6 Lovens innledende bestemmelser

6.1 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet ble det foreslått at formålet med loven skal være å bidra til kostnadseffektiv etablering av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon og å sikre tilgang til informasjon om passiv fysisk infrastruktur og bygge- og anleggsarbeider. Dette skal blant annet oppnås ved å fremme felles bruk av eksisterende fysisk infrastruktur og ved å legge til rette for samordning av bygge- og anleggsarbeider. Tilrettelegging for tilgang til informasjon for bredbåndsutbyggere skal bidra til lovens formål.

Artikkel 2 i direktivet definerer flere begreper som avviker fra annen norsk regulering. Det er etter departementets syn behov for i lovutkastet å definere sentrale begreper som «nettilbyder» (definisjonen ble etter høringen endret til «nettoperatør»), «fysisk infrastruktur», «høyhastighetsnett», «tilkoblingspunkt» og «større renoveringsarbeid» som avviker fra, eller kan forveksles med, begreper som brukes i annen regulering eller i dagligtale forøvrig.

Øvrige definisjoner i artikkel 2 ble vurdert enten som selvforklarende eller tilfredsstillende og tilstrekkelig definert i gjeldende regulering. Dette gjelder «anleggsarbeid», «offentlig organ» og «offentligrettslige organer», jf. artikkel 2 henholdsvis nummer 4), 5) og 6). I tillegg til at nevnte begreper langt på vei er selvforklarende, inneholder gjeldende norsk rett allerede definisjoner som etter vårt syn er dekkende, jf. definisjonen av begrepet «bygge- eller anleggsarbeid» i forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser (byggherreforskriften) og Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven (fvl.) § 1). Direktivets definisjon av «offentligrettslig organ» («bodies governed by public law») er identisk med tilsvarende definisjon i EUs anskaffelsesdirektiver, for eksempel definisjonen i det dagjeldende (senere erstattet av direktiv 2017/24/EU) anskaffelsesdirektivet for offetnlig sektor (direktiv 2014/24/EU artikkel 2 nummer 1 (4)). Det ble også vist til forskrift om offentlige anskaffelser § 1-2 (2), som implementerte dagjeldende anskaffelsesdirektiv. Definisjonen av «Public sector body» er identisk med anskaffelsesdirektivets definisjon av «Contracting authority».

Departementet mener at begrepet «tillatelse», jf. artikkel 2 nummer 10, er selvforklarende og vil omfatte alle avgjørelser truffet av et offentligrettslig organ etter en gitt prosedyre.

Når det gjelder direktivets definisjoner av begrepene «fysisk infrastruktur i bygninger», «fysisk infrastruktur i bygninger klargjort for høyhastighetsnett» og «større renoveringsarbeid», jf. artikkel 2 nummer 7), 8) og 9), vises det til definisjonene av henholdsvis «fysisk infrastruktur» og «høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon». Etter departementets vurdering er det unødvendig å definere disse begrepene.

Departementet foreslo at det blir utformet en egen taushetsbestemmelse, se § 6 i forslaget til lov, for å sikre et likt nivå for konfidensialitet og taushetsplikt for alle nettoperatører som er omfattet av loven. Informasjon som en tilbyder har ervervet om andre nettoperatørers infrastruktur eller forretningsforhold for å oppnå rettigheter etter denne lov, skal bare benyttes til det opplysningene var tiltenkt.

Departementet foreslo i høringen at taushetsplikten for utpekte medlemmer av tvisteløsningsorganet, som vil ha ulik sektorbakgrunn og har kompetanse om forskjellig type infrastruktur, bør behandles likt med hensyn til hvilken taushetsplikt som gjelder. Hensikten er å redusere eventuell usikkerhet med hensyn til om innholdet i taushetsplikten, både for tvisteløsningsorganets medlemmer og aktuelle nettoperatører er det samme for alle involverte parter.

