8 Folketrygdlovens bestemmelser om oppholdskrav

8.1 Innledning

Trygdekoordineringsutvalget foreslo ikke omfattende EØS-tilpasninger av hele trygdelovgivningen, med sikte på at alle regler for grensekryssende tilfeller skal framgå direkte av lovteksten. De mente imidlertid at oppholdskravene i folketrygdloven for rett til sykepenger (§ 8-9), pleiepenger mv. (§ 9-4) og arbeidsavklaringspenger (§ 11-3) står i en særstilling, som rettferdiggjør at akkurat disse bestemmelsene skilles ut til materiell tilpasning. Utvalget foreslo derfor endringer i utformingen av oppholdskravene for å synliggjøre trygdeforordningens betydning for folketrygdlovens krav om opphold i Norge for disse ytelsene.

Ved å foreta materielle EØS-tilpasninger av enkeltbestemmelser i folketrygdloven, kan man imidlertid risikere å invitere til en feilaktig slutning om at hele loven er EØS-tilpasset, og dermed til at brukere overser behovet for å tolke og anvende lovens øvrige bestemmelser i samsvar med trygdeforordningens bestemmelser. Utvalget viste til at faren for slike feilaktige motsetningsslutninger kan begrenses gjennom å ta inn utfyllende folkerettsmarkører som synliggjør at lovens regler må fravikes eller suppleres der dette følger av forpliktelser i trygdeforordningen eller bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering.

Utvalget foreslo ikke tilsvarende endringer av oppholdskravene i folketrygdloven for dagpenger under arbeidsløshet (§ 4-2), hjelpemidler (§ 10-3) og stønader til enslig mor eller far (§ 15-3). De begrunnet i hovedsak dette med at vurderingen av når kravet til opphold i Norge for disse ytelsene gjelder fullt ut, og når det må suppleres med trygdeforordningen eller eventuelt annen EØS-rett, vil være langt mer komplisert enn de endringene som utvalget foreslo i oppholdskravene i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3.

Se NOU 2021: 8 punkt 15.9.

8.2 Gjeldende rett

8.2.1 Innledning

I punktene 8.2.2 til 8.2.4 omtales oppholdskravene i nasjonal rett, for henholdsvis sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger. I punkt 8.2.5 omtales trygdeforordningens bestemmelser som supplerer de nasjonale oppholdskravene for kontantytelser ved sykdom. Punkt 8.2.6 omtaler oppholdskrav for andre ytelser i folketrygdloven.

8.2.2 Sykepenger – folketrygdloven kapittel 8

Sykepenger er regulert i folketrygdloven kapittel 8. Formålet med ytelsen er å kompensere for bortfall av arbeidsinntekt for yrkesaktive personer som er arbeidsuføre på grunn av sykdom eller skade.

Rett til sykepenger forutsetter medlemskap i folketrygden. Videre må den sykmeldte som hovedregel ha vært i arbeid i minst fire uker umiddelbart før han eller hun ble arbeidsufør, jf. folketrygdloven § 8-2. Arbeidsuførheten må ha ført til tap av pensjonsgivende inntekt, jf. folketrygdloven § 8-3. Dersom den sykmeldte delvis kan utføre sine vanlige arbeidsoppgaver, eller andre tilrettelagte arbeidsoppgaver, ytes det graderte sykepenger, jf. folketrygdloven § 8-6. Sykepenger kan ytes i inntil 52 uker, jf. folketrygdloven § 8-12.

Det stilles krav til aktivitet og medvirkning, jf. folketrygdloven §§ 8-7 a og 8-8. Den sykmeldte skal så tidlig som mulig, og senest innen åtte uker, prøve seg i arbeidsrelatert aktivitet, med mindre medisinske grunner klart er til hinder for dette. Retten til sykepenger faller bort dersom medlemmet uten rimelig grunn nekter å gi opplysninger, å medvirke til utredning, eller å ta imot tilbud om behandling eller arbeidsutprøving mv.

Etter folketrygdloven § 8-9 første ledd er det som hovedregel et vilkår for rett til sykepenger at man er medlem av folketrygden og oppholder seg i Norge. Sykepenger ytes i utlandet til en person som er pliktig eller frivillig medlem i folketrygden under opphold i utlandet i henhold til folketrygdloven § 2-5, § 2-6 eller § 2-8 eller til et medlem som er innlagt i helseinstitusjon for norsk offentlig regning eller som får oppholdet dekket etter avtale med annen stat om trygd, jf. § 8-9 andre ledd. Etter søknad kan et medlem også få sykepenger under opphold i utlandet i inntil fire uker i løpet av en tolvmånedersperiode. Sykepenger ved midlertidig utenlandsopphold på inntil fire uker kan bare gis når det er avklart med arbeidsgiver og sykmelder at utenlandsoppholdet ikke vil være til hinder for planlagt aktivitet og behandling. Det er også et vilkår at utenlandsoppholdet ikke vil hindre Arbeids- og velferdsetatens kontroll og oppfølging. Det gjelder egne regler ved opphold i andre EØS-stater for personer som er omfattet av trygdeforordningen, se punkt 8.2.5.

8.2.3 Pleiepenger mv. – folketrygdloven kapittel 9

Folketrygdloven kapittel 9 regulerer rett til omsorgspenger (sykt-barn-dager), pleiepenger og opplæringspenger. Rett til ytelser etter kapittel 9 forutsetter medlemskap i folketrygden, at medlemmet har vært i arbeid i minst fire uker umiddelbart før fraværet fra arbeidet (opptjeningstid) og at medlemmet har tapt pensjonsgivende inntekt på grunn av fravær fra arbeidet på grunn av et barns, en barnepassers eller en nærståendes sykdom.

En arbeidstaker, frilanser eller selvstendig næringsdrivende som har omsorg for barn, kan få omsorgspenger dersom han eller hun er borte fra arbeidet fordi barnet eller barnepasseren er syk, fordi barnet skal til lege e.l., eller fordi barnepasseren må ta vare på et annet barn som er sykt eller skal til lege e.l.

Et medlem av folketrygden som har omsorg for barn under 18 år, har rett til pleiepenger når barnet på grunn av sykdom, skade eller lyte har behov for kontinuerlig tilsyn og pleie, og medlemmet må være borte fra arbeidet. På visse vilkår kan to omsorgspersoner få pleiepenger samtidig, og i noen tilfeller ytes pleiepenger uten hensyn til aldersgrensen på 18 år, jf. folketrygdloven § 9-10. Det kan ytes graderte pleiepenger dersom det er etablert tilsyns- og avlastningsordning deler av tiden, jf. folketrygdloven § 9-11.

Opplæringspenger ytes til medlem som har omsorg for barn med en funksjonshemning eller en langvarig sykdom, dersom vedkommende gjennomgår nødvendig opplæring for å kunne ta seg av og behandle barnet, jf. folketrygdloven § 9-14.

