9 Om endringer i lov om arbeids- og velferdsforvaltningen
9.1 Innledning og gjeldende rett
9.1.1 Innledning
I henhold til Arbeids- og velferdsdirektoratets tildelingsbrev for 2022 (brev av 25. januar 2022, punkt 3.4.2), skal Arbeids- og velferdsetaten arbeide for å bedre brukernes møte med forvaltningen. Det understrekes at: «Informasjon og veiledning gjennom de ulike kanalene skal være korrekt, tilgjengelig, ha et klart språk og i størst mulig grad tilpasses brukernes forutsetninger og behov». Dette handler blant annet om å drive opplysnings- og informasjonsvirksomhet innenfor eget saksområde.
Det er imidlertid ikke lovfestet noen alminnelig opplysningsplikt for forvaltningen overfor publikum.
Imidlertid har Arbeids- og velferdsetaten innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt i bestemte saker, jf. forvaltningsloven § 11. Formålet med forvaltningens veiledningsplikt er å gi parter og andre interesserte mulighet til å ivareta sine interesser i bestemte saker på best mulig måte (som oftest i forbindelse med en pågående sak).
Arbeids- og velferdsforvaltningsloven inneholder i hovedsak organisatoriske bestemmelser og visse materielle bestemmelser som var nødvendige for å gjennomføre Nav-reformen, se Ot.prp. nr. 47 (2005–2006). Det er i liten grad gitt egne regler om alminnelig veilednings- eller opplysningsplikt i arbeids- og velferdsforvaltningsloven. Omtale av relevante bestemmelser i blant annet arbeids- og velferdsforvaltningsloven, forvaltningsloven og kommuneloven er tatt inn nedenfor.
9.1.2 Arbeids- og velferdsforvaltningsloven
Det går fram av formålsbestemmelsen i § 1 at loven skal legge til rette for effektiv arbeids- og velferdsforvaltning, tilpasset den enkeltes og arbeidslivets behov, og basert på de aktuelle lovene som forvaltes. Arbeids- og velferdsetaten skal videre møte det enkelte mennesket med respekt, bidra til sosial og økonomisk trygghet og fremme overgang til arbeid og aktiv virksomhet.
Loven inneholder blant annet organisatoriske regler for Arbeids- og velferdsetaten, regelverk om taushetsplikt, bestemmelser om brukermedvirkning, individuell plan og partsstilling.
I arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 er det gitt en generell og overordnet bestemmelse, som i hovedsak oppgir etatens samfunnsoppdrag og hvilke lover etaten forvalter. I første ledd slås det fast at Arbeids- og velferdsetaten har ansvaret for gjennomføringen av arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken, mens andre og tredje ledd utdyper oppgavene noe mer. Loven gir et overordnet bilde av etatens oppgaver og er ikke uttømmende. Det følger av andre ledd første punktum at etaten skal forvalte arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven og andre lover hvor oppgaver er lagt til etaten. Av samme punktum går det også fram at etaten skal «sikre rett ytelse til den enkelte». Bestemmelsens andre ledd andre punktum omhandler etatens ansvar for å følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger. Tredje ledd omhandler de arbeidsrettede delene av Arbeids- og velferdsetatens oppgaver.
Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 gjelder samarbeid med brukeren og individuell plan. Av første ledd framgår det at «Enhver som henvender seg til kontoret, har rett til informasjon om arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester og ytelser».
