7 Tydeliggjøring av spesialisthelsetjenestens plikt til å oppnevne kontaktlege
7.1 Innledning
Pasienter med alvorlig sykdom, skade eller lidelse med behov for behandling eller oppfølging av spesialisthelsetjenesten av en viss varighet, har krav på kontaktlege, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 a. En tilsvarende plikt for spesialisthelsetjenesten fremgår av spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c som sier at helseforetaket skal oppnevne kontaktlege. Ulikheter i begrepsbruken i de to nevnte bestemmelsene har medført at det har vært uklart om plikten kun gjelder for offentlige helseinstitusjoner eller om også private helseinstitusjoner som yter spesialisthelsetjenester er omfattet av bestemmelsen.
7.2 Gjeldende rett
I tråd med innholdet i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 a og spesialisthelsetjenesten § 2-5 c skal det oppnevnes kontaktlege for pasienter med alvorlig sykdom, skade eller lidelse forutsatt at pasienten har behov for behandling eller oppfølging av spesialisthelsetjenesten av en viss varighet.
Spørsmålet om hvorvidt pasientens tilstand er alvorlig, avgjøres ut fra en objektiv og faglig totalvurdering. Det legges blant annet vekt på om tilstanden kan føre til risiko for alvorlig funksjonsnedsettelse, invaliditet, tap av viktige kroppsfunksjoner eller sanser eller eventuelt risiko for tidlig død. Vurderingen av om et barns tilstand er alvorlig vil være mildere enn vurderingen av en tilsvarende voksen pasient.
Kravet om at pasienten har behov for behandling fra spesialisthelsetjenesten av en viss varighet, forstås slik at det som utgangspunkt omfatter tilfeller der det er behov for behandling over et tidsrom på mer enn tre-fire dager. Behov for oppfølging av en viss varighet forstås slik at det som utgangspunkt omfatter tilfeller der det er behov for mer enn en enkelt avtale om oppfølging.
I spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c første ledd er det også bestemt at den som blir oppnevnt til kontaktlege, skal være involvert i behandlingen eller oppfølgingen av pasienten. Dette innebærer at den som blir oppnevnt, må være en del av det teamet som behandler pasienten. Vedkommende behøver ikke å ha et hovedansvar for behandlingen, men må ha en aktiv rolle i behandlingen eller oppfølgingen av pasienten.
Spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c andre ledd pålegger helseforetaket å peke ut hvem som skal være kontaktlege for pasienten så snart som mulig etter at det er vurdert at pasienten har rett til kontaktlege. Siste frist for utpeking av kontaktlege er første virkedag etter innleggelse eller poliklinisk undersøkelse. Pasienten skal så snart som mulig få vite hvem som er hans eller hennes kontaktlege og skal samtidig orienteres om de oppgavene og det ansvaret kontaktlegen har.
Etter loven § 2-5 c tredje ledd skal kontaktlegen være den faste medisinskfaglige kontakten til pasienten. Det kan ikke kreves at kontaktlegen selv skal kunne svare på alle medisinskfaglige spørsmål, men vedkommende skal ha ansvar for å innhente informasjon og eventuelt formidle kontakt med andre, slik at pasienten får svar og eventuelt blir undersøkt i andre deler av spesialisthelsetjenesten. Det er også bestemt at helseforetaket skal vurdere om kontaktlegen også skal være informasjonsansvarlig etter helsepersonelloven § 10 og journalansvarlig etter helsepersonelloven § 39. I vurderingen må det legges vekt på hva som i det enkelte tilfellet vil være mest hensiktsmessig for å sikre kontinuitet i pasientforløpet.
For tjenester i det psykiske helsevernet kan kontaktpsykolog oppnevnes i stedet for kontaktlege dersom det er mest hensiktsmessig ut fra den behandlingen eller oppfølgingen som pasienten skal ha, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c fjerde ledd.
For nærmere redegjørelse vises det til Prop. 125 L (2014–2015) kapittel 7 og veileder IS 2466 Kontaktlege i spesialisthelsetjenesten.