Bestemmelsen om krav til opphold i Norge står i § 9-4 og gjelder for alle de tre ytelsene. Som hovedregel er det et vilkår om å oppholde seg i Norge for å få rett til ytelser etter folketrygdloven kapittel 9. Ytelsen gis likevel ved opphold i utlandet dersom vedkommende under utenlandsoppholdet er medlem i folketrygden i henhold til folketrygdloven § 2-5, § 2-6 eller § 2-8, eller der vedkommende har omsorgen for et barn som er innlagt i helseinstitusjon for norsk offentlig regning, eller der barnet får oppholdet dekket etter avtale med en annen stat om trygd, jf. § 9-4 andre ledd. Et medlem kan også ellers få ytelser i inntil åtte uker i løpet av en tolv måneders periode. Det gjelder egne regler ved opphold i andre EØS-stater for personer som er omfattet av trygdeforordningen, se punkt 8.2.5.

For ytelser etter folketrygdloven kapittel 9, er det ikke krav til aktivitet eller oppfølging av mottakeren av ytelsen på samme måte som for sykepenger, men det stilles krav om at mottakeren må informere Arbeids- og velferdsetaten om utenlandsoppholdet.

8.2.4 Arbeidsavklaringspenger – folketrygdloven kapittel 11

Arbeidsavklaringspenger er regulert i folketrygdloven kapittel 11. Formålet med ytelsen er å sikre inntekt for personer med nedsatt arbeidsevne som har behov for aktiv behandling eller arbeidsrettede tiltak, eller som får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid, jf. folketrygdloven §§ 11-1, 11-5 og 11-6.

I motsetning til hva som er tilfellet for sykepenger og pleiepenger mv., stilles det ikke krav til tidligere yrkesaktivitet. Både personer som tidligere har vært i arbeid, og personer uten noen erfaring fra arbeidslivet, kan få innvilget arbeidsavklaringspenger.

Det er et vilkår at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten. Sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen, jf. folketrygdloven § 11-5. En mottaker av arbeidsavklaringspenger skal bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid og få jevnlig oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Aktivitetene fastsettes i en individuell aktivitetsplan, jf. folketrygdloven § 11-7 andre ledd. Medlemmets plikt til aktivt å bidra i prosessen med å komme i arbeid, følger av folketrygdloven § 11-7 første ledd. Fravær fra fastsatt aktivitet eller manglende oppfølging av bestemte aktivitetsplikter uten rimelig grunn, kan føre til stans eller reduksjon av ytelsen, jf. folketrygdloven §§ 11-8 og 11-9. Arbeidsavklaringspenger gis i inntil tre år. Stønadsperioden kan forlenges med inntil to år etter særlige unntaksregler, jf. folketrygdloven § 11-12.

For arbeidsavklaringspenger er det krav om fem års forutgående medlemskap i folketrygden umiddelbart før kravet om ytelsen settes fram, jf. folketrygdloven § 11-2. Etter § 11-2 andre ledd er det tilstrekkelig med ett års umiddelbart forutgående medlemskap før kravet om ytelsen settes fram, dersom vedkommende enten var medlem i folketrygden da arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten, og etter fylte 16 år har perioder med medlemskap som minst tilsvarer perioder uten medlemskap, eller etter fylte 16 år har vært medlem i folketrygden med unntak av maksimum fem år.

Etter folketrygdloven § 11-3 første ledd er det et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at medlemmet oppholder seg i Norge. Det er gitt unntak fra oppholdskravet for personer som får medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak i utlandet i samsvar med gjeldende aktivitetsplan, jf. § 11-3 andre ledd. Det kan også søkes om å få ytelsen under opphold i utlandet i inntil fire uker per kalenderår, jf. § 11-3 tredje ledd. Ettersom medlemmets aktivitetsplikt, jf. folketrygdloven § 11-7, gjør seg gjeldende ved opphold både i og utenfor Norge, er det en forutsetning at dette er forenlig med fastsatt aktivitetsplan og ikke hindrer Arbeids- og velferdsetatens oppfølging og kontroll. Mottakere som forsørger barn, har rett til barnetillegg, jf. folketrygdloven § 11-20. Det er et vilkår at barnet er bosatt og oppholder seg i Norge, inkludert Svalbard, men det kan likevel ytes barnetillegg dersom utenlandsoppholdet ikke varer mer enn 90 dager i løpet av en 12 måneders periode, eller barnet oppholder seg utenlands og likevel er pliktig medlem av trygden (§ 2-5 andre ledd), eller barnet er med mottakeren av barnetillegget utenlands i tråd med unntakene i § 11-3 andre ledd (får medisinsk behandling eller deltar på arbeidsrettet tiltak i samsvar med aktivitetsplanen).

Det gjelder egne regler ved opphold i andre EØS-stater for personer som er omfattet av forordningen, se punkt 8.2.5.

8.2.5 Trygdeforordningen artiklene 7 og 21

Prinsippet om at kontantytelser ikke skal være gjenstand for reduksjon, tillegg, suspensjon, tilbaketrekking eller konfiskering kun fordi den begunstigede eller vedkommendes familiemedlemmer bor i en annen EØS-stat (eksportabilitetsprinsippet), er oppstilt i trygdeforordningen artikkel 7. Bestemmelsen gjelder for alle kontantytelser som omfattes av trygdeforordningen, med mindre noe annet er særskilt bestemt i forordningen. For eksempel gir artikkel 63 i forordningen særskilte regler for arbeidsløshetsytelser som modifiserer eksportabilitetsprinsippet i artikkel 7. Disse særreglene omtales i punkt 8.2.6 og i spesialmerknaden til ny § 4-1 a.

For kontantytelser ved sykdom slår trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 fast at ytelsen skal gis «… fra den kompetente institusjon i samsvar med lovgivningen den anvender». Det er noe uklart hvordan artikkel 7 og artikkel 21 nr. 1 forholder seg til hverandre. I NOU 2021: 8 punkt 5.6 drøftet Trygdekoordineringsutvalget forholdet mellom artiklene 7 og 21 slik:

«Forholdet mellom disse to bestemmelsene er ikke klart og har vært gjenstand for debatt i kjølvannet av saken om feilpraktisering av trygdeforordningen. Ordlyden i de to bestemmelsene kan tilsi en sondring ut fra om en person befinner seg i den kompetente staten eller i en annen stat når et krav om en kontantytelse fremsettes. Artikkel 7 gjelder etter sin ordlyd kontantytelser «som utbetales», og sikrer at flytting til, og eventuelt opphold i, en annen medlemstat ikke fører til at ytelsen reduseres, endres, midlertidig stanses eller bortfaller bare fordi mottakeren gjør bruk av retten til fri bevegelighet. Artikkel 21 nr. 1 gjelder derimot etter sin ordlyd en trygdedekket person (og medlemmer av hans/hennes familie) som «bor eller oppholder seg i en annen medlemsstat», og slår fast at dette ikke avskjærer retten til kontantytelser fra den kompetente staten.»

