3 Høringen

3.1 Høringsbrevet

Trygdekoordineringsutvalgets utredning, NOU 2021: 8 Trygd over landegrensene – Gjennomføring og synliggjøring av Norges trygdekoordineringsforpliktelser, ble sendt på høring 25. juni 2021. Høringsfristen ble satt til 25. oktober 2021.

3.2 Trygdekoordineringsutvalgets forslag til lovendringer

3.2.1 Innledning

I punkt 3.2 gis en kortfattet oversikt over Trygdekoordineringsutvalgets forslag til lovendringer. I punkt 3.2.2 omtales Trygdekoordineringsutvalgets forslag om folkerettsmarkører. I punkt 3.2.3 omtales Trygdekoordineringsutvalgets forslag med hensyn til inkorporering. Trygdekoordineringsutvalgets forslag til endringer i oppholdskravene for sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger omtales i punkt 3.2.4. Trygdekoordineringsutvalgets øvrige lovforslag omtales i punkt 3.2.5.

For nærmere omtale av utvalgets forslag om lovendringer, viser departementet til kapitlene 5 til 9 i proposisjonen her og til NOU 2021: 8, som følger som særskilt vedlegg til proposisjonen her.

I tillegg til lovforslagene, har utvalget kommet med en rekke andre forslag til tiltak for å styrke veiledningen til både publikum og profesjonelle rettsanvendere om de rettighetene og pliktene som følger av de folkerettslige forpliktelsene med hensyn til trygdekoordinering, som er, eller i framtiden blir, inkorporert i norsk rett. Dette er forslag som ikke nødvendiggjør lovendringer. Det gjøres derfor ikke nærmere rede for disse forslagene i proposisjonen her. Det vises imidlertid til utvalgets utredning kapittel 17.

3.2.2 Folkerettsmarkører

Trygdekoordineringsutvalget foreslo at det i folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven tas inn folkerettsmarkører som synliggjør at lovens regler må fravikes eller suppleres der dette følger av forpliktelser i trygdeforordningene eller i bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering. Utvalget foreslo at disse markørene legges inn kapittelvis i folketrygdloven.

For nærmere omtale av utvalgets forslag med hensyn til folkerettsmarkører, viser departementet til punkt 7.3 i proposisjonen her og til utvalgets utredning punkt 15.11.

3.2.3 Inkorporering

Trygdekoordineringsutvalget viste til at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, med alle endringsforordninger, i dag er inkorporert i norsk rett på forskriftsnivå. Utvalget foreslo at inkorporeringen av forordningene løftes til lovs nivå, ved at det tas inn en særskilt bestemmelse om dette i folketrygdloven. Videre foreslo utvalget at fire andre multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering helt eller delvis inkorporeres ved at det tas inn en særskilt bestemmelse i folketrygdloven. Utvalget foreslo samtidig å innføre en forskriftshjemmel for inkorporering av bilaterale trygdeavtaler. Utvalget foreslo også at det i barnetrygdloven og kontantstøtteloven tas inn henvisninger til disse inkorporasjonsbestemmelsene i folketrygdloven.

For nærmere omtale av utvalgets forslag med hensyn til inkorporasjonsbestemmelsene, viser departementet til punkt 6.1 i proposisjonen her og til utvalgets utredning punkt 15.2.

3.2.4 Oppholdskrav

Trygdekoordineringsutvalget foreslo at folketrygdlovens bestemmelser om krav til opphold i Norge for rett til mottak av sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger endres. Etter utvalgets mening burde bestemmelsene synliggjøre trygdeforordningens betydning for kravet om opphold i Norge.

For nærmere omtale av utvalgets forslag med hensyn til endring av bestemmelsene om oppholdskrav, viser departementet til punkt 8.3 i proposisjonen her og til utvalgets utredning punkt 15.9.

3.2.5 Trygdekoordineringsutvalgets øvrige lovforslag

Formålsparagrafen i folketrygdloven

Trygdekoordineringsutvalget foreslo en tilføyelse i folketrygdlovens generelle formålsbestemmelse i § 1-1, for å synliggjøre at folketrygden bidrar til å sikre økonomisk trygghet også ved internasjonal mobilitet.

For nærmere omtale av utvalgets forslag til endring i folketrygdlovens formålsbestemmelse, viser departementet til punkt 5.2 i proposisjonen her og til utvalgets utredning punkt 15.12.

Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4

Trygdekoordineringsutvalget foreslo en tilføyelse i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 andre ledd, som understreker at etaten skal legge til rette for at enhver kan få kjennskap til sine rettigheter og plikter etter nasjonal og internasjonal trygderett.

For nærmere omtale av utvalgets forslag, viser departementet til punkt 9.2 i proposisjonen her og til utvalgets utredning punkt 17.5.