7.3 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet viste departementet til anmodningsvedtak fra Stortinget om å sørge for at retten til å få oppnevnt kontaktlege må gjelde uavhengig av hvor pasienten blir behandlet, jf. Innst. 49 L (2015–2016).
Departementet uttalte at pasient- og brukerrettighetsloven gjelder for alle helseinstitusjoner som yter spesialisthelsetjenester. Departementet uttalte videre at ettersom kontaktlegeordningen er vedtatt både som en rettighet etter pasient- og brukerrettighetsloven og som en plikt etter spesialisthelsetjenesteloven, er det ulogisk at rettighetsbestemmelsen skal ha et videre anvendelsesområde enn pliktbestemmelsen.
På denne bakgrunn foreslo departementet å endre spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c første ledd første punktum slik at det fremgår uttrykkelig av bestemmelsen at plikten til å oppnevne kontaktlege gjelder både offentlige og private helseinstitusjoner som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven. Departementet la til grunn at private avtalespesialister ikke skal omfattes av bestemmelsen.
Endringsforslaget var ment å innebære samsvar mellom retten til å få oppnevnt kontaktlege etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 a og plikten til å oppnevne kontaktlege etter spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c.
7.4 Høringsinstansenes syn
Forslaget om tydeliggjøring av spesialisthelsetjenestens plikt til å oppnevne kontaktlege støttes av flertallet av høringsinstansene. Forslaget støttes blant andre av Den norske legeforening, Fagrådet – Rusfeltets hovedorganisasjon, Helsedirektoratet, Helse Midt-Norge RHF, Helse Sør-Øst RHF, Norsk senter for distriktsmedisin, Norsk sykepleierforbund, Oslo universitetssykehus HF, Pasient- og brukerombudene i Norge, Pensjonistforbundet, Sykehuset Telemark HF, Sykehuset Østfold HF, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Universitetet i Bergen, Universitetet i Tromsø og Vestre Viken.
I tillegg er følgende kommuner positive til forslaget: Bergen, Bærum, Bø, Drammen, Fitjar, Fredrikstad, Frøya, Jevnaker, Kongsberg, Kristiansand, Larvik, Lier, Modum, Nedre Eiker, Notodden, Oppdal, Oppegård, Oslo, Porsgrunn, Rælingen, Røyken, Hurum og Asker (de tre sistnevnte kommunene har avgitt felles høringssvar), Trondheim, Sandnes, Stord, kommunene i Region Hallingdal (Hol, Ål, Hemsedal, Gol, Nes og Flå), kommunene i Telemark (Sykehuset Telemark har avgitt felles høringssvar sammen med de 18 kommunene i Telemark: Bamble, Bø, Drangedal, Fyresdal, Hjartdal, Kragerø, Kviteseid, Nissedal, Nome, Notodden, Porsgrunn, Sauherad, Seljord, Siljan, Skien, Tinn, Tokke og Vinje), kommunene i Østre Agder (Arendal, Grimstad, Froland, Vegårshei, Åmli, Risør, Tvedestrand og Gjerstad), Øvre Eiker og Ålesund.
Kommunene i Vest-Telemark (Fyresdal, Kviteseid, Nissedal, Seljord, Tokke og Vinje) har, i tillegg til fellessvar sammen med Sykehuset Telemark HF og de andre kommunene i Telemark, jf. ovenfor, også avgitt en egen høringsuttalelse med i all hovedsak likt innhold.
Flere høringsinstanser ser på lovforslaget som en forenkling av kommunens kontakt med spesialisthelsetjenesten i enkeltsaker. Eksempelvis skriver Røyken, Hurum og Asker kommune i sitt felles høringssvar:
«Overføring av ansvaret for å oppnevne en kontaktlege til pasienter med omfattende og langvarige behov for sykehustjenester, fra helseforetakene til hver enkelt institusjon, vil være en bevisstgjøring og tydeliggjøring som kan bidra til en bedre fungering av ordningen i henhold til intensjon, og medføre en bedre og mer effektiv oppfølging av den enkelte pasient.»