9.1.3 Veiledningsplikt etter forvaltningsloven
Arbeids- og velferdsetaten er underlagt den alminnelige veiledningsplikten for forvaltningsorganer i forvaltningsloven § 11, se folketrygdloven § 21-1. Formålet med veiledningen er å gi parter og andre interesserte mulighet til å ivareta sine interesser i bestemte saker på best mulig måte. Veiledningsplikten er ikke begrenset til parter og saker som kan munne ut i enkeltvedtak. Uavhengig av om det pågår en konkret sak, plikter forvaltningsorganet etter § 11 tredje ledd å gi veiledning som nevnt i forvaltningsloven § 11 andre ledd til en person som «… spør om sine rettigheter og plikter i et konkret forhold som har aktuell interesse for ham». Det går fram av forarbeidene til bestemmelsen at dette innebærer en viss begrensning i veiledningsplikten. Overfor parter i forvaltningssaker må forvaltningen av eget tiltak vurdere behovet for veiledning, jf. forvaltningsloven § 11 andre ledd. Omfanget av den veiledningen forvaltningsorganet har plikt til å yte i det enkelte tilfellet, kan tilpasses det enkelte forvaltningsorganets situasjon og kapasitet, og også personlige forhold knyttet til den private som trenger veiledning.
Det kan, der sakstypene som forvaltningsorganene arbeider med krever det, fastsettes egne regler om veiledningsplikt i særlovgivningen. Dette er gjort i flere tilfeller, se for eksempel pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2, miljøinformasjonsloven § 10 tredje ledd, forurensningsloven § 48 andre ledd og pasient- og brukerrettighetsloven § 3-5.
9.1.4 Generell opplysningsplikt for forvaltningsorgan
Verken forvaltningsloven eller folketrygdloven har bestemmelser som pålegger forvaltningen en generell plikt til aktivt å drive opplysnings- og informasjonsvirksomhet innenfor sitt område.
I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov, se punkt 17.2.2, ble det vurdert om det bør lovfestes en generell regel om aktiv informasjonsplikt i forvaltningsloven, som kommer i tillegg til reglene som allerede følger av kommuneloven, målene i Statens kommunikasjonspolitikk og innsynsreglene i offentleglova. Forvaltningslovutvalget så at det kan være gode grunner for å lovfeste en generell informasjonsplikt, men kom likevel til at det ikke ville foreslå en slik lovfesting i forvaltningsloven. Fra Forvaltningslovutvalgets utredning siteres følgende:
«Utvalget viser til at forvaltningen i dag driver en ganske omfattende informasjonsvirksomhet, gjennom informasjonsskriv, brosjyrer, internett og media for øvrig. Trolig strekker forvaltningen seg i praksis lenger enn det som rettslig sett er påkrevd etter kommuneloven og spesiallovgivningen. I tillegg kommer en passiv informasjonsflyt gjennom innsynsbegjæringer etter offentleglova. Hvilket behov en generell regel om informasjonsplikt vil dekke, er derfor noe uklart.
En bestemmelse om informasjonsplikt vil skille seg fra de fleste andre regler i loven ved at den ikke vil gjelde behandlingen av en eller flere konkrete forvaltningssaker, men i stedet regulere forvaltningsorganenes mer generelle virksomhet.
Utvalget ser at det kan være gode grunner til å lovfeste en generell informasjonsplikt, men har blitt stående ved ikke å foreslå en slik lovfesting i forvaltningsloven. Utvalget har da lagt vekt på at det ikke er noe klart behov for en slik regel, og at den i tilfelle vil bli vag eller egnet til å gi borgerne urealistiske forventninger om sine rettigheter og forvaltningens plikter. Utvalget har også tatt i betraktning at forvaltningsorganenes veiledningsplikt går langt i å legge til rette for at borgerne får den informasjonen de trenger, og det kan bidra til å oppfylle veiledningsplikten at forvaltningsorganer f.eks. deler aktuell og praktisk informasjon på sine hjemmesider.»
Kommuner og fylkeskommuner har en generell plikt til aktivt å informere om kommunal og fylkeskommunal virksomhet etter kommuneloven § 4-1. Bestemmelsen pålegger også å legge til rette for at alle kan få tilgang til slik informasjon. Bestemmelsen regulerer ikke nærmere hvilke konkrete forhold det skal informeres om, hvor mye det skal informeres, hvordan det skal informeres, eller til hvem det skal informeres. Det er i utgangspunktet opp til kommunen og fylkeskommunen selv å vurdere disse spørsmålene ut fra lokale behov og tilgjengelige ressurser. Det vil likevel være i strid med bestemmelsen helt å unnlate å informere eller å informere i svært liten grad.
