6 Inkorporasjonsbestemmelsene

6.1 Utvalgets forslag og gjeldende rett

6.1.1 Innledning

Trygdekoordineringsutvalget foreslo at inkorporering av folkerettslige avtaler med betydning for trygdekoordinering gjøres på en annen måte enn i dag.

I punkt 6.1.2 gjennomgås gjeldende rett og utvalgets forslag til ny løsning med hensyn til inkorporering av trygdeforordningen og den tilhørende gjennomføringsforordningen.

I punkt 6.1.3 gjennomgås gjeldende rett og utvalgets forslag til ny løsning med hensyn til inkorporering av øvrige multilaterale folkerettslige avtaler med betydning for trygdekoordinering.

I punkt 6.1.4 gjennomgås gjeldende rett og utvalgets forslag til ny løsning med hensyn til inkorporering av bilaterale trygdeavtaler.

I punkt 6.1.5 gjennomgås gjeldende rett og utvalgets forslag til ny løsning med hensyn til hvordan forslaget til endret inkorporering skal reflekteres i barnetrygdloven og kontantstøtteloven.

Det vises for øvrig til NOU 2021: 8, som følger som særskilt vedlegg til denne proposisjonen, for nærmere detaljer om utvalgets forslag.

6.1.2 Utvalgets forslag om inkorporering av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen i lov

6.1.2.1 Gjeldende rett

Som det framgår av punkt 14.2 i NOU 2021: 8, bygger norsk rett på en såkalt dualistisk tilnærming til folkerettslige forpliktelser. Trygdekoordineringsutvalget uttalte om dette:

«Dette innebærer at folkerett og norsk rett anses som to separate rettssystemer. En folkerettslig regel som staten er bundet av, blir ikke uten videre en del av norsk intern rett, heller ikke i tilfeller hvor Stortinget har samtykket til den folkerettslige bindingen etter Grunnloven § 26 andre ledd. Folkerettslige regler vil først bli en fullverdig del av norsk rett dersom Stortinget eller, etter delegasjon, forvaltningen har truffet særskilt vedtak om gjennomføring.»

Innenfor EU gjelder forordninger umiddelbart i hver enkelt medlemsstat, uten at det er nødvendig med noen særskilt gjennomføring i nasjonal lovgivning. Som nevnt av Trygdekoordineringsutvalget, er det heller ikke nødvendig med noen slik gjennomføring i EØS/EFTA-staten Liechtenstein, som følge av statens monistiske tilnærming til folkerettslige forpliktelser. I de dualistiske EØS/EFTA-statene Norge og Island er det imidlertid nødvendig med en særskilt gjennomføring i nasjonal rett av de forordningene som har blitt innlemmet i EØS-avtalen.

Folkerettslige forpliktelser kan i utgangspunktet gjennomføres i norsk rett ved transformasjon eller ved inkorporasjon. Transformasjon innebærer at man endrer de bestemmelsene i nasjonal rett som ikke samsvarer med de kravene som følger av den folkerettslige forpliktelsen. Inkorporasjon innebærer at det i nasjonal lovgivning (i lov eller forskrift) fastsettes at den aktuelle folkerettslige avtalen blir en del av norsk rett i den formen den er inngått.

Inkorporasjon og transformasjon er definert av Menneskerettighetslovutvalget i NOU 1993: 18, som gjengitt av Trygdekoordineringsutvalget i punkt 14.2:

«Både ved transformasjon av en traktat og ved konstatering av rettsharmoni foretas det først en sammenligning mellom traktatens materielle bestemmelser og den nasjonale lovgivning på vedkommende saksområde. Konstatering av rettsharmoni (passiv transformasjon) skjer dersom den nasjonale rettstilstand allerede anses å være i samsvar med de krav traktatbestemmelsene stiller. Da foranlediger ikke traktaten ny lovgivning.

Transformasjon skjer ved at man, etter å ha konstatert hvilke traktatbestemmelser som ikke er i overensstemmelse med den interne rett, endrer den nasjonale rett for å oppnå samsvar. Omfanget av endringene i den interne rett kan variere. Noen ganger vil det kun skje en opphevelse av en eller flere lovbestemmelser, i andre tilfeller vil eksisterende lovbestemmelser bli endret, og i enkelte tilfeller vil en eller flere nye lovbestemmelser eller en ny lov bli utarbeidet på grunnlag av traktaten.

[…]

Ved inkorporasjon fastsettes det i nasjonal lovgivning at traktaten blir en del av nasjonal rett i den form den er inngått. Traktaten blir da direkte anvendelig, på like fot med andre nasjonale rettsregler, men skal fortolkes under hensyn til dens internasjonale opprinnelse.»

For forordninger er det imidlertid særskilte krav til gjennomføringen. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a krever nemlig at forordninger gjennomføres «som sådan». Trygdekoordineringsutvalget understreket i NOU 2021: 8 punkt 14.3.1 at

«… en EØS-forordning ikke [kan] skrives om, splittes opp eller gjennomføres i flere ulike lover eller forskrifter, selv om dette skulle være ønskelig av hensyn til norsk lovgivningstradisjon og gjøre forordningens regler lettere tilgjengelige for brukerne.

Trygdeforordningen kan altså ikke gjennomføres stykkevis og delt i form av bestemmelser i folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven som inkorporerer de forordningsbestemmelsene som er relevante for den aktuelle loven. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a krever at det finnes én lov- eller forskriftsbestemmelse som gjør hver enkelt forordning «som sådan» til en del av norsk rett.»

Med hensyn til EØS-rettslige krav til gjennomføring av forordningen, herunder plikten til å gjennomføre forordninger «som sådan», jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a, vises det til punkt 14.3 i utvalgets utredning.

Generelt sett inkorporerer Norge EØS-forordninger gjennom en lov- eller forskriftsbestemmelse som fastsetter at EØS-rettsakten gjelder som henholdsvis lov eller forskrift, med de tilpasningene som følger av det vedlegget til EØS-avtalen der forordningen er innlemmet, protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig. Ved å bruke en teknikk der inkorporasjonsbestemmelsen henviser både til selve forordningen og til tilpasningen, oppnår man at det er de endelige EØS-reglene som blir norsk rett.

Forordning (EF) nr. 883/2004 av 29. april 2004 om koordinering av trygdeordninger (trygdeforordningen) og forordning (EF) nr. 987/2009 av 16. september 2009 om regler for gjennomføring av forordning (EF) nr. 883/2004 (gjennomføringsforordningen) er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg VI (henholdsvis nr. 1 og nr. 2).

Disse to forordningene, samt de senere forordningene som har endret dem, er inkorporert i norsk rett ved forskrift 22. juni 2012 nr. 585 om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen (inkorporasjonsforskriften). Forskriften er gitt med hjemmel i folketrygdloven § 1-3 og en rekke andre lover.

Forskriften § 1 har følgende ordlyd:

«EØS-avtalen vedlegg VI nr. 1 (forordning (EF) nr. 883/2004 som endret ved forordning (EF) nr. 988/2009, forordning (EU) nr. 1244/2010, forordning (EU) nr. 465/2012, forordning (EU) nr. 1224/2012, forordning (EU) nr. 517/2013, forordning (EU) nr. 1372/2013, forordning (EU) nr. 1368/2014 og forordning (EU) 2017/492) om koordinering av trygdeordninger og nr. 2 (forordning (EF) nr. 987/2009 som endret ved forordning (EU) 1244/2010, forordning (EU) nr. 465/2012, forordning (EU) 1224/2012, forordning (EU) nr. 1372/2013, forordning (EU) nr. 1368/2014 og forordning (EU) 2017/492) om regler for gjennomføring av forordning (EF) nr. 883/2004, gjelder som forskrift med de tilpasninger som følger av vedlegg VI, protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig.

EØS-avtalen vedlegg VI nr. 1a (forordning (EU) 2019/500) om fastsettelse av beredskapstiltak på området koordinering av trygdeordninger etter at Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland trer ut av Den europeiske union, gjelder som forskrift med de tilpasninger som følger av vedlegg VI, protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig.

Bestemmelsene i følgende lover fravikes i den utstrekning det er nødvendig i henhold til bestemmelsene nevnt i første og andre ledd:

Lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonstrygd for sjømenn

Lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse

Lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere

Lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

Lov 30. mai 1975 nr. 18 om sjømenn

Lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd

Lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre

Lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd.

Departementet kan foreta tilføyelser i opplistingen av endringsforordninger i første ledd.»

Departementet gjør oppmerksom på at lov om pensjonstrygd for sjømenn fikk ny tittel ved lov 22. november 2019 nr. 72, i kraft fra 1. januar 2020. Den nye tittelen er lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs. Det har ikke blitt foretatt en korresponderende endring i henvisningen i inkorporasjonsforskriften. Departementet gjør videre oppmerksom på at lov om sjømenn er erstattet av lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip (skipsarbeidsloven). Det har ikke blitt foretatt en korresponderende endring i henvisningen i inkorporasjonsforskriften.

Trygdeforordningen har blitt endret gjennom endringsforordninger ni ganger siden vedtakelsen i 2004 (en av endringsforordningene, forordning 2019/1149 om etablering av et europeisk arbeidsmarkedsbyrå (ELA), er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen). Gjennomføringsforordningen har blitt endret seks ganger etter vedtakelsen i 2009. Alle endringsforordningene som er innlemmet i EØS-avtalen, er i dag gjennomført i norsk rett ved oppføring i § 1 i inkorporasjonsforskriften.

