2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Innledning
Regjeringen mener at økt satsing på IKT og bredbånd er en nøkkel til framtidig velferd og vekst i Norge. Digitalisering bidrar til innovasjon og verdiskapning i alle sektorer. Både næringsliv, offentlig forvaltning og husstander er derfor avhengige av tilgang til velfungerende bredbåndstjenester, noe som igjen krever god mobil- og bredbåndsdekning i hele landet.
Regjeringens bredbåndspolitikk framgår av Meld. St. 27 (2015–2016) Digital Agenda for Norge. Regjeringen har satt som et langsiktig mål at alle husstander og virksomheter skal ha tilgang til høyhastighetsbredbånd. Dette er et ambisiøst mål som det vil ta tid å nå. Regjeringen har derfor satt som et foreløpig mål at 90 prosent av alle husstander skal ha tilbud om 100 Mbit/s innen utgangen av 2020.
Markedsbasert utbygging og teknologinøytralitet er viktige prinsipper i bredbåndspolitikken, fordi dette vil gi best utnyttelse av samfunnets ressurser. Det skal legges til rette for bærekraftig konkurranse og markedsbasert utbygging gjennom effektiv sektorregulering. I de områdene hvor det ikke er kommersielt grunnlag for investeringer, bidrar staten med midler til utbygging gjennom støtteordning for bredbåndsutbygging. Der myndigheten griper inn i markedet skal det skje på en transparent og forutsigbar måte. Regjeringen mener at det bør utvises varsomhet når det gjelder å bruke offentlige midler på bredbånd.
Utbygging av bredbåndsinfrastruktur innebærer ofte store kostnader forbundet med selve anleggsarbeidet. I kablede bredbåndsnett kan framføringskostnaden utgjøre over 80 prosent av samlet utbyggingskostnad. Noe av det viktigste myndighetene kan gjøre for å legge til rette for utbygging er å bidra til å redusere disse kostnadene.
EU vedtok 15. mai 2014 et direktiv med tiltak for å redusere kostnadene ved etablering av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon, jf. direktiv 2014/61/EU (bredbåndsutbyggingsdirektivet). «Høyhastighetsnett» er i direktivet definert som elektronisk kommunikasjonsnett som kan levere tilgang til bredbåndstjenester med hastigheter på minst 30 Mbit/s.
Det overordnede målet med direktivet er å legge til rette for og intensivere utbygging av høyhastighetsnett ved å fremme felles bruk av eksisterende fysisk infrastruktur og mer effektiv etablering av ny infrastruktur gjennom samordning av bygge-, grave- og anleggsprosjekter. I forbindelse med nybygg og større renoveringsarbeider på bygninger skal det i tillegg legges til rette for installasjon av høyhastighetsnett. Gjennomføring av direktivet i norsk rett forventes å kunne gi gevinster for samfunnet i form av reduserte kostnader for utbygging av høyhastighetsnett.
Reguleringsbehovet som oppstår ved gjennomføring av bredbåndsutbyggingsdirektivet i norsk rett, kan i utgangspunktet tenkes løst på ulike måter. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vurdert direktivets bestemmelser og kartlagt hvilke endringer som må gjennomføres i norsk rett for å tilfredsstille direktivets krav. Departementet har lagt til grunn en minimumsløsning når det gjelder gjennomføringen av direktivet, med unntak av bestemmelsene som knytter seg til sentral informasjonstjeneste. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i denne sammenheng også vurdert å gjennomføre direktivet i norsk rett gjennom endringer i ekomloven, men har kommet til at dette er lite hensiktsmessig da formålet og virkemidlene i ekomloven er grunnleggende forskjellige fra formålet og virkemidlene i direktivet. Departementet har i denne vurderingen lagt avgjørende vekt på at ekomloven retter seg mot en langt snevrere krets av aktører og at det vil være lite hensiktsmessig å utvide ekomlovens saklige virkeområde til også å gjelde aktører som ikke har annen tilknytning til elektronisk kommunikasjonsvirksomhet enn at de eier eller disponerer fysisk, passiv infrastruktur som kan være aktuell til bruk for utbygging av høyhastighetsnett. Departementet foreslår derfor at direktivet gjennomføres i en ny lov.