3.3 Høringsinstanser

Høringsbrevet og en lenke til utvalgets utredning ble sendt til følgende instanser:

• Alle departementene

• EFTA-domstolen

• EFTAs overvåkningsorgan, ESA

• EFTA-sekretariatet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Diskrimineringsnemnda

• Domstolsadministrasjonen

• Folkehelseinstituttet

• Handelshøyskolen BI

• Helsedirektoratet

• Høgskolen i Oslo og Akershus

• Høgskolen i Innlandet

• Høgskolen i Volda

• Høgskolen i Østfold

• Høgskulen på Vestlandet

• Institutt for samfunnsforskning

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nord universitet

• Norges handelshøyskole

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Norsk Utenrikspolitisk Institutt

• NTNU

• OsloMet – storbyuniversitetet

• Pensjonstrygden for sjømenn

• Personvernkommisjonen

• Sivilombudsmannen

• Skattedirektoratet

• Språkrådet

• Statens pensjonskasse

• Statsforvalterne

• Trygderetten

• Universitetet for miljø- og biovitenskap

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Universitetet i Tromsø

• Universitets- og høgskolerådet

• Adopsjonsforum

• Advokatforeningen

• Aleneforeldreforeningen

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Den norske dommerforening

• Europabevegelsen

• Europeisk ungdom

• Fafo

• Foreldreutvalget for barnehager

• Foreningen 2 foreldre

• Frischsenteret

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• InorAdopt

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Juristforbundet

• Jussbuss – Juss-studentenes rettsinformasjon

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kommunesektorens organisasjon, KS

• Landsorganisasjonen, LO

• Lederne

• Nei til EU

• Nettverket for private høgskoler

• NHO

• Norges Handikapforbund

• Norsk forening for europarett

• Private barnehagers landsforbund

• Ungdom mot EU

• Unio

• Verdens barn

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund, YS

3.4 Generelt om høringsinstansenes syn

Det har kommet inn 20 høringsuttalelser. Av disse, inneholdt 15 materielle tilbakemeldinger.

Følgende instanser hadde merknader til forslagene fra utvalget:

• Advokatforeningen

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Europabevegelsen i Norge

• Foreningen 2 Foreldre

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Helsedirektoratet

• Jussbuss

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Samfunnsviterne

• Skattedirektoratet

• Statens pensjonskasse

• UD-partnerne, (en interesseorganisasjon for ektefeller og partnere av ansatte i Utenriksdepartementet)

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Følgende instanser har svart at de ikke har merknader til forslagene fra utvalget:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Samferdselsdepartementet

Det vil bli redegjort nærmere for høringsinstansenes merknader til de enkelte forslagene fra Trygdekoordineringsutvalget i kapitlene 5 til 9 i proposisjonen. Her gis det bare en kortfattet oversikt over det generelle inntrykket av høringsinstansenes vurdering av utvalgets innstilling. Enkelte av høringsinstansene har kommet med merknader som ikke direkte knytter seg til utvalgets lovforslag. Departementet har merket seg innspillene, men disse delene av høringssvarene omtales ikke nærmere i proposisjonen her.

Et gjennomgående trekk ved de fleste høringssvarene som er kommet inn, er at de er relativt knappe.

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg generelt om utredningen, mener det er en grundig utredning. Landsorganisasjonen i Norge (LO) har imidlertid pekt på flere forhold de mener burde vært berørt av utvalget, heriblant handlingsrommet Norge har i trygdekoordineringstilfeller og de samfunnsmessige konsekvensene av de ulike alternativene.

Samtlige høringsinstanser ser det som hensiktsmessig at trygderettslige rettigheter og plikter som følger av ulike folkerettslige instrumenter, i større grad synliggjøres. Helsedirektoratet viser til at selv om kapittel 5 i folketrygdloven om stønad ved helsetjenester var uttrykkelig unntatt fra utvalgets mandat, så er utvalgets anbefalinger også høyst relevante for stønadsordningene etter dette kapitlet.

Forslaget om å ta inn en henvisning til Norges trygdekoordineringsforpliktelser i folketrygdlovens formålsparagraf, får også bred oppslutning av høringsinstansene som har omtalt forslaget. Europabevegelsen mener at det bør framkomme tydelig i den endrede lovteksten at folketrygdloven skal legge til rette for fri bevegelighet av personer mellom Norge og andre stater i samsvar med Norges forpliktelser til trygdekoordinering etter EØS-avtalen og andre folkerettslige avtaler.

De høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets forslag om å inkorporere trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen i loven i stedet for i forskrift, stiller seg positive til forslaget. Utvalgets forslag om at andre multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering skal inkorporeres i lov ved at det tas inn en særskilt bestemmelse om dette i folketrygdloven, er i liten grad kommentert. Det samme gjelder forslaget om å innføre en forskriftshjemmel for inkorporering av bilaterale trygdeavtaler. Flere av høringsinstansene bemerker imidlertid generelt at folkerettslige forpliktelser og rettigheter bør inkorporeres i lov, framfor i forskrift.