Departementet forstår EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i sak E-8/20 slik at retten her legger til grunn at forordningen artikkel 7 hindrer EØS-statene i å gjøre ytelsene som er omfattet av forordningen betinget av bosted, og at statene dermed heller ikke kan stille krav om «kontinuerlig fysisk opphold». Videre forstås domstolens uttalelse slik at artikkel 21 ikke gir noen særregler for kontantytelser ved sykdom til å gjøre unntak fra retten til fortsatt å motta trygdeytelser når medlemmet oppholder seg midlertidig i en annen EØS-stat, se avsnittene 138–143. Uavhengig av hvorvidt man går via artikkel 7 eller artikkel 21 nr. 1, vil imidlertid resultatet bli det samme med hensyn til hva som gjelder når en mottaker av en kontantytelse ved sykdom er bosatt eller oppholder seg i utlandet. Bestemmelsene som er gitt i eller i medhold av folketrygdloven, må tolkes og anvendes i samsvar med de folkerettslige forpliktelsene Norge har påtatt seg med hensyn til trygdekoordinering. Dette innebærer at der det for kontantytelser ved sykdom stilles krav om opphold i Norge, må dette anses oppfylt ved opphold i andre EØS-stater, for personer som omfattes av forordningens personkrets.

Arbeids- og velferdsetaten praktiserer i dag bestemmelsene om oppholdskrav for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger i tråd med trygdeforordningen.

8.2.6 Andre ytelser i folketrygdloven med oppholdskrav

8.2.6.1 Innledning

Det gjelder oppholdskrav også for enkelte andre ytelser i folketrygdloven enn sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger. Under gis det en omtale av disse.

8.2.6.2 Dagpenger under arbeidsløshet – folketrygdloven kapittel 4

For rett til dagpenger under arbeidsløshet er det i folketrygdloven § 4-2 et krav om at dagpengemottakeren som hovedregel må oppholde seg i Norge. Departementet har i forskrift 16. september 1998 nr. 890 om dagpenger under arbeidsløshet (dagpengeforskriften) gitt unntak fra oppholdskravet.

For arbeidsløshetsytelser er det gitt særlige regler i trygdeforordningen artikkel 63 om at forbudet mot oppholdskrav bare gjelder i de tilfellene arbeidssøkeren er omfattet av trygdeforordningen artikkel 64, 65 eller 65 a, og kun innenfor de rammene som følger av disse bestemmelsene. EFTA-domstolen har i sine rådgivende uttalelser i sakene E-13/20 og E-15/20 fastslått at trygdeforordningens regulering er uttømmende. Artikkel 64 gir på visse vilkår dagpengemottakere rett til å ta med norske dagpenger i inntil tre måneder til andre EØS-stater for å søke arbeid der. Artikkel 65 gir særlige regler for hvilken EØS-stat som skal ha ansvaret for ytelser ved arbeidsløshet til personer som har vært bosatt i en annen EØS-stat enn den staten der vedkommende jobbet. Det følger av artikkel 65 at delvis og periodevise ledige skal ha dagpenger fra arbeidsstaten, mens helt ledige som hovedregel skal ha dagpenger fra bostedsstaten. Forordningen åpner for at en helt arbeidsløs som ikke kan defineres som en grensearbeider, kan velge å bli værende i arbeidsstaten og få dagpenger derfra. Artikkel 65 a gir særlige regler for næringsdrivende der det finnes en arbeidsløshetsytelse for næringsdrivende i arbeidsstaten, men ikke i bostedsstaten. Siden dagpenger fra folketrygden ikke gis til næringsdrivende, har artikkel 65 a ikke praktisk betydning i Norge.

For å synliggjøre der det etter trygdeforordningen gjelder unntak fra kravet om opphold i Norge, har departementet i dagpengeforskriften § 13-4 gitt særlige unntak fra oppholdskravet. Det er videre krav om at barnet må oppholde seg i Norge, når det utbetales barnetillegg til dagpengene etter folketrygdloven § 4-12. I dagpengeforskriften § 13-7 er det gitt regler om at barnetillegget også kan gis for forsørget barn som er bosatt i en annen EØS-stat eller i Sveits.

8.2.6.3 Stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet (hjelpemidler mv.) – folketrygdloven kapittel 10

Det følger av folketrygdloven § 10-3 at medlemmet som hovedregel må oppholde seg i Norge for å ha rett til stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i daglivet.

Ytelser etter folketrygdloven kapittel 10 kan blant annet gis til eie eller utlån. Hjelpemidler mv. gitt til eie er medlemmets eiendom og kan eksporteres fritt. Disse hjelpemidlene er dermed ikke berørt av oppholdskravet etter at de er innvilget. I utlånstilfellene blir stønadsmottakeren ikke eier av hjelpemidlet, men har i stedet en rett til å få et bestemt hjelpemiddel stilt til rådighet. Utlånshjelpemidler skal etter nasjonale regler i utgangspunktet leveres tilbake når vilkårene ikke lenger er oppfylt, for eksempel ved opphør av medlemskapet.

Det er to unntak fra oppholdskravet, jf. § 10-3 andre ledd. Stønad til høreapparat og ortopediske hjelpemidler kan gis under opphold i utlandet til medlemmer som har rett til helsetjenester i utlandet etter folketrygdloven § 5-24. For øvrige ytelser kan det gjøres unntak fra kravet om opphold når særlige grunner gjør det rimelig. I henhold til Arbeids- og velferdsetatens praksis er det adgang til å ta med mobile utlånshjelpemidler og trygdefinansiert kjøretøy ved utenlandsopphold av kortere varighet, som for eksempel ferie- og fritidsreiser. Ved utenlandsopphold utover dette, for eksempel i forbindelse med studier, vil retten til å beholde stønaden bero på en konkret vurdering. Arbeids- og velferdsetaten har et særlig ansvar for periodisk ettersyn, vedlikehold og gjenbruk for hjelpemidler mv. som gis i form av utlån. Dersom stønadsmottakeren oppholder seg i utlandet, vil det kunne være utfordrende for etaten å oppfylle disse pliktene på en hensiktsmessig måte.

Trygdekoordineringsutvalget viste i NOU 2021: 8 punkt 7.4.2 til at departementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet, på det tidspunktet rapporten ble ferdigstilt, arbeidet med å kartlegge hvilke stønader etter folketrygdloven kapittel 10 som må anses omfattet av forordningen.

Trygdeforordningen artikkel 3 regulerer hvilke nasjonale ytelser den kommer til anvendelse på. Forståelsen av forordningen artikkel 3 er nærmere fastlagt og utviklet gjennom EU-domstolens praksis. Det følger av domstolens praksis at det er to sentrale vilkår for om en nasjonal ytelse er omfattet av trygdeforordningen: Om ytelsen tilkjennes etter lovbestemte kriterier, uten noen form for individuell eller skjønnsmessig bedømmelse av søkerens personlige behov, og om den dekker en risiko som er angitt i forordningen artikkel 3 nr. 1. Opplistingen i artikkel 3 nr. 1 er uttømmende, og en ytelse som ikke kan knyttes opp mot en av risikoene, faller utenfor forordningens virkeområde.

Risikoene angitt i artikkel 3, er ikke definert i forordningen. Rettspraksis fra EU-domstolen kaster lys over innholdet i flere av dem, men det er ikke utviklet uttømmende kriterier som i alle tilfeller avklarer hvilke ytelser som omfattes av de ulike risikoene i trygdeforordningen. Det kan dermed være vanskelig å skille og kategorisere de ulike EØS-statenes nasjonale ytelser under en EØS-rettslig forståelse av de forskjellige risikoene i forordningen. Dette gjør seg særlig gjeldende for stønadene som gis med hjemmel i folketrygdloven kapittel 10, som sammenlignet med de andre stønadskapitlene i folketrygdloven har et fragmentarisk preg. Siden dagens folketrygdlov trådte i kraft 1. mai 1997, har kapittel 10 blitt endret flere ganger. Blant annet har det kommet til ytelser ved overføring fra andre stønadskapitler, herunder ortopediske hjelpemidler som tidligere var regulert i folketrygdloven kapittel 5. Resultatet er at kapittel 10 nå omfatter ulike stønadsformer, som tilskudd, utlån og tjenester, som gis til ulike formål.