2.2 Høringen
Samferdselsdepartementet sendte 3. juni 2016 forslag til lov om tilrettelegging for utbygging av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon på høring med frist for innspill 5. september 2016. Kommunal- og moderniseringsdepartementet overtok 3. mai 2019 sektoransvaret for elektronisk kommunikasjon, herunder bredbåndspolitikken, fra Samferdselsdepartementet. Høringen ble offentliggjort på departementets hjemmesider og ble også sendt direkte til følgende høringsinstanser:
Departementene
Fylkeskommunene
Kommunene
Datatilsynet
Direktoratet for byggkvalitet
Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK)
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)
DSS
Forbrukerombudet
Forsvarets forskningsinstitutt
Forsvarets logistikkorganisasjon
Forsvarsbygg
Jernbaneverket
Konkurransetilsynet
Kystverket
Miljødirektoratet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (NKOM)
Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)
Politidirektoratet
Vegdirektoratet
3Net AS
ACN Norge AS
Agder Energi AS
Akademikerne
Akershus Kraft AS
Alta Kraftlag
Altibox
Altifiber AS
Andøy Energi
Arbeidsgiverforeningen Spekter
AS Distriktsnett
Atea AS
Austevoll Kraftlag BA
Avinor AS
Avur AS
Ballangen Energi
BA-nettverket
Banzai 4G AS
Bardufoss Kabel-TV AS
Bayonette AS
Bergen Fiber
Bergenhalvøens Kommunale Kraftselskap (BKKL)
Berger IKT
Bisnode Matchit AS
Blix Solutions
Bodø Energi
Bofiber
BP Norge AS
Braathe Gruppen AS
Bredbåndfylket Troms AS
Breiband.no
Broadnet Norge AS
Brukerklagenemda for elektronisk kommunikasjon
Bykle Breiband AS
Canal Digital
Ceragon Networks AS – Norway
Chili Mobile AS
Cisco systems Norge
Com 4 AS
DataGuard AS
Deltasenteret – Statens kompetansesenter for deltagelse og tilgjengelighet
Den norske advokatforening
Den norske dataforening
Den norske fagpresses forening
Digitale Medier 1881 AS
Dipper AS
Distriktenes Energiforening
DKnett AS
Drangedal Everk
Easy Connect AS
Eforum
Eidsiva Bredbånd AS
EL- og IT-forbundet
Eltel Networks AS
Eltele AS
Energi Norge
Energigass Norge
Energiselskapet Buskerud AS
Eniro AS
Enivest AS
Ericsson AS
Etne Elektrisitetslag
Evenes Kraftforsyning AS
EVRY Norge AS
Fausa Kraftlag
FEAS bredbånd AS
Fiberselskapet AS
Finansnæringens hovedorganisasjon
Finnås Kraftlag
Fitjar Kraftlag
Fjordkraft AS
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon
Gauldal IKT
Get
GIG Networks AS
GigaFib AS
GoLink AS
Grongnett AS
Gudbrandsdal Energi
Hadeland Energi AS
Hadeland og Ringerike Bredbånd
Hafslund Nett AS
Halden Dataservice AS
Hallingdal Breiband AS
Hallingdal Kraftnett AS
Hammerfest Energi Bredbånd
Hardanger Breiband
HardangerNett AS
Haugaland Kraft
Haugaland Turbonett
Helgeland Kraft
Hello
HemneNett AS
Hesbynett AS
H-Nett Bredbånd AS
Huseiernes landsforbund
Hålogaland Kraft AS
Iaksess AS
Ibidium Norden
IBM Norge AS
ICE Communications Norge AS
IKT-Norge
Infonett Røros AS
InfraNord AS
Inquam Norway AS
Institutt for informatikk
Institutt for medier og kommunikasjon
Instrumenttjentesten AS
Intelecom Group AS
Ishavslink AS
Istad Kraft AL
Itum AS
Jæren Kabelnett
Kabel Norge
Klepp Energi AS
Kompetanse Nord
Kragerø Energi og Bredbånd AS
KS Bedrift
Kvamnet AS
Kvantel AS
Kvinnherad Breiband AS
KystTele AS
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Last Mile Communications
Lenvik Kabel-TV AS
Lier Fibernett
Lindtel AS
Lofotkraft Bredbånd AS
LOS bynett AS
Luostejok Kraftlag AS
Lycamobile Norway
Lynet Internett AS
Lyse Tele AS
Maritime Communications Partner AS
Maskinentreprenørenes forbund
Mediebedriftenes landsforening
Mediehuset Tek AS
Meløy Energi
Mesta AS
MidtNett Buskerud AS