6.1.2.2 Utvalgets forslag

Om gjennomføringen av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen

Utvalget uttalte i utredningen punkt 15.2.1:

«Utvalget anbefaler at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, i den versjonen som er bindende for Norge, gjennomføres på lovs nivå.»

Utvalget mente at inkorporasjon i lov har en rekke fordeler, framfor dagens løsning med inkorporasjon i forskrift. Det vil blant annet øke sannsynligheten for at brukerne av loven blir oppmerksomme på forordningenes eksistens og betydning, og gi dem en tydeligere oppfordring til å gjøre nærmere undersøkelser, enn om henvisninger til EØS-regelverket bare finnes i en forskrift. Utvalget mente også at det er prinsipielt riktig at bestemmelser som gjør til dels betydelige unntak fra vilkår i gjeldende trygdelover, finnes på samme regelnivå. Slik det framgår av forskriften, griper forordningene også inn i andre lover enn folketrygdloven, blant annet barnetrygdloven og kontantstøtteloven. Etter utvalgets mening er dette et selvstendig argument for at forordningen ikke bør inkorporeres i en av mange forskrifter til folketrygdloven.

Utvalget foreslo på denne bakgrunnen at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen gjennomføres ved en omformulering av § 1-3 i folketrygdloven. Videre anbefalte utvalget at inkorporasjonsforskriften oppheves når denne lovendringen trer i kraft.

Særskilt om endringsforordningene

Som vist i punkt 6.1.2.1, har trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen blitt endret en del ganger siden vedtakelsen. Utvalget uttalte i punkt 15.2.2 i utredningen:

«For fremtidige endringer av forordningene er spørsmålet om gjennomføring i lov eller forskrift vanskeligere. Trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen endres ved nye forordninger vedtatt av Europaparlamentet og Rådet i fellesskap etter den ordinære lovgivningsprosedyren som er nedfelt i TEUV artikkel 294 (såkalte nivå 1-rettsakter), og ved Kommisjonsforordninger (såkalte nivå 2-rettsakter).

Endringsforordningene fra Europaparlamentet og Rådet kan gjelde vesentlige elementer i forordningene. Det kan potensielt dreie seg om endringer med stor betydning for anvendelsen av norsk trygdelovgivning i grensekryssende saker, slik at Stortinget må involveres etter Grunnloven § 26 andre ledd. Det kan i slike tilfeller også være aktuelt å gjøre tilpasninger i norsk trygdelovgivning.

Endringsforordningene fra Kommisjonen har ikke samme betydning. Kommisjonens myndighet er i dag begrenset til å endre vedlegg til forordningene, nærmere bestemt vedleggene VI til IX til trygdeforordningen og vedleggene til gjennomføringsforordningen, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 92. Vedleggene som Kommisjonen har myndighet til å endre, inneholder i all hovedsak oppføringer fra enkeltstater. Det vil ikke være aktuelt å endre den norske trygdelovgivningen som følge av endringer i disse vedleggene. Endringene vil i et overordnet perspektiv ha liten betydning for anvendelsen av norsk trygdelovgivning.

Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål om det kan etableres en sondring der endringsforordninger som Stortinget bør involveres i, inkorporeres ved lov, mens de øvrige endringsforordningene inkorporeres ved forskrift.»

Trygdekoordineringsutvalget påpekte at det i de senere årene har vært enkelte eksempler på at det ved gjennomføring av forordninger i lovs form er vedtatt en særskilt derogasjonshjemmel (altså at det i loven er angitt at den kan fravikes ved bestemmelser i forskrift), som åpner for at etterfølgende endringer i forordningen kan gjennomføres ved forskrift. Utvalget viste blant annet til lov om EØS-finanstilsyn § 6, verdipapirhandelloven §§ 3-1, 7-1, 8-1 og 17-1, verdipapirsentralloven § 1-1 og revisorloven § 12-1.

Trygdekoordineringsutvalget viste i denne sammenheng til Verdipapirhandellovutvalget (NOU 2017: 1):

«Utvalget anbefalte at EUs egen sondring mellom rettsakter vedtatt av Europaparlamentet og Rådet (nivå 1-rettsakter) og rettsakter vedtatt av Kommisjonen til utfylling av disse (nivå 2-rettsakter) skulle være styrende for valget mellom gjennomføring i lov og i forskrift.»

Trygdekoordineringsutvalget mente et slikt trinnhøydeprinsipp kan ha flere fordeler.

«Utvalget vil særlig peke på at det har vært en utvikling i EU hvor stadig større deler av den EØS-relevante EU-lovgivningen vedtas i form av forordninger i stedet for direktiver. Flere av disse forordningene har et innhold som tilsier at de bør inkorporeres på lovs nivå i Norge, slik utvalget ovenfor har konkludert med for trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen. Det økende antallet prinsipielle nivå 1-forordninger endres og suppleres av stadig flere nivå 2-rettsakter. Ifølge EØS-håndboken (2016) er de fleste rettsakter (vel 80 prosent) som innlemmes i EØS-avtalen, rettsakter vedtatt av Kommisjonen med hjemmel i en rettsakt fra Europaparlamentet og Rådet.

En sondring der endringsforordninger på trygdeområdet vedtatt av Kommisjonen (nivå 2) gjennomføres i forskrift, mens endringsforordninger på nivå 1 gjennomføres i lov, kan hevdes å være mest i samsvar med norsk tradisjon, der det viktigste fastsettes i lov og utfyllende detaljer fastsettes i forskrift. Stortinget vil da ikke bli involvert ved endringsrettsakter på nivå 2, selv om den opprinnelige forordningen er gjennomført i lov. Dette vil ha praktiske fordeler og hindre at Stortinget må bruke tid på lite viktige endringer. Det vil også legge til rette for at endringer kan gjennomføres raskt, noe som igjen vil støtte opp under målsettingen om samtidig iverksettelse i EU-statene og EØS/EFTA-statene, jf. EØS-avtalen artikkel 102 nr. 1.»

Utvalget pekte imidlertid også på ulemper med en slik sondring mellom nivå 1- og nivå 2-forordninger ved gjennomføringen.

«Regelverket kan bli mer uoversiktlig enn om det finnes én samlet inkorporasjonsbestemmelse for forordningene, selv om dette langt på vei kan løses gjennom publisering av konsoliderte versjoner av forordningene, se nærmere i punkt 17.2.1. En annen innvending er at det ikke generelt kan legges til grunn at rettsakter vedtatt av Kommisjonen vil ha begrenset betydning for den enkelte. Selv om endringene bare vil gjelde vedlegg til forordningene, kan slike endringer få avgjørende betydning for rettighetene også til personer som er underlagt norsk trygdelovgivning.

Føringen i veilederen Lovteknikk og lovforberedelse om at endringsforordninger gjennomføres i samme bestemmelse som den opprinnelige forordningen, er en festnet anbefaling som i stor grad har vært fulgt siden EØS-avtalen trådte i kraft. Den opprinnelige forordningen og de senere endringene utgjør en naturlig enhet, og det kan hevdes at gjennomføringen av dem ikke bør splittes opp.

Det forekommer dessuten at en rettsakt endrer rettsakter på både nivå 1 og nivå 2. Det vil være situasjonen hvis en endringsforordning fra Kommisjonen både gjør endringer i en tidligere kommisjonsforordning (nivå 2) og i vedlegg til trygdeforordningen eller gjennomføringsforordningen (nivå 1). Om slike endringsforordninger fra Kommisjonen gjennomføres som forskrift, vil de endrede delene av nivå 1-forordningene som er gjennomført ved lov, få status som forskrift. At ett og samme regelverk inneholder en blanding av bestemmelser av lovs og forskrifts rang, vil neppe skape problemer i den praktiske rettsanvendelsen, men det harmonerer dårlig med tradisjonell regelstruktur.»

Utvalget mente at den endringsfrekvensen som man hittil har sett for trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, «… er innenfor det håndterbare for behandling i Stortinget», og de la til grunn at «… forslag om å inkorporere endringsforordninger i folketrygdloven i mange tilfeller kan fremmes for Stortinget sammen med andre endringsforslag».

Etter en avveining av fordeler og ulemper, anbefalte utvalget «… at både trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen og alle senere endringsforordninger til disse bør gjennomføres i en og samme bestemmelse […] på lovs nivå, og at det ikke gis en hjemmel som åpner for at senere endringer og suppleringer kan gjennomføres ved forskrift».

Trygdekoordineringsutvalgets forslag til bestemmelse om inkorporasjon av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, samt de tilhørende endringsforordningene, i en omarbeidet utgave av folketrygdloven § 1-3, framgår av kapittel 20 i utvalgets utredning.

6.1.3 Utvalgets forslag om inkorporering av øvrige multilaterale folkerettslige avtaler om trygdekoordinering

6.1.3.1 Gjeldende rett

I tillegg til EØS-avtalen har Norge inngått flere multilaterale avtaler som har regler om trygdekoordinering. Dette er nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen, separasjonsavtalen med Storbritannia, som er inngått som følge av Storbritannias uttreden av EU, og den såkalte trianguleringsavtalen, som er inngått mellom EØS/EFTA-statene og EU, som følge av Storbritannias uttreden fra EU og EØS. Utvalget uttalte om disse avtalene i punkt 16.1 i utredningen:

«Nordisk konvensjon om trygd slår fast at reglene i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, med noen modifikasjoner, anvendes for alle personer som omfattes av den nordiske konvensjonens personkrets, og som er bosatt i en nordisk stat. Dette har betydning i to sammenhenger.

