6 Gjennomføringen i norsk rett

6.1 Lovstrukturelle vurderinger

6.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget i høringsnotatet gjaldt en selvstendig, norsk lov som skal hjemle EUs forsterkede produktrammeverk. Bakgrunnen er den brede tilnærmingen til kravstilling til produkter som EU nå legger til grunn for framtidig produktregelverk, se også punkt 2 bakgrunn.

Norsk lovgivning har ikke noe dekkende motstykke til den lovgivningen som nå utvikles i EU til fremme av brede bærekraftsegenskaper i produkter og verdikjeder og grønn konkurransekraft i Europa. Det er derfor behov for et forsterket rettslig produktrammeverk på lovs nivå i Norge som gjør det mulig effektivt, korrekt og rettidig å gjennomføre både enkelte allerede vedtatte og ikke minst de mange kommende rettsakter.

Departementet har vurdert hvorvidt EUs produktrammeverk kan hjemles gjennom endringer i forurensningsloven og produktkontrolloven. Flere forhold i EUs forsterkede produktrammeverk skiller seg imidlertid fra vårt gjeldende miljølovverk: Produktrammeverket har et mye bredere virkeområde og formål. Det skal fremme alle aspekter av bærekraft, både miljømessige, sosiale og økonomiske. Det skal sikre en sosialt rettferdig omstilling. Det skal redusere forurensning inkludert utslipp av klimagasser og redusere tap av biologisk mangfold, i tråd med vedtatte målsettinger for miljø under EUs grønne giv. Det legger til grunn et globalt perspektiv på miljøproblemene som innebærer at også bærekraftsaspekter utenfor egne geografiske grenser vektlegges. Som en viktig vei til målet skal det fremme en mer sirkulær økonomi som mer effektivt utnytter materielle ressurser, motvirker overforbruk og reduserer avfallsmengdene.

Skulle man gå veien om endringer i forurensningsloven og produktkontrolloven for å hjemle EUs forsterkede produktrammeverk vil det innebære omfattende endringer både i lovenes formål og virkeområde. Departementet mener det er viktig å opprettholde forurensningsloven og produktkontrolloven som kjernelovverkene til vern mot forurensning og helse- og miljøfarlige kjemikalier. Det er også i tråd med utviklingen i EU der både industristrategien og kjemikaliestrategien legger stor vekt på å videreutvikle strengere krav til å bekjempe forurensning og skade på helse og miljø fra farlige kjemikalier parallelt med at man etablerer en ny og bredere motivert og sammensatt regulatorisk basis for kravstilling på produktområdet.

Departementet mener på denne bakgrunn at det er behov for en lov som er begrunnet i, og speiler, denne nye utvidelsen i det europeiske regelverket, og som kommer i tillegg til og supplerer kjernelovverket på forurensningsområdet. En slik ny lov vil være selvstendig begrunnet, stå på egne ben og vil være egnet til å ivareta behovet for å gjennomføre EUs produktrammeverk med alle dets underliggende rettsakter over tid.

Formen på EUs regelverksutvikling innebærer også at nasjonal lovgivning strukturelt må være egnet til effektivt å fange opp den løpende rettsutvikling som EU nå legger grunnlaget for. De brede, rammepregede forordningene i produktrammeverket vil i årene framover fylles ut med et stort antall underliggende rettsakter som fortløpende vil spesifisere krav til produkter, metodikk, tilsyn og kontroll og en rekke andre detaljerte forhold. Vi må ha en regelverksstruktur som gjør det mulig på en effektiv måte å fortløpende gjennomføre et hundretalls kommende underliggende forordninger som norske forskrifter.

Disse forholdene innebærer at det er EUs regelstruktur, formål og begrunnelse for reglene på produktområdet som langt på vei vil måtte bli bestemmende for hvordan den nye loven bygges opp, og hvilke temaer og hensyn hjemlene må omfatte. Disse føringene innebærer også at loven bør ta form som en overordnet hjemmelslov som delegerer myndighet til Kongen for å gjennomføre EUs utfyllende rettsakter i form av norske forskrifter. Loven skal sikre et tilstrekkelig, innholdsmessig dekkende nasjonalt hjemmelsgrunnlag for de rettsakter som er innlemmet i EØS-avtalen. Den vil ikke ha noen betydning for de forutgående vurderingene av EU-rettsakter og deres forhold til EØS-avtalen før innlemmelse i norsk rett. Vurderinger av EØS-relevans og konsekvenser for Norge vil fortsatt bli vurdert og avklart rettsakt for rettsakt etter etablerte nasjonale prosedyrer.

Hovedinnholdet i forslaget i høringsnotatet var § 3, som foreslo å gjøre EUs økodesignforordning til norsk lov, og § 4, en generell forskriftshjemmel for EU-rettsakter med krav i hele verdikjeden på fem prioriterte produktområder identifisert under EUs handlingsplan for sirkulær økonomi: Batterier og kjøretøy (EU teller dette som én kategori), emballasje, plast, elektriske og elektroniske produkter, samt tekstiler.

Bestemmelsen om energieffektivitetskrav til produkter i produktkontrolloven § 4 a ble foreslått opphevet samtidig med vedtakelse av ny lov om bærekraftige produkter og verdikjeder, da krav til energieffektivitet i produkter blir omfattet av økodesignforordningen. Høringsnotatet inneholdt også forslag til tilsyns- og sanksjonsbestemmelser.

6.1.2 Høringsinstansenes syn

Det var allmenn tilslutning til forslaget om en ny lov i høringsinnspillene.

Flere instanser har uttalelser og ideer til konkrete mål, ambisjonsnivå og temaer som vil, slik regelverket blir lagt opp, hovedsakelig være tema i utfyllende forskrifter til loven. Loven bestemmer ikke i seg selv ambisjonsnivået fullt ut, det konkrete innholdet i kravene til produkter og deres verdikjeder vil i stor grad avhenge av det utfyllende regelverket som vil materialisere seg i årene som kommer. Forslag til nye rettsakter og forslag til norske gjennomføringsforskrifter blir på vanlig måte sendt på høring.

Enkelte høringsuttalelser tar til orde for en bredere tilnærming til krav til bærekraft i lovverket.

Flere tar til orde for at hensynet til sosial bærekraft og rettferdig omstilling må være tydelig og hensyntas.

Den nye loven vil omfatte et bredt spekter produkter og kravstilling. Et gjennomgående hensyn og behov som påpekes av flere, er behovet for god informasjonsflyt og koordinering, både mellom myndighetsinstanser og -nivåer, og mellom forvaltningen og næringslivet, ut i markedene og til den allmenne befolkning. Det må tas hensyn til at næringslivet består av mange små og mellomstore bedrifter.

Flere instanser framhever det offentliges markedsmakt gjennom offentlige anskaffelser og ansvar for at disse anskaffelsene bidrar til grønn omstilling. Det er allmenn støtte til at lovverket hjemler krav til grønne offentlige anskaffelser.

6.1.3 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringen er det tilslutning til å gå videre med forslaget om en ny, selvstendig lov for bærekraftige produkter og verdikjeder. Departementet understreker at loven i første rekke skal være en hjemmelslov for EU-rettsakter, ofte i form av forordninger, hvor en har mindre nasjonalt handlingsrom. Kommentarer til gjennomføringen av regelverket i form av norske forskrifter, og Norges posisjoner i forhold til utvikling av nytt regelverk i EU, vil måtte fremmes i vanlige prosesser for høring av forslag til norske forskrifter, og i det løpende arbeidet med samarbeid og påvirkning innenfor EU/EØS.

Når det gjelder en bredere gjennomgang av bærekraft i lovverket, anser departementet en slik ambisjon å ligge utenfor rammen for arbeidet med å styrke produktlovgivningen i denne sammenheng. Rettsutviklingen i EU går imidlertid i retning av større integrering av bærekraftshensyn, og det vil fortsette å utfordre også norsk lovgivning på mange områder. Behovet for oppdatering og fornying av lovgivningen er derfor en problemstilling som departementet har fortløpende til vurdering.

Når det gjelder sosial bærekraft og rettferdig omstilling viser departementet til at sosial bærekraft er et hensyn som skal ivaretas i det nye produktregelverket, og at dette er eksplisitt vektlagt i EUs rettsakter som loven skal hjemle. Det skulle derfor ikke være noen tvil om at loven vil hjemle regelverk som omfatter alle aspekter av bærekraft, også sosiale hensyn, og at det er integrert og operasjonalisert i produktregelverket som blir hjemlet i loven.

Departementet er enig i viktigheten av informasjon om kommende regelverk og mulighet for involvering av eksterne, slik flere høringsinstanser påpeker. Slik informasjon vil synliggjøre muligheten ulike aktører har til å påvirke regelverksutviklingen i EU, direkte eller gjennom europeiske bransjeorganisasjoner. Informasjon og tidlige nasjonale høringer gir myndighetene bredere grunnlag for å tidlig vurdere konsekvenser EU-regelverket har for Norge, og bidrar til at næringslivet er bedre forberedt på kravene. Når EU-regelverket er vedtatt, er det viktig å informere og veilede relevante aktører om innholdet. Miljødirektoratet har allerede systematisert informasjon om kommende og vedtatte regelverk under EUs grønne giv på sin hjemmeside, og vurderer nå hvordan de ytterligere kan veilede effektivt og målrettet om nye krav som følger av regelverkene.

Når det gjelder produktspesifikke regler under økodesignforordningen, vil det bli etablert et «Ecodesignforum» i EU. Der skal alle interesserte parter som er involvert i det aktuelle produktet eller produktgruppen konsulteres når et nytt produkt skal reguleres. Det inkluderer myndigheter, næringslivet, fagforeninger, importører, miljøvernorganisasjoner og forbrukerorganisasjoner. I en tidligere fase av utviklingen av EU-regelverk kan interessenter delta i EU-prosessen rundt kravforberedende studier gjort på oppdrag av Europakommisjonen. Denne arenaen vil være et egnet sted for aktører å fange opp og spille inn til framtidige krav.

Ifølge økodesignforordningen skal medlemslandene innføre tiltak for å hjelpe små og mellomstore bedrifter i å anvende økodesignkravene. Effektive og målrettede tiltak skal videreutvikles i dialog med næringslivet slik at deres behov er ivaretatt. De aktuelle tiltakene vil først og fremst bestå i informasjonsarbeid og veiledning, noe både NVE og Miljødirektoratet har god erfaring med.

Når det gjelder offentlige anskaffelser viser departementet til at det på dette området er igangsatt et arbeid med revisjon av lov om offentlige anskaffelser, som vil få betydning for miljøhensyn i regelverket for offentlige anskaffelser. Et lovutvalg nedsatt av Nærings- og fiskeridepartementet har levert sin første delutredning, NOU 2023: 26 Ny lov om offentlige anskaffelser, hvor det blant annet er fremmet forslag om nye lovbestemmelser om miljøhensyn og andre samfunnshensyn. Det vises for øvrig til punkt 6.8.7.

En gruppe høringsuttalelser angikk CO₂-avgiften på forbrenning av avfall. Forbrenningsavgiften er ikke tema i lovforslaget, men et virkemiddel i klimapolitikken. Innspillene er derfor ikke vurdert i denne prosessen. Norsk forening for sirkulær økonomi støtter opphevelse av brukthandellova. Endringer i brukthandellova er gjenstand for en egen lovprosess under ledelse av Nærings- og fiskeridepartementet.

6.2 Hovedinnhold og avgrensninger, myndighet etter loven

6.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet inneholdt forslag om to hovedkategorier produktregelverk.

For det første, i § 3, hjemmel for EUs forordning om bærekraftig produktdesign, såkalt økodesign.

For det andre, i § 4, en generell forskriftshjemmel for krav i hele verdikjeden på områdene batterier og kjøretøy, emballasje, plast, elektriske og elektroniske produkter og tekstiler. Dette er regelverk som skal bidra til redusert klima- og miljøbelastning fra livsløpet til disse produktgruppene sett under ett og i et globalt perspektiv. Disse regelverkene skal også fremme flere andre formål samtidig som beskrevet i punkt 2.3 og 2.4.

Lovforslaget § 4 omfatter ikke verdikjeden for mat. Verdikjeden for mat er en prioritert verdikjede under EUs handlingsplan for sirkulær økonomi, og det utvikles nytt regelverk på matområdet innenfor rammene av EUs Farm to Fork-strategi. Dette regelverket vil bli fulgt opp av departementene med ansvar på matområdet.

Bygg er også en prioritert verdikjede i EUs handlingsplan for sirkulær økonomi. Kommisjonen fremmet i 2022 forslag COM (2022) 144 til revidert byggevareforordning og det er nå enighet i EU om forordningen. Arbeidet med framtidig gjennomføring av denne i norsk rett knyttes opp mot plan- og bygningsloven som forvaltes av Kommunal- og distriktsdepartementet.

Med disse avgrensningene vil ansvar og myndighet etter forslaget til ny lov tilligge Klima- og miljødepartementet med Miljødirektoratet som underliggende etat. I tillegg vil Energidepartementets ansvar for krav til energieffektivitet i produkter, med Norges vassdrags- og energidirektorat, NVE, som underliggende etat, videreføres uendret.

Myndigheten foreslås generelt lagt til Kongen. Kongen skal etter forslaget fastsette hvem som er tilsynsmyndighet etter loven.

6.2.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene var generelt positive til både regelverk om økodesign og verdikjederegelverk. Flere ønsket mer lovgivning om bærekraft, mer detaljerte regler og høyere ambisjoner, jf. også det som er sagt under punkt 6.1.

6.2.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget til lovens hovedinnhold konsentrert om hjemmelsgrunnlaget i §§ 3 og 4. Se punkt 6.5 om en mer begrenset tilnærming enn i forslaget i høringsnotatet til bestemmelsen om økodesign i § 3.

6.3 Lovens formål

6.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget i høringsnotatet tok utgangspunkt i at loven skal være et rammeverk for å gjennomføre EUs forsterkede produktrammeverk i norsk rett, som ledd i omstillingen til en mer sirkulær økonomi i Norge. Ett av de viktigste bidragene til en mer sirkulær økonomi er et mer bærekraftig forbruks- og produksjonsmønster for produkter. Begrunnelsen er todelt: Det er nødvendig å redusere forbruket av ressurser, fordi dersom forbruket fortsetter som i dag, overstiger det tilgjengelige ressurser på kloden. Det er samtidig nødvendig å redusere ødeleggelsen av naturressursene fra menneskelig aktivitet som resulterer i globale klimaendringer, forurensning av luft, vann og jordsmonn, og tap av natur og biologisk mangfold.