Fitjar og Stord kommune peker på at manglende kunnskap om den enkelte pasientens historie kan påvirke kvaliteten i helsetilbudet og ønsker på denne bakgrunn forslaget velkomment.
Ingen av høringsinstansene er imot forslaget, men enkelte har uttrykt ønske om presiseringer og utvidelse av kontaktlegeordningen.
Helse Midt-Norge RHF viser til ordningen med koordinerende enhet og uttaler på denne bakgrunn at:
«(…) rollene som kontaktlege og koordinerende enhet er utformet slik at de skal ivareta de samme funksjonene. Kontaktlegens og koordinerende enhets rolle må derfor avstammes for å unngå uklarhet og overlappende arbeid.»
Fredrikstad og Frøya kommune mener at dersom pasienten ønsker det, bør han eller hun ha rett til å få bytte kontaktlege.
Flere høringsinstanser ønsker tettere samarbeid mellom kontaktlege og fastlege. Eksempelvis ønsker Universitetet i Bergen at kontaktlegeordning etableres i nært samarbeid med pasientens fastlege. Norsk senter for distriktsmedisin og Universitetet i Tromsø mener det er viktig at fastlegen får informasjon om oppnevning av kontaktlege med navn, telefon og e-postadresse til kontaktlegen så raskt som mulig etter oppnevnelsen. Fredrikstad kommune uttaler seg i samme retning og skriver:
«I beskrivelse av rollen bør det også innlemmes at kontaktlegen skal være kontaktperson for kommunehelsetjenesten inkludert fastlegene, for å få ett kontaktpunkt per pasient og å kunne samarbeide tettere rundt en pasientgruppe som ofte krever tett oppfølging både fra kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten.»
Helsedirektoratet stiller spørsmålstegn ved avgrensning mot private avtalespesialister. Direktoratet ber også departementet om å vurdere om ordlyden i bestemmelsens annet og tredje ledd skal endres fra «helseforetak» til «helseinstitusjon som omfattes av loven».
En av høringsinstansene, Den norske legeforening, er kritisk til at virkeområde for bestemmelsen endres fra «helseforetak» til «helseinstitusjon som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven». Etter legeforeningens oppfatning er begrepet «spesialisthelsetjeneste» upresist. Legeforeningen har også generelle innvendinger mot departementets vurdering av økonomiske og administrative kostnader forbundet med kontaktlegeordningen.
7.5 Departementets vurderinger og forslag
Som redegjørelsen i punkt 7.2 viser, har en pasient med alvorlig sykdom, skade eller lidelse rett til å få oppnevnt kontaktlege dersom pasienten har behov for behandling eller oppfølging av spesialisthelsetjenesten av en viss varighet, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 a. Et klart flertall av høringsinstansene støtter departementets forslag om at det skal fremgå uttrykkelig at alle helseinstitusjoner omfattet av spesialisthelsetjenesteloven har en tilsvarende plikt å oppnevne kontaktlege.
Departementet opprettholder derfor forslaget om å endre spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c slik at det tydeliggjøres at plikten til å oppnevne kontaktlege gjelder for alle helseinstitusjoner som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven. Dette innebærer at både offentlige og private helseinstitusjoner vil være omfattet av bestemmelsen.
Departementet fastholder også forslaget om at private spesialister, herunder spesialister som har inngått avtale med helseforetak eller regionale helseforetak, ikke skal omfattes av bestemmelsen. Private spesialister er ofte organisert i små enheter med direkte kontakt mellom behandlende helsepersonell og pasienten. Pasientens behov for kontaktlege er derfor ikke fremtredende på samme måte som i helseinstitusjoner. Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke er formålstjenlig å utvide anvendelsesområdet for bestemmelsen til å også omfatte private spesialister.
Legeforeningen mener det er uheldig at virkeområdet for bestemmelsen endres fra «helseforetak» til helseinstitusjon som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven. Etter foreningens syn er «spesialisthelsetjeneste» et upresist begrep slik at det kan være vanskelig å klarlegge hvilke helseinstitusjoner som skal være omfattet av bestemmelsen.
