrenoverte bygg er klargjorte for installasjon av høyhastighetsnett vil nemlig kunne være positivt i forhold til utrullingen av mobile bredbåndsnett. Utbyggere av mobile nett kan også tenkes å kunne dra nytte av et slikt tiltak, bl.a. i forhold til utplassering av repeatere og annet utstyr for å sikre god innendørsdekning i bygg. Tilgang til bygg for å sikre innendørsdekning er i dag både tidkrevende og kostbart å få til, og tiltaket slik det fremkommer i direktivet vil bidra til å sikre at innendørsdekning kan finne sted på en billigere og mer effektiv måte enn i dag».

Telenor mener det ikke er hensiktsmessig å innføre et unntak fra plikten til etablering av fysisk infrastruktur og tilkoblingspunkt for bygninger der det kan forventes å foreligge innendørs dekning fra trådløst høyhastighetsnett. Telenor peker på at «[be]hov for sikkerhet og beskyttelse av viktig informasjon vil være tilstede også i fremtiden og trådløse løsninger vil neppe tilfredsstille alle krav til sikring av informasjon. Videre vil kompleksiteten i strømmetjenester også øke, og med det kravet om båndbredde. Det er derfor ikke sikkert at trådløst nett alene vil kunne gi tilstrekkelig kapasitet for å møte en slik utvikling. Fysisk infrastruktur og trådløse løsninger vil supplere hverandre».

Telenor mener videre at det neppe er behov for å gjennomføre direktivets artikkel 9 i norsk rett, idet selskapet prinsipielt er av den oppfatning at alle framtidige bygg bør inneholde infrastruktur til elektronisk kommunikasjon på linje med strøm, vann og avløp.

Viken Fiber mener at alle nye bygninger og bygninger som gjennomgår omfattende renovering, bør være utstyrt for å få høyhastighetsnett via kabel.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) har konkrete innspill til forståelsen av direktivet og peker på at direktivet ikke synes å skille mellom boliger og næringsbygg i artikkel 8 nummer 1, jf. lovutkastet § 13 første ledd. Nkom viser til at det i den danske oversettelsen av direktivet er fastsatt at «alle nyopførte bygninger på slutbrugerens område» skal klargjøres for framføring av høyhastighetsnett. Nkom mener derfor det ikke er behov for å klargjøre dette slik departementet foreslår i merknaden til bestemmelsen.

Nkom viser til at det foreslås at plikten til å klargjøre bygninger for framføring av høyhastighetsnett ikke skal omfatte næringsbygg uten oppholdsrom, for eksempel rene lagerbygg, tekniske bygg og produksjonslokaler. Nkom kan ikke se at direktivet unntar slike bygg. Nkom mener bruk av bredbånd er aktuelt også i slike bygg, for eksempel i forbindelse med tingenes internett, og mener derfor at et slikt unntak ikke bør innføres.

Nkom viser videre til det foreslåtte unntaket fra plikten for bygninger der det vil foreligge eller er planlagt etablering av innendørs dekning fra trådløst høyhastighetsnett, og peker på at det «[k]an det være nyttig å utdype hva man mener med «at det ikke er behov for fysisk infrastruktur i bygningen». Det kan for eksempel nevnes at dette er tilbud om 4G eller annen radioløsning fra utsiden av bygget. Dette for å avgrense unntaket mot trådløs innendørsdekning i form av Wi-Fi o.l».

Nkom viser også til at departementet foreslår unntak for bygninger i områder hvor det ikke foreligger eller kan forventes å foreligge tilbud om høyhastighetsnett. Nkom mener at et «[s]likt unntak vil kunne skape uklare grenser og passer dårlig med målsettingen om at alle skal få tilbud om høyhastighetsnett. Nkom mener derfor at det ikke bør være unntak for slike bygninger».

Nkom gjør oppmerksom på at det foreligger internasjonale installasjonsstandarder, typisk standarder utgitt av Norsk Elektroteknisk Komite (NEK), som stiller krav til strukturert kabling i bygg. Nkom vil ofte legge til grunn at sikkerhetskrav til elektroniske kommunikasjonsnett er oppfylt så lenge slike standarder følges. Nkom mener derfor at det bør framgå i omtalen av dette punktet at ekomloven med forskrifter vil ha forrang ved eventuelle avvik mellom ekomregelverket og bredbåndsutbyggingsloven. Nkom mener videre at det bør inn en referanse til NEK 399 og 400 i merknadene til § 13, jf. merknadene til § 14.