En av de viktigste strategiene for å sikre at man oppnår dette, er å omstille økonomien til å bli mer sirkulær, det vil si en økonomi som holder ressursene i sirkulasjon lengst mulig og gjennom det reduserer behovet for uttak og forbruk av nye ressurser. En sirkulær økonomi er imidlertid ikke et mål i seg selv, den må også være bærekraftig. Det er en viktig forutsetning for at omstilling til sirkulær økonomi skal bidra til de overordnede målene for klima og natur. For eksempel er det ingen miljømessig vinning i å ombruke forurensede masser eller gjenvinne materialer dersom det innebærer at helse- og miljøfarlige stoffer som primært skal ut av sirkulasjon i realiteten går tilbake inn i sirkulasjon i verdikjedene, og man dermed mister kontrollen med hvordan farlige kjemiske stoffer spres.

En mer sirkulær økonomi krever derfor endringer i produksjons- og forbruksmønstrene i mer bærekraftig, sirkulær retning. EUs nye produktrammeverk operasjonaliserer dette gjennom forsterkede krav til egenskaper hos produkter, som er utformet slik at de er miljømessig bærekraftige og best mulig passer inn i en sirkulær økonomi (økodesign). Det gjøres også gjennom tiltak i hele verdikjeden for produkter som skal sikre bærekraft fra vugge til grav, inkludert størst mulig økonomisering med ressursene på de ulike stadiene i verdikjeden. Det vises til bakgrunnsomtalen i punkt 2.

6.3.2 Høringsinstansenes syn

Det kom inn få kommentarer til formålsparagrafen. Hold Norge Rent foreslår at hensynet til forsøpling tydeliggjøres i formålsparagrafen. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) foreslår å inkludere hensynet til kostnadseffektivitet av hensyn til en effektiv gjennomføring av loven og bedriftenes interesser.

6.3.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder at loven bør ha en formålsparagraf som speiler formålene med et forsterket produktrammeverk som redegjort for i høringsnotatet. Departementet foreslår derfor en formålsformulering som løfter fram de sentrale målene for tiltakene i produktrammeverket og for den omstillingen fra lineær til sirkulær økonomi som er en forutsetning for å nå de overordnede miljømålene. Formålsparagrafen bidrar også til å tydeliggjøre hvordan formålet med loven om bærekraftige produkter er bredere og mer sammensatt enn formålet med forurensningsloven og produktkontrolloven.

Når det gjelder hensynet til forsøpling, er dette et hensyn som er integrert i de regelverkene for økodesign og hele verdikjeder som loven skal hjemle. EU-rettsaktene skal fremme en rekke hensyn samtidig, som forklart i punkt 2. Definisjonen av økodesign omfatter hensyn til bærekraft i produktets livsløp, og verdikjederegelverkene omfatter avfallsstadiet. Departementet ser derfor ikke behov for å framheve hensynet til forsøpling spesielt i formålsparagrafen. Når det gjelder hensynet til kostnadseffektivitet er dette etter departementets mening et hensyn som er relevant i forbindelse med gjennomføring av regelverket, slik NHO viser til, men ikke et mål i seg selv. Departementet fastholder på denne bakgrunn en kort og overordnet målformulering. Det vises til det mangfold av hensyn som er integrert i de europeiske regelverkene loven skal hjemle, og til at kostnadseffektivitet er et hensyn som regulært blir vektlagt i forbindelse med gjennomføring av regelverk.

6.4 Lovens anvendelse for Svalbard

6.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget i høringsnotatet var at loven som utgangspunkt ikke gjøres gjeldende for Svalbard, men at departementet kan gi forskrift om lovens anvendelse for Svalbard og kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forhold.

For Svalbard er utgangspunktet at norsk privatrett og strafferett gjelder, mens andre lovbestemmelser ikke gjelder med mindre det er særskilt fastsatt, jf. lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard § 2. EØS-avtalen er ikke gjort gjeldende for Svalbard, og Norge er derfor ikke forpliktet til å gjennomføre EØS-rettsakter i Svalbardregelverket. Likevel er en del EØS-regler gjort gjeldene på Svalbard. Det gjelder særlig på produkt- og kjemikalieområdet hvor produktkontrolloven og flere forskrifter hjemlet i produktforskriften gjelder.

Forurensningsloven gjelder ikke på Svalbard, men det er egne regler om forurensning og avfall på Svalbard i lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard og i forskrift 3. juli 2020 nr. 1517 om forurensning og avfall på Svalbard. Disse regelverkene er særlig tilpasset forholdene på Svalbard. Lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser gjelder ikke på Svalbard, jf. § 2.

6.4.2 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementet anbefalte en omformulering av forslaget til § 2 i høringsnotatet.

6.4.3 Departementets vurdering

Departementet har omformulert bestemmelsen om anvendelse for Svalbard, se lovteksten § 2. Departementet anser det hensiktsmessig at loven med forskrifter som utgangspunkt ikke gjøres gjeldende for Svalbard, men at Kongen kan gi forskrift om lovens anvendelse for Svalbard og kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forhold.

For regler om forurensning og avfall vil det være hensiktsmessig løpende å vurdere om noen deler av regelverket bør gjennomføres i svalbardmiljøloven og/eller forskrift om forurensning og avfall på Svalbard på en slik måte at de hensyntar de stedlige forholdene.

6.5 Bærekraftige produkter, økodesign, § 3

6.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet inneholdt forslag om å innlemme EUs økodesignforordning, som skal overta for dagens økodesigndirektiv, som norsk lov ved inkorporasjon.

Økodesigndirektivet er hjemlet i produktkontrolloven § 4 a, jf. § 1 første ledd bokstav c, og § 3 sjette ledd. Produktkontrolloven ble endret i 1999 for å gjennomføre krav til energieffektive produkter som følge av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, jf. Ot.prp. nr. 42 (1998–99) Om lov om endringer i lov av 11. juni 1976 nr 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven).

Gjennom å gjøre økodesignforordningen til norsk lov hjemlet i lov om bærekraftige produkter og verdikjeder § 3 ville disse bestemmelsene i produktkontrolloven bli overflødige, og de ble derfor foreslått samtidig opphevet.

6.5.2 Høringsinstansenes syn

Svært mange høringsinstanser var positive til et nytt regelverk om økodesign. Det innkom ikke spesielle kommentarer til forslaget om å gjennomføre økodesignforordningen på lovs nivå.

6.5.3 Departementets vurdering

Departementet noterer en generell oppslutning om forsterket regelverk for økodesign i norsk rett, inkludert på lovs nivå. Lovforslaget er en hjemmelslov og detaljer i regelverket mht. omfang og gjennomføring vil man måtte komme tilbake til i forbindelse med utarbeidelse av gjennomføringsforskrifter til forordningen. Det vil være anledning til å kommentere på dette i forbindelse med høring av utkast til gjennomføringsforskrift for forordningen og av framtidige underliggende forordninger fra EU.

Departementet er etter en nærmere vurdering av rettsutviklingen i EU kommet til at det er nødvendig å avvente innlemmelse av økodesignforordningen i loven. Bakgrunnen er EUs utvikling av kontrollsystemet under økodesignforordningen, hvor grensekontroll ved tollmyndighetene skal spille en viktig rolle. EUs økodesignforordning stiller krav til tollkontroll av produktpass som er knyttet til EUs informasjonsutvekslingssystemer og forordning (EU) 2022/2399 om EU Single Window Environment for Customs («Single Window»). Single Window-forordningen ble vedtatt i desember 2022 og gir et nytt rettslig rammeverk for å forbedre informasjonsdeling og digitalt samarbeid mellom tolladministrasjoner og andre myndigheter med ansvar for håndhevelse av ikke-tollrelaterte formaliteter på grensen til EU. Dette er en utvikling av EU-regelverket som vil omfatte kontroll av krav på flere områder, som helse og sikkerhet, beskyttelse av miljøet, mat- og produktsikkerhet og landbruk. Ettersom EU sitt tollsamarbeid ikke omfattes av EØS-avtalen, er ikke Single Window-forordningen tatt inn i EØS-avtalen. Det må derfor gjøres helhetlige, tverrgående vurderinger av hvordan EØS/EFTA-statene skal forholde seg til henvisninger til systemet i ellers EØS-relevant regelverk. Dette tilpasningsarbeidet er på grunn av sin tverrgående karakter ikke mulig å gjennomføre innenfor fristene for denne proposisjonen.

Departementet mener samtidig at det ikke er grunn til å utsette all gjennomføring av krav til økodesign. Det er viktig at utestående rettsakter under økodesigndirektivet som er innlemmet i EØS-avtalen med forbehold om Stortingets samtykke blir gjort gjeldende som norsk rett, slik at Norge ikke blir hengende etter utviklingen i EUs indre marked og en sikrer like rammebetingelser.

Departementet mener derfor at den beste løsningen er en trinnvis tilnærming til gjennomføring av nye krav til økodesign. I forslaget til ny lov foreslås derfor en mer avgrenset § 3 enn forslaget som var på høring. Bestemmelsen som foreslås i denne proposisjonen skal sikre at det er hjemmel i lov for krav i rettsakter under økodesigndirektivet hvor Norge har måttet ta forbehold om Stortingets samtykke til innlemmelse i EØS-avtalen på grunn av hjemmelsmangel.

Regjeringen vil så snart som mulig komme tilbake til Stortinget med en ny proposisjon LS om gjennomføring av økodesignforordningen i lov om bærekraftige produkter og verdikjeder og samtykke til innlemmelse av økodesignforordningen i EØS-avtalen.

Forslaget i foreliggende proposisjon til § 3 økodesign skal hjemle ikke-innlemmede rettsakter under økodesigndirektivet fra 2005 og direktivet i siste versjon fra 2009. Dette er rettsakter som ikke har kunnet gjennomføres i norsk rett med hjemmel i produktkontrolloven, som er den loven som i dag hjemler gjennomføring av økodesigndirektivet. Konkret gjelder dette vedtak i EØS-komiteen 13. juni 2023 om å innlemme ni EU-forordninger i EØS-avtalen. Disse forordningene inneholder ulike krav som går ut over hensynet til energiforbruk i produktene, for eksempel krav til enkle reparasjonsmuligheter eller materialgjenvinning, som ikke kan hjemles i produktkontrolloven. Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning er derfor nødvendig etter Grunnloven § 26 annet ledd. Dette er bakgrunnen for forslaget i foreliggende proposisjon om at Stortinget gir samtykke til EØS-komiteens beslutninger om innlemmelse av forordninger under økodesigndirektivet i EØS-avtalen.

Paragraf 3 i loven her vil supplere produktkontrolloven § 4 a som fortsatt vil gjelde. Forslaget innebærer også at gjennomføringsforskriften til økodesigndirektivet, forskrift 23. februar 2011 nr. 190 om miljøvennlig utforming av energirelaterte produkter (økodesignforskriften) med hjemmel i produktkontrolloven, fortsatt vil gjelde.

6.6 Bærekraftige verdikjeder for batterier, kjøretøy, emballasje, plast, elektriske og elektroniske produkter og tekstiler, § 4

6.6.1 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget til hjemmel for verdikjedebasert tilnærming på konkrete produktområder i høringsnotatet var basert på EUs rettsakter og hva man kan trekke ut av disse om innretning og type kravstilling. Se omtalen i punkt 2.3 om tilnærmingen og gjennomgangen av regelverkene i punkt 2.4

Bestemmelsen om verdikjedebasert kravstilling er ikke generisk, men gir hjemel for kravstilling på de spesifikke produktområdene som EU har utpekt som nøkkelområder for omstilling til en sirkulær økonomi. Lovforslaget omfatter imidlertid ikke verdikjedene for mat og for byggevarer, jf. punkt 6.2.1.

6.6.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene var positivt innstilt til krav til bærekraft i verdikjeden som foreslått. Flere påpekte at regelverkene er omfattende, at det er krevende å holde oversikt og derfor viktig med god informasjon og veiledning, særlig for mindre virksomheter.

6.6.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget fra høringsnotatet og viser for øvrig til omtalen under punkt 6.1.3 om veiledning og involvering. Verdikjedebasert kravstilling favner svært bredt og går på tvers av organiseringen av lovverket. Nedenfor i punkt 6.7 forklares nærmere hva visse krav som regulært stilles i verdikjederegelverket innebærer, og i punkt 6.8 utdypes forholdet mellom verdikjedebaserte krav med hjemmel i § 4 og annen lovgivning. Når det gjelder terminologi har departementet valgt å legge denne tett opp til EUs egen terminologi så langt det lar seg gjøre, også hensyntatt innarbeidet og konsistent språkbruk i det norske miljøregelverket i samråd med Miljødirektoratet.

6.7 Utdypning av krav i verdikjeden hjemlet i § 4

6.7.1 Generelt om verdikjedebasert tilnærming til kravstilling

EUs handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2020 peker ut syv produktområder som spesielt prioriterte for tiltak rettet mot hele verdikjeden. Disse er valgt ut på bakgrunn av deres miljømessige og økonomiske betydning, og at de er «nøkkel»-verdikjeder i omstillingen til en mer sirkulær økonomi med mer bærekraftig produksjon og forbruk og derfor avgjørende for måloppnåelsen under EUs grønne giv: Batterier og kjøretøy, emballasje, plast, elektriske og elektroniske produkter, tekstiler, byggevarer og mat. Lovforslaget § 4 skal hjemle de fem første av disse, de to øvrige hjemles i henholdsvis plan- og bygningsloven og lovgivningen om mat. Det vises til punkt 2.4 om eksisterende og kommende regelverk.

Paragraf 4 vil hjemle alle typer krav som stilles i verdikjederegelverket og som skal fremme bærekraftige produkter og verdikjeder. Utgangspunktet for kravstillingen er produktet, og krav stilles på ulike stadier i verdikjeden og til ledd i omsetningskjeden fra produsent / importør til og med salgsledd til bruker / forbruker. Kravstillingen omfatter ulike forhold som er viktige for å fremme en helhetlig, sammenhengende og bærekraftig verdikjede som fremmer de målene som er satt for vedkommende verdikjederegelverk. Kravstillingen vil derfor til dels gå på tvers av tradisjonell inndeling av lovverk og forvaltningsområder, fordi det er behovet for å skjerpe kravene til bærekraft i de enkelte leddene i verdikjedene som er førende for hva det er nødvendig å stille krav om. Det vises til punkt 6.8 om forholdet mellom § 4 og annet relevant regelverk.