Det har for det første betydning for såkalte tredjelandsborgere, altså personer med statsborgerskap i stater utenfor EØS. Ettersom konvensjonen gjelder for tredjelandsborgere som er trygdedekket i en nordisk stat, og for familiemedlemmer eller etterlatte som avleder rettigheter fra disse personene, vil også trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen få anvendelse for dem, selv om disse personene ikke omfattes av EØS-avtalen.

Det har for det andre betydning for personer som flytter mellom Færøyene, Grønland eller Svalbard og resten av Norden, og for familiemedlemmer eller etterlatte som avleder rettigheter fra disse personene. Konvensjonen innebærer at reglene i forordningene anvendes for personer i denne gruppen, selv om Færøyene, Grønland eller Svalbard verken er en del [av] EU, eller omfattet av EØS-avtalen. […]

EFTA-konvensjonen artikkel 21, jf. tillegg 2 til vedlegg K, innebærer at reglene i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen også kommer til anvendelse ved trygdekoordinering mellom EØS/EFTA-statene og Sveits. […]

Separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen er begge inngått som følge av Storbritannias uttreden fra EU og EØS. Separasjonsavtalen er inngått mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia. Avtalen speiler i hovedsak utmeldingsavtalen mellom Storbritannia og EU og innebærer at rettighetene til statsborgere i EØS/EFTA-statene og Storbritannia som har utøvd retten til fri bevegelighet før 1. januar 2021, blir videreført på nærmere vilkår. I utgangspunktet vil dette også gjelde for deres familiemedlemmer og etterlatte. Trianguleringsavtalen er inngått mellom EØS/EFTA-statene og EU og gjelder rettsstillingen til personer som har hatt tilknytning til både Storbritannia, en EU-stat og en EØS/EFTA-stat. Avtalen er i sin helhet tatt inn i EØS-avtalen vedlegg VI kapittel 3. […]

Fordi det lenge var uklart om Storbritannia ville tre ut av EU uten en avtale, vedtok EU i 2019 forordning (EU) 2019/500, om beredskapstiltak innenfor koordinering av trygdeordninger. Forordningen kom aldri til anvendelse, men er likefullt innlemmet i EØS-avtalen vedlegg VI nr. 1a.

[…]

Bestemmelsene om trygderettigheter i separasjonsavtalen er inkorporert i brexit-loven. Også trianguleringsavtalen er inkorporert i brexit-loven. Forordning 2019/500 om beredskapstiltak er gjennomført i forskrift 22. juni 2012 nr. 585 om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen.»

Lov 27. november 2020 nr. 131 om overgangsregler mv. ved Storbritannias uttreden fra Den europeiske union (brexit-loven) § 2 lyder:

«§ 2 Gjennomføring av folkerettslige forpliktelser

Følgende bestemmelser i avtale 28. januar 2020 om ordninger mellom Island, Fyrstedømmet Liechtenstein, Kongeriket Norge og Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland som følge av Det forente kongerikes uttreden fra Den europeiske union, EØS-avtalen og andre avtaler som gjelder mellom Det forente kongerike og EØS/EFTA-statene i kraft av Det forente kongerikes medlemskap i Den europeiske union, gjelder som lov:

• a) artikkel 22 (krav til likebehandling)

• b) artikkel 23 og 24 (rettigheter for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende)

• c) artikkel 29 til 34 (trygdekoordinering etter overgangsperioden).

EØS-avtalen vedlegg VI del III (avtale mellom EU og EØS/EFTA-statene om trygdekoordinering for britiske borgere) gjelder som lov.

Bestemmelser i følgende lover kan fravikes i den utstrekning det er nødvendig for gjennomføringen av første ledd bokstav c og andre ledd:

• a) lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs

• b) lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse

• c) lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere

• d) lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

• e) lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd

• f) lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre

• g) lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m.

• h) lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter

• i) lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd

• j) lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.

• k) lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip.

Kongen kan gi forskrift om gjennomføring av bestemmelsene nevnt i første ledd bokstav c og andre ledd i samsvar med Norges forpliktelser etter artikkel 34 i avtalen 28. januar 2020 og artikkel 6 i EØS-avtalen vedlegg VI del III.»

Trygdekoordineringsutvalget påpekte at nordisk konvensjon om trygd og reglene om trygdekoordinering i EFTA-konvensjonen ikke er gjennomført særskilt i norsk rett. Utvalget uttalte:

«Trygdemyndighetene har lagt til grunn at det følger av folkerettsforbeholdet i folketrygdloven § 1-3, kontantstøtteloven § 22 og barnetrygdloven § 22 at de to konvensjonene […] går foran de øvrige bestemmelsene i de tre lovene. […] Denne tolkningen av folketrygdloven § 1-3, kontantstøtteloven § 22 og barnetrygdloven § 22 fremgår ikke klart av ordlyden.»

Med unntak av trygdeforordningen og de avtalene som er inkorporert i brexit-loven, er ikke andre multilaterale folkerettslige avtaler med betydning for trygdekoordinering inkorporert i norsk rett.

Avtalene som er gjennomført ved brexit-loven, regulerer blant annet trygderettigheter og rettigheter til helsetjenester for personer som har benyttet seg av retten til fri personbevegelighet før 1. januar 2021. I tillegg til de lovene som er nevnt i inkorporasjonsforskriften, omfatter listen i brexit-loven også spesialisthelsetjenesteloven, pasient- og brukerrettighetsloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Det vises til omtale av helselovene under punkt 6.3.5.

6.1.3.2 Utvalgets forslag

Trygdekoordineringsutvalget påpekte at nordisk konvensjon om trygd og de relevante bestemmelsene i EFTA-konvensjonen kan gjennomføres i norsk rett ved transformasjon eller inkorporasjon. Se omtale av inkorporasjon og transformasjon under punkt 6.1.2.1 i proposisjonen her. Utvalget drøftet begge disse alternativene i punkt 16.4 i utredningen, men anbefalte inkorporasjon. Blant annet påpekte utvalget at de samme argumentene som taler for inkorporasjon av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, taler med styrke for å velge samme gjennomføringsmetode for nordisk konvensjon om trygd og de relevante bestemmelsene i EFTA-konvensjonen.

Inkorporasjon harmonerer etter utvalgets mening godt med det dualistiske prinsippet i norsk folkerettslig tradisjon, og utvalget påpekte:

«En inkorporasjonsbestemmelse vil inneholde en klar henvisning til de folkerettslige forpliktelsene som skal gjelde som norsk rett. Den vil derfor gi mer informasjon enn en sektormonistisk bestemmelse. I motsetning til transformasjon fører inkorporasjon ikke til at det nasjonale lovverket blir mer omfangsrikt og vanskeligere tilgjengelig.»

Trygdekoordineringsutvalget drøftet om nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen artikkel 21, jf. tillegg 2 til vedlegg K, bør gjennomføres i lov eller forskrift. De viste i denne sammenheng til de vurderingene de hadde gjort med hensyn til inkorporasjon av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen på lovs nivå, i folketrygdloven.

«Utvalget la blant annet vekt på at trygdeforordningen, og til dels også gjennomføringsforordningen, inneholder regler av stor betydning for de berørtes økonomiske trygghet, og at gjennomføring i folketrygdloven øker muligheten for at brukerne av loven blir oppmerksomme på forordningenes eksistens og potensielle betydning. Utvalget la videre vekt på forordningenes brede saklige virkeområde. Forordningene omfatter en stor del av ytelsene som reguleres i folketrygdloven, samt ytelser regulert i andre lover. Utvalget påpekte at gjennomføring i lov fremtvinger forutgående stortingsbehandling før forordningene kan tre i kraft. Dette sikrer at det utarbeides forarbeider som senere kan ha stor verdi for profesjonelle brukere.

Disse argumentene taler etter utvalgets syn for at også nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen bør inkorporeres på lovs nivå. Utvalget viser til at disse konvensjonene bygger på trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, og at deres viktigste funksjon er at de utvider det personelle og geografiske anvendelsesområdet for de to forordningene. Denne sammenhengen tilsier at konvensjonene gjennomføres på samme måte som forordningene, ved inkorporasjon i folketrygdloven.»

Utvalget viste også til at reglene om trygdekoordinering i separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia, samt trianguleringsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og EU, er gjennomført ved lov, jf. brexit-loven § 2 første ledd bokstav c og andre ledd. I forarbeidene til brexit-loven, se Prop. 10 LS (2020–2021), punkt 5.3.5 side 28, er valget om å gjennomføre reglene i lov begrunnet slik:

«Ved høring 4. oktober 2018 foreslo departementet at bestemmelsene om trygdekoordinering skulle gjennomføres ved lov. Det ble lagt vekt på at de personene som var omfattet av avtalen, skulle ha et livsvarig vern for rettighetene så lenge de oppfylte vilkårene, og videre at fortsatt rett til trygdekoordinering var av stor betydning for de berørte. Gjennomføringen burde derfor skje i lov framfor i forskrift.»

Utvalget drøftet hensiktsmessigheten av å ha disse inkorporeringsbestemmelsene i en særskilt lov, i lys av at trianguleringsavtalen og bestemmelsene om trygdekoordinering i separasjonsavtalen er gjennomført i norsk rett gjennom brexit-loven, og ikke ved å ta inn en bestemmelse i folketrygdloven. Dette ble av Justis- og beredskapsdepartementet i proposisjonen begrunnet med at «… reglene gjelder horisontalt og dekker en lang rekke trygdeytelser». Også nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen har betydning for anvendelsen av en rekke lover.

