8 Inkorporasjon av VIS-forordningen

8.1 Bakgrunn

Visuminformasjonssystemet VIS er en felles visumdatabase som alle Schengen-stater er tilknyttet, der medlemsstatenes visummyndigheter registrerer alfanumerisk og biometrisk informasjon om visumsøker og informasjon om visum. Myndigheter med ansvar for asylsaker og andre utlendingssaker, samt grensekontrollen, har også tilgang til informasjonen i VIS for sine formål. Rettshåndhevende myndigheter har også tilgang til informasjon i VIS etter nærmere bestemte kriterier, for å forebygge, avdekke og bekjempe terror og annen alvorlig kriminalitet. Informasjon om visumsøknader og visuminnehavere er tilgjengelig ved å skanne visumetikett, samt med alfanumeriske og biometriske søk (foto og fingeravtrykk).

Formålet med VIS er blant annet å forbedre gjennomføringen av felles visumpolitikk, forenkle informasjonsdeling, forhindre «visumshopping», bekjempe identitetssvindel, bistå i identifikasjon og forenkle kontroll på yttergrensen.

VIS ble i 2021 endret ved forordningene (EU) 2021/1134 og (EU) 2021/1133. Endringene innebærer blant annet at virkeområdet for VIS utvides til at også informasjon om visum for langvarig opphold (utover 90 dager) og oppholdstillatelser skal legges inn i databasen. Samtidig ble det besluttet at VIS-databasen skal kobles til de øvrige EU-informasjonssystemene gjennom interoperabilitetsløsningen. Forordningene har trådt i kraft, men vil først komme til anvendelse når de aktuelle komponentene i VIS, den europeiske søkeportalen og de interoperable systemene er klare og tas i bruk.

I tillegg til de to ovennevnte forordningene fra 2021, innebærer forordning (EU) 2021/1152 om etableringene av vilkår for tilgang til andre informasjonssystemer for ETIAS’ formål, enkelte endringer i VIS. Det vises til punkt 7 i proposisjonen der denne forordningen foreslås inntatt i norsk rett gjennom inkorporasjon. I tillegg innebærer forordning (EU) 2023/2667 om digitalisering av visumprosedyren enkelte endringer i VIS, som vil bli fulgt opp i senere prosesser.

8.2 Gjeldende rett

VIS-forordningen er implementert i utlendingsloven § 102 til § 102 f, gjennom transformasjon av enkelte sentrale forhold. Lovens § 102 første ledd beskriver hva VIS er, mens § 102 a angir formålet med VIS.

Lovens § 102 b regulerer hvilke opplysninger som skal registreres i VIS. Opplistingen er ikke uttømmende. Lovens § 102 c omhandler registrering i utlendingsforvaltningens visumsystem NORVIS, som per i dag er det nasjonale brukergrensesnittet for VIS, og tilgang til og behandling av opplysninger i VIS. Lovens § 102 d omhandler behandlingsansvar for NORVIS. Lovens § 102 e regulerer politiets tilgang for politimessige formål. Lovens § 102 f gir hjemmel til å gi forskrift om VIS. Det er ikke fastsatt forskrifter i medhold av denne bestemmelsen.

Det følger av både utlendingsloven § 102 annet ledd og § 80 at personopplysningsloven gjelder med mindre annet er bestemt, mens § 83 a regulerer utlendingsmyndighetenes behandling av personopplysninger, herunder personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10. Dette omfatter også opplysninger som registreres i VIS/NORVIS.

Visumforordningen (EF) nr. 810/2009 er inkorporert i utlendingsforskriften § 3-4, ved at forordningen er gjort gjeldende som forskrift. I tillegg regulerer utlendingsloven § 10 og utlendingsforskriften § 3-4a nærmere vilkår for Schengen-visum. I lovens § 10 annet ledd er det presisert at visumutstedelse må være i samsvar med kriteriene for visumutstedelse som følger av Schengen-samarbeidet.