Basert på det man kan trekke ut av foreliggende forordning om batterier, forslagene til forordninger for emballasje og kjøretøy, og endringer som pågår eller er varslet på de øvrige produktområdene, har departementet foretatt en gruppering av type krav og listet dem i § 4. Listen er ikke uttømmende. Paragraf 4 hjemler krav om

• a. plikter og ansvar for bærekraft i verdikjeden hos markedsaktører

• b. aktsomhetskrav og aktsomhetserklæringer om bærekraft, inkludert sosial bærekraft

• c. bærekraftskrav til produktets egenskaper, herunder krav til design og utforming av produkter, slik som holdbarhet og kvalitet, innhold av kjemiske stoffer som gir grunn til bekymring, innhold av materialgjenvunnet råvare, klima- og miljøfotavtrykk, energibruk og energieffektivitet, reparerbarhet, fradelbarhet, ombrukbarhet, gjenvinnbarhet

• d. ytelses- og funksjonskrav for produkter

• e. dokumentasjon av bærekraftsaspekter ved produkter

• f. tilgjengeliggjøring av informasjon til markedet og brukere om bærekraftsaspekter

• g. restriksjoner på og forbud mot innførsel, utførsel, omsetning og bruk av produkter

• h. forbruksreduksjon og tiltak for å fremme bærekraftige forbruksmønstre

• i. utvidet produsentansvar, inkludert registre over produsenter

• j. forebygging av at avfall oppstår, håndtering av avfall, bindende mål for gjenvinning av avfall inkludert mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning, og avfallsplaner

• k. grønne offentlige anskaffelser

• l. rapporterings- og kontrollprosedyrer.

På områdene batterier, kjøretøy og emballasje er alle krav til verdikjeden samlet i heldekkende forordninger. På områdene plast og elektriske og elektroniske produkter gjelder fortsatt direktiver med ulik innretning, detaljering og overordnede mål, og hvor landene også har en større eller mindre handlefrihet i valg av tiltak og virkemidler. Dette gjelder for eksempel artikkel 4 om forbruksreduksjon i direktivet om plastprodukter. På disse områdene vil det være en flytende grense mellom hva som er direkte gjennomføring av EØS-rettslige forpliktelser og hva som er nasjonale tiltak for å gjennomføre mer overordnede krav i direktiver som i seg selv åpner for et visst nasjonalt handlingsrom. Denne type krav vil også ha hjemmel i lovforslagets § 4, jf. formuleringen til gjennomføring av EØS-rettslige forpliktelser. Bestemmelsen i § 4 omfatter med andre ord også kravstilling som i dette tilfellet er resultat av nasjonale virkemiddelvalg innenfor rammen av direktivet. EUs tekstilstrategi fra 2022 varsler et helhetlig verdikjede-grep også på dette området, som man må legge til grunn blir nedfelt i regelverk om tekstiler uansett om kravene samles i en helhetlig forordning eller blir fordelt over flere rettsakter.

Formålet med verdikjederegelverkene er sammensatt. For eksempel er målet med batteriforordningen ikke bare klima- og miljøforbedringer, men overordnet å etablere rammebetingelser for utvikling av en bærekraftig batteriindustri i EU, som øker EUs konkurransekraft og sikrer tilgang på verdifulle råstoffer for batteriproduksjon i EUs indre marked. De enkelte kravene i forordningen laget for å bidra maksimalt til dette, for eksempel har de høye innsamlings- og materialgjenvinningsmålene og kravene til innblanding av materialgjenvunnet råvare i nyproduksjon av batterier, direkte betydning for utvikling av sterkere markeder for sekundære råvarer, særlig metaller. Forslaget til emballasjeforordning skal både redusere forbruk av råvarer som går med til emballasje, og redusere de stadig økende avfallsmengdene fra forbruk av emballasje i EU. Foreliggende forslag om forordning for kjøretøy utvider gjeldende kjøretøyregelverk med nye krav til materialgjenvinning av bilvrak, innhold av plast og sekundært råstoff i nye biler, og bærekraftig design (økodesign) av kjøretøyet som sådan.

6.7.2 Verdikjedekrav til aktsomhet («due diligence»)

En konsekvens av at EU har et globalt perspektiv på verdikjedens klima- og miljøfotavtrykk, er at regelverket også stiller krav til å utvise aktsomhet overfor bærekraftaspekter i den del av verdikjeden som befinner seg utenfor EUs grenser, såkalt «due diligence» eller «tilbørlig aktsomhet» på norsk. Dette er et viktig element både i batteriforordningen og i EUs arbeid med kommende regelverk for tekstiler. Dokumentasjon av bærekraft disse leddene i verdikjeden er et vilkår for å kunne sette produkter på markedet i EU. Dette omfatter både sosial og miljømessig bærekraft og menneskerettighetsaspekter. Det kreves at større virksomheter har en «due dilicence»-policy som er innarbeidet i virksomhetens styringssystemer, inkludert planer og systemer for å vurdere og håndtere risikoer i tråd med retningslinjer fra FN og OECD. Den norske åpenhetsloven inneholder samme type generelle krav om at større virksomheter i Norge skal utføre aktsomhetsvurderinger, både i egen virksomhet, i leverandørkjeden og hos forretningspartnere, se åpenhetsloven § 4. Plikten bygger på OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter. Når det gjelder spesifikke krav til aktsomhetskrav i verdikjeden for batterier, er det derfor et samvirke mellom generelle krav til åpenhet etter åpenhetsloven, og krav spesifikke for batterier, hjemlet i lov om bærekraftige produkter § 4. Se også punkt 6.8.4.

6.7.3 Verdikjedekrav til innhold av materialgjenvunnet råvare i nye produkter

Et viktig krav til produksjon av nye produkter er krav om innhold av materialgjenvunnet råvare i nye produkter. Dette er sentralt for å fremme en sirkulær økonomi, hvor målet er at ressursenes levetid i materialkretsløpet forlenges så mye som mulig. Ved å bidra til god ressursutnyttelse av avfallet skapes etterspørsel, forutsigbarhet og økonomi i omsetningen av sekundære råvarer basert på avfall. Batteriforordningen artikkel 8, direktivet om plastprodukter artikkel 6, forslaget til kjøretøyforordning artikkel 6 og forslaget til emballasjeforordning artikkel 7 stiller krav til innhold av materialgjenvunnet råvare i nye produkter.

6.7.4 Verdikjedekrav til fravær av kjemiske stoffer som gir grunn til bekymring

Skal den sirkulære økonomien samtidig være bærekraftig kan den ikke sirkulere kjemiske stoffer som bør tas ut av sirkulasjon. Krav om fravær av kjemiske stoffer som gir grunn til bekymring er derfor et viktig element for å sikre mer bærekraftige verdikjeder. Batteriforordningen artikkel 6 og forslaget til emballasjeforordning artikkel 5 inneholder slike regler. Slike krav vil i det vesentlige kunne fastsettes med hjemmel i produktkontrolloven, så lenge de kan medføre en risiko for helseskade eller miljøforstyrrelse. Bærekraftsaspekter ved farlige kjemiske stoffer i produkter kan imidlertid også handle om stoffer som ikke i seg selv er helse- og miljøfarlige, men som skaper unødvendige problemer for en mer sirkulær materialstrøm og utnytting av ressurser i avfall. Denne type krav har derfor andre formål som supplerer krav begrunnet i mer direkte negative miljøkonsekvenser.

6.7.5 Verdikjedekrav til karbon- og miljøfotavtrykk

I de nye EU/EØS-regelverkene er det flere typer krav eller hjemler for krav knyttet til karbonfotavtrykk. Batteriforordningens artikkel 7 inneholder krav til aktører om en erklæring som skal vise klimafotavtrykket blant annet i fasen for utvinning av råvarer, samt en ordning med merking av klimafotavtrykk-klasser. I forordningen omtales dette spesifikt som karbonfotavtrykk. Kravet om slik informasjon og erklæring gjelder også når utvinningen skjer i tredjeland.

6.7.6 Verdikjedekrav til ytelse (holdbarhet, enkel reparering, o.l.)

Det er også en rekke nye typer ytelseskrav for å fremme mer bærekraftige produkter som nå utvikles og vedtas på EU-nivå, knyttet til eksempelvis holdbarhet/varighet, at produkter skal kunne repareres, oppgraderes eller for eksempel deles fra hverandre igjen slik at ressursene kan brukes om igjen i en sirkulær økonomi. For eksempel innebærer batteriforordningens artikkel 11 om «removability» at batterier skal være mulige å fjerne uten behov for spesielle verktøy, med unntak for noen typer batterier. Det skal ikke være anledning til å bruke programvare som hindrer bruk av «andre kompatible batterier eller nøkkelkomponenter». Dette innebærer at det ikke er anledning til å hindre bytte av deler eller reparasjon. Videre stilles det for eksempel også krav til ytelse og holdbarhet i batteriforordningens artikkel 9 og 10.

6.7.7 Verdikjedekrav som oppstiller forbud eller bruksrestriksjoner

På enkelte områder er det identifisert behov for mer omfattende virkemiddelbruk i form av restriksjoner eller forbud for å fremme bærekraftige produkter og verdikjeder. Slike forbud kan for eksempel være begrunnet i hensynet til å motvirke forsøpling og særlig marin forsøpling, slik som forbudene mot enkelte engangs plastprodukter som bomullspinner, engangsbestikk og sugerør med videre i direktivet om plastprodukter. Forslaget til emballasjeforordning inneholder forbud mot å sette visse typer engangsemballasje på markedet. Dette gjelder engangs plastemballasje som emballerer grupper av produkter i den hensikt å motivere forbrukere til å kjøpe flere enheter, og engangsemballasje for enheter med mindre enn 1,5 kg av frukt og grønnsaker, med mindre emballasjen er nødvendig for å unngå vanntap, tap av saftighet eller mikrobiologiske og fysiske skader. Innen hotell- og serveringsbransjen foreslås det et forbud mot engangsemballasje for mat og drikke som spises på stedet og porsjonspakninger av sauser, fløte, sukker osv., samt miniatyr engangsemballasje for kosmetikk- og hygieneprodukter. Når maten og andre produkter konsumeres på stedet vil forsøplingsfaren knyttet til engangsprodukter være vesentlig redusert, og ressurshensyn framstår som et mer sentralt hensyn bak disse kravene.

6.7.8 Verdikjedekrav til dokumentasjon og informasjon

I det forsterkede produktrammeverket er krav til dokumentasjon og informasjon et svært viktig element, og det både stilles og vil bli stilt omfattende krav til harmonisering av dokumentasjon og tilgjengeliggjøring av informasjon med det formål å sikre at informasjonen i markedet blir pålitelig, sammenlignbar og lett tilgjengelig for både profesjonelle og private. Det stilles krav til tvungen digitalisering av informasjonen, inkludert bruk av digitale produktpass som skal følge produktet.

Tilgang til pålitelig markedsinformasjon er avgjørende for et indre marked som fungerer effektivt for omstilling, herunder for hvordan preferanser hos private forbrukere og profesjonelle innkjøpere kan påvirke utviklingen i markedet for ulike produktsegmenter. Dokumentasjons- og informasjonskravene henger nært sammen med blant annet de delene av EU/EØS-regelverk som gir forbrukere sterkere rettigheter og stiller sterkere krav til offentlige innkjøpere. Formålet er å styrke ikke bare tilbudssiden (bedre produkter), men også den etterspørselsdrevne omstillingskraften i markedet.

Informasjonskrav omfatter både informasjon som dokumenterer at kravene i regelverket er oppfylt for produktet, for eksempel produktets klimafotavtrykk, og annen informasjon som er relevant for kjøpere og brukere av produktet, slik som gjenstående levetid for eksempel for et batteri. Batteriforordningen inneholder for eksempel omfattende krav til dokumentasjon og krav til at dokumentasjon og informasjon gjøres elektronisk tilgjengelig gjennom digitale produktpass som skal følge batteriet.

6.7.9 Verdikjedekrav i avfallsstadiet og til utvidet produsentansvar

I det nye verdikjederegelverket på utvalgte produktområder vedtas nye og skjerpede krav til ombruk, materialgjenvinning og andre avfallshåndteringskrav, reduksjons- og materialgjenvinningsmål samt nye krav til utvidet produsentansvar. Kravene skal bidra til å redusere avfallsmengdene, løse avfallsproblemer og fremme sirkulær økonomi. Blant annet er det vedtatt nye og skjerpede krav til batteriavfall, og EU-kommisjonen har foreslått nye krav til emballasjeavfall og kasserte kjøretøy. Se punkt 2.4 om nye krav i batteriforordningen, forslaget til kjøretøyforordning og forslaget til emballasjeforordning. EU-kommisjonen foreslo i juli 2023 nye krav til utvidet produsentansvar for tekstiler i rammedirektivet om avfall.

Skjerpede krav til avfallsstadiet har flere formål, men hensynet til å spare ressurser står særlig sentralt. Avfallssektoren har en særlig viktig rolle som leverandør av råstoff i den sirkulære økonomien. Av samme grunn skjerper EU kravene til eksport av avfall. Formålet er å sikre mot unødvendig svinn av råvarer ut av EU gjennom både lovlig og ulovlig eksport. Batteriforordningen inneholder skjerpede bestemmelser om kontroll med eksport av brukte batterier. Disse spesialbestemmelsene vil gjelde i tillegg til det generelle regelverket om grensekryssende transport av avfall. Forordningen inneholder også en viktig klargjøring av grenseoppgangen mellom hva som er batteriavfall og som må følge regelverket for grensekryssende transport av farlig avfall, og hva som er brukt batteri eller brukt produkt. Lignende bestemmelser om grenseoppgangen mellom produkt og avfall finnes også i forslaget til emballasjeforordning og forslaget til kjøretøyforordning. Dette er viktige regler for å effektivisere kontrollen med eksport av produkter og avfall og redusere uønsket svinn av verdifulle ressurser ut av EU.

6.8 Forhold mellom krav i § 4 og annen lovgivning

6.8.1 Oversikt

Det forsterkede produktrammeverket bygger videre på et felles regelverk som allerede er vedtatt og fungerer, og som i all hovedsak er innlemmet også i EØS-avtalen. Det grunnleggende miljøregelverket til vern mot forurensning inkludert klimagassutslipp, avfall, helse- og miljøfarlige kjemikalier og tap av natur og biologisk mangfold ligger fast. Det samme gjelder norsk miljørett forankret i forurensningsloven, produktkontrolloven og naturmangfoldloven. Det forsterkede produktrammeverket kommer i tillegg til det generelle regelverket, eller det man også kan kalle basisregelverket, for miljø og klima, og er begrunnet i utvidede og sammensatte formål som supplerer dette, se om den generelle rettsutviklingen, punkt 2. Samtidig stiller det nye produktregelverket også i noen grad samme type krav som basisregelverket på forurensning og natur, men mer spesifikt og tilpasset problematikken i den aktuelle verdikjeden, den indre sammenhengen i kravstillingen og formålet med vedkommende verdikjederegelverk. For eksempel viderefører (og forsterker) batteriforordningen kravene til innhold av helse- og miljøfarlige kjemiske stoffer i batterier fra batteridirektivet som gjaldt tidligere. Det betyr at kravene under økodesignregelverket i § 3 og verdikjederegelverkene i § 4 virker sammen med, og må ses i sammenheng med, eksisterende basisregelverk på klima og miljø både i EU-retten og i norsk rett.