De generelle vilkårene for rett til stønad til hjelpemidler er opplistet i folketrygdloven §§ 10-3 til 10-6. Folketrygdloven § 10-5 gir nærmere vilkår for å få rett til stønad til ytelser i arbeidslivet, herunder høyere utdanning. Stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet og til pleie i hjemmet følger av § 10-6. De ulike stønadsformene framgår av § 10-7 første ledd, og retten til den enkelte stønaden er nærmere fastsatt i tilhørende forskrifter med hjemmel i § 10-7 fjerde ledd. Etter § 10-7 første ledd gis det stønad til hjelpemidler, herunder skolehjelpemidler med unntak av læremidler (bokstav a), høreapparat (bokstav b), grunnmønster til søm (bokstav c), førerhund (bokstav d), lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte (bokstav e), tolkehjelp for hørselshemmede (bokstav f), tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde (bokstav g), motorkjøretøy eller annet transportmiddel (bokstav h) og ortopediske hjelpemidler, brystproteser, ansiktsdefektproteser, øyeproteser og parykk (bokstav i). Det kan også gis stønad til ombygging av maskiner og tilrettelegging av fysisk miljø på arbeidsplassen og tilskott til opplæringstiltak etter henholdsvis andre og tredje ledd.

Det vises til spesialmerknaden til ny § 10-1 a i kapittel 11 i proposisjonen her for nærmere redegjørelse for kriterier for kategorisering av stønadene etter folketrygdloven kapittel 10 og trygdeforordningens betydning for stønader som omfattes av forordningen.

8.2.6.4 Stønad til enslig mor eller far

For rett til stønader til enslig mor eller far stilles det i folketrygdloven § 15-3 første ledd krav om at både forelderen og barnet må oppholde seg i Norge. Det er i andre ledd gitt unntak fra oppholdskravet for stønadsmottakere som oppholder seg i utlandet i mindre enn seks uker i løpet av en tolv måneders periode, og der utenlandsoppholdet skyldes arbeid for norsk arbeidsgiver. Som nevnt i punkt 7.5.1, er stønadene til enslig mor eller far vurdert å falle utenfor trygdeforordningens virkeområde. Etter artikkel 7 nr. 2 i forordning (EU) nr. 492/2011 om fri rørsle av arbeidstakarar innanfor EØS vil det imidlertid for stønadene til enslig mor eller far måtte gjøres unntak fra oppholdskravet for forelderen og barnet når stønadsmottakeren jobber i Norge, men er bosatt i en annen EØS-stat.

8.2.6.5 Forsørgingstillegg til uføretrygd og alderspensjon

En alderspensjonist som får alderspensjonen beregnet etter de gamle opptjeningsreglene i folketrygden (folketrygdloven kapitlene 3 og 19) kan få forsørgingstillegg. Det kan ytes barnetillegg for barn under 18 år som pensjonisten forsørger, og ektefelletillegg for ektefelle pensjonisten forsørger. Fra og med 1. januar 2025 bortfaller tilleggene. Uføre som forsørger barn under 18 år, kan få barnetillegg til uføretrygden (folketrygdloven kapittel 12). Etter 2015 gis det ikke ektefelletillegg til uføretrygd. Uføre som før 1. januar 2015 hadde rett til et behovsprøvd ektefelletillegg til uførepensjonen, beholder tillegget ut vedtaksperioden for ektefelletillegget, men likevel ikke etter 31. desember 2024.

For rett til barnetilleggene er det som hovedregel et vilkår at den som forsørger barnet er medlem av folketrygden, og at barnet selv er medlem i trygden og oppholder seg i Norge. Som for ytelsene til livsopphold vil bosetting og opphold i en annen EØS-stat som utgangspunkt likestilles med bosetting og opphold i Norge. Tilsvarende oppholdskrav gjelder for ektefelletillegg til alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19.

Barnetillegg til mottakere av dagpenger og arbeidsavklaringspenger er omtalt sammen med omtalen av de respektive ytelsene.

8.3 Utvalgets forslag

Trygdekoordineringsutvalget påpekte i NOU 2021: 8 punkt 15.9 at bestemmelsene om krav til opphold i Norge for ytelsene sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3 isolert sett gir uttrykk for en rettstilstand som står i direkte motstrid til Norges forpliktelser etter EØS-retten, og da særlig trygdeforordningen artikkel 7 og/eller artikkel 21 nr. 1.

Utvalget påpekte at både trygdeforordningen artikkel 7 og artikkel 21 nr. 1 innebærer at kontantytelser ved sykdom fra folketrygden, som sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger, ikke kan reduseres eller avslås utelukkende med den begrunnelse at mottakeren ønsker å oppholde seg, eller faktisk har oppholdt seg, i en annen EØS-stat. Slik disse oppholdskravene i folketrygdloven nå framstår, gir de ikke uttrykk for at kontantytelser under sykdom etter trygdeforordningen kan beholdes under opphold i andre EØS-stater – uansett lengde.

Med utgangspunkt i Arnesen-utvalgets vurdering av EØS-rettens føringer for oppholdskravene, se NOU 2020: 9, drøftet Trygdekoordineringsutvalget også om EØS-retten tillater at det, av hensyn til Arbeids- og velferdsetatens mulighet for å føre kontroll, opprettholdes visse begrensninger i adgangen til lengre opphold i andre EØS-stater, eventuelt bare for mottakere av sykepenger eller arbeidsavklaringspenger som har (ikke ubetydelig) restarbeidsevne. Trygdekoordineringsutvalget vurderte imidlertid at handlingsrommet er begrenset i lys av EFTA-domstolens tilnærming til trygdeforordningen artikkel 7 og artikkel 21 nr. 1 og hovedreglene om fri bevegelighet i sak E-8/20.

Trygdekoordineringsutvalget drøftet også, i NOU 2021: 8 punkt 15.9, Arnesen-utvalgets spørsmål om en nærliggende tilpasning til EØS-rettens krav ville være å oppheve oppholdskravet i folketrygdloven for ulike kontantytelser under sykdom. Arnesen-utvalget mente at de hensynene oppholdskravet er ment å ivareta, kan ivaretas gjennom konkrete aktivitetsplikter som tar sikte på å bringe den enkelte trygdemottakeren tilbake til arbeidslivet. Trygdekoordineringsutvalget var ikke uenig i dette, men påpekte at en slik endring også vil ha virkning for personer og typetilfeller som ikke er omfattet av EØS-retten eller Norges øvrige folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering. Trygdekoordineringsutvalget mente at vurderingen av et slikt endringsforslag lå utenfor utvalgets mandat, og de avsto derfor fra å legge fram et slikt forslag.

