14 Økonomiske og administrative konsekvenser

14.1 Innledning

Innføring av direktiv (EU) nr. 2014/61/EU i norsk rett vil ha økonomiske og administrative konsekvenser både for offentlig forvaltning og for private og offentlige nettoperatører. Nettoperatører som må gi tilgang til infrastruktur vil kunne påføres kostnader forbundet med å gi tilgang, men har ifølge lovforslaget mulighet til å be om kostnadsdekning for disse kostnadene.

Departementet foreslår å pålegge Nkom oppgaven som tvisteløsningsorgan etter den nye loven. Videre får Nkom ansvar for å opprette en sentral informasjonstjeneste. Etablering av et nasjonalt tvisteløsningsorgan og den sentrale informasjonstjenesten vil innebære kostnader både i forbindelse med opprettelsen og med selve driften. På den annen side vil loven kunne bidra til å redusere kostnadene forbundet med utbygging av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon og bidra til et bedre og raskere utbygd bredbåndstilbud. Eksempelvis vil store kostnadsbesparelser kunne oppnås gjennom redusert omfang av graving i offentlig vei, på grunn av bedre koordinering av anleggsarbeider og mer gjenbruk av eksisterende infrastrukturer. Reduserte kostnader kan samlet sett bidra til økte investeringer, fordi flere prosjekter blir lønnsomme. I 2018 investerte markedsaktørene totalt ca. 9,7 milliarder kroner i elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. Av dette utgjorde ca. 5,7 milliarder kroner investeringer i fastnett og 1,9 milliarder kroner i mobilnett. Ny lov forventes samlet sett å bidra til en raskere og rimeligere etablering av infrastruktur for høyhastighetsnett og dermed økt tilgjengelighet av høyhastighetsnett for sluttbrukere.

De siste årene har det vært betydelig interesse og forskning knyttet til virkningene av bredbånd. I et notat fra 2015 gikk SSB gjennom en rekke studier om betydning av bredbånd i utviklede land i årene 2007–2014 (Rybalka og Skjerpen, 2015). I notatet skriver forskerne at: «Gjennomgående viser studiene at utbredelsen av bredbåndsinfrastruktur har hatt en positiv effekt på økonomisk vekst og produktivitet (spesielt når en kritisk masse av infrastruktur er på plass), samt på arbeidsmarkedsrelaterte forhold som jobbsøking og yrkesdeltakelse».

Selv om store deler av Norge (89 prosent av befolkningen hadde i 2019 tilgang til 30 Mbit/s, kilde: Bredbåndsdekning 2019, September 2019, Analysis Mason) allerede har tilbud om høyhastighetsnett, er det fortsatt områder i landet hvor innbyggere og virksomheter kun har tilgang til bredbånd med lavere hastigheter. Dette gjelder særlig områder med spredt bosetting. Økt tilgjengelighet til høyhastighetsnett i slike områder kan etter departementets vurdering ha positive økonomiske virkninger både gjennom å legge grunnlag for næringsutvikling i disse områdene lokalt, og ved at de nasjonale markedene for å tilby og utvikle tjenester som krever høyhastighetsnett samlet sett blir større.

14.2 Konsekvenser for offentlige myndigheter

Forslaget til ny lov vil medføre behov for økte saksbehandlingsressurser hos Nkom i egenskap av tilsynsmyndighet og tvisteløsningsorgan. Videre vil opprettelse, drift og forvaltning av den sentrale informasjonstjenesten innebære økte kostnader for Nkom som ansvarlig myndighet for tjenesten.

Etablering og drift av tvisteløsningsorganet vil medføre behov for økte saksbehandlingsressurser. Behovet vil avhenge av i hvilket omfang tilbyderne vil benytte seg av lovens system for tilgang til annen infrastruktur og bedre samordning av anleggsarbeid, og antall tvister som blir bragt inn for tvisteløsningsorganet. Antallet tvister er vanskelig å forutse, men antas uansett å bli relativt lavt fordi praksis i dag er at ledningseierne samarbeider om graving i veggrunn der det ligger til rette for det. De fleste tvister vil derfor trolig gjelde tilgang til eksisterende infrastruktur og ikke samordning av anleggsarbeider.