6.8.2 Forholdet mellom informasjonsplikter i verdikjederegelverk og rett til miljøinformasjon om produkter

I henhold til økodesignregelverket er også dokumentasjons- og informasjonskrav et økodesignaspekt. Både økodesigndirektivet, økodesignforordningen og verdikjederegelverkene hjemler krav til dokumentasjon, tilgjengeliggjøring av dokumentasjon og informasjon ut til markedene. Det stilles også krav til at informasjonen skal være lett tilgjengelig for alle aktører og i stor grad digitalisert.

Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven) er en rettighetslov som gir rett til å få miljøinformasjon på forespørsel fra private og offentlige instanser. Loven omfatter også rett til informasjon om produkter. Produktkontrolloven § 9 og § 10 hjemler rett til miljøinformasjon om produkter som foreligger hos offentlig organ eller hos private. Retten til å få miljøinformasjon hviler på en grunnleggende plikt til å «ha» miljøinformasjon. Loven inneholder imidlertid ingen aktive informasjonsplikter for den som besitter miljøinformasjon. EUs forsterkede produktregelverk utvider både pliktene til å «ha» miljøinformasjon, og pålegger økonomiske aktører nye omfattende informasjonsplikter. For retten til miljøinformasjon etter miljøinformasjonsloven har det to konsekvenser: På den ene siden kan tilgang på miljøinformasjon bli bedre, siden plikten til å «ha» miljøinformasjon utvides og skjerpes. På den annen side kan retten til miljøinformasjon rent faktisk bli av mindre betydning fordi produktregelverket nå stiller nye og omfattende krav til å aktivt gjøre miljøinformasjonen lett tilgjengelig for alle i markedet, både private og profesjonelle.

6.8.3 Forholdet mellom krav til produksjonsstadiet i verdikjederegelverk og krav til forurensende industri etter forurensningsloven

Verdikjederegelverkene inneholder i noen grad krav som retter seg mot produksjonsstadiet, for eksempel krav til bruk av kjemikalier i produksjon av batterier, og krav til dokumentasjon av karbonfotavtrykk i produksjonsfasen for industribatterier og el-kjøretøybatterier.

Industriutslippsdirektivet (direktiv 2010/75/EU) er EUs generelle regelverk for krav til forurensende industriproduksjon. Forslaget til revidert industriutslippsdirektiv fra april 2022 inneholder nye krav som skal fremme mer sirkulær produksjon og en mer sirkulær industri. Blant annet stilles nye krav til om at den enkelte virksomhet utarbeider en omstillingsplan om hvordan virksomheten skal omstille seg selv innenfor perioden 2030–2050 for slik å bidra til en ren, sirkulær og klimanøytral økonomi i EU innen 2050. Dette er helt nye krav både i EUs regelverk og etter forurensningsloven. Disse generelle kravene vil supplere krav til produksjonsstadiet i verdikjederegelverkene i loven § 4.

6.8.4 Forholdet mellom krav til aktsomhet i verdikjederegelverk og generelt regelverk om aktsomhet i virksomhet

Nye krav til å være bevisst på og vektlegge bærekraftsaspekter, både miljømessige og sosiale, og utvise tilbørlig aktsomhet overfor slike forhold («due diligence»), inkludert i de ledd av verdikjeden som finner sted utenfor egne geografiske grenser, innføres både på spesiell og generell basis i EUs regelverk.

Verdikjederegelverkene etter loven § 4 inneholder spesifikke krav til aktsomhetsvurderinger for de produktgruppene som reguleres. For eksempel krever batteriforordningen artikkel 48 at økonomiske aktører i markedet skal ha en eksternt verifisert aktsomhetspolicy for sin virksomhet, og kunne dokumentere at de i praksis oppfyller denne.

Når det gjelder produkter med stor avskogningsrisiko har EU utviklet et eget regelsett om avskogingsfrie råvarer og produkter som omfatter aktsomhetskrav, jf. forordning (EU) 2023/1115.

EU er i sluttfasen med å vurdere et nytt direktiv med overordnede krav til aktsomhetsvurderinger i virksomheter over en viss størrelse (Corporate Sustainability Due Diligence Directive). Direktivet inneholder regler om at store selskaper skal utføre aktsomhetsvurderinger og iverksette tiltak for å ivareta menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og miljø. Direktivet inneholder også krav om klimaomstillingsplan og regler for erstatningsansvar.

I Norge trådte lov 18. juni 2021 nr. 99 om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven) i kraft 1. juli 2022. Åpenhetsloven skal fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold i forbindelse med produksjon av varer og levering av tjenester. Videre skal loven sikre allmennheten tilgang til informasjon. Loven pålegger større virksomheter å gjennomføre aktsomhetsvurderinger i tråd med OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Dette omfatter blant annet å kartlegge og vurdere risiko for negative konsekvenser for menneskerettigheter og arbeidsforhold, i egen virksomhet, i leverandørkjeden og hos forretningspartnere, samt å iverksette tiltak for å begrense risikoen. Virksomhetene skal videre publisere en årlig redegjørelse om utførte aktsomhetsvurderinger og på forespørsel besvare informasjonskrav fra allmennheten.

På dette området vil det derfor være et samvirke mellom de spesielle kravene til aktsomhet i verdikjederegelverket i loven § 4, og andre regelsett om aktsomhet som tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett.

6.8.5 Forholdet mellom krav til kjemikalier i verdikjederegelverk og det generelle kjemikalieregelverket

Både verdikjederegelverkene og økodesignregelverket stiller krav til innhold av kjemiske stoffer som gir grunn til bekymring (presence of substances of concern). For eksempel har batteriforordningen artikkel 6 krav til begrensning av innhold av visse kjemiske stoffer i batterier, og forslaget til emballasjeforordning artikkel 5 krav til innhold av visse stoffer i emballasje.

Tiltak for å regulere bruk, herunder forbud mot bruk og omsetning av mange miljøgifter og andre farlige kjemiske stoffer i produkter, er godt regulert i Norge. Kjemikalieregelverket er felles med EU i tillegg til enkelte særnorske bestemmelser, og har dekkende hjemler for regulering av kjemiske stoffer i forurensningsloven og produktkontrolloven. Sektorlovgivningen inneholder også ulike miljøkrav for bruk av farlige kjemiske stoffer, som for eksempel matloven som omfatter gjødsel og plantevernmidler, matkontaktmaterialer og kosmetikk. Kravene til økodesign og i verdikjederegelverkene vil komme i tillegg til, ikke til erstatning for, kjemikalieregelverket i EU/EØS.

Kjemikalieinnhold eller kjemiske egenskaper som bærekraftsaspekt kan omfatte flere forhold. Det vil naturligvis omfatte den generelle kjemikaliepolitikken for helse- og miljøfarlige stoffer som er gjenstand for vurdering og regulering under kjemikalieregelverket. Kjemikaliepolitikken i Norge og EU har sammenfallende mål.

I EUs kjemikaliestrategi for bærekraft fra høsten 2020 er det en viktig målsetning å få renere materialkretsløp, slik at materialgjenvinningsmålene kan nås. Mange regelverksendringer skal på plass de nærmeste årene, og farlige stoffer skal fases ut raskere. Dette skal prioriteres blant annet i forbrukerprodukter som brukes av sårbare grupper (leketøy mm) eller produkter som er særlig godt egnet for materialgjenvinning. Strategien legger også vekt på funksjonen et kjemisk stoff er ment å fylle, slik at bruk av helse- og miljøfarlige stoffer kan unngås og erstattes enten av ufarlige stoffer, ved å endre utforming eller ved å bruke alternative metoder som ikke krever bruk av farlige kjemiske stoffer. Dette er gjennomgående positivt for overgangen til en sirkulær økonomi.

En giftfri sirkulær økonomi forutsetter en kjemikaliepolitikk som innebærer at vi fortsetter å fjerne de farligste kjemiske stoffene fra kretsløpet for å hindre at vi mister kontrollen over disse stoffene med helse- og miljøskade som konsekvens. Mindre bruk av miljøgifter og andre farlige stoffer bidrar til tryggere materialgjenvinning. Det kan ikke stilles andre krav til innhold av farlige kjemiske stoffer i sekundær råvare enn til primær råvare. En effektiv kjemikaliepolitikk gir derfor et større potensiale for å utvikle nye materialstrømmer og produkter basert på sekundære råvarer, og økt grad av materialgjenvinning. Forurensning i sekundær råvare kan være en barriere mot bruk, og bidra til at varen kan bli vanskelig å omsette.

I tillegg handler bærekraftsaspekter ved produkter i en sirkulær økonomi også om kjemiske stoffer som ikke i seg selv er farlige for helse og miljø, men stoffer som i en sirkulær økonomi skaper unødvendige problemer for en mer sirkulær materialstrøm og utnytting av ressurser i avfall. Det kan dreie seg om kjemiske stoffer eller substanser (f.eks. plastpolymerer) som er til hinder for vellykket materialgjenvinning og derved et problem for å nå ønsket grad av materialgjenvinning. Det kan for eksempel være fargestoffer som ikke registreres i automatiske sorteringsprosesser og reduserer kvaliteten på eller mengden utsortert avfall. Et annet eksempel kan være produkter som inneholder forbindelser som ikke er skadelige ved produktet i bruk, men som kan skape uønskede miljøgiftsutslipp i avfallsstadiet, typisk forbrenningsutslipp. I EUs kjemikaliestrategi omtales andre slike grunner til å begrense bruk av kjemiske stoffer enn at de er helse- og miljøfarlige. Det betyr at det i EUs regelverk kan komme krav til andre aspekter enn de som er knyttet til stoffenes iboende helse- og miljøfare.

EUs kjemikaliestrategi trekker blant annet fram:

• Krav til trygge og bærekraftige kjemiske stoffer og materialer: EU-kommisjonen har publisert en anbefaling med et rammeverk der et av trinnene er bærekraftsvurdering i form av en full livsløpsanalyse. Rammeverket er under uttesting og skal revideres i 2025. Det er uklart på sikt om og eventuelt hvordan de endelige kriteriene vil bli brukt regulatorisk, men flere av de nye produktregelverkene viser til slike kriterier (den foreslåtte økodesignforordningen, batteriforordningen).

• Informasjon om miljøfotavtrykk: Det skal vurdere hvordan man kan introdusere informasjonskrav om kjemiske stoffers miljøfotavtrykk under det generelle kjemikalieregelverket REACH i forbindelse med krav til registrering av kjemiske stoffer på markedet i Europa.

• Krav til å minimere innhold av «Substances of concern» (stoffer som gir grunn til bekymring) i produkter og gjenvunnet materiale: Substances of concern omtales i kjemikaliestrategien på følgende måte: «These include, in the context of this strategy and related actions, primarily those related to circular economy, substances having a chronic effect for human health or the environment (Candidate list in REACH and Annex VI to the CLP Regulation) but also those which hamper recycling for safe and high quality secondary raw materials.» I økodesignforordningen artikkel 2 (28) defineres Substances of concern mer detaljert.

6.8.6 Forholdet mellom krav til avfallsstadiet i verdikjederegelverk og det generelle avfallsregelverket

Det er et samvirke mellom EUs generelle regelverk om avfall, primært i rammedirektivet for avfall og det generelle regelverket for grensekryssende transport av avfall, og spesielle avfallskrav i verdikjederegelverkene. Kravene vil til dels være overlappende i innhold, men gjerne slik at kravene i avfallsstadiet hviler på det generelle regelverket som nevnt, men på sine spesifikke produktområder til dels går lengre både i spesifisitet og ambisjonsnivå.

Et eksempel er kravene til håndtering av batteriavfall i batteriforordningens kapittel VII «Management of waste batteries». Kapittelet inneholder mange av de samme typene krav til avfallshåndtering som finnes i norsk rett i dag, med hjemmel i forurensningsloven. Dagens krav er primært begrunnet ut fra hensynet til å forebygge avfalls- eller forurensningsproblemer. Batteriforordningens regler om avfallshåndtering er viktige for oppnåelse av forordningens formål da reglene, i tillegg til å forhindre avfallsproblemer, blant annet skal støtte opp om og sikre materialgjenvinning som et viktig premiss for effektiv ressursbruk og den sirkulære økonomien.

Kravene er til dels skjerpet sammenlignet med dagens krav til avfallshåndtering, dels begrunnet i et bredere sett hensyn enn dagens nasjonale regler om avfallshåndtering. Kravene til innsamling av batterier skjerpes betydelig for å sikre tilgangen på sekundære råvarer i det europeiske markedet, på sikt 100 prosent innsamlingsgrad. Det stilles høye og detaljerte krav til materialgjenvinning av ulike komponenter i batteriet, særlig metaller – og det stilles krav til hvilken gjenvinningseffektivitet som minimum skal oppnås og nivåer av mengde materialgjenvunnet råvare for kobolt, kobber, bly, litium og nikkel. Dette er råvarer som er knappe ressurser. Kasserte batterier skal forberedes til ombruk eller materialgjenvinnes, og separat innsamlede batterier skal ikke deponeres eller energiutnyttes. Det er videre spesialregler om grensekryssende forsendelser av batteriavfall.

Utvidet produsentansvar kan bidra til å redusere ressursbruk, særlig ved å forebygge at batteriavfall oppstår og ved å forebygge de negative effektene fra håndtering av kasserte batterier. De spesifikke kravene til utvidet produsentansvar i batteriforordningen vil være lex specialis i forhold til det generelle regelverket for produsentansvar i rammedirektivet for avfall. Batteriforordningen stiller nye sentrale krav, blant annet om at vederlagene skal differensieres basert på hensyn til batterienes innhold og sammensetning, herunder om de kan ombrukes og innhold av materialgjenvunnet råvare. Dette omtales gjerne som økomodulering.

I forslaget til emballasjeforordning er de nye eller endrede avfallskravene i større grad begrunnet i mer tradisjonelle miljøhensyn, herunder knyttet til å løse avfallsproblemer, og kan derfor i større grad hjemles i gjeldende forurensningslov. Samtidig er det også der foreslått krav som mangler tilstrekkelig lovhjemmel i nasjonal rett, som for eksempel krav om økomodulering av vederlag knyttet til utvidet produsentansvar basert på innhold av materialgjenvunnet råvare. I motsetning til hva som er tilfelle for batterier, hvor økt bruk kan være positivt, sikter emballasjeforordningen mot mindre bruk emballasje. Selv om materialgjenvinning av emballasjeavfall er viktig også ut fra ressurshensyn knyttet til uttak av ressurser og miljøkonsekvenser i den forbindelse, framheves det i forslagets fortale at det er avfallsforebygging som anses som den mest effektive måten å forbedre effektiv bruk av ressurser og redusere avfallsproblemer, og mange av de foreslåtte produktkravene er begrunnet i et bredere sett av hensyn.

