4 Gjennomføring av ELA-forordninga i norsk rett

4.1 Metode for gjennomføring – eiga gjennomføringslov

4.1.1 Framlegget i høyringa

Framlegget i høyringa var ei gjennomføringslov med fire føresegner. Departementet opprettheld i hovudsak forslaga, med somme endringar knytt til forslaget om unntak frå teieplikt ved deling av informasjon, sjå punkt 4.3.

4.1.2 Høyringsinstansane sine syn

Det er brei støtte frå høyringsinstansane til framlegget om gjennomføringsmåte, altså ved ei eiga gjennomføringslov.

LO har ingen merknader til forslag til lov om gjennomføring av ELA-forordninga. NHO ser at det kan vere brukarvennleg å gjennomføre ELA-forordninga ved ei eiga lov, og med moglegheit for nærmare forskriftsregulering av oppgåvene til forvaltingsorgana. NHO legg til grunn vurderinga til departementet av kva som vil vere tilstrekkeleg metode for gjennomføring. NHO har ikkje andre merknader til dei føreslåtte lov- og forskriftsføresegnene.

Akademikerne støttar i all hovudsak forslaga til lovendringar, medrekna ei gjennomføringslov.

KS støttar implementeringa av ELA-forordninga i norsk rett.

Arbeidstilsynet er positive til og støtter forslaget til departementet til gjennomføringslov av ELA-forordninga i norsk rett.

Statens vegvesen støttar forslaget, og har ingen merknader til innhaldet.

4.1.3 Departementet si vurdering

EØS-avtala artikkel 7 bokstav a regulerer at forordningar skal gjerast til del av den interne rettsordenen til avtalepartane «som sådan». Dette er forstått slik at forordningar skal gjennomførast i nasjonal rett ord for ord. Gjennomføring bør derfor skje ved inkorporasjon. Dette vil seie at forordninga blir gjort gjeldande utan omskrivingar, ved at forordninga med dei tilpassingane som er avtalt ved innlemming i EØS-avtala, blir gjort gjeldande som norsk lov eller forskrift. Om medlemsstatane i tillegg må eller kan fastsetje nasjonale reglar for gjennomføringa av forordninga, må byggje på ei tolking av forordninga.

Departementet foreslår å gjennomføre ELA-forordninga i ei eiga gjennomføringslov, som også gjer endringar i andre lover, jf. punkt 4.4.

Departementet har vurdert om heile forordninga bør plasserast i noverande regelverk, slik utgangspunktet normalt er.

Departementet har i vurderinga lagt avgjerande vekt på at ELA-forordninga spenner over fleire rettsområde, som i dag blir dekt av fleire ulike lover og forskrifter i norsk rett. Departementet vurderer det derfor slik at gjennomføring i noverande lover og forskrifter vil vere mindre synleg og gje mindre tilgjengelegheit for brukarane av regelverket. Departementet meiner at det vil gi betre tilgjengelegheit å gjennomføre forordninga i ei eiga lov, med ein inkorporasjonsføresegn. Departementet legg også vekt på at det er brei støtte for denne gjennomføringsforma i høyringa.

På denne bakgrunnen foreslår departementet at ELA-forordninga gjennomførast ved ei eiga gjennomføringslov. Som fyrste føresegn i gjennomføringslova foreslår departementet ei inkorporasjonsføresegn som gjennomfører ELA-forordninga i norsk rett. Føresegna inneber at reglane i ELA-forordninga vil gjelde som norsk lov.

4.2 Behovet for forskrifter

4.2.1 Framlegget i høyringa

I høyringa foreslo departementet ein forskriftsheimel for å gi nærmare reglar om kva forvaltningsorgan som skal følgje opp enkelte oppgåver etter forordninga, men foreslo ikkje konkrete forskriftsføresegner.

4.2.2 Høyringsinstansane sine syn

KS viser til at departementet har valt å ikkje utarbeide ei forskrift som spesifikt regulerer samarbeidet mellom dei ulike etatane i statsforvaltinga, men i staden foreslå ein forskriftsheimel. Dette gir fleksibilitet til å tilpasse samarbeidet etter behov. KS ser fordelen med denne tilnærminga, men anerkjenner også at enkelte aktørar ser eit behov for klarare regulering gjennom forskrift. Det er likevel avgjerande at forskriftene som blir utforma, ikkje pålegg arbeidsgivarar unaudsynte eller uhensiktsmessige plikter. For å sikre at forskriftene kan setjast i verk i praksis og er tilpassa behova i kommunal sektor, bør kommunale arbeidsgivarar involverast i behovsvurderinga og utforminga av forskriftene. Dette vil bidra til at dei nye reguleringane blir både effektive og hensiktsmessige, og unngår å påføre kommunale arbeidsgivarar unødig administrativ byrde.