«Utvalget anbefaler […] at de to konvensjonene inkorporeres i folketrygdloven, som er hovedloven på trygdeområdet, og den loven det må antas at flest personer har kjennskap til. Utvalget foreslår nye bestemmelser i kontantstøtteloven og barnetrygdloven som henviser til inkorporasjonsbestemmelsen i folketrygdloven.»

I forlengelsen av dette, foreslo utvalget at brexit-loven endres, og at bestemmelsene om trygderettigheter i separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen i stedet inkorporeres i den samme bestemmelsen i folketrygdloven som nordisk konvensjon om trygd og bestemmelsene om trygd i EFTA-konvensjonen. Etter utvalgets syn blir regelverket mer oversiktlig hvis de multilaterale forpliktelsene om trygdekoordinering gjennomføres samlet i en felles bestemmelse.

Dersom de multilaterale avtalene inkorporeres i folketrygdloven, må loven endres hvis det gjøres endringer i avtalene. (Dette gjelder med mindre loven åpner for at endringer i avtalene og bestemmelsene kan gjennomføres i forskrift, hvilket utvalget ikke anbefalte.) Utvalget påpekte at dette kan innebære noe merarbeid for Stortinget og forvaltningen. Utvalget nevnte imidlertid i denne sammenhengen at folketrygdloven normalt endres flere ganger i året. Det er derfor etter utvalgets mening grunn til å tro at forslag om å inkorporere beslutninger om endringer i de to avtalene i folketrygdloven, i mange tilfeller kan fremmes for Stortinget sammen med andre endringsforslag.

Utvalget uttaler videre:

«Dersom EFTA-konvensjonen artikkel 21, jf. tillegg 2 til vedlegg K, blir inkorporert på lovs nivå, må Norges representant i EFTAs råd i fremtiden ta forbehold om Stortingets samtykke ved vedtakelsen av endringer i konvensjonens bestemmelser om trygd. Etter utvalgets syn er dette ikke tungtveiende innvendinger mot å gjennomføre EFTA-konvensjonen i folketrygdloven.»

Trygdekoordineringsutvalgets forslag til bestemmelse om inkorporasjon av nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonens bestemmelser om trygd, separasjonsavtalen med Storbritannia og den såkalte trianguleringsavtalen, i en ny bestemmelse i folketrygdloven § 1-3 a første og tredje ledd, framgår av kapittel 20 i utvalgets utredning.

6.1.4 Utvalgets forslag om forskriftshjemmel for forskrift om gjennomføring i norsk rett av bilaterale trygdeavtaler

6.1.4.1 Gjeldende rett

I tillegg til EØS-avtalen, se punkt 6.1.2, og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering, se punkt 6.1.3, har Norge inngått bilaterale trygdeavtaler med en rekke stater, både i og utenfor Europa.

De bilaterale avtalene som er inngått med andre EØS-stater, har i dag begrenset selvstendig betydning, siden trygdeforordningen i det alt vesentlige regulerer de samme forholdene eller gir ytterligere rettigheter. Avtalene kan likevel ha betydning i visse situasjoner og for visse kategorier av personer, i den utstrekning de får anvendelse på flere geografiske områder og persongrupper enn trygdeforordningen.

Trygdekoordineringsutvalget påpekte at «… de bilaterale trygdeavtalene er […] ikke gjennomført særskilt i norsk rett. Trygdemyndighetene har lagt til grunn at det følger av folkerettsforbeholdet i folketrygdloven § 1-3, kontantstøtteloven § 22 og barnetrygdloven § 22 at […] de bilaterale avtalene går foran de øvrige bestemmelsene i de tre lovene».

Det finnes heller ikke bestemmelser i de aktuelle helselovene som gjennomfører bilaterale trygdeavtaler i norsk rett. Det vises til omtale av helselovene under punkt 6.3.5.

6.1.4.2 Utvalgets forslag

Trygdekoordineringsutvalget foreslo at de bilaterale trygdeavtalene nå formelt gjennomføres i norsk rett. I punkt 16.4.3 i utredningen drøftet utvalget om avtalene bør inkorporeres i folketrygdloven eller i en forskrift.

Utvalget viste til at det riktig nok vil kunne være lettere for brukerne av regelverket, og da særlig brukere uten juridisk bakgrunn, å finne fram til inkorporasjonsbestemmelsen dersom den står i loven, enn om den tas inn i en forskrift. På den annen side viste utvalget til at:

«Hvis avtalene inkorporeres på lovs nivå, vil det være nødvendig å fremme en samtykkeproposisjon og lovproposisjon dersom en ny avtale inngås, eller en eksisterende avtale reforhandles. Dette vil påføre Stortinget og forvaltningen noe merarbeid. Selv om dette, etter utvalgets syn, ikke er et tungtveiende moment, gir det støtte for å gjennomføre avtalene i forskrift.»

Etter utvalgets mening er det en vesentlig forskjell mellom de bilaterale avtalene på den ene siden og trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen, nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen, separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen på den andre siden, ved at de bilaterale avtalene alle har et mer begrenset saklig virkeområde. Hovedtemaet i de bilaterale avtalene er lovvalg og koordinering av pensjoner og uføretrygd. De øvrige bestemmelsene i de bilaterale avtalene gir i liten grad bedre rettigheter enn det som allerede følger av nasjonal lovgivning. At avtalene har et betydelig smalere saklig virkeområde enn folketrygdloven, mente utvalget taler for å gjennomføre avtalene i forskrift. Utvalget viste til at mange av forskriftene til folketrygdloven nettopp inneholder supplerende regler om enkeltytelser.

Trygdekoordineringsutvalget anbefalte derfor at de bilaterale trygdeavtalene inkorporeres i en forskrift. Siden flere av avtalene omhandler barnetrygd, mente utvalget at forskriften bør hjemles i barnetrygdloven i tillegg til folketrygdloven. Utvalget anbefalte for øvrig at det tas inn en tilsvarende forskriftshjemmel i kontantstøtteloven, selv om ingen av de någjeldende bilaterale trygdeavtalene regulerer koordinering av kontantstøtte.

6.1.5 Utvalgets forslag om korresponderende endringer i folketrygdloven og andre lover

6.1.5.1 Gjeldende rett

Som det framgår av punkt 6.1.2, er trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen i dag gjennomført i norsk rett gjennom inkorporasjonsforskriften. Det er i forskriften slått fast at bestemmelsene i en rekke lover «… fravikes i den utstrekning det er nødvendig i henhold til bestemmelsene …» i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen. Dette gjelder følgende lover:

• lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonstrygd for sjømenn

• lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse

• lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere

• lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

• lov 30. mai 1975 nr. 18 om sjømenn

• lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd

• lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre

• lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd.

Som nevnt under punkt 6.1.2.1, har lov om pensjonstrygd for sjømenn fått ny tittel ved lov 22. november 2019 nr. 72, i kraft fra 1. januar 2020. Den nye tittelen er lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs. Videre har lov om sjømenn blitt erstattet av lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip (skipsarbeidsloven). Det har ikke blitt foretatt korresponderende endringer i henvisningene i inkorporasjonsforskriften.

Lovene nevnt i inkorporasjonsforskriften har langt på vei likelydende bestemmelser om adgangen til å inngå folkerettslige avtaler, og om at det med hjemmel i disse avtalene kan gjøres unntak fra nasjonal lovgivning. Som eksempel vises det til barnetrygdloven § 22. Bestemmelsen lyder i dag:

Ǥ 22. Avtaler med andre land

Kongen kan inngå gjensidige avtaler med andre land om rettigheter og plikter etter denne loven. Herunder kan det gjøres unntak fra lovens bestemmelser.»

De aktuelle lovene inneholder imidlertid ingen henvisning til hvilke slike avtaler Norge har inngått.

Situasjonen er tilsvarende for inkorporasjonen av bestemmelsene om trygderettigheter i separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen. Som det framgår av punkt 6.1.3, er disse inkorporert i norsk rett gjennom brexit-loven, hvor det framgår at bestemmelser i følgende lover kan fravikes i den utstrekning det er nødvendig for gjennomføringen av de aktuelle avtalebestemmelsene:

• a. lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs

• b. lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse

• c. lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere

• d. lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

• e. lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd

• f. lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre

• g. lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m.

• h. lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter

• i. lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd

• j. lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.

• k. lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip.

Som det framgår, er det i denne listen ført opp en del flere lover enn i inkorporasjonsforskriften.

Også i brexit-loven er det de generiske bestemmelsene om adgangen til å inngå folkerettslige avtaler, og om forholdet til nasjonal lovgivning, som er koblingen til de aktuelle lovene, og de aktuelle lovene har ingen henvisning til hvilke slike avtaler Norge har inngått.

6.1.5.2 Utvalgets forslag

Som en konsekvens av forslaget om nye inkorporasjonsbestemmelser i folketrygdloven §§ 1-3 og 1-3 a, foreslo Trygdekoordineringsutvalget en del korresponderende endringer i folketrygdloven og andre lover.