Krav til forebygging og bekjempelse av forurensning fra avfall er hjemlet i forurensningsloven og produktkontrolloven, og disse to lovene er delvis overlappende når det gjelder produkter som avfall. Kravene til avfallsstadiet i de verdikjedebaserte regelverkene er en integrert del av helhetlige tilnærmingen til verdikjeden som er formålet med kravstillingen som hjemles i § 4, og er som eksemplene over viser ofte mer spesifikke og/eller har et høyere ambisjonsnivå enn det generelle regelverket for avfall. Kravene er tilpasset problemstillingene på de spesifikke produktområdene, slik at vektleggingen av ulike krav også kan variere. Hjemmelen i § 4 må imidlertid også gi hjemmel for krav i verdikjedene i § 4 som er begrunnet i formål og/eller hensyn som går ut over det forurensningsloven og produktkontrolloven i dag vil gi hjemmel for. Forurensningsloven, produktkontrolloven og den nye loven om bærekraftige produkter vil derved gi delvis overlappende hjemler og virke ved siden av hverandre.

Et sterkt og tydelig utvidet produsentansvar er helt sentralt for å oppnå økt ressurseffektivitet i verdikjedene og derfor nevnt spesifikt på listen i § 4 over områder hvor det er aktuelt med tilpasset og skjerpet kravstilling.

6.8.7 Forholdet mellom krav til grønne offentlige anskaffelser i verdikjederegelverk og det generelle regelverket om offentlige anskaffelser

Verdikjederegelverket inneholder hjemler for å vedta utfyllende regelverk med krav om å ta i bruk bindende grønne offentlige anskaffelseskriterier, for eksempel batteriforordningen artikkel 70 og forslaget til emballasjeforordning artikkel 57. Økodesignforordningen vil gi generell hjemmel for slike krav. Lignende bestemmelser eller hjemler for utfyllende anskaffelseskriterier er inntatt også i andre deler av EUs regelverk. Kravene i det utvidede produktrammeverket vil være hjemlet i lov om bærekraftige produkter og verdikjeder, men virke sammen med det generelle regelverket for offentlige anskaffelser, jf. lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser med forskrifter. Lov om offentlige anskaffelser § 5 første ledd stiller krav om at offentlige virksomheter skal «innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige løsninger der det er relevant». Anskaffelsesforskriftene stiller fra 1.1.2024 skjerpede krav for hvordan oppdragsgiver skal ivareta klima- og miljøhensyn i enhver anskaffelse. For anskaffelser over EØS-terskelverdi er hovedregelen at oppdragsgiver skal vekte klima- og miljøhensyn med minimum tretti prosent. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), utga i 2021 en handlingsplan som gir veiledning om hvordan lovkravene kan oppfylles, og hvordan DFØ i sitt arbeid støtter opp om en bærekraftig anskaffelsespraksis i det offentlige.

Anskaffelsesloven har hjemler i § 5 og i § 16 for å gjennomføre spesifikke krav i EU-regelverk Norge er forpliktet til etter EØS-avtalen som norske forskrifter.

Regelverket på området offentlige anskaffelser er i endring. Lovutvalget for offentlige anskaffelser NOU 2023: 26 Ny lov om offentlige anskaffelser, avga sin første delinnstilling til Nærings- og fiskeridepartementet 10. november 2023. Utvalget foreslår en ny lovstruktur som blant annet inkluderer nye lovbestemte plikter til å inkludere samfunnshensyn, herunder klima- og miljøhensyn og mål om lavutslippssamfunn og grønn omstilling, i den offentlige anskaffelsesprosessen. Utvalget foreslår også en generell hjemmel for standardiserte minimumskrav som følge av den nevnte rettsutviklingen i EU hvor bindende grønne anskaffelseskriterier vil bli innført i en rekke sektorer.

Departementet mener at gjennomføringene av kravene til grønne innkjøpskriterier i lov om bærekraftige produkter og verdikjeder også bør knyttes til regelverket for offentlige anskaffelser, slik at oppdragsgivere som skal bruke de standardiserte minimumskravene lett kan finne fram til forskriftene på ett sted. Et aktuelt alternativ er at gjennomføringen av rettsaktene som hjemles i loven, også gis med hjemmel i anskaffelsesregelverket. Departementet vil gjøre en nærmere vurdering av hvordan dette kan ivaretas når de standardiserte minimumskravene på et senere tidspunkt skal gjennomføres i norsk rett.

Anskaffelsesutvalget har også foreslått en generell restrukturering av forholdet mellom lov og forskrifter på området. Oppfølging av utvalgets forslag vil kreve en fornyet vurdering av lovstruktur og formulering og forankring av hjemler for grønne offentlige anskaffelser. Disse spørsmålene vil bli adressert i forbindelse med utarbeidelse av forslag til revidert lov om offentlige anskaffelser i lys av utvalgets utredning og i nært samarbeid mellom berørte departementer.

6.9 Generelt om tilsyn, håndheving og sanksjoner

6.9.1 Forslag i høringsnotatet

Forslaget som var på høring inneholdt bestemmelser om tilsyn, håndheving og sanksjoner, som skal sikre effektiv håndheving av loven oppfylle minsteforpliktelser som følger av EØS-retten. Kravene til håndhevingshjemler i forordning (EU) 2019/1020 (markedstilsynsforordningen) artikkel 14 nr. 4, har vært styrende for vurderingene av forslaget som ble sendt på høring, i tillegg til krav til håndheving i foreliggende forslag til EU-rettsakter som forventes gjennomført med hjemmel i loven.

6.9.2 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene hadde ikke merknader til kapittelet om tilsyn, håndheving og sanksjoner. Infinitum bemerket at forslaget vil gi viktige bidrag til å fremme bærekraft, sirkulær økonomi, ressurs- og energieffektivitet, samt tilhørende kontroll-, sanksjons- og avgiftsregimer. I de tilfellene der det ble avgitt uttalelser om konkrete bestemmelser er dette kommentert i sin rette sammenheng nedenfor.

6.9.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder den tilnærmingen som lå til grunn for forslaget i høringsnotatet, hvor kravene til håndhevingshjemler i forordning (EU) 2019/1020 (markedstilsynsforordningen) artikkel 14 nr. 4, og krav til håndheving i foreliggende forslag til EU-rettsakter som forventes gjennomført med hjemmel i loven var styrende for utforming av bestemmelsene.

Markedstilsynsforordningen skal styrke tilsyn med produkter som er omfattet av harmonisert regelverk, for å sikre at kun produkter som overholder gjeldende regler gjøres tilgjengelige på det indre markedet. Forordningen stiller blant annet krav til hvilken undersøkelses- og håndhevingsmyndighet tilsynsmyndighetene skal ha, og til hvilke tiltak myndighetene skal iverksette. Forordningen gjelder i utgangspunktet produkter som er omfattet av de harmoniserte rettsaktene som er opplistet i forordningens vedlegg 1, men vil også kunne gjøres gjeldende for senere vedtatte rettsakter, jf. fortalen punkt 6. Markedstilsynsforordningen er ikke gjennomført i norsk rett, men er besluttet inntatt i EØS-avtalen.

Der det er identifisert, er relevante EØS-rettslige forpliktelser omtalt innledningsvis under de ulike punktene som følger. Ettersom loven skal legge til rette for gjennomføring av en lang rekke kommende rettsakter fra EU er gjennomgangen av de EØS-rettslige forpliktelsene verken uttømmende eller komplett, men viser enkelte av de forpliktelsene som er identifisert per i dag.

I forslaget som var på høring var det lagt opp til å gjennomføre økodesignforordningen i lovens § 3. Det legges nå i stedet opp til at § 3 kun skal hjemle gjennomføring av rettsakter under økodesigndirektivet, og det vil dermed ikke gjennomføres noe regelverk direkte som norsk lov i dette lovforslaget i denne omgang. Det er som følge av dette gjort mindre korrigeringer i det endelige forslaget til lovtekst, ved at ordlyd som «gitt i eller i medhold av loven», erstattes av «i medhold av loven». Disse endringene vil ikke omtales nærmere under departementets vurderinger av de enkelte bestemmelsene.

6.10 Tilsynsmyndighet

6.10.1 EØS-rettslige forpliktelser

Det følger av markedstilsynsforordningen artikkel 14 nr. 4 bokstav d at tilsynsmyndighetene skal kunne gjennomføre uanmeldte, stedlige tilsyn og fysiske undersøkelser av produkter. Videre følger det av artikkel 14 nr. 4 bokstav e at tilsynsmyndigheten skal ha fri adgang til bygninger, eiendom og transportmidler som benyttes i næringsvirksomhet omfattet av forordningen, for å kunne vurdere etterlevelse. Markedstilsynsforordningen artikkel 14 nr. 4 bokstav j fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne anskaffe vareprøver, inkludert under skjult identitet, og gjøre de undersøkelser av vareprøvene som er nødvendig for å vurdere etterlevelse av harmoniserte produktkrav. EØS-komiteen besluttet innlemmelse av markedstilsynsforordningen i EØS-avtalen 8. desember 2023. Siden markedstilsynsforordningen utgjør rammeverket for markedsovervåkning i EU, og etter hvert EØS, må nasjonalt regelverk som gjennomfører harmonisert produktregelverk underlagt markedstilsynsforordningen sikre at minsteforpliktelsene er oppfylt.

6.10.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget innebar at det gis en bestemmelse om tilsynsmyndighet i lovens § 5. Bestemmelsen er utformet tilsvarende som produktkontrolloven § 8, som er vurdert til i all hovedsak å oppfylle minimumsforpliktelsene i markedstilsynsforordningen, med enkelte justeringer.

Forslaget om tilsyn med etterlevelse omfatter både markedsovervåkning (å skaffe informasjon og kunnskap om produkter på det norske markedet) og operativ, risikobasert tilsynsvirksomhet gjennom tilsynsaksjoner- eller kampanjer, som retter seg mot en bestemt bransje eller produktgruppe. Kontrollvirksomheten kan skje i form av stedlige tilsyn, eksempelvis ved utsalgssteder eller produksjonslokaler, digitalt tilsyn eller dokumenttilsyn, hvor eksempelvis produsenter eller importører blir bedt om å gi opplysninger, besvare spørreskjemaer om virksomheten eller levere prøver for analyser. Videre innebar forslaget at tilsynsmyndigheten kan foreta nødvendige undersøkelser mv., eller anskaffe produkt under skjult identitet for å avdekke brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av loven.

Basert på utviklingen i EU-regelverket på produktområdet, særlig i lys av markedstilsynsforordningen og produktregelverk av nyere dato, er det grunn til å tro at forventningene til nasjonale tilsynsmyndigheter vil skjerpes gjennom større dokumentasjons- og rapporteringskrav, økt samarbeid med andre myndigheter i Europa, og muligens krav til frekvens eller omfang av tilsyn med hjemmel i markedstilsynsforordningen artikkel 11 nr. 4.

6.10.3 Høringsinstansenes syn

NORSUS Norsk Institutt for Bærekraftsforskning AS (NORSUS) mener at det kan virke som om tilsynsmyndigheten er beskrevet slik som man tidligere har tenkt tilsyn på fabrikkanlegg eller spesifikke geografiske lokasjoner. De mener det kan virke fornuftig å legge ekstra vekt på avsnittet om dokumentasjon, ettersom loven utvider ansvarsområdet for produsenter, importører og forbrukere.

6.10.4 Departementets vurdering

Etter forslagets tredje ledd kan tilsynsmyndigheten kreve å få lagt fram og få granske dokumenter og annet relevant materiale. Etter andre ledd kan tilsyn finne sted der produktet befinner seg, eller ved en annen lokasjon som benyttes til næringsvirksomheten. Det sistnevnte gir mulighet til å føre tilsyn eksempelvis der hvor administrativt personell er plassert, for å kunne undersøke om krav til for eksempel due diligence eller internkontroll er overholdt. Andre ledd åpner også for at tilsyn kan gjennomføres digitalt. Departementet mener at innspillet fra NORSUS i tilstrekkelig grad er ivaretatt i lovforslaget.

Departementet foreslår at bestemmelsen om tilsyn fastsettes slik den var på høring. Tilsyn er viktig for å sikre at lovens formål ivaretas og for å oppfylle forpliktelser etter markedstilsynsforordningen om å ha en tilsynsmyndighet og til myndighetenes tilsynshjemler.

6.11 Opplysnings- og undersøkelsesplikt

6.11.1 EØS-rettslige forpliktelser

Det følger av markedstilsynsforordningen artikkel 14 nr. 4 bokstavene a-c at tilsynsmyndigheten skal kunne kreve nærmere angitte opplysninger fra markedsaktørene.

6.11.2 Forslaget i høringsnotatet

Det ble foreslått en bestemmelse om opplysningsplikt i § 6, som også innebærer at Kongen gis myndighet til å gi bestemmelser om plikt til å oppbevare dokumentasjon.

Opplysningsplikt er av grunnleggende betydning for å kunne sikre etterlevelse av den foreslåtte loven og vedtak i medhold av loven. Det er nødvendig å kunne pålegge aktørene å gi opplysninger om for eksempel produkters innhold og framstilling, utover det som følger av eksempelvis informasjonsplikter mer generelt, for å kunne oppnå lovens formål og kontrollere at krav stilt i lovforslaget og i medhold av dette etterleves. Det kan være nødvendig, for å sikre etterlevelse, å kunne kreve at aktørene utleverer konkurransesensitiv informasjon, som de uten et pålegg ikke vil dele med andre. Det kan også være behov for å pålegge aktørene å gjennomføre konkrete undersøkelser av produkter, eller at myndighetene selv skal kunne gjennomføre undersøkelser for aktørens regning.

I høringsnotatet framhevet departementet særlig tre situasjoner hvor det kan være behov for å kreve opplysninger fra de relevante aktørene: i) i forbindelse med myndighetenes lovlighetskontroll og ii) som ledd i generell markedsovervåkning- eller kontroll og iii) for å kunne oppfylle myndighetenes forpliktelser etter EØS-regelverket om å sikre informasjon om enkelte produkter eller produktgrupper. For den første situasjonen er det nødvendig med hjemmel til å kunne pålegge den enkelte å gi opplysninger. Et slikt pålegg gis i form av et enkeltvedtak. For den andre og tredje situasjonen ble det vurdert å være mer nærliggende å regulere rapporteringsplikter gjennom forskrift. Bestemmelsen om opplysningsplikt ble derfor foreslått både å inneholde en enkeltvedtakshjemmel og en forskriftshjemmel.