Midt-Telemark Breiband AS
Mobiltalk AS
Modum Kabel TV AS
Monsternett AS
MultiNet AS
Mycall
Nasjonalt Breibandråd
Naturkraft AS
Neanett AS
NEAS Bredbånd AS
NEI til EU
Nelfo
Nemko AS
Net2you AS
NettStar AS
Network Computing Spectrum AS
NextGenTel AS
NextNet AS
NK-Nett AS
Nokia Norge
Nord-Østerdal Kraftlag
Norges handikapforbund
Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon (NITO)
Norges naturvernforbund
Norges pensjonistforbund
Norges tekniske-naturvitenskaplige universitet (NTNU )
Norges televisjon AS
Norkring AS
Nornett AS
Norocom Norefjell AS
Norsk fjernvarme
Norsk Hydro ASA
Norsk Kabel-TV AS
Norsk lokalradioforbund
Norsk post- og kommunikasjonsforbund (Postkom)
Norsk Radio Relæ Liga
Norsk Romsenter
Norsk senter for informasjonssikring
Norsk transport- og logistikkforening
Norsk Vann
Norske boligbyggelags landsforbund AL (NBBL)
Norske flyspeditørers forening
NTE Bredbånd
NTE Marked
Numedal Fiber
Nye Totalnett AS
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Okapi AS
OpenNet Norge AS
Orange Business Norway AS
Orkidenett AS
Orkla ASA
P4 Radio hele Norge ASA
Pepcall AS
Phonect AS
Phonero AS
Posten Norge AS
Powertech Information Systems
Primafon AS
RadioLink Telemark AS
Rauma Energi og Brebånd
Relacom
RiksTV AS
RingNett AS
Romerike Bredbånd AS
Romm AS
Rybeltron AS
Rådgivende ingeniørers forening
Safety Computing AS
Sandefjord Bredbånd
Satel Norge AS
Scan Net AS
Schenker AS
Siemens AS
Signal Bredbånd AS
Sikringsradioen
Skagerak Energi AS
SKL Marked
Skånevik Ølen Kraftlag
Sogn og Fjordane Energi
Sogn Service AS
Sognenett AS
Sola Bredbånd
Sortland Elektro
Space Norway AS
Stange Energi AS
Statens Kartverk (Kartverket)
Statkraft AS
Statnett SF
Statoil ASA
StayOn AS
Stayonline AS
Stiftelsen elektronikkbransjen
Stordal Breiband
Strålfors AS
SuCom AS
Suldal Elverk
Sund Bredbånd
Svorka Aksess AS
Sønnico
Tafjord Mimer AS
Talkmore AS
Tampnet AS
Tata Communications
TDC AS
Teknisk-naturvitenskapelig forening (Tekna)
Telavox
Telefiber AS
Telenor Norge AS
Telepartner AS
Teleplan Consulting AS
Teletopia Mobile Communications AS
Telia Norge AS
Telio Telecom AS
Telipol
Tinn Energi
TNT Norge AS
Total Energi
Tranøy Telecom
Trollfjord Bredbånd AS
Trønder-Energi
Tussa IKT
TV2 AS
TV3 AS
Tveco.net
TVNorge AS
Tysnes Kraftlag
Uninett
Ustekveikja Energi AS
Varanger Kraft
Vegforum
Venabgyd Breibandlag BA
Verdal Kabel TV AS
Verizon Norway AS
Vesterålskraft Bredbånd
Vest-Oppland Kommunale Kraftselskap (VOKKS)
Viken Fiber
Vitnett AS
Voss Kommunikasjon AS
Xfiber AS
Xito AS
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Ytre Rælingen Antennelag AS
Z nett AS
Zisson AS
Ørskog Breiband AS
Østfold Energi AS
Øvre Eiker Fibernett
Årdalsnett AS
Departementet mottok merknader fra følgende instanser: Abelia, Asker kommune, BA-Nettverket, Boligprodusentenes Forening, Defo, Direktoratet for byggkvalitet, DNK, DSB, Energi Norge, Geomatikk, Geomatikkbedriftene, IKT-Norge, IT-forum Sogn og Fjordane, JBD, Kartverket, KS Bedrift, LO, Lyse Elnett, Lyse Fiber, Maskinentreprenørenes forbund (MEF), Nasjonalt Breibandråd, Nelfo, NextGenTel, NHO, Nkom, Nordland fylkeskommune, Norsk Romsenter, Norsk Vann, NSM, NTE Marked, NVE, Politiet, PST, Regelrådet, Spekter, Statens Vegvesen, Strand kommune, Telemark fylkeskommune, Telenor, Telia Norge, Uninett, Valdres Natur- og Kulturpark, Vegforum for byer og tettsteder, Viken Fiber, Virke, Øyer kommune. De høringsinstansene som hadde kommentarer til høringsnotatet var i hovedsak positive til forslagene. Flere av høringsinstansene har påpekt at 30 Mbit/s er et for lavt ambisjonsnivå for høyhastighetsbredbånd.