Trygdekoordineringsutvalgets konkrete lovforslag gjelder bare folketrygdloven, barnetrygdloven, kontantstøtteloven og brexit-loven, som følge av utvalgets fortolkning av utvalgsmandatet. Utvalget uttalte om dette i utredningen punkt 1.4:

«Med norsk trygdelovgivning forstår utvalget folketrygdloven, men også barnetrygdloven og kontantstøtteloven. […] Utvalget går […] ikke inn på sektorbaserte særordninger på trygdeområdet …»

Trygdekoordineringsutvalget har likevel i utredningen punkt 15.2.3 anbefalt at departementet vurderer å ta inn henvisningsbestemmelser til folketrygdlovens inkorporasjonsbestemmelse i § 1-3 også i blant annet de øvrige lovene som i dag er omfattet av inkorporasjonsforskriften, i tillegg til barnetrygdloven og kontantstøtteloven.

Når det gjelder de multilaterale avtalene som er foreslått inkorporert gjennom folketrygdloven § 1-3 a, uttalte Trygdekoordineringsutvalget i punkt 16.4.4:

«Det ligger utenfor utvalgets mandat å gå inn på lov om pensjonstrygd for sjømenn, lov om Statens pensjonskasse, lov om pensjonstrygd for fiskere, lov om pensjonsordning for sykepleiere og lov om sjømenn. Siden trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen – og dermed også nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen, separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen – også stiller krav til anvendelsen av disse lovene, anbefaler utvalget likevel at de ansvarlige departementene vurderer tilsvarende endringer i disse lovene.»

Nedenfor omtales utvalgets forslag til endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven, barnetrygdloven og brexit-loven nærmere.

Utvalgets forslag til endringer i folketrygdloven

De enkelte kapitlene i folketrygdloven er utstyrt med en innholdsfortegnelse, som i strekpunkter gir en oversikt over hvilke temaer de forskjellige paragrafene i kapitlet regulerer. Som følge av at utvalget foreslo en totalrevidering av folketrygdloven § 1-3 og tilføyelse av en ny § 1-3 a, foreslo de en korresponderende justering av innholdsfortegnelsen til kapittel 1.

Trygdekoordineringsutvalget foreslo også enkelte endringer i folketrygdloven § 2-4 om arbeidstakere mv. på kontinentalsokkelen som konsekvens av forslaget med hensyn til §§ 1-3 og 1-3 a.

Første punktum i § 2-4 første ledd viser i dag til «EØS-avtalens vedlegg VI nr. 1 og 2 (forordning (EF) nr. 883/2004 og forordning (EF) nr. 987/2009)». Som en konsekvens av at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen er foreslått inkorporert og legaldefinert i folketrygdloven § 1-3, foreslår utvalget at denne henvisningen endres til en generisk henvisning til «trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen». Den foreslåtte endringen vil gjøre det tydeligere at framtidige endringer i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen får virkning på sokkelen så snart de er gjennomført i folketrygdloven § 1-3.

Andre punktum i § 2-4 første ledd, som regulerer trygdekoordineringsavtalers virkning på kontinentalsokkelen, viser i dag til avtaler inngått med hjemmel i § 1-3. Utvalget foreslo at dette endres, som konsekvens av forslagene til endringer i § 1-3 og ny § 1-3 a, ved at det heller henvises til § 1-3 a.

Videre foreslo utvalget tilsvarende endringer i folketrygdloven § 23-4 a som regulerer arbeidsgiveravgift og trygdeavgift for personer som er omfattet av norsk trygdelovgivning etter trygdeavtaler mv. Utvalget foreslo at det i bestemmelsens første ledd første punktum settes inn henvisninger til §§ 1-3 og 1-3 a for henholdsvis EØS-avtalens trygderegler og andre avtaler om trygd.

Utvalgets forslag til endringer i barnetrygdloven

Trygdekoordineringsutvalget foreslo endringer i barnetrygdloven § 6, som konsekvens av forslaget om endringer i inkorporasjonen. I någjeldende § 6 er det vist til tidligere trygdeforordning og gjennomføringsforordning (forordning (EØF) nr. 1408/71 og forordning (EØF) nr. 574/72). Disse er erstattet av henholdsvis forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering av trygdeordninger (trygdeforordningen) og forordning (EF) nr. 987/2009 om regler for gjennomføring av forordning (EF) nr. 883/2004 (gjennomføringsforordningen). Trygdekoordineringsutvalget foreslo at disse henvisningene oppdateres. Som en konsekvens av at disse to forordningene er foreslått inkorporert og legaldefinert i folketrygdloven § 1-3 første ledd, foreslo utvalget en språklig forenkling ved at det i barnetrygdloven vises til «trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, jf. folketrygdloven § 1-3 første ledd».

Trygdekoordineringsutvalget foreslo dessuten et nytt andre punktum i barnetrygdloven § 6 første ledd. Formålet er å markere at bestemmelsene om barnetrygd vil komme til anvendelse overfor arbeidstakere på kontinentalsokkelen fra stater og områder utenfor EØS i den grad dette følger av en bilateral avtale som er gjennomført i norsk rett i medhold av barnetrygdloven § 22 første ledd, eller en multilateral avtale som er gjennomført i folketrygdloven § 1-3 a.

Trygdekoordineringsutvalget foreslo videre en endring av barnetrygdloven § 22. Utvalget uttalte i punkt 14.4.3 i utredningen:

«Utvalget anser det klart at kravet til lojal gjennomføring av EØS-forpliktelser og klarhetskravet ikke kan anses oppfylt alene gjennom inkorporasjon av en forordning kombinert med en henvisning til det generelle forrangsprinsippet i EØS-loven § 2. Selv om en gjennomført forordning vil gå foran ved motstrid med annen norsk lov, gir ikke dette adressatene tilstrekkelig veiledning om de rettighetene som følger av den aktuelle forordningen.

[…]

Anvendelsen av trygdeforordningen i norsk rett hviler imidlertid ikke på EØS-loven § 2, men på derogasjonshjemlene i folketrygdloven § 1-3, kontantstøtteloven § 22, barnetrygdloven § 22 og flere andre trygdelover og den tilhørende forskriften om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen. Av forskriften § 1 tredje ledd fremgår det at folketrygdloven og en rekke andre trygdelover «fravikes i den utstrekning det er nødvendig» i henhold til de inkorporerte trygdeforordningene. Det er derfor ikke konflikt mellom trygdelovgivningen og forordningene, men snarere slik at de ordinære bestemmelsene i folketrygdloven og de øvrige trygdelovene får karakter av å være hovedregler som viker for spesialreglene i forordningene, i deres egenskap av norsk forskrift.»

Når inkorporasjonsbestemmelsen flyttes opp til lovs nivå, har utvalget ikke funnet det naturlig å ta med den någjeldende inkorporasjonsforskriftens oversikt over hvilke lover som «… fravikes i den utstrekning det er nødvendig …», i utkastet til ny § 1-3 i folketrygdloven. Utvalget har heller ikke funnet det naturlig å ta med oversikten over hvilke lover som kan fravikes i den utstrekning det er nødvendig for gjennomføringen av de avtalebestemmelsene som i dag er inkorporert i brexit-loven, i utkastet til ny § 1-3 a i folketrygdloven.

For å opprettholde og synliggjøre koblingen til barnetrygdloven, foreslo utvalget at det tas inn en totalrevidert § 22 i barnetrygdloven, som gir Kongen hjemmel til å gjennomføre bilaterale trygdeavtaler med betydning for barnetrygd ved forskrift, og som sikrer at reglene i trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og bi- og multilaterale avtaler om trygdekoordinering, som Norge er bundet av, har gjennomslagskraft overfor bestemmelser gitt i eller i medhold av barnetrygdloven. Utvalget foreslo at dette gjøres ved henvisning til §§ 1-3 og 1-3 a i folketrygdloven.

Utvalgets forslag til endringer i kontantstøtteloven

Trygdekoordineringsutvalget foreslo som en konsekvens av forslaget om nye inkorporasjonsbestemmelser i folketrygdloven §§ 1-3 og 1-3 a, også endringer i kontantstøtteloven.

Utvalget foreslo endringer i kontantstøtteloven § 3 a. Disse speiler de foreslåtte endringene i barnetrygdloven § 6, se nærmere omtale ovenfor. Utvalget foreslo at den nåværende konkrete henvisningen til tidligere trygdeforordning og gjennomføringsforordning erstattes med en generisk henvisning til «trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, jf. folketrygdloven § 1-3 første ledd». Videre foreslo utvalget et nytt andre punktum i kontantstøtteloven § 3 a første ledd, for å markere at bestemmelsene om kontantstøtte vil komme til anvendelse overfor arbeidstakere på kontinentalsokkelen fra stater og områder utenfor EØS i den grad dette følger av en bilateral avtale som er gjennomført i norsk rett i medhold av kontantstøtteloven § 22 første ledd, eller en multilateral avtale som er gjennomført i folketrygdloven § 1-3 a.

Videre foreslo utvalget endringer i kontantstøtteloven § 22. Disse speiler de foreslåtte endringene i barnetrygdloven § 22, se nærmere omtale ovenfor.

Utvalgets forslag til endringer i brexit-loven

Som nevnt i punkt 6.1.3.2, foreslo Trygdekoordineringsutvalget at brexit-loven endres, og at bestemmelsene om trygderettigheter i separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen i stedet inkorporeres i den samme bestemmelsen i folketrygdloven som nordisk konvensjon om trygd og bestemmelsene om trygd i EFTA-konvensjonen, se utvalgets forslag til ny § 1-3 a. Utvalget skrev i punkt 19.5 i utredningen:

«Bestemmelsene om trygdekoordinering i separasjonsavtalen er i dag gjennomført i brexit-loven § 2 første ledd bokstav c. Trianguleringsavtalen er gjennomført i § 2 andre ledd. Forslaget om å inkorporere disse i folketrygdloven innebærer at disse bestemmelsene må oppheves i brexit-loven. Det samme må § 2 tredje og fjerde ledd, som henviser til de ovennevnte bestemmelsene.»