NTE, Lyse Fiber og Viken Fiber ønsker en klar definisjon av infrastrukturen som skal brukes og at denne må være mest mulig tidløs. Disse høringsinstansene oppfordrer videre til at det bør trekkes rør som er egnet til framføring av alle typer signalkabler for elektronisk kommunikasjon i bygninger som skal klargjøres for høyhastighetsnett.

Nelfo er positiv til at de foreslåtte merknadene til § 14 inneholder en referanse til NEK 399 «Tilknytningspunkt for el- og ekomnett», men mener at referansen også bør inn i selve lovbestemmelsen. Nelfo peker på at den aktuelle standarden gir en standardisert løsning for et termineringspunkt og et klart eierskifteskille, men at standarden i dag er begrenset til boliger. Nelfo opplyser at standarden er under revisjon og vil omhandle alle bygningstyper. Nelfo viser til at også en referanse til norsk standard (NS 3931 «Elektrotekniske installasjoner i boliger») bør inn i lovbestemmelsen. Denne standarden beskriver fysisk infrastruktur i boliger, det vil si tilgang til de enkelte rom fra et sentralt punkt i boligen. Nelfo skriver at «[s]elv om bredbåndsutbygningsloven er teknologinøytral er det viktig at det legges til rette for en fysisk infrastruktur også for kablene systemer allerede i prosjektering/utbygging.» Dette er ifølge Nelfo en fordel ettersom kablede systemer er bedre sikret når det gjelder interferens og at de fleste frekvenser for bruk internt i bygg er fribruksfrekvenser uten krav til beskyttelse.

11.3 Departementets vurdering

Departementet har i forslag til § 13 om krav om etablering av infrastruktur i bygninger, foreslått flere unntak fra plikten til å etablere slik infrastruktur. Svært mange av høringsinstansene er imidlertid kritiske til de foreslåtte unntakene og mener at disse er for vide. Dette gjelder særlig de foreslåtte unntakene i § 13 tredje ledd nummer 2 om at det ikke skal være krav til infrastruktur i bygninger der det er eller hvor det er planlagt trådløst høyhastighetsnett og tredje ledd nummer 3 om at bygninger i områder hvor det ikke foreligger eller kan forventes å foreligge tilbud om høyhastighetsnett skal være unntatt. Høringsinstansene peker blant annet på at kostnadene ved slike tiltak er relativt beskjedne i forhold til totalkostnaden og langt lavere enn kostnaden vil være dersom dette gjøres etter at bygningen er ført opp. Telia peker på at slik infrastruktur også kan være av betydning ved etablering av mobilt bredbånd mens Telenor peker på behovet for sikkerhet og beskyttelse av viktig informasjon, og at trådløse løsninger ikke nødvendigvis vil tilfredsstille alle krav til sikring av informasjon. I tillegg synes slike unntak i liten grad å være i overensstemmelse med målsetningen om at alle skal ha tilgang til høyhastighetsnett. Departementet har derfor etter en samlet vurdering kommet til at unntakene i § 13 tredje ledd nummer 2 og 3 i høringsnotatet bør utgå. Departementet vil begrense unntakene etter denne bestemmelsen kun til visse typer av bygninger og kun i de tilfeller hvor kostnadene for klargjøring for høyhastighetsnett vil være uforholdsmessig høye. Departementet mener det er nødvendig med en mulighet for å gjøre unntak i særlige tilfeller der kostnadene viser seg å bli uforholdsmessig høye.

Nkom bemerker at det i forslaget synes å være innført et skille mellom boliger og næringsbygg som ikke følger av direktivet. Departementet er enig i Nkoms merknad og har endret merknaden til bestemmelsen på dette punkt. Videre peker Nkom på at unntaket fra plikten som gjøres i forslaget for næringsbygg uten oppholdsrom, savner motstykke i direktivet. Departementet er enig med Nkom i at et krav til infrastruktur i bygninger er like relevant for lagerbygg, tekniske bygg og produksjonslokaler som for boliger, og at det heller ikke synes å være anledning til å gjøre et slikt unntak etter direktivet. Departementet har derfor fjernet denne sondringen i merknaden til bestemmelsen. Departementet har videre kommet til at begrepet «bygninger med oppholdsrom» som benyttes i forslaget er lite treffende, og benytter heller «bygninger hvor det normalt oppholder seg sluttbrukere». Dette er mer i tråd med en alminnelig norsk forståelse av det engelske begrepet «at the end-user's location».