6.11.3 Høringsinstansenes syn

Norges Røde Kors peker på at det i lang tid framover vil være tekstilprodukter i markedet som ikke tilfredsstiller kommende bærekraftskrav knyttet til produkters design, sammensetning, innhold og egenskaper, og at det vil være en stor økonomisk byrde for aktører i ombrukssektoren å undersøke om kravene oppfylles.

Hold Norge Rent viser til at bærekraft er en faktor i hele verdikjeden for et produkt, også under bruk, lagring og avfallsbehandling, og at dette bør gjenspeiles i § 6 andre ledd, slik: «Tilsynsmyndigheten kan pålegge den som produserer, innfører eller omsetter, bruker, lagrer eller avfallsbehandler» produkt (…)». NORSUS mener at det nok vil kreves ytterligere spesifisering av hva slags undersøkelser som kreves.

6.11.4 Departementets vurdering

Undersøkelsesplikten kan pålegges den som produserer, importerer eller omsetter et produkt, og kan dermed i utgangpunktet treffe aktører i ombrukssektoren, som påpekt av Norges Røde Kors. Det vil som regel være mest rimelig og effektivt å rette pålegg mot produsent eller importør, som ofte er nærmest å sørge for at det blir gjennomført undersøkelser. I enkelte tilfeller vil det likevel være behov for å rette pålegg mot omsetterleddet. Dette vil for eksempel kunne være tilfellet der importør til Norge er et foretak med hovedkontor i utlandet, der importør er vanskelig å identifisere eller der importør har dårlig betalingsevne. Departementet anser det i utgangspunktet som lite sannsynlig at ombruksaktører vil pålegges undersøkelsesplikt. I alle tilfeller må det foretas en avveining mellom myndighetenes og den næringsdrivendes interesser ved anvendelsen av bestemmelsen. Tilsynsmyndigheten vil måtte vurdere konkret i den enkelte sak om undersøkelsesplikt er et rimelig og hensiktsmessig virkemiddel og, der det er flere mulige pliktsubjekter, hvem det er rimelig og rettferdig å rette pålegg mot.

Departementet er enig med Hold Norge Rent i at bærekraft er en viktig faktor i hele verdikjeden til et produkt, men mener at muligheten til å pålegge undersøkelsesplikt etter forslagets andre ledd kun bør gjelde aktører som produserer, innfører eller omsetter et produkt, som foreslått. Etter andre ledd kan aktørene pålegges plikt til å foreta undersøkelser som er nødvendige for å vurdere et produkts egenskaper, innhold og virkninger, og forhold ved produksjon av produktet og leverandørkjeden. Pålegg om undersøkelsesplikt kan være byrdefullt, og departementet anser det ikke som rimelig eller hensiktsmessig å pålegge brukere av et produkt å utføre eller bekoste slike undersøkelser. Det samme gjelder eventuelle andre som lagrer, men verken produserer, innfører eller omsetter produkt. Opplysningsplikten etter første ledd, som kun knytter seg til de opplysningene en sitter inne med, kan pålegges enhver, og vil dermed i prinsippet kunne omfatte noen som bruker eller lagrer et produkt.

Når et produkt har blitt avfall inntrer egne regler som skal sikre miljømessig forsvarlig behandling av avfallet, og departementet mener at det heller ikke vil være hensiktsmessig eller rimelig å pålegge avfallsbehandlingsaktørene å gjennomføre undersøkelser for å vurdere et produkts egenskaper, innhold og virkninger.

Departementet er enig med NORSUS i at det i de enkelte tilfellene vil måtte spesifiseres hva slags undersøkelser som kreves. Dette vil måtte vurderes konkret og vil kunne variere fra sak til sak. Det er i spesialmerknaden til bestemmelsen beskrevet noe nærmere i hvilke tilfeller det kan være aktuelt å pålegge en aktør å gjennomføre undersøkelser eller dekke kostnadene for dette.

6.12 Nødvendige vedtak for gjennomføring av loven

6.12.1 EØS-rettslige forpliktelser

Lovforslaget skal blant annet gjennomføre en lang rekke EØS-rettslige forpliktelser som oppstiller krav til produkters egenskaper og til aktørene som har befatning med produktene (produsenter, importører, distributører og så videre). Flere av de varslede underliggende rettsaktene som skal gjennomføres i forskrifter i medhold av loven, vil dessuten være omfattet av markedstilsynsforordningen, som oppstiller minsteforpliktelser til håndhevingsmyndigheten. Blant minsteforpliktelsene i markedstilsynsforordningen artikkel 14, eksempelvis i nr. 4 bokstav g og h, er at myndigheten skal kunne sikre etterlevelse gjennom ulike typer pålegg rettet mot aktørene i leverandørkjeden.

6.12.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget innebar at tilsynsmyndigheten etter lov om bærekraftige produkter og verdikjeder gis tilsvarende myndighet som følger av produktkontrolloven § 4 b til å fatte enkeltvedtak som er nødvendige for gjennomføring av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Begrunnelsen for innføring av bestemmelsen i produktkontrolloven, som framgår av Prop. 82 L (2019–2020) punkt 4.1, gjelder tilsvarende for dette forslaget.

Forslaget innebar at tilsynsmyndigheten kan fatte enkeltvedtak som er nødvendige for å gjennomføre bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Vedtak kan for eksempel gå ut på forbud mot produksjon, innførsel, omsetning, eksport, bruk eller annen behandling av produkt, pålegg om tilbakekall eller tilbaketrekking av produkt, eller pålegg om gjennomføring av tiltak. Erfaring fra håndheving av produktkontrolloven og forskriftene gitt i medhold av loven, tilsier at det i det enkelte tilfellet vil være behov for å presisere pliktene til aktørene omfattet av dette regelverket. Det kan for eksempel være nødvendig å presisere hva som ligger i informasjonsplikten, slik som at det må gis informasjon på en bestemt måte eller med et bestemt innhold til en nærmere angitt gruppe.

Forslaget innebar også at Kongen gis myndighet til å gi forskrift om de samme forholdene som framgår av første ledd.

Det framgikk av høringsnotatet at det er behov for en enkeltvedtakshjemmel som gir tilsynsmyndigheten anledning til å kunne konkretisere for virksomhetene hvilke handlinger og tiltak som må iverksettes eller stanses for å etterleve regelverket, og til å pålegge gjennomføring av disse. Dette vil sikre etterlevelse av regelverket og oppfyllelse av EØS-rettslige forpliktelser både etter de enkelte underliggende rettsakter som gjennomføres i forskrifter i medhold av loven og rammeverket for markedsovervåkning gitt i markedstilsynsforordningen.

Fordi EØS-regelverket som skal gjennomføres med hjemmel i dette lovforslaget er omfattende og komplekst og under stadig utvikling, er det vanskelig å på forhånd presist og uttømmende angi hva et enkeltvedtak skal bestå i eller gå ut på. For å sikre at tilsynsmyndigheten har hensiktsmessige og tilstrekkelige håndhevingshjemler for å sikre at regelverket følges i praksis, ble forslaget til enkeltvedtakshjemmel utformet vidt. Det er imidlertid kun nødvendige vedtak som kan fattes etter bestemmelsen. En vidt utformet bestemmelse vil ligge nært opp til den myndighet som følger av forurensningsloven § 7 fjerde ledd, og enkeltvedtaksbestemmelser i en rekke andre lover på produktområdet.

6.12.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til bestemmelsen.

6.12.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at bestemmelsen opprettholdes slik den var på høring. En bestemmelse som gir tilsynsmyndigheten hjemmel til å fatte nødvendige vedtak vil sikre overholdelse av EØS-rettslige forpliktelser og effektiv håndheving av loven og underliggende forskrifter.

6.13 Midlertidig forbud

6.13.1 EØS-rettslige forpliktelser

Det følger av blant annet markedstilsynsforordningen artikkel 14 nr. 4 bokstav h og batteriforordningen artikkel 79 at tilsynsmyndigheten under visse omstendigheter skal kunne vedta et forbud mot å tilgjengeliggjøre produkter på markedet.

6.13.2 Forslaget i høringsnotatet

Som følge av forpliktelsene i markedstilsynsforordningen, og en forventning om at produktspesifikt EØS-regelverk som skal gjennomføres under denne loven vil ha tilsvarende minimumsforpliktelser, foreslo departementet at det tas inn en bestemmelse om midlertidig forbud i lovens § 9.

Etter forslagets første ledd kan tilsynsmyndigheten midlertidig forby produksjon, innførsel, omsetning, bruk eller annen behandling av produkt, inntil tilstrekkelige opplysninger er lagt fram i overensstemmelse med opplysningsplikten i forslagets § 6. Forbud kan også vedtas om det er skjellig grunn til å trekke de framlagte opplysningene i tvil. I begge tilfeller må det foreligge særlige grunner for å kunne vedta midlertidig forbud.

Bestemmelsen er foreslått utformet tilnærmet likt som produktkontrolloven § 6, men vil ikke gjelde forbrukertjenester. Det er foreslått at midlertidig forbud kan besluttes både i form av enkeltvedtak og forskrift. Departementet vurderte det som nødvendig for å gjennomføre EØS-rettslige forpliktelser å ha en bestemmelse om forbud, men at et eventuelt forbud bør være tidsbegrenset.

Bestemmelsen vil, sammen med lovens øvrige håndhevings- og forskriftshjemler, oppfylle minstekravene i markedstilsynsforordningen artikkel 14 nr. 4 bokstav h.

Departementet foreslo av flere grunner at det kun skal være hjemmel til å vedta midlertidig forbud. For det første, er forbud et potensielt nokså inngripende vedtak, samtidig som det kan være grunn til å handle relativt raskt. Dette tilsier at tilsynsmyndigheten i første omgang kun bør ha anledning til å fastsette et tidsbegrenset forbud. For det andre, vil et varig forbud antakelig forutsette samordning med eller notifikasjon til de øvrige EØS-landene, noe som tar tid. Et midlertidig forbud sikrer vern av helse og miljø i tråd med føre var-prinsippet i den perioden slike avklaringer pågår. For det tredje, er det grunn til å tro at et varig forbud bør gjelde produktet mer generelt.

Fordi man ikke nødvendigvis har fullstendig oversikt over hvem som produserer, innfører eller omsetter produktet, kan man vanskelig nå alle gjennom enkeltvedtak. Etter utløpet av perioden for det midlertidige forbudet bør man derfor enten ha vurdert det dithen at forbud likevel ikke er nødvendig, eller forberedt forskrift som fastsetter et generelt og varig forbud. Et eventuelt varig forbud eller restriksjon kan fastsettes i enkeltvedtak med hjemmel i § 7 eller i forskrift i medhold av departementets forslag til lovbestemmelser, og det ble derfor ikke foreslått særskilt her.

6.13.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til bestemmelsen.

6.13.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at bestemmelsen opprettholdes slik den var på høring.

6.14 Risikoreduserende tiltak

6.14.1 EØS-rettslige forpliktelser

Det følger av blant annet markedstilsynsforordningen artikkel 14 nr. 4 bokstav h og batteriforordningen artikkel 79 at tilsynsmyndigheten under visse omstendigheter skal kunne kreve gjennomføring av tiltak for å fjerne en risiko ved et produkt, herunder kreve tilbaketrekking eller tilbakekall av et produkt. Markedstilsynsforordningen artikkel 16 nr. 3 forutsetter også at myndighetene har adgang til å pålegge en markedsaktør å sende advarselsinformasjon, samt uskadeliggjøre produktet.

6.14.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget innebar at tilsynsmyndigheten kan fatte vedtak om risikoreduserende tiltak hvis det foreligger risiko for skade på helse eller miljø og det for øvrig foreligger særlige grunner. Vedtak kan blant annet gå ut på å pålegge en eller flere markedsaktører å offentliggjøre advarselsinformasjon til distributør eller brukere, å kalle et produkt tilbake fra brukere eller distributører, eller å uskadeliggjøre produktet.

Forslaget innebar også at det kan fattes vedtak om forbud mot eksport av produkter som utgjør risiko, og at tilsynsmyndighetene selv kan iverksette tiltak og kreve refusjon av kostnader fra den som har eller kunne fått pålegg om tiltak.

Etter forslaget må det foreligge en risiko for skade på helse eller miljø og at særlige grunner tilsier det, for at tilsynsmyndigheten skal kunne fatte vedtak om risikoreduserende tiltak. Etter produktkontrolloven § 6 a forutsetter vedtak om risikoreduserende tiltak at det foreligger en uakseptabel risiko for helseskade eller miljøforstyrrelse. Som følge av at forpliktelsene i markedstilsynsforordningen ikke er knyttet til at det må foreligge en uakseptabel risiko, men i stedet til at en markedsaktør ikke har innrettet seg etter mindre inngripende pålegg, foreslås det en lavere terskel med hensyn til risikoen.

Departementet uttalte i høringsnotatet at det vil være uheldig om det skal mindre til for å kreve tilbakekall mv. av et produkt som ikke oppfyller krav til bærekraftige egenskaper, enn et produkt som for øvrig utgjør en risiko for helseskade eller miljøforstyrrelse, i henhold til produktkontrolloven. I sum mente departementet derfor at vilkårene etter lov om bærekraftige produkter og verdikjeder bør tolkes tilsvarende strengt som vilkårene for å kreve tiltak etter produktkontrolloven § 6 a.

Den foreslåtte hjemmelen til å pålegge risikoreduserende tiltak vil delvis overlappe med hjemmelen om nødvendige enkeltvedtak som er foreslått i § 7. For produkter som er regulert direkte i loven eller i forskrifter gitt i medhold av loven, vil hjemmelen til å fatte nødvendige enkeltvedtak gi tilsynsmyndighetene adgang til å fatte alle de vedtak som er nødvendige for å sikre overholdelse av plikter og krav i regelverket. Hjemmelen til å fatte nødvendige enkeltvedtak vil imidlertid ikke kunne benyttes for å pålegge risikoreduserende tiltak overfor uregulerte produkter. I høringsnotatet ble det presisert at den foreslåtte hjemmelen om risikoreduserende tiltak er ment å kunne benyttes i tilfeller der det foreligger en risiko forbundet med et produkt uavhengig av om det er brudd på konkrete krav i regelverket eller ikke.

6.14.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har enkelte merknader til § 10 første ledd der det er foreslått at tilsynsmyndigheten kan fatte vedtak «hvis det foreligger en risiko for skade på helse eller miljø og det for øvrig foreligger særlige grunner». DSB mener for det første at det bør vurderes å stryke for øvrig, da de særlige grunner som må foreligge ikke nødvendigvis må komme i tillegg til risiko for skade på helse og miljø. DSB viser til at det i høringsnotatet er beskrevet at «særlige grunner» kun skal fange opp de tilfellene hvor andre, mindre inngripende tiltak ikke har ført fram. Direktoratet mener at departementet kan vurdere om dette bør tas rett inn i lovteksten. Oppsummert mener DSB en mulig ordlyd vil kunne se slik ut: «Tilsynsmyndigheten kan fatte vedtak etter denne paragrafen hvis det foreligger en risiko for skade på helse eller miljø og hvor andre mindre inngripende tiltak overfor en markedsaktør ikke har ført frem».