Utvalget vurderte også en generell utvidelse av oppholdskravet til «opphold i områder omfattet av trygdeforordningen», men påpekte at det i så fall ville gi utvidede rettigheter til medlemmer av folketrygden som i utgangspunktet ikke er omfattet av trygdeforordningens personkrets.

Utvalget foreslo at oppholdskravene for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger endres slik at ordlyden i bestemmelsene også i EØS-tilfellene reflekterer det som er gjeldende rett. Utvalget foreslo at bestemmelsene omformuleres slik at de tydeliggjør reglene for personer som er omfattet av trygdeforordningens personkrets – enten ved at de er EØS-borgere eller i familie med en EØS-borger, slik at forordningen gjelder for dem i kraft av EØS-avtalen, eller ved at forordningen er gitt anvendelse for dem gjennom nordisk konvensjon, EFTA-konvensjonen eller avtalene knyttet til Brexit.

Utvalget diskuterte ulike formuleringer av bestemmelsene om oppholdskrav for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger, for å sikre at lovteksten i større grad reflekterer Norges folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering, se nærmere i NOU 2021: 8 punkt 15.9. Utvalget formulerte forslaget til bestemmelsen om oppholdskrav i sykepengekapitlet, § 8-9 første ledd, slik:

«Det er et vilkår for rett til sykepenger at medlemmet oppholder seg i Norge. For et medlem som omfattes av trygdeforordningen etter folkerettslige bestemmelser som nevnt i §§ 1-3 og 1-3 a, likestilles opphold i et land eller område der forordningen er gitt anvendelse for vedkommende, med opphold i Norge.»

Utvalget foreslo en tilsvarende endring i § 11-3, men de foreslo ingen direkte endring i § 9-4 (omsorgspenger, pleiepenger og opplæringspenger), siden denne bestemmelsen på det tidspunktet utvalget arbeidet kun henviste til oppholdskravet i § 8-9. Fra 1. juni 2021 er imidlertid § 9-4 endret, slik at den gir egne bestemmelser om oppholdskravet for ytelser etter kapittel 9, og henvisningen til § 8-9 er dermed fjernet, jf. Prop. 104 L (2020–2021).

Utvalget foreslo også å endre unntaksbestemmelsene for når det likevel kan ytes stønad ved utenlandsopphold i de samme bestemmelsenes andre og tredje ledd. Utvalget foreslo at ordlyden «utlandet» i unntakene ble endret til «andre land og områder enn dem nevnt i første ledd».

Det er flere bestemmelser i folketrygdloven og trygdelovgivningen for øvrig som, lest isolert, vil gi et annet resultat enn det som er gjeldende rett når bestemmelsene suppleres med EØS-retten. For eksempel må vilkåret om fem års forutgående trygdetid for rett til arbeidsavklaringspenger anvendes slik at opptjeningstid fra andre EØS-stater medregnes, jf. trygdeforordningen artikkel 6. I utredningen punkt 15.9 viste Trygdekoordineringsutvalget til at det kan hevdes å være lite konsistent kun å endre bestemmelsene om oppholdskrav for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger, uten å endre de andre bestemmelsene i folketrygdloven som må suppleres med trygdeforordningens bestemmelser. Selv om oppholdskravene etter utvalgets oppfatning står i en særstilling, ble det påpekt at det er snakk om forskjell i grad snarere enn i art. Utvalget viste imidlertid til at de øvrige EØS-rettslige føringene etter deres syn er av en noe annen karakter enn den retten til fri bevegelighet i EØS som de nevnte oppholdskravene støter an mot, og uttalte:

«Utvalget er […] kommet til at man må unngå at det beste blir det godes fiende, og at oppholdskravene i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3 står i en særstilling som rettferdiggjør at de skilles ut til materiell tilpasning.»

For øvrig viste utvalget til at det finnes eksempler fra de øvrige nordiske statene på at det er gjort særtilpasninger i nasjonale oppholdskrav på trygdeområdet av hensyn til blant annet trygdeforordningen.

Som vist i punkt 8.2.6 finnes det lignende oppholdskrav som i bestemmelsene for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger, i folketrygdloven § 4-2 om dagpenger under arbeidsløshet, § 10-3 om hjelpemidler mv. og § 15-3 om stønader til enslig mor eller far. Videre stilles det for flere ytelser som gir rett til forsørgingstillegg (barnetillegg og ektefelletillegg), krav om opphold i Norge for den forsørgede. Også disse oppholdskravene reiser EØS-rettslige spørsmål. Trygdekoordineringsutvalget uttalte følgende om dette i punkt 15.9:

«Hjelpetiltak etter folketrygdloven kapittel 10 regnes som naturalytelser etter trygdeforordningen, og verken artikkel 7 eller 21 nr. 1 kommer til anvendelse. For dagpenger er utgangspunktet at retten til å motta dem under opphold i andre medlemsstater, bare gjelder i de spesielle tilfellene som faller inn under særreglene i trygdeforordningen artiklene 64 og 65. For stønad til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15 er utvalgets vurdering at noen, men ikke alle ytelsene er omfattet av trygdeforordningen. Forsøk på å endre folketrygdloven §§ 4-2, 10-3 og/eller 15-3 slik at bestemmelsene reflekterer når kravet til opphold i Norge gjelder fullt ut, og når det må suppleres med trygdeforordningen eller eventuelt annen EØS-rett, vil være langt mer komplisert enn de endringene som utvalget foreslår i oppholdskravene i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3.»

Utvalget mente at faren for feilaktige motsetningsslutninger for de andre ytelsene vil kunne begrenses gjennom forslaget om omfattende folkerettsmarkører.

8.4 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget til endringene i oppholdskravene for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger. Arbeids- og velferdsdirektoratet, Europabevegelsen, Jussbuss, Justis- og beredskapsdepartementet, Statens pensjonskasse, Unio og YS har uttrykt støtte til Trygdekoordineringsutvalgets forslag om å synliggjøre i loven at opphold i områder der trygdeforordningen får anvendelse, likestilles med opphold i Norge. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter utvalgets vurdering av at de aktuelle bestemmelsene står i en særstilling som rettferdiggjør at de skilles ut til materiell tilpasning. Skattedirektoratet har ikke konkrete merknader til forslaget om endring av oppholdskravene, men uttaler på generelt grunnlag at det er viktig å få fram henvisninger til Norges folkerettslige forpliktelser i lovgivningen. Advokatforeningen uttalte seg ikke direkte om de foreslåtte endringene i oppholdsbestemmelsene for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger, men ga uttrykk for at utredningen etter deres syn ikke gir et tilstrekkelig grunnlag for å innføre materielle bestemmelser i norske lover som innebærer en tolkning av de folkerettslige reglene. Med unntak av Arbeids- og velferdsdirektoratet har ingen av høringsinstansene merknader til det materielle innholdet i forslaget.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at trygdeforordningen har en annen innretning enn forordninger flest, ettersom den er utformet for å virke sammen med nasjonale regler. De er enige i at folketrygdloven som helhet blir vanskelig tilgjengelig dersom man går for langt i å forsøke å tilpasse de enkelte bestemmelsene, men at en noe større grad av tilpasning framstår som hensiktsmessig. Utvalgets synspunkt om at oppholdskravene står i en særstilling støttes. Unio er enig i utvalgets vurdering om at en full EØS-tilpasning eller folkerettslig tilpasning av trygdelovgivningen ikke er hensiktsmessig, men viser til at det er et særskilt behov for å endre lovteksten i bestemmelsene om oppholdskrav for sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger.