Når det gjelder merknadene fra Boligprodusentenes forening om at skjerpede tekniske krav for nye boliger kan virke kostnadsdrivende, viser departementet til at de foreslåtte kravene hverken er teknisk eller økonomisk svært krevende. Kostnadene ved de foreslåtte kravene antas å være relativt beskjedne sett i forhold til totalkostnaden ved nybygging, og langt lavere enn kostnaden som ville påløpt ved eventuelt å gjøre dette etter at bygget er oppført. Det må videre kunne antas at de fleste nybygg allerede i dag prosjekteres og etableres med infrastruktur for høyhastighets elektronisk kommunikasjon, og at det foreslåtte kravet til infrastruktur i bygninger således ikke utgjør et tyngende tilleggskrav. Et slikt krav er videre i tråd med regjeringens ambisjon om god bredbåndsinfrastruktur over hele landet.

Boligprodusentenes forening hevder videre at lovforslaget på mange måte bidrar til å styrke dagens monopolsituasjon der boligeiere blir låst til den lokale bredbåndstilbyderen. Til dette vil departementet bemerke at det kun er snakk om å etablere trekkrør inne i bygninger og at et slikt tiltak snarere vil bidra til å legge til rette for konkurranse mellom ulike aktører, enn å støtte opp om en enkelt aktør. Videre vil også plikten til å utstyre bygninger med flere bruks- eller eierseksjoner med et tilkoblingspunkt bidra til å legge til rette for at brukerne skal kunne velge mellom ulike tilbydere og bytte mellom ulike bredbåndstilbydere.

Når det gjelder Boligprodusentenes forenings merknad om at man binder seg til en fysisk bredbåndsteknologi, og at lovforslaget i liten grad tar inn over seg at utviklingen går i retning av mobilt bredbånd og trådløse løsninger for elektronisk kommunikasjon, viser departementet til at det selv for mobilt bredbånd vil kunne være nyttig med slike tiltak blant annet når det gjelder utplassering av repeatere og annet utstyr for å sikre god innendørsdekning i bygg, jf. høringssvar fra Telia. Telia viser til at tilgang til bygg for å sikre innendørsdekning i dag er både tidkrevende og kostbart å få til, og at tiltaket slik det framkommer i direktivet vil bidra til å sikre at innendørsdekning kan etableres på en billigere og mer effektiv måte enn i dag.

Når det gjelder Viken Fibers kommentar om at det bør gjelde et krav om høyhastighetsnett via kabel i alle nye bygninger og bygninger som gjennomgår omfattende renovering, viser departementet til at reguleringen er ment å være teknologinøytral og at pliktene således vil kunne oppfylles ved etablering av fysisk infrastruktur som er egnet til framføring av høyhastighetsnett basert på både kablet og trådløst nett. Et krav om høyhastighetsnett via kabel vil bryte med teknologinøytralitetsprinsippet i norsk regulering for elektronisk kommunikasjon og også med direktivets krav på dette punkt.

Til Nkoms og Nelfos merknader til bruken av henvisninger til standarder i både merknadene til bestemmelsene og i selve lovbestemmelsene, viser departementet til at det er tatt inn en henvisning til NEK 399 og NS 3931 i merknadene til § 13. For øvrig er henvisningen til NEK 399 i merknadene til henholdsvis §§ 13 og 14 oppdatert med ny henvisning til NEK 399:2018.

Standarder utarbeides av bransjen selv. Selv om relevante standarder vil gi veiledning til en konkret lovbestemmelse, anser departementet det ikke som hensiktsmessig å inkludere slike standarder i bestemmelsens ordlyd.

Departementet er enig i prinsippet om at ekomloven med forskrifter vil ha forrang ved eventuell motstrid mellom ekomregelverket og bredbåndsutbyggingsloven, slik Nkom peker på. Departementet viser til at dette prinsippet framgår av direktivet og er inntatt i § 2 Saklig virkeområde i forslag til lov, og kan ikke se at det er behov for å gjenta dette i omtalen av denne bestemmelsen (§ 13).