Departementet foreslo at taushetsplikten også skulle omfatte eksterne tjenesteleverandører som eventuelt kunne få i oppdrag å utføre oppgaven som sentral informasjonstjeneste.

6.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene er skeptiske til definisjonen av høyhastighetsnett som bredbånd med nedlastningshastighet på minst 30 Mbit/s, jf. § 5, nummer 3, og mener grensen burde vært satt ved 100 Mbit/s.

Nkom har flere merknader til de innledende bestemmelser. De viktigste av disse er gjengitt nedenfor.

Nkom viser til merknadene til formålsbestemmelsen, jf. forslag til § 1, og mener at det bør vurderes om sikring av tilgang til infrastruktur bør være en del av lovens formål.

I forslag til § 2, saklig virkeområde, foreslår Nkom å presisere første ledd annet punktum som følger: «Loven gjelder videre etablering av fysisk infrastruktur for fremføring av høyhastighetsnett i bygninger og tilgang til infrastruktur i bygninger for tilbydere av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon».

Nkom har merknader til enkelte av definisjonene i forslaget til lov og viser blant annet til at «tilbyder av offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste» ikke er definert i ekomloven.

Nkom foreslår å endre § 6 (taushetsplikt) første ledd for å presisere hva slags informasjon det er relevant å bevare taushet om: «Nettilbyder og enhver som utfører arbeid eller tjeneste for nettilbyder, plikter å bevare taushet om informasjon om andre nettilbyderes infrastruktur eller forretningsforhold som vedkommende gjennom sin virksomhet får kjennskap til».

Nelfo stiller seg positiv til lovforslaget, men har likevel følgende kommentarer:

«NEK 700 er en samling europeiske standarder som beskriver fysisk infrastruktur i alle bygningstyper med bl.a. kvalitetskrav og båndbredder i ulike klasser. Laveste klasse i standarder er 100 Mbit/s og høyeste er 1000 Mbit/s. Dette er en bl.a. et krav i den finske reguleringen gjennom forskriften «65/2013M «Föreskrift om inomhusnäten i en fastighet och teleentreprenader»). Det synes derfor som at kravet til 30 Mbit/s er et lavt ambisjonsnivå for infrastruktur i bygg.»

Justis- og beredskapsdepartementet og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) har begge merknader til bestemmelsen om taushetsplikt. Justis- og beredskapsdepartementet peker på at det i utkast til § 6 første ledd foreslås at de som arbeider for nettilbyder får taushetsplikt om alt disse får kjennskap til gjennom dette arbeidet. Justis- og beredskapsdepartementet tviler på at dette har vært ment slik og viser til merknaden til annet ledd i utkastet hvor det synes som om departementet har ment informasjon om «andres nett eller forretningsforhold». Lovteksten i første ledd bør derfor endres.

PST uttaler at forslagets § 6 oppstiller en streng taushetsplikt uten unntak og er bekymret for om den strenge taushetsplikten vil få betydning for PSTs behov for å ha nødvendig grunnkunnskap om hvordan vår digitale kommunikasjonsstruktur er bygget opp og virker. Manglende kunnskap om dette vil svekke tjenestens evne til å avdekke spionasje og sabotasjeforsøk fra fremmede makter i det digitale rom. PST mener at det er uheldig dersom denne reguleringen medfører at PSTs mulighet til å innhente informasjon om for eksempel infrastruktur og forretningsforhold er svakere i det digitale rom enn i det fysiske rom. PST mener derfor at det bør gjøres tydelig at taushetsplikten i § 6 ikke er ment å begrense PSTs undersøkelser innenfor tjenestens formål og gjeldende rettslige rammeverk.