I dokumentet Statens kommunikasjonspolitikk, fastsatt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet 16. oktober 2009, går det blant annet fram at det er et mål at alle skal få korrekt og klar informasjon om sine rettigheter, plikter og muligheter, og ha tilgang til informasjon om statens virksomhet. Kommunal- og distriktsdepartementet har det overordnede ansvaret for kommunikasjonspolitikken i dag. De enkelte statlige virksomhetene har ansvaret for å iverksette politikken. Fagdepartementene har ansvar for å følge opp virksomhetene innenfor sin sektor.
Det finnes enkelte regler i særlovgivningen som pålegger forvaltningen en plikt til å gi informasjon. Etter sosialtjenesteloven § 12 tredje ledd skal for eksempel kommunen spre kunnskap om sosiale forhold og tjenester i kommunen. Miljøinformasjonsloven § 8 pålegger offentlige myndigheter av eget tiltak å gjøre miljøinformasjon tilgjengelig. På flere områder fastsetter lovgivningen en informasjonsplikt i situasjoner hvor det er påkrevd for å forebygge eller hindre en aktuell fare for skade eller tap, for eksempel atomenergiloven § 16 annet ledd, som pålegger offentlige organer å sikre at befolkningen får tilstrekkelig informasjon om ulykke eller hendelse knyttet til atomanlegg mv.
9.1.5 Europaparlamentets- og rådsforordning (EF) nr. 987/2009 (gjennomføringsforordningen)
Ettersom de nasjonale trygdereglene virker sammen med de bi- og multilaterale avtalene med betydning for trygdekoordinering og reglene i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, vil det også være en del av ansvaret å informere om disse reglene. Dette informasjonsansvaret er også berørt i gjennomføringsforordningen, der det i fortalen avsnitt 22 framheves som «… helt avgjørende for tilliten til kompetente myndigheter og medlemsstatenes institusjoner at berørte personer informeres om sine rettigheter og plikter.»
9.2 Utvalgets forslag
Utvalget foreslo en egen bestemmelse i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 om Arbeids- og velferdsetatens plikt til å informere om gjeldende regelverk, både av nasjonalt og internasjonalt opphav, og om hvilke rettigheter og plikter dette medfører for den enkelte. Utvalget foreslo et nytt andre punktum i bestemmelsen, slik at etatens ansvar for å formidle allmenn informasjon om trygdelovgivningen, skal gå tydeligere fram og understrekes. Følgende ordlyd ble foreslått:
«Etaten skal legge til rette for at enhver kan få kjennskap til sine rettigheter og plikter etter nasjonal og internasjonal trygderett.»
Etter utvalgets syn innebærer ikke forslaget noen materielle endringer.
Når det gjelder tolkningen av gjeldende arbeids- og velferdsforvaltningslov § 4 andre ledd, viste utvalget først til at det følger av bestemmelsen at etaten skal forvalte folketrygdloven og andre lover som ligger til etaten, og sikre riktig ytelse til den enkelte. Utvalget uttalte i NOU 2021: 8 punkt 17.5 følgende om forståelsen av denne regelen:
«I tillegg til ansvaret for å tolke og anvende reglene korrekt, ligger det i dette at etaten også skal sikre publikum tilgang til informasjon om ytelser som kan være aktuelle i ulike livssituasjoner. Dette omfatter både generell informasjon, eksempelvis på internett eller i brosjyrer, og spesifikk informasjon i situasjoner som allerede har oppstått.
Ettersom de nasjonale trygdereglene virker sammen med trygdeavtalene og reglene i trygdeforordningen, vil det også være en del av ansvaret å informere om disse reglene.»