Flere av høringsinstansene har merket seg at de foreslåtte endringene om opphold i områder der trygdeforordningen får anvendelse, kun vil gjelde for personer som kan påberope seg forordningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener kommunikasjonen mot brukere og rettsanvendere vil kunne forenkles med en utforming av oppholdskravet som likestiller opphold i alle stater og områder som er forpliktet av trygdeforordningen, uavhengig av om de berørte personene har krav på likebehandling. Det erkjennes samtidig at en slik løsning vil kunne være egnet til å skape forvirring, ettersom dette vil skille seg fra hva som normalt vil være trygdeforordningens anvendelsesområde.

Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at de EØS-rettslige forholdene ved oppholdskrav i folketrygdloven § 4-2 (dagpenger) også bør lovfestes, særlig fordi disse skiller seg nokså tydelig fra hva som gjelder for kontantytelser ved sykdom.

Jussbuss mener det er bra at den foreslåtte ordlyden understreker at søknadsplikten kun gjelder «opphold i andre land og områder enn dem nevnt i første ledd».

LO uttaler at EU/EFTA-domstolene har hatt en tendens til utvidende tolkninger av trygdeforordningen, hvor domstolene tilstår nye trygderettigheter uten at embetsverk og politikere, verken nasjonalt eller i EU-systemet, har drøftet de økonomiske konsekvensene for de nasjonale trygdesystemene og arbeidet med å administrere dem. EFTA-domstolens avgjørelse i saken om oppholdsbestemmelsene for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger, E-8/20, trekkes fram som et eksempel på at domstolen brukte tjenestereglene til å utvikle supplerende rettigheter.

8.5 Departementets vurdering og forslag

8.5.1 Innledning

Bestemmelsene i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3 stiller som et vilkår for rett til henholdsvis sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger at medlemmet oppholder seg i Norge. Som tidligere nevnt, innebærer de generelle reglene om eksportabilitet i trygdeforordningen at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses fordi mottakeren er bosatt eller oppholder seg i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv gir regler om noe annet. Følgelig må opphold i andre EØS-stater likestilles med opphold i Norge for personer som er omfattet av trygdeforordningen. Dette innebærer at de som er omfattet av trygdeforordningen, enten direkte eller gjennom andre avtaler som gir forordningen anvendelse for dem, og som reiser til stater og områder som faller inn under forordningens dekningsområde, lovmessig skal behandles som om de reiste internt i Norge. For eksempel kan en norsk statsborger, eller en statsborger i en annen EØS-stat, som mottar sykepenger, reise til og oppholde seg i Spania på samme måte som i Norge, uten at retten til ytelsen påvirkes. Kravet om opphold i Norge, med den begrensede adgangen til utenlandsopphold etter någjeldende §§ 8-9, 9-4 og 11-3 i folketrygdloven, får dermed bare anvendelse for denne personkretsen når de reiser til stater utenfor dekningsområdet til trygdeforordningen. For eksempel må en norsk statsborger, eller en statsborger i en annen EØS-stat, som mottar sykepenger, søke om å beholde ytelsen etter folketrygdloven § 8-9 tredje ledd under opphold i Japan. For medlemmer som ikke er omfattet av trygdeforordningen (tredjelandsborgere), og som heller ikke er omfattet av avtaler som gir trygdeforordningen anvendelse, gjelder det ikke noen slik utvidelse av hvilke geografiske områder som skal likestilles med Norge. Disse må da som utgangspunkt oppholde seg innenfor Norges grenser for å få ytelser, men de kan beholde ytelser på reise hvis vilkårene i unntaksreglene (§ 8-9 andre og tredje ledd, § 9-4 andre og tredje ledd og § 11-3 andre og tredje ledd) er oppfylt, se punktene 8.2.2 til 8.2.4. Reglene for denne gruppen (uansett hvor de drar utenfor Norge) er med andre ord de samme som når den førstnevnte gruppen drar til for eksempel Japan.

Det er ingen referanse til trygdeforordningen eller EØS-retten i bestemmelsene om krav til opphold i Norge i folketrygdloven § 8-9, § 9-4 eller § 11-3. Som Trygdekoordineringsutvalget pekte på, framstår bestemmelsene da – lest isolert – å være i direkte motstrid med Norges forpliktelser etter trygdeforordningen.

Departementet ønsker å synliggjøre trygdeforordningens betydning for oppholdskravet for disse tre ytelsene direkte i lovteksten. Selv om det er få andre stater som har gjort slike tilpasninger, har saken om Arbeids- og velferdsetatens feilpraktisering av adgangen til å motta sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-stater vist at det kan være behov for en slik tydeliggjøring av trygdeforordningens betydning for oppholdskravet i lovteksten. Dette vil etter departementets syn også bidra til å gi et klarere og lettere tilgjengelig regelverk.

Som det framgår av kapittel 7 i proposisjonen her, har EØS-retten betydning for anvendelsen av folketrygdloven utover oppholdskravene. I hovedsak gjelder dette beregningsregler, opptjeningsregler og eksportregler, men også andre bestemmelser vil måtte ses i samsvar med EØS-retten. Departementet har vurdert om det er fare for uriktige motsetningsslutninger, når det foreslås å gjøre endringer kun for disse tre oppholdskravsbestemmelsene. Slike farer vil kunne opptre ulikt for de kapitlene der bestemmelsene om oppholdskrav endres (der vil det kunne skapes blindsoner mot øvrige EØS-konsekvenser for bestemmelsene i kapitlet) og de kapitlene der det ikke foreslås slike endringer. Risikoen for slike motsetningsslutninger reduseres etter departementets syn av de folkerettsmarkørene som foreslås i proposisjonen her. Formålet med folkerettsmarkørene er å synliggjøre at bestemmelsene i folketrygdloven vil måtte tolkes og anvendes i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser ved grensekryssende tilfeller.

Departementet viser til at utvalget også drøftet alternative måter å utforme oppholdskravet på, som på ulike måter ville innebære en utvidelse av retten til å motta de aktuelle ytelsene i utlandet. Etter departementets syn er det ikke hensiktsmessig å vurdere eventuelle utvidelser av adgangen til å motta ytelser i utlandet i forbindelse med denne proposisjonen. Formålet er å tydeliggjøre gjeldende rett, og de videre vurderingene er derfor knyttet til utvalgets forslag.

8.5.2 Synliggjøring av EØS-rettens betydning for kravene til opphold i Norge

Departementet støtter Trygdekoordineringsutvalgets forslag om å synliggjøre den adgangen personer som er omfattet av trygdeforordningen har til å motta sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger i stater eller områder som er omfattet av trygdeforordningens geografiske virkeområde. Trygdekoordineringsutvalget foreslo å beholde kravet til opphold i Norge, men samtidig å tilføye et nytt annet punktum i bestemmelsens første ledd som fastslår at «[f]or et medlem som omfattes av trygdeforordningen etter folkerettslige bestemmelser som nevnt i §§ 1-3 og 1-3 a, likestilles opphold i et land eller område der forordningen er gitt anvendelse for vedkommende, med opphold i Norge».