Nexia Managment Consulting AS (senere kjøpt av Analysis Mason og har endret navn til Analysis Mason) utarbeidet i februar 2017 en utredning på oppdrag for Samferdselsdepartementet: «Bredbåndsutbyggingsloven – om løsninger, kostnader og finansiering av informasjonstjeneste, tilsyn og tvisteløsning». I denne utredningen anslår Analysis Mason blant annet hvilket ressursbehov/kostnader etablering og drift av en tvisteløsningsfunksjon hos Nkom vil medføre. Vurderingene er basert på opplysninger om ressursbruk for tvisteløsning etter bredbåndsutbyggingsdirektivet i våre nordiske naboland, samt i de europeiske landene som hadde implementert direktivet på tidspunktet for Analysis Masons utredning. Kostnader for tvisteløsning vil ikke kun avhenge av antallet saker, men også av sakens kompleksitet og i hvilken grad det er behov for en nemndslignende behandling hvor en ekspertgruppe med representanter fra andre sektorer trekkes inn. Analysis Mason har anslått årlige driftskostnader for Nkom ved opprettelse av tvisteløsningsfunksjonen til 2–3 årsverk. I tillegg vil det påløpe noen kostnader i forbindelse med opprettelse av tvisteløsningsorganet, særlig knytter dette seg til ansettelse av eventuelle ekstra ressurser i Nkom, samt i forbindelse med opprettelsen av en ekspertgruppe. Disse kostnadene anses imidlertid ikke å være av vesentlig betydning.

Ansvar for opprettelse, drift og forvaltning av den sentrale informasjonstjenesten foreslås i bredbåndsutbyggingsloven lagt til Nkom. Departementet anbefaler en utvidet minimumsløsning, jf. kapittel 9. I ovennevnte rapport fra Analysis Mason estimerer selskapet at det er behov for 3–4 årsverk for den sentrale informasjonstjenesten og tilsyn etter loven. Analysis Mason har valgt å se tilsynsoppgavene og produkteierrollen for den sentrale informasjonstjenesten i sammenheng, da det antas at den viktigste og mest ressurskrevende tilsynsoppgaven etter bredbåndsutbyggingsloven vil være å sikre at nettoperatører som har plikt til å gi opplysninger til den sentrale informasjonstjenesten, oppfyller sine plikter. Etableringskostnaden for den sentrale informasjonstjenesten anslås av Analysis Mason til om lag 6 millioner kroner for en utvidet minimumsløsning. Etablering av tilsynsfunksjonen antas ikke å medføre ekstra kostnader. Samlet mener Analysis Mason at det er behov for 5–7 nye årsverk hos Nkom som følge av implementering av bredbåndsutbyggingsloven.

Etter departementets vurdering og etter nærmere dialog med både Nkom og Analysis Mason har departementet kommet til at et noe lavere anslag for ressursrammer kan legges til grunn. Etter en samlet vurdering mener departementet derfor at det er behov for fem nye årsverk til Nkom, herunder to årsverk knyttet til produkteierrollen for den sentrale informasjonstjenesten, ett årsverk knyttet til tilsyn etter loven og to årsverk knyttet til tvisteløsningsorganet. I tillegg anslås etableringskostnad for den sentrale informasjonstjenesten på om lag 6 millioner kroner og helårlige driftskostnader på om lag 3,8 millioner kroner.

Direktivet åpner for brukerfinansiering av de ulike tjenestene, jf. artikkel 10 nummer 2. Departementet mener at det er hensiktsmessig å finansiere både etablering og drift av den sentrale informasjonstjenesten, tilsyn og tvisteløsning gjennom sektoravgiften til Nkom. Det foreslås derfor i lovforslaget at myndigheten gis kompetanse til å gi forskrift om gebyr og sektoravgift slik at Nkom kan kreve sektoravgift fra nettoperatørene til dekning av utgiftene for tilsynsoppgavene og for oppsett og drift av tvisteløsningsorganet og den sentrale informasjonstjenesten.