Arbeids- og sosialdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Utenriksdepartementet hadde ingen merknader til høringen.
Høringsuttalelsene kan leses i sin helhet på Kommunal- og moderniseringsdepartementets hjemmeside.
Departementet har mottatt følgende generelle høringsinnspill:
Vegforum for byer og tettsteder peker på at det i høringsnotatet framheves at kostnadene med etablering av høyhastighetsnett er store, og at bygge- og anleggskostnader utgjør 80 prosent av totalkostnaden, og skriver videre:
«VBT er, ut fra medlemskommunenes erfaringer, enig i at det kan oppnås en kostnadsgevinst med en bedre samordning mellom aktørene. Det er likevel nødvendig for oss å presisere at vegmyndighetens kostnader ved saksbehandling, oppfølging og kontroll må forventes å være en del av den totale kostnaden. Det samme gjelder kostnader til økt vedlikehold ved eventuelle skader på vegene som følge av gravearbeidene. VBT forutsetter at vegmyndigheten får dekket sine kostnader.»
Kartverket uttaler at de ser det som positivt at loven legger opp til enklere tilgang til informasjon om planlagt og eksisterende fysisk infrastruktur som kan benyttes til framføring av nytt ekomnett. Tilgang til høyhastighetsbredbånd er viktig for utviklingen i samfunnet og legger til rette for at flest mulig får muligheten til å nyttiggjøre seg av denne infrastrukturen. Tilrettelegging for rask og kostnadseffektiv utbygging er viktig, men dette må ikke gå på bekostning av effektiv planlegging eller god dokumentasjon av de anlegg som etableres.
Kartverket peker på viktigheten av at arbeidet med bredbåndsutbyggingsloven sees i sammenheng med pågående lov- og forskriftsarbeider for å utvide innholdet i Nasjonalt register over luftfartshindre (NRL) til å omfatte alle luftledninger i Norge og bedre dokumentasjon og tilgang til informasjon om ledninger i grunnen. Kartverket er involvert i begge disse arbeidene, og begge har som formål å igangsette og drifte informasjonssystemer som dels er overlappende med det som søkes ivaretatt i høringsnotatet.
NVE mener at loven ikke vil avhjelpe de viktigste utfordringene ved utbygging av bredbånd i Norge. NVE viser i denne sammenheng til at departementet har pekt på blant annet graveregler og krav til gravedybder i kommunene som en utfordring for bredbåndsutbygging. NVE mener at denne problematikken bør omtales og forklares nærmere. NVE antar at departementet forutsetter at disse hovedutfordringene vil bli adressert gjennom endringer i andre lover- og forskrifter.
Norsk Vann er positiv til at det foreslås en bedre samordning av bygge- og anleggsarbeider og en forenklet tilgang til informasjon om eksisterende infrastruktur og støtter at vannforsyningssystemer er unntatt.
Lyse Fiber mener at det bør gjennomføres en risikoanalyse når det gjelder konsekvenser for redundans i nettinfrastruktur som følge av de foreslåtte pliktene, og ser det i sammenheng med hovedtiltakene som foreslås i Lysne-utvalgets rapport «Digital sårbarhet – sikkert samfunn».
Departementet har merket seg disse generelle høringsinnspillene og er for en stor del enig i de synspunktene som fremmes. Likevel gjelder disse generelle høringssvarene i liten grad forhold som berører de konkrete forslagene til gjennomføring av direktivet eller de foreslåtte lovbestemmelsene. På denne bakgrunn har departementet ikke funnet grunn til å gjøre endringer i lovforslaget. Flere av høringsinstansene har kommentert det faktum at graveregler og/eller tilgang til veggrunn som sådan ikke omfattes av forslaget. Departementet viser til at det etter høringen er fastsatt nytt nasjonalt graveregelverk for all offentlig vei gjennom endring i ledningsforskriften.
Høringsinnspill til de enkelte delene og bestemmelsene i forslaget omtales nærmere i kapitlene 6 til 13 nedenfor.