Departementet er enig i Trygdekoordineringsutvalgets forslag om å endre §§ 8-9 og 11-3 (sykepenger og arbeidsavklaringspenger) ved å sette inn henvisning til trygdeforordningen og bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering som nevnt i forslaget til §§ 1-3 og 1-3 a (inkorporasjonsbestemmelsene) i bestemmelsenes første ledd. En slik henvisning vil tydeliggjøre at folketrygdlovens bestemmelser må tolkes og anvendes i samsvar med Norges forpliktelser etter EØS-retten og forpliktelser i bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering, og vil bidra til et tydeligere og klarere regelverk.

Departementet foreslår i tillegg en tilsvarende endring av § 9-4 (pleiepenger), som ble endret fra 1. juni 2021, jf. Prop. 104 L (2020–2021). Paragrafen gir nå egne bestemmelser om oppholdskravet for ytelser etter kapittel 9, og den tidligere henvisningen til oppholdskravet i § 8-9 er fjernet.

Departementet foreslår en noe annen utforming av ordlyden i de aktuelle bestemmelsene enn Trygdekoordineringsutvalgets forslag. Departementet foreslår at det i bestemmelsenes første ledd første punktum presiseres at det er et vilkår for rett til ytelse at medlemmet oppholder seg i Norge eller i en annen EØS-stat. Ettersom trygdeforordningen omfatter blant annet norske statsborgere og statsborgere i andre EØS-stater, synliggjøres det som i praksis vil være hovedregelen for de aller fleste først i bestemmelsen. Videre foreslås det at det tas inn en henvisning til den foreslåtte § 1-3 a i første punktum i bestemmelsen, for å synliggjøre at bi- og multilaterale trygdeavtaler (nordisk konvensjon om trygd og EFTA-avtalen mv.) kan innebære at det er adgang til å oppholde seg i stater eller områder som er omfattet av den aktuelle avtalen.

For personer som ikke er EØS-borgere, vil det fortsatt være et vilkår for rett til ytelse at vedkommende oppholder seg i Norge, med mindre annet følger av trygdeforordningen etter § 1-3, eller trygdeforordningens bestemmelser er gitt anvendelse for dem på grunnlag av en bi- eller multilateral trygdeavtale som nevnt i den foreslåtte § 1-3 a. Kravene til opphold i Norge for personer som ikke er EØS-borgere, reguleres i bestemmelsenes første ledd andre punktum.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 8-9 første ledd, § 9-4 første ledd og § 11-3 første ledd og de tilhørende spesialmerknadene.

8.5.3 Justering av bestemmelsene om unntak fra kravene til opphold

Departementet viser til at dagens oppholdskravsbestemmelser for sykepenger (§ 8-9), pleiepenger mv. (§ 9-4) og arbeidsavklaringspenger (§ 11-3) også inneholder unntaksbestemmelser for når det likevel kan mottas ytelse i utlandet. Dette er regulert i bestemmelsenes andre og tredje ledd. Som en følge av at trygdeforordningens betydning for oppholdskravene synliggjøres i bestemmelsenes første ledd, vil det være behov for å justere også andre og tredje ledd i disse bestemmelsene. Utvalget foreslo å endre disse bestemmelsene ved at ordene «utlandet» og «utenlandsopphold» ble erstattet av formuleringen «andre land og områder enn dem nevnt i første ledd». Dette vil være en negativ avgrensning («andre områder […] enn dem»), og en slik avgrensning kan gjøre det utfordrende å lese seg fram til hvilke regler som gjelder for personer som ikke er omfattet av forordningen (tredjelandsborgere), og som ønsker å reise til en annen EØS-stat. Dette vil for eksempel gjelde en japansk statsborger som bor i Norge, og som ønsker å reise til Spania. Da trygdeforordningen ikke regulerer retten til ytelser ved opphold i Spania for tredjelandsborgere, må vedkommende søke om å få med ytelsen utenfor Norge etter unntaksbestemmelsene. Dersom samme person ønsker å reise til et annet nordisk land, vil imidlertid trygdeforordningen regulere dette, da tredjelandsborgere er omfattet av nordisk konvensjon om trygd, som gir grunnlag for å anvende forordningens bestemmelser i slike internordiske saker. På denne bakgrunnen foreslår departementet en ordlyd som anses å være mer egnet til å ivareta dette hensynet. I stedet for en negativ avgrensning, foreslås det at området angis som «utenfor Norge». Forslaget innebærer en videreføring av gjeldende rett, og tilsvarer det materielle innholdet i utvalgets forslag.

Departementet viser til at folketrygdloven § 8-9 tredje ledd ble endret med virkning fra 1. juni 2021, jf. Prop. 104 L (2020–2021). Departementet ønsker å videreføre disse endringene i bestemmelsen, men med nødvendige tilpasninger som følge av endringen i første ledd. Departementets forslag avviker derfor noe fra utvalgets forslag til lovendring, siden utvalgets forslag tok utgangspunkt i bestemmelsen slik den lød før 1. juni 2021.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 8-9 andre og tredje ledd, § 9-4 andre og tredje ledd og § 11-3 andre og tredje ledd og de tilhørende spesialmerknadene.

8.5.4 Krav om opphold for barnetillegg til arbeidsavklaringspenger

Det følger av folketrygdloven § 11-20 at personer som mottar arbeidsavklaringspenger og som forsørger barn, har rett til et barnetillegg. Som nevnt under punkt 8.2.4, er det et vilkår at det forsørgede barnet, med unntak av kortere perioder, er bosatt og oppholder seg i Norge. Ved en endring i § 11-20 uttalte departementet i Prop. 129 L (2018–2019) punkt 5.3 blant annet:

«Norge har som følge av internasjonale avtaler og konvensjoner på trygdeområdet et begrenset handlingsrom for å innskrenke muligheten til eksport av forsørgingstillegg. Grunnen til at forslaget om å innføre et krav i nasjonale regler om bosted og opphold i Norge ikke vil få betydning ved utenlandsopphold i enkelte land, er at de internasjonale avtalene Norge har inngått får forrang dersom de er i strid med folketrygdloven.»

I NOU 2021: 8 punkt 8.3.2.8 påpekte Trygdekoordineringsutvalget at trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 også får betydning for oppholdskravet knyttet til barnetillegg. Dette kan gjelde både når barnet er bosatt eller oppholder seg i en annen EØS-stat sammen med mottakeren av arbeidsavklaringspenger, og der barnet er bosatt eller oppholder seg i annen EØS-stat enn den staten der mottakeren av arbeidsavklaringspenger som forsørger barnet er bosatt.

Selv om utvalget løftet fram forholdet mellom trygdeforordningen og oppholdskravet for barnetillegg for arbeidsavklaringspenger, foreslo ikke utvalget å justere oppholdskravet i § 11-20. Utvalget foreslo imidlertid at forholdet til trygdeforordningen skulle synliggjøres i ett av strekpunktene i utvalgets forslag til folkerettsmarkør i § 11-1 a.