Lovforslaget/direktivet omfatter kun passive nettelementer av den fysiske infrastrukturen, konstruksjoner eller deler av dem som ikke selv er en aktiv del av nettet. PST forstår forslaget dithen at det ikke gjelder nettet som sådan, og at det derfor ikke vil påvirke PSTs lovhjemlede tilgang til informasjon/kommunikasjon som skjer i den aktive delen av nettet. PST forstår videre forslaget dithen at det ikke begrenser muligheten til å benytte mobilregulerte soner etter ekomloven.

Telenor mener at regjeringens ambisjon om at alle skal få tilgang til et godt bredbånd bør omtales i forarbeidene til § 1 (formålsbestemmelsen).

Energi Norge foreslår endring i § 1 ved tillegg «[.] passiv infrastruktur (som trekkrør, kanaler, kulverter m.v.) og bygge- og anleggsarbeider.» Videre mener organisasjonen at det bør angis i formålsbestemmelsen at veggrunn ikke er omfattet av begrepet infrastruktur.

Energi Norge har også følgende kommentar til § 5 definisjoner:

«Hva som er å anse som «bygge- og anleggsarbeider som helt eller delvis er finansiert med offentlige midler», jfr. § 10, er nærmere omtalt i høringsnotatet. Vi foreslår at det inntas en nærmere definisjon av dette i § 5.

og

I § 5 nr. 2 er verken luftlinjer eller kabler nevnt. Det er dermed uklarhet i forslaget om disse elementene er omfattet, jfr. også at ledningsspenn i luft nevnes i kommentarene til § 2 i høringsnotatet, som omfattet (som kjent benyttes mange ledningsspenn til fremføring av fiber som Fellesføring). I samme kommentar angis at kabler i grunn ikke er omfattet. Både kabler og linjer kan inneholde «rørelement» innvendig (OPGV), som det i teorien kan trekkes/blåses fiber gjennom. Linjer kan også brukes til å spinne fiber på. Vi ber om en avklaring på dette.»

Nasjonalt breibandsråd, IT-forum Sogn og Fjordane og NHO mener at definisjonen av høyhastighetsnett bør være 100 Mbit/s, og ikke 30 Mbit/s som foreslått.

Uninett mener at bruken av begrepet «nettilbyder» (jf. § 5) er forvirrende og foreslår i stedet «føringsvei- og losjitilbyder».

Telia mener at definisjonen av «høyhastighetsnett» må revurderes slik at også utbyggere av mobile bredbåndsnett kan nyte godt av disse tiltakene.

NextGenTel viser til uklarheter i tilknytning til framføring av infrastruktur for elektronisk kommunikasjon langs vegnettet, og mener at det ikke hadde vært unaturlig om hele veien var omfattet av det foreslåtte regelverket.

Norsk Romsenter viser til at det finnes satellittbaserte kommunikasjonsløsninger som kan være alternativer til å oppnå bredbåndsdekning, og støtter derfor teknologinøytral definisjon av høyhastighetsnett som foreslått.

Norsk Vann påpeker at vann- og avløpsnett er definert som samfunnskritisk infrastruktur av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Organisasjonen anbefaler bruk av begrepet «ledninger/rør til framføring av vannforsyning og drikkevann» og ikke «rør til framføring av drikkevann», jf. § 5 pkt. 2. Organisasjonen viser videre til § 5 pkt. 1a og foreslår at formuleringen «avløp, herunder fjerning eller rensing av avløpsvann og kloakk» endres til «transport av avløpsvann».

6.3 Departementets vurdering

Departementet er i det alt vesentligste enig i Nkom sine merknader til de innledende bestemmelsene og har gjort endringer i lovproposisjonen som følge av dette. Én av disse endringene innebærer at det innføres et nytt begrep, «bredbåndsutbygger», som defineres i lovforslagets § 5, som følger: «virksomhet som tilbyr eller planlegger å tilby tilgang til høyhastighetsnett som brukes til offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste». Tilsvarende begrep er innført i svensk lov i forbindelse med gjennomføring av bredbåndsutbyggingsdirektivet i Sverige.