Departementet er imidlertid fortsatt av den oppfatning at det er nødvendig å endre bestemmelsens ordlyd ettersom begrepet «helseforetak» ikke dekker private helseinstitusjoner. Departementet er enig med legeforeningen i at uttrykket «spesialisthelsetjeneste» ikke er et presist rettslig og medisinsk begrep. Det er likevel vanskelig å se at bruken av begrepet «helseinstitusjon som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven» kan by på særlige tolkningsproblemer ved anvendelsen av spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c. «Spesialisthelsetjenester» er et innarbeidet uttrykk i helselovgivningen. Som det fremgår av forarbeidene til spesialisthelsetjenesteloven, er «spesialisthelsetjenester» en samlebetegnelse for helse- og omsorgstjenester som ikke ligger under kommunens ansvarsområde. Som nevnt foreslår departementet også at spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c ikke skal gjelde for private spesialister. Etter departementets vurdering bør det derfor ikke by på vanskeligheter å vurdere i det enkelte tilfelle hvorvidt en helseinstitusjon er omfattet av bestemmelsen eller ikke.
Enkelte høringsinstanser har uttalt at pasienten bør ha rett til å bytte kontaktlege. Departementet vil vise til at Helsedirektoratet har utarbeidet en veileder til spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c og pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 a, Veileder IS-2466 Kontaktlege i spesialisthelsetjenesten. Av veilederens punkt 4.7, side 19, fremgår det at:
«Retten til å klage gjelder bare på avgjørelsen om at pasienten ikke har rett til kontaktlege. Pasienten har ikke rett til å velge hvem som skal pekes ut til kontaktlege. Klageretten omfatter derfor ikke et ønske om å bytte ut den tildelte kontaktlegen.»
En eventuell rett til å bytte kontaktlege ble ikke foreslått i høringsnotatet. Departementet kan heller ikke se at det har kommet tungtveiende argumenter under høringen av forslaget som tilsier at det bør vurderes å endre denne rettstilstanden.
Etter gjeldende rett skal pasienten, så raskt som mulig etter oppnevning, bli orientert om hvem som er oppnevnt som kontaktlege. Det fremgår av veilederen til bestemmelsen at kontaktlegen skal være tilgjengelig for pasienten, pårørende, annet samarbeidende helsepersonell, fastlege og annen henviser, jf. veilederens punkt 5.1, side 21. Helseinstitusjonen har likevel ingen lovpålagt plikt til å gi melding om oppnevning til andre enn pasienten. Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser ønsker at også fastlegen skal få informasjon ved oppnevning av kontaktlege. Departementet ser at det i mange situasjoner vil være nyttig også for pasientens fastlege å ha tilgang til denne informasjonen. En praksis om at helseinstitusjonen skal formidle informasjonen til fastlege vil imidlertid kreve noe mer administrasjonsarbeid. Departementet vil også vise til at pasienten selv vil kunne videreformidle denne informasjonen dersom det anses som nødvendig. Sett i lys av at kontaktlegeordningen trådte i kraft 15. september 2016, er derfor departementet av den oppfatning at det bør gå noe tid før ordningen eventuelt utvides ved å innføre en eksplisitt plikt til også å varsle pasientens fastlege om oppnevnt kontaktlege.
Som Helse Midt-Norge RHF har påpekt, kan det tenkes tilfeller med overlapping mellom koordinerende enheter og kontaktlegeordningen. Forholdet mellom koordinatorrollen og rollen som kontaktlege er nærmere omtalt i veilederen til bestemmelsen, jf. veilederens kapittel 6, side 26–28. Departementet viser til redegjørelsen i veilederen og ser ikke behov for nærmere avklaring i lovbestemmelsen.
I høringsnotatet foreslo departementet kun en endring av spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c første ledd. Ved en inkurie ble det ikke opplyst at bestemmelsens andre og tredje ledd i så fall også må endres på tilsvarende måte. § 2-5 c andre og tredje ledd er i all hovedsak presiseringer av første ledd og departementet foreslår at også disse to leddene endres slik at begrepet «helseforetak» erstattes med «helseinstitusjon som omfattes av denne loven».