Dersom inkorporeringsbestemmelsene i brexit-loven ikke oppheves samtidig med at det tas inn en inkorporasjonsbestemmelse i folketrygdloven for disse avtalene, vil resultatet bli dobbelt inkorporering. Utvalget foreslo derfor at brexit-loven endres ved at § 2 første ledd bokstav c og andre til fjerde ledd oppheves.

Det vises til kapittel 16 i utredningen, og spesielt til punkt 16.4.2, for en nærmere omtale av forslaget.

6.2 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har uttalt seg om emnet, støtter Trygdekoordineringsutvalgets forslag om at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen bør inkorporeres på lovs nivå.

Helsedirektoratet uttaler at de «… støtter Trygdekoordineringsutvalgets forslag om at trygdeforordningen og andre multilaterale trygdekoordineringsinstrumenter gjennomføres på lovs nivå, med klar angivelse av at disse instrumentene har forrang fremfor den øvrige trygdelovgivningen».

Statens pensjonskasse ser også fordelen av inkorporering på lovs nivå, og peker på verdien av økt synliggjøring, både ved at bestemmelsene tas inn i lovteksten og ved at endringsforordninger vil nødvendiggjøre lovendringer.

Også Europabevegelsen, Jussbuss, Skattedirektoratet og YS uttrykker støtte til utvalgets forslag til endringer i inkorporeringen.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:

«Innledningsvis vil vi understreke at trygdeforordningen (forordning nr. 883/2004) reiser særskilte problemstillinger knyttet til gjennomføringen i norsk rett. Forordninger skal etter EØS-avtalen artikkel 7 gjennomføres «som sådan». Det innebærer at de må inkorporeres i norsk lov eller forskrift gjennom henvisning. De aller fleste forordninger utgjør et selvstendig og totalharmoniserende regelverk som skal stå på egne ben, og som derfor ikke skal utfylles eller suppleres i nasjonal rett. Tilpasningene som må gjøres i nasjonale lover og forskrifter ved gjennomføring av en forordning, vil i det fleste tilfeller først og fremst dreie seg om å oppheve eller endre eventuelle lov- og forskriftsbestemmelser som griper inn i forordningens regler. Trygdeforordningen har derimot en annen innretning enn forordninger flest, ettersom den er utformet for å virke sammen med nasjonale regler, jf. utvalgets drøftelser i blant annet kapittel 14. Vurderinger knyttet til gjennomføring av trygdeforordningen og tilpasning av folketrygdloven, herunder bruken av «folkerettsmarkører», vil dermed ikke uten videre kunne overføres til andre områder.

Vi deler utvalgets oppfatning om at en full «EØS-tilpasning» av folketrygdloven ikke kan anses som påkrevd etter EØS-retten, jf. punkt 14.4, og at dette heller ikke synes å være mulig, jf. punkt 15.6. Vi er også enige i at loven som helhet fort blir vanskelig tilgjengelig dersom man går for langt i å forsøke å tilpasse de enkelte bestemmelsene. En noe større grad av tilpasning fremstår samtidig som hensiktsmessig, og vi deler synspunktet om at oppholdskravene står i en særstilling, jf. punkt 15.9.

Når det ikke er mulig å gjennomføre en full «EØS-tilpasning» av loven, kommer man ikke utenom at det fortsatt vil være behov for å sammenholde bestemmelsene i trygdeforordningen og loven for å finne frem til hvilke rettigheter den enkelte har etter trygdelovgivningen. Regelverket vil med andre ord fortsatt være fragmentert. Da oppstår spørsmålet om hvordan dette forholdet bedre kan synliggjøres. Vi er på dette punktet enige i [at] trygdeforordningen bør inkorporeres i loven i stedet for i forskrift.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttrykker også støtte til Trygdekoordineringsutvalgets forslag om å løfte inkorporeringen av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, og andre multilaterale folkerettslige avtaler om trygdekoordinering, til lovs nivå. De har imidlertid innspill til utvalgets forslag til utformingen av folketrygdloven §§ 1-3 og 1-3 a.

Direktoratet påpeker for det første at det ville være mulig å erstatte opplistingen av endringsforordninger i utkastet til § 1-3 med en henvisning til EØS-avtalen vedlegg VI Trygd, siden det i dette vedlegget finnes en tilsvarende liste over forordninger som er innlemmet i EØS-avtalen. Arbeids- og velferdsdirektoratet anerkjenner imidlertid at et tungtveiende argument for en slik opplisting i loven som Trygdekoordineringsutvalget foreslo, er at dette vil gjøre det nødvendig med lovendringer, og tilhørende lovforarbeider, hver gang det kommer endringsforordninger til trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen.

Unio legger nettopp vekt på dette poenget, «… at det ikke åpner for at senere endringer og suppleringer kan gjennomføres ved forskrift». Unio er dessuten «… enige i utvalgets vurdering av at en full EØS-tilpassing/folkerettstilpassing av trygdelovgivningen ikke er hensiktsmessig gitt de begrensede mulighetene det er til å gjøre tilpasninger i forordningstekstene». De støtter på denne bakgrunnen Trygdekoordineringsutvalgets forslag om å inkorporere de aktuelle forordningene på lovs nivå.

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser for øvrig til at Trygdekoordineringsutvalget i punkt 15.2.3 i utredningen synliggjorde to alternative utforminger av folketrygdloven § 1-3 andre ledd.

Den ene av disse var følgende:

«Bestemmelsene som er gitt i eller i medhold av denne loven anvendes i overenstemmelse med trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, og fravikes i den utstrekning det er nødvendig for å overholde forpliktelser som følger av disse.»

Utvalget valgte imidlertid en enklere utforming:

«Bestemmelsene som er gitt i eller i medhold av denne loven, fravikes i den utstrekning det er nødvendig for å overholde forpliktelser som følger av forordningene nevnt i første ledd.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at man bør vurdere å benytte den første av disse løsningene.

Videre ber Arbeids- og velferdsdirektoratet om at det vurderes å erstatte formuleringen «denne loven» med ordet «folketrygdloven» i § 1-3 siste ledd og § 1-3 a siste ledd.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttrykker støtte til Trygdekoordineringsutvalgets forslag til § 1-3 a første ledd.

Helsedirektoratet påpeker i sin høringsuttalelse «… at det også bør utarbeides og publiseres en konsolidert og EØS-tilpasset versjon av forordningene på norsk».

6.3 Departementets vurdering og forslag

6.3.1 Innledning

Departementet deler utvalgets vurdering av at det er hensiktsmessig å styrke synligheten av Norges folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering, gjennom å foreta endringer i hvordan de aktuelle folkerettslige instrumentene er gjennomført i norsk rett.

I punkt 6.3.2 gis nærmere omtale av forslaget til ny løsning med hensyn til inkorporering av trygdeforordningen og den tilhørende gjennomføringsforordningen, samt tidligere og framtidige endringsforordninger til disse to forordningene.

I punkt 6.3.3 gis nærmere omtale av forslaget til ny løsning med hensyn til inkorporering av øvrige multilaterale folkerettslige avtaler om trygdekoordinering.

I punkt 6.3.4 gis nærmere omtale av forslaget til ny løsning med hensyn til inkorporering av bilaterale trygdeavtaler.

I punkt 6.3.5 gis nærmere omtale av forslaget til ny løsning med hensyn til hvordan forslaget til endret inkorporering skal reflekteres i den øvrige berørte lovgivningen.

6.3.2 Inkorporering av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen i lov

EØS-avtalen er den viktigste av de folkerettslige avtalene som Norge er bundet av, med hensyn til trygdekoordinering. De nærmere reglene om trygdekoordineringen i EØS framgår av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen. Disse forordningene, samt de etterfølgende forordningene som gjør endringer i dem, er allerede gjennomført i norsk rett, se forskrift av 22. juni 2012 nr. 585 om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen.

Saken om Arbeids- og velferdsetatens feilpraktisering av oppholdskravene for mottak av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-stater, viser imidlertid etter departementets mening at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen bør gjennomføres på en måte som gjør dem mer synlige, både for profesjonelle rettsanvendere og andre.

Departementet viser til Trygdekoordineringsutvalgets understrekning av at forordningene ikke kan gjennomføres i norsk rett gjennom transformasjon, altså ved fullt ut å tilpasse nasjonal lovgivning til de kravene som følger av den folkerettslige forpliktelsen, se punkt 6.1.2.1 i proposisjonen her. Videre vises det til Justis- og beredskapsdepartementets påpekning av det samme i deres høringssvar, se punkt 6.2 i proposisjonen her. Departementet legger for øvrig til grunn at transformasjon uansett ville ha vært en lite hensiktsmessig gjennomføringsform for de aktuelle forordningene. Dette fordi disse forordningene er koordineringsinstrumenter, som nettopp forutsetter eksistensen av selvstendige nasjonale regelverk, og ikke harmoniseringsinstrumenter som tar sikte på en generell europeisk rettsenhet på trygdeområdet.

De aller fleste EØS-forordningene er i dag inkorporert i norsk rett gjennom forskrifter, på samme måte som trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, men enkelte særlig viktige forordninger er gjennomført i lovs form.