I tillegg berører en rekke bestemmelser i utlendingslovgivningen våre forpliktelser etter Schengen-regelverket, herunder bestemmelser i utlendingsloven kapittel 2 og forskriftens kapittel 3 om visum, kontroll og bortvisning, og i lovens kapittel 12 og forskriftens kapittel 18 om behandling av fingeravtrykk mv. Det vises også til lovens kapittel 11 og forskriftens kapittel 17 om saksbehandlingsregler, som blant annet omhandler behandling av personopplysninger og informasjonsutveksling med andre norske myndigheter.

8.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo en ny § 102 i utlendingsloven, som skal erstatte dagens bestemmelser i gjeldende § 102 til § 102 f. Forslag til ny § 102 første ledd fastslo at VIS-forordningen blir inkorporert som lov. Forordningen vil gjelde som lov, så langt denne er bindende for Norge etter Schengen-tilknytningsavtalen og andre bilaterale avtaler. Første ledd beskrev også kortfattet innholdet i VIS-forordningen. Annet ledd beskrev hvilke forhold om VIS som kan forskriftsreguleres. Dette omfattet flere forhold som hittil har vært regulert i lovens §§ 102 b-e, nemlig registrering, overføring av opplysninger, lagring, søk, innsyn, endring, sletting og tilganger for ulike brukergrupper, samt opptak av biometrisk personinformasjon.

I høringsnotatet ble det presisert at personopplysningsloven og personvernforordningen gjelder for behandlingen av opplysninger i VIS, jf. både utlendingsloven og VIS-forordningen artikkel 36a. Hensynet til personvern er ellers fremhevet i en rekke bestemmelser i VIS-forordningen. Datatilsynet er nasjonal tilsynsmyndighet.

I tillegg inneholdt høringsnotatet forslag til endringer i utlendingsforskriften om VIS-forordningen, herunder om ulike myndigheters ansvar etter forordningen, og utlevering, endring og sletting av opplysninger.

8.4 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet (UDI) er enig i at VIS-forordningen (EF) nr. 767/2008 bør inkorporeres i lov. Samtidig stiller UDI spørsmål ved om utlendingsloven er riktig sted for å hjemle VIS-forordningen, da det er flere likhetstrekk mellom VIS og SIS, enn mellom VIS og EES og ETIAS. UDI foreslår at det opprettes en egen VIS-lov, med SIS-loven, personopplysningsloven og grenseloven som forbilder, hvor også flere deler av forordningen gjengis og reguleres. Eventuelt kan dette reguleres i et eget kapittel i utlendingsloven, slik at det meste av innholdet i utlendingsloven §§ 102 a-f videreføres i lovs form istedenfor å flyttes til forskriften. UDI foreslår at også visumforordningen (EF) nr. 810/2009 inkorporeres i loven.

Overordnet mener UDI for øvrig at det vil være en fordel om det fremtidige regelverket, som legger en ramme for utveksling av informasjon mellom de interoperable systemene, forankres i en egen lov med en detaljert forskrift. Informasjonsutvekslingen på de ulike områdene; grenseforvaltning, migrasjon, retthåndhevelse og bekjempelse av alvorlig kriminalitet og terrorisme, kan på denne måten falle under én og samme paraply.

Politidirektoratet (POD) med underliggende enheter (Kripos, Politiets Utlendingsenhet, Politihøgskolen og Nasjonalt ID-senter) har forståelse for departementets valg av implementeringsform, særlig hensett til at inkorporasjon med minimal aktiv transformering ved å innta forordningstekst i loven for øvrig, er den vanlige implementeringsformen i nyere tid for Schengen-regelverk.

Samtidig mener POD at det er behov for flere og mer utførlige lovgivningstiltak i nasjonal rett for å sikre gjennomføringen av bestemmelsene, samt for en nærmere omtale av de enkelte bestemmelsene i forarbeidene. POD mener at det er behov for klare lovbestemmelser for konvensjonsbestemmelser som definerer kompetanse hos ulike myndigheter i medlemsstatene, og som derfor må tilpasses de ulike medlemsstatenes organisering, samt bestemmelser om rettigheter og plikter for de registrerte. POD og Kripos mener at det er hensiktsmessig med presiseringer i lovverket når det gjelder VIS-myndighetenes bruk av opplysninger fra politiets registre og tilgang til opplysninger i VIS for rettshåndhevende myndigheter.

