5 Formålsbestemmelsen i folketrygdloven

5.1 Gjeldende rett

Dagens generelle formålsbestemmelse i folketrygdloven § 1-1 gir uttrykk for hva som ønskes oppnådd med folketrygden. Isolert sett gir bestemmelsen verken rettigheter eller plikter. I første ledd i bestemmelsen slås det fast at folketrygdens formål er å gi økonomisk trygghet i ulike situasjoner, som for eksempel ved arbeidsløshet, sykdom og alderdom. Det framgår av andre ledd at folketrygden skal bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer. I tredje ledd angis et formål om hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg best mulig til daglig. Departementet viser blant annet til omtale av bestemmelsen i Ot.prp. nr. 29 (1995–96) Om ny lov om folketrygd (folketrygdloven).

5.2 Utvalgets forslag

For å synliggjøre det internasjonale aspektet ved trygdelovgivningen, foreslo Trygdekoordineringsutvalget at det tilføyes et nytt fjerde ledd i folketrygdloven § 1-1 som løfter fram trygdekoordineringsreglenes funksjon med å legge til rette for mobilitet mellom statene. Meningen med utvalgets forslag er å vise at folketrygden bidrar til å sikre økonomisk trygghet også i disse tilfellene. Utvalget foreslo at bestemmelsen skulle gis følgende ordlyd:

«Folketrygden skal legge til rette for bevegelighet av personer mellom Norge og andre stater i samsvar med Norges forpliktelser til trygdekoordinering etter EØS-avtalen og andre folkerettslige avtaler.»

Utvalget framhevet at det grunnleggende formålet med reglene om trygdekoordinering innenfor EØS er å sørge for at nasjonale trygdelovgivninger ikke undergraver retten til å bo og oppholde seg i andre EØS-stater i forbindelse med arbeid, næringsvirksomhet eller familieliv. Utvalget viste videre til betydningen av reglene om trygdekoordinering ved at norske borgere sikres tilgang til trygdeordninger i andre stater mens de oppholder seg der, samtidig som de ikke taper opptjente rettigheter i de norske trygdeordningene. Til gjengjeld må Norge gi tilsvarende tilgang til det norske trygdesystemet for utenlandske arbeidstakere eller næringsdrivende som oppholder seg her. Ved å bidra til å skape økonomisk trygghet for den enkelte, har koordineringsreglene etter Trygdekoordineringsutvalgets mening stor betydning for næringslivets mulighet til å skaffe nødvendig arbeidskraft fra utlandet, og for den enkeltes mulighet til å ta seg arbeid i andre stater.

Den foreslåtte utvidelsen av formålsbestemmelsen reflekterer etter utvalgets syn også den omstendigheten at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen i utredningen foreslås gjennomført i lov, se kapittel 6 i proposisjonen her.

Utvalget presiserte imidlertid i utkastet sitt til spesialmerknad til folketrygdloven § 1-1 følgende:

«Som det fremgår av forslaget til formålsangivelse, påhviler det likevel ikke folketrygden å sikre slike rettigheter i større utstrekning enn hva som følger av de internasjonale avtalene.»

5.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har uttalt seg om Trygdekoordineringsutvalgets forslag om at Norges trygdekoordineringsforpliktelser skal framheves i folketrygdlovens formålsbestemmelse, støtter dette. Det gjelder Arbeids- og velferdsdirektoratet, Europabevegelsen i Norge, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Jussbuss og Justis- og beredskapsdepartementet.

Europabevegelsen har uttrykt seg på følgende måte:

«Europabevegelsen stiller seg bak endringene i folketrygdloven. Vi mener at det må fremkomme tydelig i den endrede loven at folketrygden skal legge til rette for fri bevegelighet av personer mellom Norge og andre land i samsvar med Norges forpliktelser til trygdekoordinering etter EØS-avtalen og andre folkerettslige avtaler (med referanse til § 1-1 nytt fjerde ledd).»

Arbeids- og velferdsdirektoratet sier i sin høringsuttalelse følgende:

«Utvalget foreslår et nytt fjerde ledd til folketrygdloven § 1-1, der retten til fri bevegelighet for personer tas inn i folketrygdlovens formålsparagraf. Arbeids- og velferdsdirektoratet er enig i dette forslaget og i utvalgets begrunnelse.»

Jussbuss uttaler følgende:

«Jussbuss støtter […] utvidelsen av formålsbestemmelsen, da dette bidrar til å synliggjøre Norges internasjonale trygdeforpliktelser.»

Justis- og beredskapsdepartementet gir uttrykk for at «Norges trygdekoordineringsforpliktelser med fordel kan fremheves i formålsbestemmelsen».

Europabevegelsen og Arbeids- og velferdsdirektoratet viser uttrykkelig til ordlyden i utvalgets forslag (fri bevegelighet), mens Jussbuss og Justis- og beredskapsdepartementet viser til behovet for å synliggjøre Norges forpliktelser. Høringsinstansene har imidlertid ikke utdypet dette nærmere.

5.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet har vurdert om det bør innføres en tilføyelse i formålsbestemmelsen i folketrygdloven for å ivareta det internasjonale aspektet knyttet til trygdekoordinering.

Et hovedformål med folketrygdloven er å sikre økonomisk trygghet i nærmere angitte situasjoner, som et sikkerhetsnett for dem som er medlemmer av trygden. En tilføyelse i formålsbestemmelsen i folketrygdloven som foreslått av Trygdekoordineringsutvalget, vil synliggjøre at folketrygden bidrar til å sikre økonomisk trygghet også ved internasjonal mobilitet. Trygdekoordineringsinstrumentene har fått større betydning for stadig flere personer, gjennom økt mobilitet og utvidelse av EU/EØS, noe som gjør en slik tilføyelse ytterligere aktuell.

Sett på bakgrunn av at de folkerettslige forpliktelsene med hensyn til trygdekoordinering også synliggjøres i de andre foreslåtte bestemmelsene, kan imidlertid en slik tilføyelse i formålsparagrafen i utgangspunktet framstå som overflødig.

Etter departementets oppfatning vil imidlertid en slik lovendring, på et overordnet plan, kunne bidra til å gjøre brukerne oppmerksomme på trygdekoordineringsreglenes eksistens og betydning, og den vil dermed være et godt supplement til de foreslåtte folkerettsmarkørene og de nye inkorporeringsbestemmelsene.

Departementet støtter også utvalgets syn på at utvidelsen av formålsbestemmelsen reflekterer den omstendigheten at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen foreslås inkorporert i folketrygdloven, hvilket synliggjør at de to forordningene og de multilaterale avtalene om trygdekoordinering inngår som integrerte deler av norsk trygdelovgivning, med lovs rang.

Etter departementets vurdering taler derfor de beste grunner for å endre formålsbestemmelsen i folketrygdloven, slik at det framgår at loven skal ivareta Norges forpliktelser til trygdekoordinering etter EØS-avtalen og andre folkerettslige avtaler. Å synliggjøre disse forpliktelsene i formålsbestemmelsen støttes av alle høringsinstansene som har uttalt seg om dette forslaget.

Departementet legger imidlertid vekt på at formålet med en slik endring bør være å synliggjøre trygdekoordineringsforpliktelsene, for dermed å bidra til å sikre etterlevelsen av dem. Dette innebærer at departementet foreslår en noe annen ordlyd enn den som Trygdekoordineringsutvalget foreslo.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 1-1 nytt fjerde ledd, og de tilhørende spesialmerknadene.