Departementet er også enig i Justis- og beredskapsdepartementets observasjon vedrørende taushetspliktsbestemmelsen. Forslaget om taushetsplikt ble nettopp utformet med tanke på å verne sensitiv informasjon som nettilbydere mottar om andre nettoperatørers nett eller forretningsforhold i forbindelse med forespørsler etter loven. Departementet foreslår å justere ordlyden i første ledd slik at dette framkommer på en klarere måte.

Departementet er enig i Telenors merknad om at regjeringens ambisjoner bør omtales i lovproposisjonen og har gjort endringer i kapittel 2 ovenfor, som følge av dette.

Når det gjelder Energi Norges forslag til endring i formålsparagrafen, mener departementet at det er mer hensiktsmessig å legge til en eksemplifisering i tråd med Energi Norges innspill, i merknaden til § 1.

Departementet har vurdert Energi Norges forslag om at det i § 5 bør innarbeides en definisjon om hva som er å anse som «bygge- og anleggsarbeider som er helt eller delvis offentlig finansiert». Departementets vurdering er at det ikke er hensiktsmessig at dette framgår av lovens definisjoner. Hva som er å anse som helt eller delvis offentlig finansiert, må vurderes i det konkrete tilfelle. Departementet viser til at det er gitt veiledning til spørsmålet i forslag til merknader til § 10. Departementet har likevel, på bakgrunn av Energi Norges forslag på dette punktet, utvidet omtalen av temaet i nevnte forslag til merknad.

Når det gjelder kommentarene til at høyhastighetsnett burde vært definert som 100 Mbit/s, viser departementet til at definisjonen på 30 Mbit/s følger av direktivet. Vi viser for øvrig også til at regjeringen har satt som mål at 90 prosent av befolkningen skal ha 100 Mbit/s innen utgangen av 2020, og at dette målet ikke endres som følge av implementering av direktivet i Norge.

Departementet har merket seg Uninetts bekymring for at begrepet «nettilbyder» kan misforstås, og forslag om i stedet for «nettilbyder» å benytte begrepet «føringsvei- og losjitilbyder». Departementet mener at det ikke burde ligge an til misforståelser da begrepet defineres klart i § 5. Samtidig ser departementet at begrepet «nettilbyder» kan forveksles med begrepet «tilbyder av elektronisk kommunikasjonsnett» i ekomloven. Departementet foreslår på denne bakgrunn å bruke begrepet «nettoperatør» i lovutkastet. Dette begrepet sammenfaller med begrepet «network operator» i direktivet.

Når det gjelder Telias merknad knyttet til mobilt bredbånd, viser departementet til at loven er teknologinøytral, og at mobilt bredbånd vil være omfattet så fremt det kan gi hastigheter på 30 Mbit/s eller mer.

Departementet registrerer at NextGenTel med flere har ønsket at også veggrunn som sådan skal omfattes av tilgangsplikten. Departementet viser til at veigrunn ikke er omfattet av direktivet. Videre er tilgang til veigrunn regulert gjennom ledningsforskriften, som for øvrig ble endret i 2017 blant annet for å klargjøre ledningseiers plikter og rettigheter.

Departementet bekrefter at definisjonen av høyhastighetsnett er teknologinøytral og vil komme til anvendelse i den grad det er aktuelt ved etablering av satellittbasert høyhastighetsnett.

Når det gjelder Norsk Vanns forslag til endringer i definisjoner, er departementet enig i disse forslagene og har endret lovforslaget i tråd med disse.

Departementet foreslår å klargjøre at loven gjelder hele Norge i § 3 om geografisk virkeområde. I utgangspunktet foreslås Svalbard, Jan Mayen og bilandene unntatt, men at Kongen kan gi forskrift om at loven likevel gis anvendelse på Svalbard dersom det er behov. Tilsvarende foreslås det at det kan gis forskrift om at loven gis anvendelse på kontinentalsokkelen.