Departementet deler Trygdekoordineringsutvalgets vurdering av at inkorporasjon i lov vil øke synligheten av forordningene, og at det er prinsipielt riktig at bestemmelser som gjør til dels betydelige unntak fra de ellers gjeldende bestemmelsene i trygdelovgivningen, finnes på samme regelnivå.

Som vist i punkt 6.2, har alle høringsinstansene som har uttalt seg om Trygdekoordineringsutvalgets forslag til endret inkorporering av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, gitt sin støtte til forslaget.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har imidlertid foreslått at departementet fremmer forslag om å følge opp Trygdekoordineringsutvalgets alternative utforming av § 1-3 andre ledd, se omtale i punkt 6.2. Direktoratet begrunner dette med at den alternative utformingen også får fram at bestemmelsene i loven skal «anvendes i overensstemmelse med» forordningene, og ikke bare at norsk lov skal fravikes ved konflikt. Departementet er enig i at det er viktig at ordlyden i loven reflekterer det reelle samvirkeforholdet som eksisterer mellom forordningene og de nasjonale lovene, framfor kun å oppstille en konfliktnorm. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at bestemmelsen bør ha en kortere formulering enn Trygdekoordineringsutvalgets forslag, men basert på verbene «tolkes og anvendes». Etter departementets mening er det ikke nødvendig å ta med verbet «fravikes» i bestemmelsen. Det understrekes at dette ikke er ment å ha noen realitetsbetydning, sammenlignet med Trygdekoordineringsutvalgets forslag. Etter departementets mening er imidlertid formuleringen «tolkes og anvendes» mer treffende for realitetene når en forordning som er ment å samvirke med nasjonal rett, inkorporeres på lovs nivå. Det er likevel viktig å være klar over at en tolkningsprosess i enkelte tilfeller vil kunne resultere i at den nasjonale bestemmelsen overhodet ikke kommer til anvendelse. Dette er imidlertid en situasjon som ikke er vesensforskjellig fra situasjoner der for eksempel et unntak i nasjonal lovgivning innebærer at hovedregelen i den samme lovgivningen ikke kommer til anvendelse. Tolkningsprosessen vil for eksempel innebære at bestemmelsen i folketrygdloven § 2-5 første ledd bokstav a, som etter sin ordlyd kun gir norske statsborgere som er arbeidstakere i den norske stats tjeneste i utlandet, pliktig medlemskap i folketrygden, må leses slik at den også omfatter EØS-borgere som oppfyller de øvrige kravene i loven. Bakgrunnen for at lovens vilkår om norsk statsborgerskap i disse tilfellene ikke kommer til anvendelse, er at bestemmelsen må «tolkes og anvendes» i samsvar med likebehandlingsregelen i trygdeforordningen artikkel 4.

Arbeids- og velferdsdirektoratet ber også om at det i paragrafen vurderes å vise til «folketrygdloven» og ikke til «denne loven». Departementet mener generelt at det i interne henvisninger er naturlig å utvise tilbakeholdenhet med å bruke full korttittel, med mindre det i det konkrete tilfellet er fare for misforståelser. I tillegg kommer at bestemmelsen gjennom henvisningsbestemmelser også vil få virkning for en rekke andre lover, se punkt 6.3.5. Departementet følger derfor opp Trygdekoordineringsutvalgets forslag på dette punktet.

Trygdekoordineringsutvalgets forslag til endring av § 1-3 i folketrygdloven innebærer at samtlige endringsforordninger som har kommet etter at forordningene fikk virkning for Norge, listes opp i paragrafens første ledd. Departementet har vurdert Arbeids- og velferdsdirektoratets forslag om å erstatte opplistingen med en henvisning til EØS-avtalen vedlegg VI. Departementet mener at en slik løsning ikke er et aktuelt alternativ, da den bryter med tilnærmingen i norsk lovgivning, der EØS-rettsakter gjennomføres enkeltvis. Arbeids- og velferdsdirektoratets forslag ville innebære en sektormonisme. Departementet mener Trygdekoordineringsutvalgets forslag er en god løsning, som også innebærer at inkorporeringen av framtidige endringsforordninger til de to forordningene må innarbeides i opplistingen i loven, gjennom en lovendring, med tilhørende lovforarbeider. Dette vil bidra til å øke oppmerksomheten og bevisstheten om trygdeforordningen, og gi rettsanvendere informasjon om endringsforordningenes nærmere innhold og betydning.

Trygdekoordineringsutvalget drøftet i NOU 2021: 8, punkt 15.2.2, om det er grunn til å sondre mellom såkalte nivå 1-rettsakter, vedtatt av Europaparlamentet og Rådet i fellesskap, og nivå 2-rettsakter som endrer nivå 1-rettsakter, vedtatt av Kommisjonen. I tilfelle ville nivå 2-rettsakter som endrer nivå 1-rettsakter kunne inkorporeres ved forskrift, mens det ville være nødvendig med lovendring for nivå 1-rettsaktene. Som nevnt har Unio i høringen tatt til orde for at endringer i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen ikke bør kunne gjennomføres ved forskrift. Departementet er enig med Trygdekoordineringsutvalget i at en slik sondring i gjennomføringsmetode, mellom nivå 1-rettsakter og nivå 2-rettsakter som endrer nivå 1-rettsakter, ikke bør innføres på trygdeområdet, og legger derfor ikke opp til en slik sondring i forslaget til § 1-3.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, og alle endringsforordningene til disse to forordningene, gjennomføres i norsk rett ved en omformulering av § 1-3 i folketrygdloven, som er hovedloven på trygdeområdet. Departementet foreslår imidlertid å sette opp bestemmelsen på en litt annen måte enn foreslått av utvalget, for å få et oppsett som samsvarer med den tradisjonelle måten å sette opp slike inkorporeringsbestemmelser i norsk rett.

Omformuleringen av § 1-3 i folketrygdloven foreslås kombinert med reflekterende endringer i annen berørt lovgivning, der det blant annet henvises til inkorporasjonsbestemmelsen i folketrygdloven, se nedenfor under punkt 6.3.5.

Departementet er enig med Trygdekoordineringsutvalget i at det bør utarbeides en endringskonsolidert, EØS-tilpasset norsk oversettelse av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen. Trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen følger, i konsolidert norsk oversettelse, som trykt vedlegg til proposisjonen.

I forbindelse med arbeidet med å sammenstille de konsoliderte versjonene av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, har Utenriksdepartementet kommet over enkelte mindre feil og unøyaktigheter i de tidligere oversettelsene, og det er også foretatt enkelte presiseringer etter ønske fra relevante myndigheter. Disse er tatt inn i de vedlagte tekstene. Utenriksdepartementet har sendt bestilling av korrigendum til EFTA-sekretariatet. De endringene som er foretatt, er imidlertid ikke av en slik karakter at de endrer reglenes materielle innhold.

I tillegg til endringskonsolidering, er EØS/EFTA-statenes vedleggsoppføringer tatt inn i vedleggene til forordningene, sammen med EU-statenes vedleggsoppføringer. Teksten er derfor mer enn en ren endringskonsolidering, men ingen full EØS-tilpassing.

Det tas sikte på å få utarbeidet også en EØS-tilpasset utgave.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 1-3, og de tilhørende spesialmerknadene.

6.3.3 Inkorporering av øvrige multilaterale folkerettslige avtaler om trygdekoordinering i lov

Departementet viser til omtalen i punkt 6.1.3 i proposisjonen her av Trygdekoordineringsutvalgets forslag til inkorporering av øvrige multilaterale folkerettslige avtaler med betydning for trygdekoordinering i folketrygdloven ny § 1-3 a.

Departementet deler Trygdekoordineringsutvalgets vurdering om at inkorporasjon i lov vil øke synligheten av de multilaterale trygdekoordineringsinstrumentene.

Departementet er enig med Trygdekoordineringsutvalget i at inkorporasjon av disse instrumentene harmonerer bedre med det dualistiske prinsippet i norsk folkerettslig tradisjon, enn å basere gjennomføringen i norsk rett på sektormonisme. Videre vil inkorporasjon, i motsetning til transformasjon, ikke medføre at det nasjonale lovverket blir mer omfangsrikt og vanskeligere tilgjengelig.

Departementet har vurdert om slik inkorporasjon bør skje ved lov eller forskrift. Reglene om trygdekoordinering i separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia, samt trianguleringsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og EU, er allerede gjennomført på lovs nivå. Departementet mener de beste grunner taler for å inkorporere samtlige av de fire aktuelle instrumentene på samme nivå, det vil si enten ved lov eller ved forskrift. Departementet anser det ikke for hensiktsmessig å flytte inkorporeringen av separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen ned på forskrifts nivå. Det naturlige vil derfor være å inkorporere samtlige multilaterale trygdekoordineringsinstrumenter på lovs nivå. Som påpekt av Trygdekoordineringsutvalget, medfører denne løsningen at loven må endres hvis det gjøres endringer i avtalene. Dette antas ikke å ville skje særlig hyppig, og departementet kan ikke se at dette skulle være et argument mot inkorporasjon på lovs nivå.

Departementet er videre enig med Trygdekoordineringsutvalget i at det vil være mest hensiktsmessig at slik inkorporering skjer i folketrygdloven og ikke i en særskilt lov, som vil være lettere å overse, både for profesjonelle rettsanvendere og andre.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at de multilaterale avtalene med betydning for trygdekoordinering inkorporeres i folketrygdloven ny § 1-3 a. Dette gjelder nordisk konvensjon om trygd, og bestemmelsene om trygdekoordinering i EFTA-konvensjonen, separasjonsavtalen med Storbritannia og trianguleringsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og EU.

