7 Forholdet til forvaltningsretten

Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) omfatter «virksomhet som drives av forvaltningsorganer». Som et slikt organ regnes «ethvert organ for stat eller kommune» jf. lovens § 1 første og andre punktum. Det følger av lovforslaget § 4 at undersøkelseskommisjonen er et forvaltningsorgan underlagt departementet. Forvaltningslovens regler vil således komme til anvendelse, så fremt det ikke er gjort særskilte unntak eller reguleringer i lovforslaget her.

Etter forvaltningsloven § 3 første ledd kommer bestemmelsene i kapitlene IV–VI bare til anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak. Disse kapitlene inneholder viktige rettssikkerhetsgarantier for den enkelte, blant annet regler om forvaltningens utrednings- og informasjonsplikt og om partens rett til å klage over avgjørelsen.

Et vedtak er «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)». Dersom vilkårene er oppfylt, er vedtaket enten et enkeltvedtak eller en forskrift, jf. § 2 første ledd bokstavene b og c.

Undersøkelseskommisjonen skal foreta undersøkelser for å bedre pasient- og brukersikkerheten. Undersøkelsene skal utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger. Avgjørelser knyttet til å iverksette en undersøkelse av en alvorlig hendelse eller et alvorlig forhold, omfanget av undersøkelsen og tidspunktet for en slik undersøkelse vil ikke være bestemmende for rettigheter og plikter til en eller flere bestemte personer i forvaltningslovens forstand og vil derfor ikke være enkeltvedtak.

Ved undersøkelse av alvorlige hendelser skal undersøkelseskommisjonen utarbeide en rapport. I rapporten kan undersøkelseskommisjonen komme med tilrådninger, men slike tilrådninger vil ikke være bindende vedtak. Rapporten vil derfor ikke i seg selv medføre rettsvirkninger for enkeltpersoner eller private rettssubjekter. Rapporten vil dermed ikke være «bestemmende» for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer i forvaltningslovens forstand. Rapporten vil derfor ikke være et vedtak etter forvaltningsloven.

De deler av forvaltningsloven som knytter seg til enkeltvedtak vil derfor ikke komme direkte til anvendelse på undersøkelsesarbeidet. Når det gjelder pålegg gitt i forbindelse med undersøkelsesarbeidet er dette nærmere omtalt i punkt 11.3. Flere av reglene i forvaltningsloven kapittel IV og V om enkeltvedtak er utslag av generelle forvaltningsrettslige prinsipper. Selv om reglene om enkeltvedtak i disse kapitlene ikke kommer til anvendelse på undersøkelseskommisjonenes saksbehandling, må undersøkelseskommisjonen opptre i tråd med de generelle prinsippene for saksbehandlingen. I den grad bestemmelsene i kapittel IV og V må anses å gi uttrykk for generelle prinsipper, skal derfor undersøkelseskommisjonens saksbehandling legges opp i overensstemmelse med disse.

Et grunnleggende krav til forvaltningens saksbehandling er at den skal være forsvarlig. Dette forsvarlighetskravet er bakgrunnen for en stor del av forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Hovedinnholdet i kravet til forsvarlig saksbehandling er at forvaltningsapparatet skal brukes i de rette situasjonene, og at sakene som tas til behandling skal få et mest mulig riktig utfall. I dette kravet ligger også at publikum skal ha tillit til at forvaltningens kompetanse blir brukt på denne måten.

Forvaltningsorganers utredningsplikt er et utslag av det generelle kravet til forsvarlig saksbehandling. Før forvaltningen bruker sin beslutningskompetanse skal saken være så godt utredet som mulig.

Forsvarlig saksbehandling innebærer også at berørte personer og virksomheter skal gis anledning til å fremlegge relevant informasjon før forvaltningen treffer sin avgjørelse. Denne viktige siden ved kravet til kontradiktorisk behandling kan også ses på som en del av forvaltningens utredningsplikt. Den som berøres av avgjørelsen, vil ofte kunne bidra med opplysninger av betydning for saken, og før forvaltningen har undersøkt denne muligheten er saken ikke forsvarlig opplyst.

Et annet grunnprinsipp i forvaltningsretten er at forvaltningen skal tilstrebe nøytralitet og saklighet i saksbehandlingen. Forvaltningen skal unngå usaklig forskjellsbehandling, og det er kun forhold som er relevante for saken som skal vektlegges. Irrelevante hensyn som personlige sympatier eller antipatier skal ikke trekkes inn i vurderingsgrunnlaget.

Videre gjelder forholdsmessighetsprinsippet som innebærer at forvaltningen ikke skal bruke sin myndighet til å gripe inn i private personers forhold i større grad enn nødvendig.

I tillegg er det et prinsipp at forvaltningens ressurser skal brukes effektivt. Unødige utgifter skal ikke pådras fellesskapet, og saker som er til behandling skal avgjøres uten unødig tidsspille.

De generelle prinsippene gjelder ikke ubetinget, men må tilpasses den aktuelle situasjonen. Det må også tas hensyn til at undersøkelsesarbeidet i undersøkelseskommisjonen skiller seg fra alminnelig forvaltningsvirksomhet. En vesentlig forskjell er at det forvaltningsrettslige partsbegrepet ikke nødvendigvis er relevant ved en undersøkelse. Dette vil kunne få betydning for prinsippenes rekkevidde i det enkelte tilfellet.

Bestemmelsene i kapittel VII som kun gjelder for forskrifter vil ikke komme til anvendelse. De alminnelige reglene i kapittel I til III, og det alminnelige forvaltningsrettslige prinsippet om forsvarlig saksbehandling, vil derimot gjelde, med mindre annet følger særskilt av dette lovforslaget. Se i denne forbindelse forslaget til bestemmelse om taushetsplikt i punkt 12.3.3. Forvaltningslovens bestemmelser om kontradiksjon og partsinnsyn gjelder etter sin ordlyd kun for enkeltvedtak, og disse vil derfor ikke direkte komme til anvendelse på undersøkelseskommisjonens arbeid etter lovforslaget her. Som nevnt vil imidlertid det generelle prinsippet om forsvarlig saksbehandling kunne innebære at berørte personer og virksomheter må gis anledning til å fremlegge relevant informasjon.