14.3 Konsekvenser for bredbåndskunder

Den foreslåtte reguleringen vil føre til økt tilgjengelighet og utbredelse av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon som følge av reduserte utbyggingskostnader. Lavere kostnader ved utbygging kan videre føre til at eldre infrastruktur raskere erstattes med infrastruktur av høyere kvalitet, og at tjenestetilbudet bedres for norske bedrifter, organisasjoner og forbrukere.

Lavere kostnader ved utbygging kan gi lavere priser for tilkobling for den enkelte sluttbruker.

Lavere utbyggingskostnader kan gi økt konkurranse med flere tilbydere i samme område. Økt konkurranse vil også kunne føre til lavere priser for sluttbrukere.

14.4 Konsekvenser for ekomtilbydere

Den foreslåtte reguleringen har som formål å redusere kostnader for utbyggere av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon. Dette skal skje blant annet gjennom økte muligheter til anvendelse av allerede eksisterende infrastrukturer til etablering av høyhastighetsnett.

Bestemmelsene om samordning av anleggsarbeider vil videre føre til reduserte kostnader for ekomtilbydere. Bedre informasjonstilgang vil også kunne redusere kostnader knyttet til planlegging og prosjektering.

Den foreslåtte reguleringen kan videre bidra til redusert risiko for graveskader. Bedre samordning og eventuell utnyttelse av annen infrastruktur gir muligheter for reduksjon i antall gravearbeider og dermed også graveskader. Bedre informasjon om eksisterende infrastruktur i grunnen kan også redusere risikoen for graveskader og dermed risikoen for utfall i nettene. Dette vil være avhengig av kvaliteten på informasjonen som utveksles.

Reguleringen forventes å medføre økt utbygging av høyhastighetsnett. Økt utbygging og flere aktører i samme område vil kunne gi prispress og noe lavere inntekter for ekomtilbydere.

Eventuelle konflikter om tilgang og samordning mellom ulike aktører kan medføre noe økt ressursbruk for ekomtilbyderne. Omfanget er avhengig av hvor effektivt tvisteløsningsorganet fungerer. Samlet sett forventer departementet at kostnadsbesparelsene for ekomtilbyderne som følge av innføring av den foreslåtte loven vil overstige eventuelle ulemper.

14.5 Konsekvenser for andre infrastrukturtilbydere enn ekomtilbydere (andre nettoperatører)

Den foreslåtte reguleringen vil gi gevinster gjennom mer samordning. Andre nettoperatører vil kunne oppnå reduserte anleggskostnader på grunn av mer samordning av graving samt bedre utnyttelse av annen infrastruktur. Bedre informasjon vil også kunne redusere kostnader knyttet til planlegging og prosjektering samt gi færre graveskader og mindre omgraving.

Forslagene til ny regulering skal i utgangspunktet ikke øke andre nettoperatørers kostnader. Når det gis tilgang til eksisterende infrastruktur i forbindelse med utbygging av høyhastighetsnett, skal slik tilgang gis til rimelige vilkår, herunder pris. Departementet legger derfor til grunn at tilgangsplikten gir rom for at infrastruktureier får dekket sine kostnader forbundet med å gi tilgang.

Reguleringen vil kunne medføre noen administrative kostnader knyttet til å håndtere forespørsler om tilgang og informasjon. Kostnadene avhenger blant annet av hvilke typer krav som stilles til utveksling av informasjonen. Det legges til grunn at slike kostnader også vil kunne dekkes av tilgangsprisen.

Eventuelle konflikter om tilgang og samordning mellom ulike aktører kan medføre noe økt ressursbruk. Omfanget er avhengig av hvor effektivt tvisteløsningsorganet fungerer.