Forslaget om inkorporeringen i § 1-3 a suppleres med forslag om reflekterende endringer i annen berørt lovgivning, se punkt 6.3.5.

På samme måte som for folketrygdloven § 1-3, se omtale i punkt 6.3.2, mener departementet at det er viktig at ordlyden i loven reflekterer det reelle samvirkeforholdet som eksisterer mellom folkeretten og de nasjonale lovene, framfor kun å oppstille en konfliktnorm. Departementet har på denne bakgrunnen kommet til at forslaget til § 1-3 a tredje ledd bør ta utgangspunkt i Trygdekoordineringsutvalgets forslag, men basert på verbene «tolkes og anvendes».

Departementet gjør for ordens skyld oppmerksom på at den foreslåtte inkorporeringsbestemmelsen i § 1-3 a ikke omfattet folkerettslige avtaler som kun berører deler av særlovgivningen, se omtale i punkt 11.2 i proposisjonen her av overenskomst av 1. juni 2001 mellom Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige om samordning av pensjonsrettigheter ifølge statlige pensjonsordninger (nordisk overføringsavtale).

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven ny § 1-3 a første og tredje ledd, og de tilhørende spesialmerknadene.

6.3.4 Gjennomføring av bilaterale trygdeavtaler i forskrift

Departementet viser til omtalen i punkt 6.1.4 i proposisjonen her av Trygdekoordineringsutvalgets forslag til inkorporering av bilaterale avtaler om trygdekoordinering i en ny forskrift, fastsatt med hjemmel i en ny § 1-3 a andre ledd.

Departementet er enig med Trygdekoordineringsutvalget i at det er en vesentlig forskjell mellom de bilaterale trygdeavtalene på den ene siden og trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og de multilaterale avtalene med betydning for trygdekoordinering på den andre siden. De bilaterale avtalene har alle et mer begrenset saklig virkeområde enn de andre instrumentene. Dette taler for at det vil være tilstrekkelig og formodentlig også mest hensiktsmessig å inkorporere de bilaterale trygdeavtalene i forskrift.

En slik løsning vil også øke synligheten av de bilaterale trygdeavtalene, ved at man i forskriften vil finne dem alle opplistet på ett sted. For de profesjonelle rettsanvenderne vil dette være en fullgod løsning. Også for lesere uten juridisk bakgrunn vil løsningen gi vesentlig bedre veiledning enn i dag.

Det forslås derfor inntatt en forskriftshjemmel i folketrygdloven ny § 1-3 a andre ledd.

Det foreslås videre at det i paragrafens tredje ledd skal framgå at bestemmelsene i folketrygdloven og i de forskriftene som er gitt med hjemmel i folketrygdloven, må «tolkes og anvendes» i samsvar med blant annet de forpliktelsene som følger av de bilaterale avtalene om trygdekoordinering.

Forslaget om forskriftshjemmel og gjennomføring i forskrift suppleres med forslag om reflekterende endringer i annen berørt lovgivning, se punkt 6.3.5.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven ny § 1-3 a andre og tredje ledd, og de tilhørende spesialmerknadene.

6.3.5 Korresponderende endringer i folketrygdloven og andre lover

6.3.5.1 Utvalgets forslag til korresponderende endringer

Det vises til omtalen av Trygdekoordineringsutvalgets forslag i punkt 6.1.5. Departementet foreslår at utvalgets forslag til korresponderende endringer i folketrygdloven og andre lover blir fulgt opp.

Dette gjelder for det første Trygdekoordineringsutvalgets forslag til endringer i folketrygdloven §§ 2-4 og 23-4 a, se omtale under punkt 6.1.5.2 i proposisjonen her. Endringene innebærer kun justeringer i henvisningene til inkorporasjonsbestemmelsene, hvillket nødvendiggjøres av de foreslåtte endringene i inkorporeringen.

På bakgrunn av Trygdekoordineringsutvalgets fortolkning av mandatet, valgte utvalget kun å foreslå endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven, barnetrygdloven, arbeids- og velferdsforvaltningsloven og brexit-loven.

Trygdekoordineringsutvalget foreslo å oppheve brexit-loven § 2 første ledd bokstav c og andre til fjerde ledd, hvilket departementet foreslår fulgt opp, som en naturlig konsekvens av inkorporeringen i folketrygdloven. Forslaget om å inkorporere trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen innebærer dessuten at den nåværende inkorporasjonsforskriften oppheves. Som vist i punktene 6.1.2 og 6.1.3 i proposisjonen her, inneholder disse to regelsettene lister over hvilke lover de to forordningene får betydning for fortolkningen og anvendelsen av. Når disse listene oppheves, som følge av oppfølgingen av Trygdekoordineringsutvalgets forslag, vil imidlertid synligheten av folkerettens betydning på trygdens område i realiteten bli svekket, dersom det ikke gjennomføres kompenserende tiltak. Utvalget foreslo at det tilføyes en totalrevidering av § 22 i kontantstøtteloven og § 22 i barnetrygdloven, som viderefører og synliggjør koblingen mellom folkeretten og nasjonal rett. Departementet er enig i dette. Det foreslås derfor tatt inn en henvisningsbestemmelse til folketrygdlovens inkorporasjonsbestemmelse i disse lovene. Dette er nødvendig fordi inkorporasjonsforskriften, som i dag gjennomfører forordningene med virkning for ytelsene etter disse lovene, oppheves.

Som nevnt i punkt 6.1.5, foreslo Trygdekoordineringsutvalget endringer i barnetrygdloven § 6 og kontantstøtteloven § 3 a, som en konsekvens av forslaget om endringer i inkorporasjonen. Departementet foreslår å følge opp dette.

Som nevnt i punkt 6.3.4, anbefalte Trygdekoordineringsutvalget at de bilaterale trygdeavtalene gjennomføres i norsk rett i en forskrift. Siden flere av avtalene omhandler barnetrygd, mente Trygdekoordineringsutvalget at forskriften bør hjemles i § 22 i barnetrygdloven i tillegg til folketrygdloven. Trygdekoordineringsutvalget anbefalte for øvrig at det tas inn en tilsvarende forskriftshjemmel i § 22 i kontantstøtteloven, selv om ingen av de någjeldende bilaterale trygdeavtalene regulerer koordinering av kontantstøtte. Departementet foreslår å følge opp dette.

6.3.5.2 Øvrige korresponderende endringer

På bakgrunn av Trygdekoordineringsutvalgets fortolkning av mandatet, valgte utvalget kun å foreslå endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven, barnetrygdloven, arbeids- og velferdsforvaltningsloven og brexit-loven. Departementet mener at det ville være uheldig om det ikke ble gjennomført tilsvarende kompenserende tiltak i de øvrige berørte lovene.

På denne bakgrunnen fremmer departementet forslag om endringer i en rekke andre lover, i tillegg til dem Trygdekoordineringsutvalget foreslo endringer i. Endringene som foreslås, er basert på Trygdekoordineringsutvalgets forslag til § 22 i barnetrygdloven og § 22 i kontantstøtteloven.

De aktuelle lovene er lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs, lov om Statens pensjonskasse, lov om pensjonstrygd for fiskere, lov om pensjonsordning for sykepleiere, lov om tannhelsetjenesten, lov om spesialisthelsetjenesten m.m., lov om pasient- og brukerrettigheter, lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. og lov om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip.

Selv om tannhelsetjenesteloven ikke er eksplisitt nevnt i opplistingen i brexit-loven, er det ikke tvil om at trygdeforordningen får anvendelse på tjenester etter tannhelsetjenesteloven, og at loven omfattes av separasjonsavtalen mellom EFTA-statene og Storbritannia og av trianguleringsavtalen mellom EU og EØS/EFTA-statene. Det er derfor tilsvarende behov for å synliggjøre forholdet til internasjonale trygdekoordineringsinstrumenter i tannhelsetjenesteloven, som i de andre aktuelle lovene. Dette er en kodifisering av gjeldende rett og praksis.

Disse forslagene til korresponderende lovendringer har ikke vært på høring. Departementet legger imidlertid til grunn at høring i dette tilfellet vil være åpenbart unødvendig, i lys av at forslagene i all hovedsak er en direkte lovteknisk konsekvens av Trygdekoordineringsutvalgets forslag, som har vært på høring, og at formuleringene som foreslås også er basert på Trygdekoordineringsutvalgets forslag. Dertil kommer at forslagene til lovendring ikke endrer gjeldende rett, men kun er ment som kompenserende tiltak for å unngå at de foreslåtte endringene som har vært på høring, medfører negative konsekvenser for synligheten av koblingen mellom Norges folkerettslige forpliktelser og nasjonal lovgivning.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven kapittel 1 innholdsfortegnelsen og §§ 1-3, 1-3 a, 2-4 og 23-4 a, barnetrygdloven §§ 3 a og 22, kontantstøtteloven §§ 6 og 22, brexit-loven § 2, lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs § 26, lov om Statens pensjonskasse § 46, lov om pensjonstrygd for fiskere § 30, lov om pensjonsordning for sykepleiere § 37, lov om tannhelsetjenesten § 1-8, lov om spesialisthelsetjenesten m.m. § 1-3, lov om pasient- og brukerrettigheter § 1-4, lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. § 1-3 og lov om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip § 4-9, og de tilhørende spesialmerknadene.