POD og Politihøgskolen uttaler også at implementeringsformen medfører at lovens brukere må forholde seg til flere rettskilder for å avklare sine plikter og rettigheter etter utlendingsregelverket, noe som gjør reglene lite tilgjengelige for brukerne.

Datatilsynet er positiv til inkorporering av VIS-forordningen, og mener det kan være hensiktsmessig å regulere VIS i en egen lov. Videre mener Datatilsynet at ansvarsforhold må klargjøres, og at det kan være behov for utfyllende omtale og veiledning til enkelte av bestemmelsene i forarbeidene, siden forordningers struktur, språk og detaljnivå avviker fra norsk lovgivningsteknikk. Det foreslås at «behandlingsansvar» tilføyes i § 102 annet ledd, som hjemler nærmere forskriftsregulering om behandling av opplysninger i VIS.

Advokatforeningen har ikke kommentarer til lovforslaget, men anmoder om at personvernmessige konsekvenser blir nærmere behandlet i det videre lov- og forskriftsarbeidet.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) ber om en vurdering av om det bør innføres en lov- eller forskriftsendring om at politiet, når de skal gi en vurdering i visumsaker, er forpliktet til å konsultere PST i saker hvor det er risiko for straffbare lovbrudd som nevnt i politiloven § 17b.

8.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår endringer i utlendingsloven som innebærer at VIS-forordningen med senere endringer gjøres til norsk lov. Departementet mener forslaget om en kortfattet inkorporering, med noen ytterligere presiseringer i utlendingsforskriften, ivaretar de behov og hensyn som gjør seg gjeldende ved implementering av forordninger knyttet til Schengen-samarbeidet. Departementet mener inkorporeringen bør skje i utlendingsloven, da regelverket om innreise til og opphold i Norge så langt det er mulig bør reguleres samlet, slik at lovanvendere enkelt kan få oversikt over de sammenhenger som foreligger.

Departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at Schengen-regelverket kan virke lite tilgjengelig. Departementet mener at transformasjon av forordninger må foretas med varsomhet for å unngå tvil om motstrid mellom forordningens ordlyd og ordlyden i norsk regelverk. Reguleringene bør derfor avgrenses til nødvendige avklaringer. Forordningene er vedtatt som en forlengelse av Schengen-samarbeidet, og det er ikke adgang til å tilpasse innholdet i disse i norsk lovgivning i ettertid.

Departementet ser likevel behov for noe ytterligere regulering, både for å sikre at det tas nødvendige nasjonale valg, og for å unngå uklarheter. Blant annet kan det være nødvendig å avklare fordeling av ansvar mellom ulike nasjonale myndigheter, herunder for behandling av personopplysninger. Det vil kunne være behov for å oppklare ulik begrepsbruk i hhv. VIS-forordningen og nasjonal rett, og for eksempel avklare hvilke oppholdstillatelser etter utlendingsloven som skal registreres i VIS. Det kan også være behov for utfyllende omtale og veiledning til enkelte av bestemmelsene i VIS for å gjøre regelverket mer tilgjengelig. Departementet mener at dette kan ivaretas i forskrift og rundskriv/retningslinjer, både som følge av detaljeringsnivå, og som følge av at bl.a. organiseringen av myndighetene på feltet kan endres. Det foreslås at det kan gis forskrifter om behandling av opplysninger i VIS, herunder registrering, overføring av opplysninger, lagring, søk, innsyn, endring, sletting, tilgang og behandlingsansvar, samt om opptak av biometrisk personinformasjon.

Den nasjonale fordelingen av roller og oppgaver etter forordningen fremgår i stor grad av eksisterende nasjonalt regelverk på utlendingsfeltet, og er særlig regulert i utlendingsloven, grenseloven og politiloven, med tilhørende forskrifter. Forordningens bestemmelser om tilganger for rettmessig autorisert personell må ved nasjonal gjennomføring forstås i lys av disse lov- og forskriftsbestemmelsene. Det vil påligge de ulike myndighetene å håndheve bestemmelsene korrekt internt. Internorganiseringen hos underliggende etater bør ikke reguleres for omfattende i lovs form, av hensyn til behovet for organisatorisk fleksibilitet. Departementet vil vurdere om det er behov for ytterligere presiseringer av roller og ansvarsfordeling i det etterfølgende forskriftsarbeidet. Det vil også være behov for at myndighetene med kompetanse innen de relevante områdene etter forordningen utarbeider interne instrukser for korrekt etterlevelse av forordningene. Dersom det oppstår tvil om tolkningen på noen områder, kan departementet konsulteres.