Departementet mener at man av hensyn til et helhetlig regelverk i folketrygdloven kapittel 11 bør justere ordlyden i oppholdskravet for barnetillegget i § 11-20, når det gjøres endringer i det generelle oppholdskravet i § 11-3. Departementet viser til at det i kapittel 7 i proposisjonen her foreslås mindre detaljerte folkerettsmarkører enn det utvalget la opp til. Departementet mener det vil være fare for uriktige motsetningsslutninger dersom man lar oppholdskravet i § 11-20 stå uendret.

Departementet gjør oppmerksom på at forslaget til justering av ordlyden i oppholdskravet for barnetillegg ikke har vært på høring. Forslaget til justert ordlyd er i tråd med gjeldende rett og praksis. Sett i lys av at endringen anses som en nødvendig konsekvens av utvalgets forslag til endringer i § 11-3 i samme kapittel i loven, mener departementet at høring i dette tilfellet må anses som unødvendig.

Det gis ikke barnetillegg til sykepenger eller pleiepenger mv., og det er derfor ikke behov for tilsvarende endringer i disse kapitlene i folketrygdloven.

Departementet foreslår å endre § 11-20 femte ledd ved å legge inn en tilsvarende presisering som foreslått i § 11-3 første ledd. Det foreslås presisert i første punktum at det er en forutsetning for rett til barnetillegg til arbeidsavklaringspenger at barnet oppholder seg i Norge eller i en annen EØS-stat. Videre synliggjøres det i første punktum at bi- og multilaterale trygdeavtaler med betydning for trygdekoordinering (nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen mv.) kan innebære at krav om opphold i Norge kan oppfylles ved opphold i andre stater og områder som er omfattet av den aktuelle avtalen. I andre punktum foreslås det presisert at det for et medlem av folketrygden som ikke er EØS-borger, som hovedregel er et vilkår at barnet oppholder seg i Norge, med mindre annet følger av trygdeforordningen eller etter folkerettslige bestemmelser som nevnt i § 1-3 a.

En innføring av tilsvarende presisering i § 11-20 femte ledd som i § 11-3 første ledd vil dermed synliggjøre at vilkåret om at barnet må være bosatt i Norge eller oppholde seg lovlig i Norge, vil kunne oppfylles ved opphold i en stat eller et område der trygdeforordningen er gitt anvendelse for dem som omfattes av forordningens personkrets, eventuelt i en stat eller i et område som følge av bi- eller multilateral trygdeavtale som nevnt i § 1-3 a. I andre tilfeller vil det fortsatt være krav til opphold i Norge.

Gjeldende unntak for kortere utenlandsopphold i § 11-20 femte ledd andre punktum, foreslås videreført i nytt tredje punktum, men slik at det geografiske området endres til «utenfor Norge» slik det foreslås i § 11-3.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-20 femte ledd og de tilhørende spesialmerknadene.

8.5.5 Oppholdskravene for de andre ytelsene etter folketrygdloven

I NOU 2021: 8 punkt 15.9 viste utvalget til at det vil være komplisert å endre folketrygdloven § 4-2 (dagpenger under arbeidsløshet), § 10-3 (hjelpemidler) og § 15-3 (stønad til enslig mor eller far) slik at bestemmelsene reflekterer når kravet til opphold i Norge gjelder fullt ut, og når det må suppleres med trygdeforordningen eller annen EØS-rett. Departementet er enig i denne vurderingen. Departementet understreker at trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 kun regulerer kontantytelser ved sykdom, svangerskap og fødsel. Dette innebærer at artikkel 21 ikke vil gjelde for ytelser ved arbeidsløshet eller familieytelser, og heller ikke for naturalytelser ved sykdom.

Arbeids- og velferdsdirektoratet anbefaler i sitt høringssvar at det, i tillegg til endringene i bestemmelsene for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger, bør gjøres en justering i folketrygdloven § 4-2 for dagpenger under arbeidsløshet.

For arbeidsløshetsytelser er det gitt særlige regler i trygdeforordningen artikkel 63 som innebærer at man som hovedregel kan ha et oppholdskrav. Forordningens forbud i artikkel 7, vil dermed bare gjelde i de tilfellene arbeidssøkeren får dagpenger etter reglene i trygdeforordningen artikkel 64 eller artikkel 65. Utover disse særlige tilfellene er ikke trygdeforordningen til hinder for at man kan ha oppholdskrav for rett til dagpenger. For dagpenger under arbeidsløshet er altså forordningens utgangspunkt det motsatte av det som gjelder for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger.

Folketrygdloven § 4-2 er formulert slik at det kommer klart fram at kravet om opphold i Norge er en hovedregel, og at det kan være unntak fra denne. I forskrift om dagpenger under arbeidsløshet er det gitt flere unntak fra oppholdskravet, herunder også unntak som dekker situasjoner hvor trygdeforordningen krever unntak fra oppholdskravet. Det gjeldende regelverket samsvarer således med forordningens utgangspunkt som er at man som hovedregel kan ha et oppholdskrav. I LB-2019-159381 uttaler lagmannsretten at rettens konklusjon, basert på EFTA-domstolens tolkningsuttalelse, er at kravet i folketrygdloven § 4-2 om opphold i Norge der trygdeforordningen artiklene 64, 65 og 65 a ikke kommer til anvendelse, er forenlig med forordningen. For dagpenger gir derfor ikke oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2 uttrykk for en rettstilstand som er i strid med forpliktelsene etter trygdeforordningen, og det er således ikke samme behov for å endre oppholdsbestemmelsene, som det er for sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger. Departementet mener derfor at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i folketrygdloven § 4-2.

Departementet har helt siden 1994 ansett stønadene til enslig mor eller far for å falle utenfor trygdeforordningens virkeområde, se punkt 7.5.1. At stønadene ikke er omfattet av trygdeforordningen, betyr imidlertid ikke at de ikke kan omfattes av andre EØS-regler. Stønadene anses som en sosial fordel som omfattes av artikkel 7 nr. 2 i arbeidstakerforordningen, som vil innebære at det gjelder et unntak fra kravet om opphold i Norge etter folketrygdloven § 15-3 for grensearbeidere som jobber i Norge og deres barn. Dagens unntak i § 15-3 andre ledd dekker ikke grensearbeidere som har rett til unntak etter arbeidstakerforordningen.

Trygdekoordineringsutvalget har verken vurdert eller foreslått endringer som følger av arbeidstakerforordningen. Departementet vil vurdere om det bør gis et særlig unntak i § 15-3 for enslige foreldre som er grensearbeidere. Et eventuelt forslag om endring må sendes på alminnelig høring.

Også andre ytelser gitt etter folketrygdloven enn arbeidsavklaringspenger, se punkt 8.5.4, kan gi rett til barnetillegg (og eventuelt ektefelletillegg). Uføretrygd og alderspensjon etter kapittel 19 har ikke bestemmelser om krav til opphold i Norge. For rett til forsørgingstillegg er det krav om medlemskap i folketrygden for mottaker, og vilkår om opphold i Norge for den forsørgede. Departementet vil vurdere om det bør gjøres en endring i utformingen av bestemmelsene om forsørgingstillegg for uføretrygd og alderspensjon, slik at ordlyden er i tråd med det som følger av forarbeidene, se Prop. 129 L (2018–2019) punkt 5.3, og av praksis.