NAV viser til at dei er ein stor og samansett organisasjon med eit breitt fagspekter, og at ELA derfor treffer NAV på fleire område, både innanfor det operative samarbeidet mellom arbeidsmarknadsetatane i Europa ved EURES, innanfor trygdekoordinering og i spørsmål om trygdemisbruk og -kontroll. NAV meiner at det vil vere fordelaktig at det snarast mogleg etter iverksetjing av lova kjem ei forskrift som klargjer kva forvaltingsorgan som er ansvarleg styresmakt for å følgje opp relevante delar av forordninga.

4.2.3 Departementet si vurdering

Departementet foreslår ein heimel til å gi forskrifter med nærmare reglar om rollene til forvaltingsorgana, og deira ansvar og oppgåver under ELA-forordninga.

Der ELA-forordninga legg opp til handling frå nasjonale styresmakter, i hovudsak samarbeid og medverknad i ulike aktivitetar, vurderer departementet at det er naturleg at det er dei enkelte forvaltingsorgana i Noreg som følgjer opp dette innanfor ansvarsområda deira. Som gjennomgangen i punkt 3 viser, blir rettsaktene under verkeområdet til ELA følgt opp av fleire ulike nasjonale fagetatar. Desse vil ha oppgåver og delta i aktivitetar under ELA-forordninga. Departementet sitt forslag til forskriftsheimel gir høve til å kunne gje nærmare reguleringar knytt til oppgåvene til dei enkelte fagetatane og ansvaret deira innanfor verkeområdet til forordninga.

Departementet har vurdert behovet for forskrifter om kva forvaltingsorgan som skal følgje opp dei ulike oppgåvene forordninga vil kunne medføre, med heimel i føresegna om forskrifter.

Departementet har tatt utgangspunkt i at forvaltingslova § 2 fyrste ledd bokstav a og c definerer ei forskrift som ei avgjerd som treffest under utøving av offentleg styresmakt, og som generelt eller konkret er utslagsgivande for rettar eller plikter til eit ubestemt tal eller ein ubestemt krins av personar. ELA-forordninga oppstiller ikkje plikter eller rettar for private personar og det er etter departementet sitt syn som eit utgangspunkt ikkje naudsynt å regulere norske styresmakters samarbeid og deltaking i ELA-aktivitetar i forskrift på det noverande tidspunktet. Departementet har likevel vurdert om det av omsyn til informasjon er behov for forskrifter om rollane og ansvaret til forvaltingsorgana under ELA-forordninga.

Departementet har i den samanhengen merka seg høyringsinnspelet til NAV, om at det vil vere fordelaktig at det blir fastsett ei forskrift som klargjer kva forvaltingsorgan som er ansvarleg styresmakt for å følgje opp relevante delar av forordninga.

Departementet ser at det vil vere behov for avklaringar knytt til ansvaret og rolla til dei enkelte fagetatane under ELA-forordninga, særleg dersom Noreg skal delta fullt ut i ELA slik at samarbeidet og aktivitetane under ELA aukar i omfang.

Vurderinga til departementet er likevel at rollane og ansvaret til fagetatane under ELA-forordninga bør fastsetjast i styringsdialogen mellom departementa og den enkelte fagetaten. Styringsdialogen gir etter departementet sitt syn større fleksibilitet enn ei forskriftsregulering. Ei forskriftsregulering vil måtte bli relativt overordna for å dekkje heilskapen i dei oppgåvene forordninga vil innebere. Departementet meiner at styringsdialogen mellom dei enkelte departementa og forvaltingsorgana derfor vil vere eit betre eigna verktøy for å gi rettleiing og avklaringar om rollane og ansvaret til fagetatane under forordninga. Departementet har derfor kome til at det ikkje blir foreslått ei nærmare forskriftsregulering av ansvaret til forvaltingsorgana no. Departementet vil likevel følgje utviklinga, og viser til at føresegna gir heimel til å gi forskrifter dersom det seinare visar seg å bli behov for det.

4.3 Om regulering av deling av teiepliktige opplysningar ved styresmaktssamarbeid

4.3.1 Framlegget i høyringa

I høyringa viste departementet til at det særleg i samband med felles og samordna tilsyn kan vere hensiktsmessig at det vert lagt til rette for tilstrekkeleg informasjonsdeling, inkludert for teiepliktige opplysningar, med tilvising til artikkel 9 nr. 7 i ELA-forordninga.