Departementet bemerker at det utformes offisielle oversettelser av alle EU rettsakter på alle EU-statenes språk, og oversettelsene er likestilte. Mange av personene som berøres av regelverket om VIS og visum vil uansett tilnærme seg regelverket på andre språk enn norsk. Uoffisielle oversettelser til norsk er utarbeidet i forbindelse med Stortingets godtakelse av forordningene. Konsolidert versjon av VIS-forordningen med senere endringer er publisert på EUs offisielle nettside, eur-lex.europa.eu.

Utvidelsen av VIS-forordningen til også å omfatte personer som søker om oppholdstillatelse, innebærer registrering og utveksling av personopplysninger om et større antall personer. Behandling og vern av personopplysninger er regulert i en rekke bestemmelser i VIS-forordningen og endringsforordningene (se særlig artikkel 36a til artikkel 43), og er omtalt i forordningenes fortaler. Hensynet til personvern er også nærmere omtalt i forordningens bakgrunnsnotat («explanatory memorandum») av 16. mai 2018 (COM (2018) 302 final). Som tidligere omtalt følger det av utlendingsloven § 80 at personopplysningsloven gjelder, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Personopplysningsloven § 1 fastslår at personvernforordningen gjelder som lov. Utlendingsloven § 83 a regulerer utlendingsmyndighetenes behandling av personopplysninger, herunder personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10, når dette er nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter utlendingsloven. Dette omfatter behandling av personopplysninger i VIS og i det nasjonale grensesnittet, og vil omfatte opplysninger som er regulert i VIS endringsforordninger når disse gjøres til norsk lov. Det er derfor ikke behov for ytterligere lovfesting av personvernhensyn i tilknytning til inkorporeringsbestemmelsen for VIS. Hva angår behandling av personopplysninger lagret i VIS for rettshåndhevelsesformål, gjelder politiregisterloven og politiregisterforskriften, jf. personverndirektivet (EU) 2016/680 og VIS-forordningen artikkel 36a.

I tillegg til å gjøre endringer i VIS-forordningen, gjør forordning (EU) 2021/1134 endringer i blant annet Visumforordningen, SIS-forordningen om politisamarbeid, og grenseforordningen, samt i EES- og ETIAS-forordningene. De to sistnevnte forordningene har ikke trådt i kraft. Forordning (EU) 2021/1133 gjør endringer i blant annet Eurodac-forordningen og SIS-forordningene om grensekontroll og retur. Endringene er knyttet til innføringen av interoperabilitet mellom VIS og disse systemene. Det foreslås derfor endringer i utlendingsloven § 9 a om ETIAS, utlendingsloven § 101 om Eurodac, samt i SIS-loven § 1 og i grenseloven § 8, hvor de nevnte forordningene er inkorporert, slik at også endringene som gjøres i forordningene (EU) 2021/1133 og (EU) 2021/1134 vil gjelde som norsk lov.

Inkorporasjonsbestemmelsen om VIS med tilhørende forskriftsendringer vil tre i kraft samtidig som de aktuelle komponentene i VIS, den europeiske søkeportalen og de interoperable systemene er klare og tas i bruk, jf. forordning (EU) 2021/1134 artikkel 11 og 12, og forordning (EU) 2021/1133 artikkel 6. Etter planen skulle VIS med endringene av 2021 tas i bruk i desember 2023. eu-LISA har imidlertid varslet om forsinkelser i systemutviklingen, og ny foreløpig dato for innføring av endringene av VIS vedtatt i 2021 er satt til 2026. Det er uansett viktig for fremdriften at nødvendig nasjonal lovgivning for implementering av de aktuelle forordningene og systemene kommer raskt på plass.