I utredningen punkt 19.4 står det videre dette om forståelsen av gjeldende rett:
«Det vil følge både av den allmenne veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11, og av Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 slik den lyder, at det påhviler etaten å legge til rette for at den enkelte kan få oversikt over hvilke rettigheter og plikter som følger både av nasjonal trygdelovgivning og de folkerettslige forpliktelsene Norge har påtatt seg med betydning for trygdekoordinering. Det vil også være sentralt at slik informasjon setter den enkelte i stand til å forutberegne sin egen rettsstilling i de ulike situasjonene der trygdelovgivning både av nasjonal og internasjonal karakter kan gjøre seg gjeldende. Utvalget foreslår et tillegg i bestemmelsens andre ledd for å understreke etatens ansvar på dette området.»
Utvalgets begrunnelse for forslaget om å presisere Arbeids- og velferdsetatens ansvar for å informere, er at den materielle trygdelovgivningen er sammensatt og komplisert. Gjennomføringen av de folkerettslige forpliktelsene og forslagene om folkerettsmarkører vil ikke nødvendigvis gjøre innholdet i reglene synlig og forståelig for personene reglene gjelder, og i liten grad hjelpe personer uten juridisk bakgrunn, som ikke har lovteksten som sin hovedkilde for informasjon.
9.3 Høringsinstansenes syn
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Jussbuss, Unio og YS gir uttrykk for direkte støtte til utvalgets forslag om endring av arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4, mens andre synes å gi mer forutsetningsvis uttrykk for støtte.
Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at det som utvalget har foreslått å ta inn i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4, allerede følger av veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11, samt forutsetningsvis av § 4 slik den lyder i dag. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter ikke forslaget om å lovfeste en ny plikt. Direktoratet viser til at de er i gang med et større arbeid knyttet til oppfølgingen av utvalgets utredning, herunder hvordan retningslinjer og rutiner på best mulig måte skal sikre god informasjon til brukere og eventuelle fullmektiger.
9.4 Departementets vurdering og forslag
Det er noe uklart om utvalget foreslo en presisering av den alminnelige veiledningsplikten som uansett følger av forvaltningsloven § 11 og/eller en lovfesting av en opplysningsplikt. Departementet forstår det imidlertid slik at utvalget foreslo å lovfeste en opplysningsplikt for Arbeids- og velferdsetaten, som omfatter både nasjonalt regelverk og folkerettslige avtaler med betydning for trygdekoordinering. Departementet mener for øvrig at det uansett ikke ville være hensiktsmessig med en presisering av den alminnelige veiledningsplikten. En særlov bør som hovedregel ikke inneholde regler som bare gjentar det som allerede følger av generell lov, se blant annet mothensyn framhevet i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov kapittel 20.
Det kan i utgangspunktet framstå som unødvendig å lovregulere en opplysningsplikt for Arbeids- og velferdsetaten. Det er også en viss risiko for at en slik regel blir vag og lite egnet til å gi borgerne realistiske forventninger. Videre kan opplysningsplikten som går fram av arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 muligens dekke noe av behovet.
Departementet har imidlertid kommet til at det bør lovfestes en opplysningsplikt. Brukere kan ha særlige utfordringer med å orientere seg i regelverket, som er omfattende, komplekst og komplisert, og med et sterkt internasjonalt aspekt. De kan derfor ha et større behov for informasjon på dette området enn på en del andre forvaltningsområder. Videre gjelder dette viktige goder og rettigheter. Departementet viser også til at opplysningsansvaret er berørt i fortalen til gjennomføringsforordningen.
Departementet foreslår å følge opp utvalgets forslag om å lovfeste en opplysningsplikt for Arbeids- og velferdsetaten i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 andre ledd andre punktum, men slik at ordlyden justeres noe for å framheve at det dreier seg om en opplysningsplikt. Den alminnelige veiledningsplikten skal fortsatt følge av forvaltningsloven § 11. Lovfesting av opplysningsplikten innebærer ikke noe nytt, men er en tydeliggjøring av direktoratets ansvar. Departementet viser til ordlyden i forslaget, der det går fram at etaten skal legge til rette for at enhver kan få kjennskap til rettigheter og plikter etter nasjonal og internasjonal trygderett.
Det vises til lovforslaget, arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 andre ledd andre punktum, og de tilhørende spesialmerknadene.