Hold Norge Rent viser til at loven bør gjøre det mulig å sette inn tiltak på grunn av forsøplingsrisiko, og anbefaler å stryke siste del av § 10 første ledd: «og det øvrig foreligger særlige grunner» for å styrke bestemmelsen. De peker på at bærekraft er en faktor i hele verdikjeden for et produkt, og foreslår derfor at § 10 andre ledd endres slik: «Vedtak kan gå ut på at det gis pålegg til den som produserer, innfører, bearbeider, omsetter, bruker, lagrer, avfallsbehandler eller på annen måte behandler produkt om å treffe tiltak.»

6.14.4 Departementets vurdering

Høringsinstansene har foreslått at vilkåret «og det for øvrig foreligger særlige grunner» fra bestemmelsens første ledd enten strykes, eller byttes ut med det mer konkrete «og hvor andre mindre inngripende tiltak overfor en markedsaktør ikke har ført frem». Departementet har vurdert om det skal være adgang til å fatte vedtak etter bestemmelsen dersom det kun foreligger skade på helse eller miljø. Departementet mener imidlertid at det er hensiktsmessig å ha som et tilleggsvilkår at det må foreligge særlige grunner, da i alle fall enkelte av de vedtakene som kan fattes etter bestemmelsen er relativt inngripende.

DSB har spilt inn at det bør tas inn som et vilkår for å fatte vedtak etter bestemmelsen, at andre, mindre inngripende tiltak overfor en markedsaktør ikke har ført fram. Departementet er ikke enig i dette. Bestemmelsen skal gjennomføre EØS-rettslige forpliktelser som markedstilsynsforordningen artikkel 14 nr. 4 bokstav h, som angir at tilsynsmyndighetene blant annet skal kunne iverksette tiltak «where an economic operator fails to take appropriate corrective action or where the non-compliance or the risk persists» (vår utheving). Det er ikke klart i hvilke tilfeller det vil være slik at regelbrudd eller risiko vil vedvare uten at myndighetene har forsøkt å rette opp gjennom mindre inngripende tiltak overfor en aktør, men departementet mener at bestemmelsen i alle fall ikke bør utformes slik at den får snevrere virkeområde enn markedstilsynsforordningens bestemmelse. Departementet mener derfor at bestemmelsen ikke utelukkende bør gjelde de tilfeller der andre mindre inngripende tiltak ikke har ført fram, men legger til grunn at dette vil være tilfellet de fleste gangene det er aktuelt å bruke bestemmelsen.

6.15 Meldeplikt

6.15.1 EØS-rettslige forpliktelser

I batteriforordningen er det tatt inn bestemmelser om meldeplikt for framstiller (artikkel 38 nr. 9), importør (artikkel 41 nr. 6) og distributør (artikkel 42 nr. 5) ved brudd på regelverket. Regelverket utløser både plikt til å iverksette relevante tiltak for å bringe produktet i overensstemmelse med regelverket eller om nødvendig tilbakekalle eller trekke tilbake produktet, og plikt til å melde fra til myndighetene om bruddet og de iverksatte tiltakene. Meldeplikten inntrer dersom batteriet utgjør en risiko. Departementet legger til grunn at det vil komme tilsvarende bestemmelser om meldeplikt i øvrige rettsakter som skal gjennomføres med hjemmel i denne loven.

6.15.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget innebærer at Kongen kan gi forskrift om plikt til å informere tilsynsmyndighetene om forhold som er relevante for gjennomføringen av loven, som at et produkt ikke oppfyller krav gitt i medhold av loven. Vedtak etter bestemmelsen skal i alminnelighet gjelde spesifikke produkter eller produktgrupper.

Forslaget til lov om bærekraftige produkter og verdikjeder skal framme bærekraftsegenskaper ved produkter slik som materialgjenvinnbarhet, mulighet for reparasjon, bruk av materialgjenvunnet råvare og så videre. Dette er egenskaper som ikke nødvendigvis knytter seg til en akutt helse- og miljørisiko. Departementet la i høringen til grunn at dokumentasjons- og informasjonsplikter, sammenholdt med opplysningsplikten, langt på vei vil være tilstrekkelig for å ivareta formålene med loven, men at det likevel er nødvendig å ta inn en bestemmelse om meldeplikt for å oppfylle EØS-rettslige forpliktelser.

6.15.3 Høringsinstansenes syn

NORSUS har gitt samlet uttalelse om bestemmelsene om tilsynsmyndighet, (§ 5), opplysningsplikt (§ 6) og meldeplikt (§ 11), (departementets utheving):

«I § 5 kan det virke som om tilsynsmyndigheten er beskrevet slik som man tidligere har tenkt tilsyn på fabrikkanlegg eller spesifikke geografiske lokasjoner. I og med at loven som sådan utvider ansvarsområdet for produsenter, importører, og forbrukere kan det virke fornuftig å legge ekstra vekt på avsnittet om dokumentasjon. Dette knytter seg også til § 6 om opplysningsplikt hvor det nok vil kreves ytterligere spesifisering av hva slags undersøkelser som kreves, (som også er knyttet til våre innspill om metoder for bærekraftsvurderinger). Koblingen virker fornuftig å presisere i forbindelse med § 11, hvor nettopp de betenkeligheter knyttet til spesifikke versus generelle regler for bærekraftsvurderinger vil være gjeldende».

6.15.4 Departementets vurdering

Bestemmelsen om meldeplikt er en forskriftshjemmel, og meldeplikt vil derfor først gjelde dersom det bli fastsatt regler om dette i forskrift. Meldeplikt vil først og fremst gjelde forhold som at et produkt ikke oppfyller krav gitt i eller i medhold av loven. Norge er forpliktet til å ha regler om plikt til å melde fra til myndighetene etter batteriforordningen, og departementet utelukker ikke at tilsvarende krav vil følge av øvrig EØS-regelverk som skal gjennomføres med hjemmel i denne loven. Departementet legger til grunn at bestemmelsen om meldeplikt særlig vil være relevant i de tilfeller der det er tydelige krav til produktet, og at grensesnittet mot metoder for å beregne klima- og miljøfotavtrykk i mindre grad gjør seg gjeldende ved bruk av denne bestemmelsen.

6.16 Internkontroll

6.16.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget innebar at Kongen kan gi forskrift om internkontroll og internkontrollsystemer, for å sikre at krav gitt i eller i medhold av loven overholdes. Bestemmelsen åpner for at en henvisning til loven tas inn i internkontrollforskriften § 2, som angir hvilke lover som er omfattet av forskriftens virkeområde.

Internkontrollforskriften gjelder for virksomheter som reguleres av flere lovverk, deriblant produktkontrolloven, og for forurensningsloven forutsatt at virksomheten sysselsetter arbeidstaker, jf. internkontrollforskriften § 2. Krav om internkontroll bidrar til å ansvarliggjøre aktørene ved at de selv må etablere, utforme og holde ved like internkontrollsystemer. Det innebærer en løpende plikt til å ha kjennskap til relevant regelverk, kravene i regelverket og til å vite hvordan de skal sørge for at de overholder regelverket og avhjelper risiko i virksomheten. Internkontrollsystemer er derfor svært viktig for å forebygge overtredelser av regelverket.

Krav om internkontroll er også en viktig forutsetning for tilsyn med virksomhetene. Ved å undersøke internkontrollsystemene får tilsynsmyndigheten et godt innblikk i hvordan virksomhetene etterlever regelverket og hvordan risiko ved virksomheten håndteres. Kontroll med internkontrollsystemet gir også mulighet til å veilede virksomheten om regelverket på et tidlig tidspunkt, uavhengig av om det foreligger brudd på regelverket. Forslaget til lov om bærekraftige produkter og verdikjeder vil gjennomføre og hjemle en rekke EØS-rettsakter som stiller omfattende krav til produkter og til markedsaktørene som har befatning med produktene. De krav og plikter som oppstilles er både av detaljert og mer generell utforming. I noen EØS-rettsakter ser man også nå at det stilles krav som ligner internkontroll, og det er grunn til å tro at det kan komme krav til internkontroll i framtidige EØS-rettsakter som skal hjemles i loven.

6.16.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til bestemmelsen.

6.16.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår at bestemmelsen opprettholdes slik den var på høring. Internkontroll er et viktig verktøy for å forankre regelverketterlevelsen i den enkelte bedrift, og i forbindelse med tilsyn. Det bør derfor åpnes for at det kan gis forskrift om internkontroll og internkontrollsystemer.

6.17 Gebyr

6.17.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget innebar at det gis hjemmel til å fastsette i forskrift at oppgaver i forbindelse med loven finansieres gjennom gebyr. Det må foretas en konkret vurdering i forbindelse med utarbeidelse av forskrift, av hvilke oppgaver som skal gebyrfinansieres og etter hvilke satser, i tråd med retningslinjer gitt i R-112/2015. Gebyrene skal settes slik at de samlet ikke overstiger tilsynsmyndighetens kostnader med saksbehandlingen eller kontrollordningen. Gebyret er tvangsgrunnlag for utlegg.

Forslaget til lov om bærekraftige produkter og verdikjeder vil medføre nye oppgaver for myndighetene etter loven. Det totale omfanget av oppgaver vil bero på det nærmere innholdet i forskriftene som gis i medhold av loven. Loven vil medføre saksbehandling, som behandling av søknader, oppfølging av godkjenninger og veiledning. Driftskostnader ved utvikling og oppdatering av registre og andre typer digitale løsninger, inkludert saksbehandlingssystemer, er også forventet som del av nye regelverk, samt betydelige ressurser knyttet til kontroll av etterlevelse. Slik saksbehandling vil innebære kostnader for samfunnet, som det er naturlig at markedsaktørene finansierer.

Departementet uttalte i høringsnotatet at saksbehandling og kontrolltiltak knyttet til etterlevelse av produktkrav, langt på vei er nødvendige forutsetninger for et trygt og velfungerende marked. Tjenester som eksempelvis søknadsbehandling, vil være direkte til gunst for markedsaktørene. Kontrolloppgavene vil være indirekte til gunst, da det bidrar til overholdelse av loven og like konkurransevilkår. Det er vurdert som rimelig at markedsaktørene, som omsetter i markedet, dekker kostnadene knyttet til kontroll i markedet. Med kontrolltiltak menes for eksempel også kostnadene med utvikling og drift av digitale systemer som skal gi nødvendig oversikt og kontroll, register osv. Under dette lovforslaget vil det offentliges tjenester være knyttet til kommersielle aktører. Saksbehandling knyttet til eksempelvis henvendelser fra privatpersoner vil ikke finansieres gjennom gebyr.

6.17.2 Høringsinstansenes syn

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at gebyrbestemmelsen også bør framheve effektivitet i forvaltningen ved beregning av gebyrenes størrelse.

6.17.3 Departementets vurdering

Departementet mener det ikke er naturlig at lovbestemmelsen framhever effektivitet i forvaltningen, som spilt inn av NHO. Gebyrbestemmelsen er utformet slik at gebyrene samlet sett ikke skal overstige myndighetenes kostnader med saksbehandlingen eller kontrollordningen. Dette oppstiller en skranke mot at gebyrene settes høyere enn nødvendig.

6.18 Tvangsmulkt

6.18.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget innebar at tilsynsmyndighetene gis hjemmel til å fatte vedtak om tvangsmulkt til staten. Bestemmelsen skal sikre at bestemmelsene i eller i medhold av loven blir gjennomført. Tvangsmulkt kan enten fastsettes når overtredelse er oppdaget og begynne å løpe dersom den ansvarlige oversitter en frist for retting, eller den kan fastsettes på forhånd og begynne å løpe fra det tidspunktet en eventuell overtredelse tar til.

Det er behov for effektive virkemidler for å sikre etterlevelse av regelverket. Tvangsmulkt er et veletablert virkemiddel for forvaltningen for å sikre oppfyllelse av lovpålagte plikter. Vedtak om tvangsmulkt innebærer at den ansvarlige for et lovbrudd pålegges å betale en sum penger dersom det ulovlige forholdet ikke er rettet innen en gitt frist. Hvis det ulovlige forholdet rettes innen fristen, påløper ikke mulkten. Alternativt kan tvangsmulkt vedtas før det ulovlige har inntrådt, dersom det er særlig grunn til det (forhåndsfastsatt tvangsmulkt). I så fall vil tvangsmulkten bare påløpe dersom lovbruddet likevel inntreffer. Forhåndsfastsatt tvangsmulkt vil hovedsakelig benyttes når særlige forhold tilsier at det er en økt risiko for overtredelse, eksempelvis ved gjentagende lovbrudd eller der konsekvensene av et eventuelt lovbrudd er veldig alvorlige.

Departementet viste i høringsnotatet til at Miljødirektoratets erfaring tilsier at tvangsmulkt er et effektivt virkemiddel for å sikre etterlevelse av regelverket. Miljødirektoratet varsler årlig et relativt høyt antall tvangsmulkter, som aldri går til vedtakelse eller inndrivelse, fordi forholdet rettes allerede etter varsel. Tvangsmulkt anses heller ikke som et særlig inngripende tiltak, fordi den ansvarlige kan unngå at tvangsmulkten påløper ved å innrette seg etter sine lovpålagte plikter. Tvangsmulktens frist skal settes slik at det er mulig å rette forholdet innen fristen, og beløpet beregnes blant annet ut fra kostnadene ved å rette forholdet.

Lovforslaget skal fremme bærekraftige produkter og verdikjeder og forbrukeres rett til informasjon, blant annet ved å stille krav til produksjonsforhold, produkters sammensetning og innhold, samt pålegge aktørene informasjons- og dokumentasjonsplikter. Det er grunn til å tro at manglende etterlevelse i mange tilfeller skyldes økonomiske prioriteringer framfor tekniske barrierer. Når det er tilfellet, vil et oppfyllelsespress i form av en trussel om kostnad dersom overtredelsen ikke rettes, være virkningsfullt.

6.18.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til bestemmelsen.

6.18.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår at bestemmelsen opprettholdes slik den var på høring. Tvangsmulkt er et effektivt virkemiddel for å sikre etterlevelse av regelverket. Tvangsmulkt anses ikke som et særlig inngripende tiltak, fordi den ansvarlige kan unngå at tvangsmulkten påløper ved å innrette seg etter sine lovpålagte plikter.