Med unntak av Arbeids- og velferdsdirektoratet og Jussbuss, har ingen av høringsinstansene kommet med andre forslag til utforming av inkorporasjonsbestemmelsene enn det utvalget har foreslått. De som har kommet med konkrete innspill til utformingen, foreslår endringer av mer språklig og lovteknisk karakter, for å gjøre bestemmelsene mer bruker- og leservennlige. Enkelte av høringsinstansene bemerker generelt at det bør komme klart fram at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen har forrang framfor annen trygdelovgivning.

De høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om å utstyre folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven med folkerettsmarkører, støtter forslaget. Det er imidlertid ulike syn på hvordan markørene bør utformes. Advokatforeningen, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Jussbuss og Justis- og beredskapsdepartementet har kommet med konkrete innspill til utformingen. Arbeids- og velferdsdirektoratet har kommet med utfyllende innspill til flere av markørbestemmelsene, og i tillegg foreslått tilpasninger i andre bestemmelser i folketrygdloven. Direktoratet har blant annet foreslått at det tilføyes et nytt andre ledd i folketrygdloven § 2-2 angående selvstendig næringsdrivendes rett til medlemskap. I hovedtrekk er forslagene språklige og lovtekniske endringer for å unngå at innføringen av folkerettsmarkører, slik de er foreslått utformet av utvalget, skaper usikkerhet om rettstilstanden.

Advokatforeningen har uttrykt at de ikke støtter utvalgets forslag til folkerettsmarkører, og de har i stedet foreslått en løsning lignende den svenske lovgivningen, hvor det er tatt inn generelle henvisninger til forordningene. Foreningen har samtidig gitt støtte til utvalgets forslag om en mer overordnet henvisning til andre bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering.

Statens pensjonskasse har bemerket at dersom folketrygdloven utstyres med folkerettsmarkører, kan det være hensiktsmessig å innføre et lignende system i det lovverket de har ansvar for. Etter deres syn krever dette imidlertid en mer helhetlig gjennomgang av regelverket.

Utvalgets forslag om å endre og tilpasse folketrygdlovens bestemmelser om krav om opphold i Norge ved mottak av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger, får støtte av høringsinstansene som uttaler seg om det. Flere av instansene har bemerket at disse tre oppholdskravene står i en særstilling, som rettferdiggjør at de i større grad tilpasses de folkerettslige forpliktelsene på området ved en materiell endring av bestemmelsene. Arbeids- og velferdsdirektoratet har kommet med to alternative forslag til utforming av folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3, og utførlige innspill knyttet til dem. Direktoratet har dessuten foreslått en lovfesting av de EØS-rettslige forholdene ved oppholdskrav i folketrygdloven § 4-2.

Høringsinstansene er jevnt over også positive til forslaget om å ta inn en setning i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 andre ledd om at Arbeids- og velferdsetaten skal legge til rette for at enhver kan få kjennskap til sine rettigheter og plikter etter nasjonal og internasjonal trygderett. For eksempel har Unio framhevet at lovfesting av informasjonsplikten er et svært viktig tiltak. Arbeids- og velferdsdirektoratet har imidlertid påpekt at det som utvalget har foreslått å ta inn i § 4, allerede følger klart av veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11, samt forutsetningsvis av § 4 slik den lyder i dag.

Som nevnt i punkt 3.2.1, la Trygdekoordineringsutvalget til grunn at for å sikre tilfredsstillende rettsinformasjon til brukerne, vil det være nødvendig å supplere de lovendringene som er foreslått i utredningen, med andre tiltak. De fleste høringsinstansene som har gitt realitetsmerknader, har vært opptatt av dette temaet i sine høringsuttalelser. Alle som har kommentert temaet, er enige med utvalget i at det å sikre tilstrekkelig rettsinformasjon om Norges folkerettslige forpliktelser på trygdekoordineringsområdet krever mer enn inkorporasjon i lov, folkerettsmarkører og endring i bestemmelsene om oppholdskrav for enkelte ytelser. Justis- og beredskapsdepartementet har framhevet at slike tiltak i praksis vil være langt viktigere for rettsinformasjonen, enn innarbeidelsen av folkerettsmarkører. YS har framhevet at selv om utvalgets forslag gjennomføres, vil regelverket fortsatt være komplisert og fragmentert, noe som gjør andre tiltak enn regelendringer viktig. De fleste av utvalgets konkrete forslag om informasjons- og veiledningstiltak, som ikke nødvendiggjør regelverksendringer, støttes av høringsinstansene som har omtalt forslagene. LO har blant annet uttalt at de støtter «… utarbeidelse av en EØS-rettslig trygde-ABC, revisjoner av rundskriv og god veiledning til publikum på NAV sine internettsider». Arbeids- og velferdsdirektoratet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Jussbuss og YS har kommet med tilsvarende uttalelser.

Advokatforeningen har påpekt at de økonomiske og administrative konsekvensene av å endre praksis slik at den er i tråd med de folkerettslige forpliktelsene, når den over flere år ikke har vært det, kan bli store. Advokatforeningen mener videre at det å introdusere flere nye rettsgrunnlag gjennom henvisninger i lovverket, kan føre til økt ressursbruk på klagesaker. Departementet må etter Advokatforeningens syn budsjettere for dette.