6.19 Overtredelsesgebyr

6.19.1 EØS-rettslige forpliktelser

EØS-rettsakter som skal gjennomføres i medhold av lov om bærekraftige produkter og verdikjeder inneholder minimumsforpliktelser til sanksjonering. Ett eksempel er forslaget til emballasjeforordning artikkel 62 nr. 1 siste setning, hvor det står at brudd på artikkel 21 til 26 skal sanksjoneres med en «administrative fine». I artikkel 62 nr. 2 er det åpnet for at medlemsland som ikke har system for overtredelsesgebyr, heller kan bruke ordinær straffeforfølgelse. Artikkel 21-26 inneholder blant annet krav om å begrense mengde emballasje ved transport av emballerte produkter, forbud mot å sette enkelte produkter på markedet og krav til at aktører som setter ombruksemballasje på markedet skal sikre at et system for ombruk er på plass.

6.19.2 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget innebar at det gis en hjemmel til i forskrift å fastsette at overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, eller av enkeltvedtak gitt i medhold av loven eller enkeltvedtak gitt med hjemmel i forskrift i medhold av loven, kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Bestemmelsen vil suppleres av forvaltningsloven kapittel IX, der det framgår av § 46 at skyldkravet ved ileggelse av overtredelsesgebyr til foretak er uaktsomhet, med mindre noe annet er bestemt. For fysiske personer er skyldkravet uaktsomhet eller forsett. Foretak kan ilegges overtredelsesgebyr selv om ingen enkeltperson kan ilegges overtredelsesgebyr for overtredelsen.

Overtredelsesgebyr er særlig egnet som reaksjon der det foreligger et klart lovbrudd som ikke uten videre kan rettes eller avhjelpes ved andre forvaltningstiltak, og som ikke er så alvorlig at det tilsier bruk av straff. Brudd på regelverk som stiller krav til produkters utforming og produksjonsforhold vil ofte medføre en uberettiget vinning, som i alle fall til dels kan utlignes ved et overtredelsesgebyr.

Kontroll- og preventive hensyn tilsier at det bør reageres ved lovbrudd. I Prop. 77 L (2018–2019) punkt 2.1, gjennomgår departementet innføringen av i hjemmel for overtredelsesgebyr i produktkontrolloven og forurensningsloven. De samme hensynene gjør seg i stor grad gjeldende for forslag til lov om bærekraftige produkter og verdikjeder.

I tillegg til de hensyn som allerede er nevnt, viste departementet i høringsnotatet til at EØS-rettsakter som skal gjennomføres i medhold av lov om bærekraftige produkter og verdikjeder inneholder visse minimumsforpliktelser til sanksjonering, se også punkt 6.19.1 over. Departementet har vurdert det slik at de EØS-rettslige forpliktelsene dels kan ivaretas gjennom forurensningsloven, og dels gjennom dette lovforslaget. Departementet understreket at hensynet til å ivareta minimumsforpliktelsene som følger av eksempelvis den foreslåtte emballasjeforordningen tilsier at det tas inn en hjemmel for bruk av overtredelsesgebyr i dette lovforslaget.

Forslaget innebar at det må vurderes konkret i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter, hvilke overtredelser som skal kunne føre til overtredelsesgebyr. Retningslinjene for administrative sanksjoner som framgår av forarbeidene til forvaltningsloven kapittel IX, samt de momenter som er pekt på her, bør være førende for den vurderingen. I forskrift må det også fastsettes et øvre tak for størrelsen på overtredelsesgebyret. Det kan fastsettes at overtredelsesgebyr for visse overtredelser kan utmåles etter faste satser. For øvrig vil saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven komme til anvendelse.

6.19.3 Høringsinstansenes syn

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at forslaget om overtredelsesgebyr fremstår som svært omfattende. De mener at det bør være forholdsvis høy terskel for å bruke overtredelsesgebyr ved lovbrudd og at virksomheter normalt vil rette avvik og ulovlige forhold uten at det reageres med et overtredelsesgebyr. NHO viser til Innst. 386 L (2021–2022), der Prop. 81 L (2021-2022) om skyldkrav ved administrative sanksjoner ble behandlet. Justiskomiteen uttalte at det alltid må foretas en konkret vurdering av behovet for regler om objektivt ansvar ved administrative foretakssanksjoner og at det må vurderes om slikt ansvar ligger innenfor rammene av EMK artikkel 6 nr. 2 og artikkel 7. NHO viser til uttalelsen om at slike forhold må tas i betraktning ved innføring av nye hjemler, og peker på at kravet til skyld og EMKs rammer ikke er vurdert i høringsnotatet.

NHO mener forslaget må endres slik at det for virksomheter stilles krav om uaktsomhet som grunnvilkår for å ilegge overtredelsesgebyr. De mener i tillegg at hjemmelen til å gi forskrifter om overtredelsesgebyr må begrenses til vesentlig færre overtredelser enn det forslaget legger opp til, og mener at det som et utgangspunkt kun bør innføres overtredelsesgebyr dersom det følger av pliktig EU-lovgivning. Videre mener NHO at det under enhver omstendighet ikke bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr for brudd på vedtak hjemlet i § 12 om internkontroll. Til sist mener NHO at loven bør virke en tid før det eventuelt vedtas bestemmelser i loven om overtredelsesgebyr som går lenger enn det som kreves av EU-reguleringer.

Emballasjeforeningen stiller seg bak NHOs innspill.

6.19.4 Departementets vurdering

Hovedregelen etter forvaltningsloven § 46 er at skyldkravet ved ileggelse av overtredelsesgebyr er uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt. Det er ikke angitt noe skyldkrav i den foreslåtte forskriftshjemmelen, og skyldkravet for ileggelse av overtredelsesgebyr overfor et foretak i medhold av bestemmelsen er dermed uaktsomhet. Departementet kan derfor ikke se at det er nødvendig å vurdere forslaget opp mot EMK, som spilt inn av NHO.

Når det gjelder NHOs innspill om at forslaget er for omfattende, vil departementet for det første understreke at bestemmelsen er en forskriftshjemmel. Bruk av overtredelsesgebyr forutsetter både at det har skjedd en overtredelse og at det er gitt en forskrift om at overtredelsesgebyr kan ilegges. Når vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr er oppfylt, vil forvaltningen ha mulighet, men ikke plikt, til å ilegge overtredelsesgebyr. Departementet viser videre til Prop. 77 L (2018–2019), der overtredelsesgebyr ble innført som en forskriftshjemmel i produktkontrolloven og forurensningsloven for å muliggjøre gradvis innføring av overtredelsesgebyr. Se særlig punkt 4.1.2 i proposisjonen.

Forslaget til lov om bærekraftige produkter og verdikjeder gir hjemmel til å gjennomføre rettsakter om økodesign og fem av EUs verdikjederegelverk og underliggende rettsakter til disse. En rekke EØS-regelverk oppstiller krav til sanksjonering, og det stilles også generelle krav til at statene skal ha effektive sanksjonsmuligheter for å sikre etterlevelse av regelverkene. Hvilke regler som skal kunne sanksjoneres, vil måtte vurderes konkret ved gjennomføringen av de ulike rettsaktene.

Det er viktig at myndighetene har tilstrekkelige reaksjonsmidler ved overtredelse for å sikre etterlevelse av bestemmelser gitt i medhold av loven. I tillegg vil muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr bidra til en mer rettferdig konkurranse, ved at virksomheter som bryter miljøregelverket og på den måten får et lavere kostnadsnivå, vil kunne sanksjoneres. Departementet mener derfor at muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr for de bestemmelsene som er angitt i lovforslaget bør opprettholdes.

NHO har spilt inn at det under ingen omstendighet bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr ved brudd på vedtak hjemlet i § 11 om internkontroll (høringsforslagets § 12). Departementet anser ikke per nå at det vil være aktuelt å fastsette forskrift om overtredelsesgebyr for brudd på pålegg etter forskrift om internkontroll, men mener likevel at det er fornuftig å åpne for muligheten. Det skal gjennomføres et stort antall rettsakter med hjemmel i loven, og rettsområdet er under rask og omfattende utvikling. Eventuelle krav som inntas i EØS-avtalen, som tilsier at det vil være sanksjonsbehov for bestemmelser om internkontroll eller internkontroll-lignende bestemmelser, vil følge av rettsakter som skal gjennomføres i forskrift. Manglende forskriftshjemmel til å gi bestemmelser om overtredelsesgebyr for slike krav, vil kunne utløse lovendringsbehov, som potensielt kan forsinke gjennomføringsprosessen. Departementet mener derfor at det bør gis forskriftshjemmel til å kunne gi overtredelsesgebyr også for brudd på plikter i medhold av forskrift om internkontroll, selv om departementet ikke vurderer at det er behov for å bruke denne hjemmelen per i dag. Departementet viser også til at bestemmelsen er en forskriftshjemmel, det vil si at det ikke gjelder noe krav om internkontroll før dette eventuelt blir fastsatt i forskrift.

Overtredelsesgebyr er et inngripende virkemiddel, som kun bør brukes der det er et reelt behov for det. Departementet understreker at det skal vurderes konkret ved utarbeidelsen av de ulike forskriftene som hjemles i loven, hvilke bestemmelser det skal kunne gis overtredelsesgebyr for. Departementet viser i tillegg til punkt 6.16, der det framgår at det i noen EØS-rettsakter stilles krav som ligner internkontroll, og at tilsvarende krav i EØS-rettsakter som skal gjennomføres med hjemmel i denne loven kan tenkes å inneha lignende bestemmelser.

6.20 Straff

6.20.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget innebar at forsettlig eller uaktsom overtredelse av forskrifter gitt i medhold av lov om bærekraftige produkter og verdikjeder skal kunne straffes med bøter. I høringsforslaget vurderte departementet det slik at kontrollhensynene som kan tale for en sanksjonsmulighet ved manglende etterlevelse av enkeltvedtak fattet av tilsynsmyndigheten, er tilstrekkelig ivaretatt ved at det kan gis forskrift om overtredelsesgebyr. Det ble derfor ikke foreslått at manglende etterlevelse av slike enkeltvedtak skal kunne medføre straff.

Straff er samfunnets sterkeste uttrykk for klander, og er et inngripende virkemiddel. Det følger blant annet av NOU 2002: 4 Ny straffelov kapittel 4, NOU 2003: 15 Fra bot til bedring kapittel 10 og Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 6 og 7, at det må vurderes konkret om brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning skal medføre straff. Veiledende for denne vurderingen er de såkalte «kriminaliseringsprinsippene», utviklet blant annet i forarbeidene til straffeloven. Kriminaliseringsprinsippene tilsier at man bare bør kriminalisere handlinger som medfører skade eller fare for skade (skadefølgeprinsippet), der mindre inngripende virkemidler antas ikke å være tilstrekkelig av preventive hensyn (subsidiaritetsprinsippet), og nyttevirkningene av straff antas å overstige ulempene (hensiktsmessighetsprinsippet).

Ettersom lov om bærekraftige produkter og verdikjeder er ment å være en fullmaktslov, pekte departementet i høringsnotatet på at det må vurderes konkret ved utarbeidelsen av forskrifter under loven hvilke overtredelser som skal være straffbare. Vurderingen må foretas etter kriminaliseringsprinsippene.

Departementet stilte i høringsnotatet spørsmål ved om skadefølgeprinsippet tilsier kriminalisering av overtredelser, ut fra de formål som lov om bærekraftige produkter og verdikjeder skal ivareta. Brudd på for eksempel regler som skal ivareta ressurshensyn og forbrukeres rett til informasjon vil sjelden som sådan medføre en direkte skade. Der hvor det har inntrådt en skade, for eksempel helseskade eller miljøskade, vil dette som hovedregel omfattes av annet regelverk som straffeloven, forurensningsloven eller produktkontrolloven.

Strengere krav til produkters sammensetning og produksjon, samt merking og informasjonskrav, kan påføre økonomiske aktører kostnader, avhengig av hva det gjelder. Manglende etterlevelse kan dermed bety besparelser. Det også kan forventes at noen aktører bevisst vil forsøke å omgå regelverket, for eksempel ved å ikke etterleve kravene til produkters sammensetning, samtidig som det utad gis inntrykk av at produktene oppfyller kravene. Det er viktig at man har tilstrekkelige virkemidler for å ramme slike misbrukstilfeller, som gir en uberettiget konkurransefordel.

Lovforslaget skal også ivareta krav til produksjonsforhold i et globalt perspektiv. I dette ligger blant annet at produkter på det indre markedet ikke skal være produsert under slike forhold at det eksempelvis medfører forurensning eller helseskade andre steder i verden. Overtredelse av slike bestemmelser kan medføre direkte skadevirkninger, for eksempel dersom arbeidstakere har blitt eksponert for helseskadelige stoffer under produksjon eller produksjonen har medført lokal forurensning. Departementet la i høringsnotatet til grunn at det i praksis vil være vanskelig å holde norske aktører strafferettslig ansvarlig for skade som har inntrådt andre steder i verden og som for en følge av for eksempel en leverandørs virksomhet. For å ivareta formålet med loven, ble vurdert at det likevel er grunn til å åpne for straffansvar for aktører som ikke i tilstrekkelig grad har motvirket slik skade, for eksempel ved å gjennomføre due diligence-prosedyrer i forbindelse med innkjøp eller ved å på annen måte føre kontroll med egen leverandørkjede.

Departementet konkluderte med at skadefølgeprinsippet taler for at man i visse tilfeller skal kunne reagere med straff for brudd på bestemmelser gitt i medhold av loven. Selv om man legger til grunn at en del overtredelser mer naturlig vil håndteres ved å ilegge overtredelsesgebyr, kan man ikke utelukke at det forekommer tilfeller der lovbruddets alvor, den økonomiske fordelen oppnådd med lovbruddet, samt preventive hensyn, tilsier at sanksjonen bør være straff. Departementet la imidlertid til grunn at det gjennomgående her vil være tale om eventuelle overtredelser begått på vegne av foretak, og hvor en uberettiget økonomisk vinning vil være den dominerende «skaden» som følge av lovbruddet. I lys av dette, samt det faktum at man ikke kan konkretisere hvilke overtredelser som skal kriminaliseres i loven, var vurderingen at straffebestemmelsen bør være begrenset til å åpne for bøtestraff.

6.20.2 Høringsinstansenes syn

Næringslivets Hovedorganisasjon støtter at forslaget ikke inneholder straffebestemmelser direkte i loven og mener at det på dette lovområdet er tilstrekkelig at eventuelle straffebestemmelser vurderes på forskriftsstadiet. Emballasjeforeningen stiller seg bak NHOs innspill.

6.20.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår at bestemmelsen fastsettes slik den var på høring. Straff er et inngripende virkemiddel, men departementet holder fast ved vurderingen av at skadefølgeprinsippet tilsier at det bør åpnes for bruk av straff ved brudd på enkelte bestemmelser gitt i medhold av loven.