Sjølv om det etter departementet sitt syn ikkje er et krav etter forordninga å dele teiepliktig informasjon med andre EØS-statar, foreslo departementet på denne bakgrunnen å ta inn ei føresegn i inkorporasjonslova § 3 som fastset at det kan gjerast unntak frå lovbestemt teieplikt i samband med gjensidig samarbeid mellom EØS-statar i samsvar med forordninga.

4.3.2 Høyringsinstansane sine syn

NAV meiner det er behov for å gjere nærmare greie for dei vurderingane som er gjort for å gi en heimel for unntak frå teieplikta, samt relevante vurderingar opp mot personvernet. NAV etterlyser klarheit i kva for teiepliktreglar som gjeld for deling av informasjon mellom landa og behovet for ei forskrift dersom samarbeidet er etablert. Når det gjeld utveksling av informasjon/personsensitive data, meiner NAV at det bør utarbeidast meir detaljerte reglar for utveksling av informasjon mellom medlemslanda for å unngå unaudsynt spreiing av opplysningar. NAV etterlysert i tillegg ei nærmare vurdering av, og meir informasjon om gjennomførte vurderingar av konsekvensar for personvernet. NAV foreslår at lova eller forskrifta inneheld detaljer om korleis opplysningar skal delast, tilgangskontroll, og ansvar for drift av systemet.

Akademikerne ber departementet vurdere om dagens heimlar for å handtere personopplysningar er tilstrekkeleg klare, og om det er behov for ein særskilt heimel i gjennomføringslova. Dette er viktig for at føresegnene i ELA-forordninga skal kunne følgjast opp utan at dette strid mot personopplysningslova/GDPR-forordninga. Slik Akademikerne forstår dialogen i høyringsmøtet vil dette bli følgt opp.

KS støttar forslaget om ei føresegn i inkorporasjonslova § 3, som tillèt unntak frå teieplikt ved gjensidig samarbeid mellom EØS-statar, då ein klar lovheimel for deling av opplysningar vil bidra til effektivt samarbeid og sikre lovleg informasjonsutveksling.

4.3.3 Departementet si vurdering

ELA sitt saklege verkeområde er angitt ved dei rettsaktene som er lista opp i artikkel 1 nr. 4. Dette er eksisterande rettsakter kor dei aller fleste er tekne inn i EØS-avtala og allereie gjennomførde i Noreg. Rettsaktene inneheld i ulik grad plikter for styresmaktene til å utveksle opplysningar over landegrensene. Dei rettslege pliktene styresmaktene har til å samarbeide, og som ELA skal støtte medlemsstatane i å gjennomføre, gjeld blant anna:

• artikkel 4 i utsendingsdirektivet (samarbeid med tanke på informasjon),

• artikkel 6, 7 og 13–19 i handhevingsdirektivet til utsendingsdirektivet (administrativt samarbeid inkludert gjensidig bistand mellom nasjonale kompetente styresmakter),

• artikkel 9.2 b, 9.5 og 16.2 i EURES-forordninga (samarbeid og utveksling av informasjon),

• artikkel 4.2 b i direktiv 2014/54/EU (samarbeid mellom oppnemnte kontaktpunkt),

• artikkel 76 nr. 4 og nr. 5 i forordning (EF) nr. 883/2004 (informasjonsplikt og samarbeid mellom styresmaktinstitusjonar og personar omfatta av trygdeforordninga),

• artikkel 22 i køyre- og kviletidsforordninga (utveksling av informasjon mellom nasjonale kompetente styresmakter),

• artikkel 18 og 24 i trafikkløyveforordninga (utveksling av informasjon mellom nasjonale kontaktpunkt og gjensidig bistand mellom nasjonale kompetente styresmakter).

• artikkel 1 nr. 16 i direktiv 2020/1057 om utsending av sjåførar i vegtransport (som viser til handhevingsdirektivet til utsendingsdirektivet og forordning 1071/2009).

Desse rettsaktene, saman med gjennomføringa i norsk rett, gir etter departementet sitt syn som utgangspunkt naudsynt rettsleg grunnlag for slik utveksling av opplysningar som rettsaktene legg opp til med tanke på personvernforordninga (GDPR). Når det gjeld unntak frå lovpålagd teieplikt, i den grad dei aktuelle rettsaktene aktualiserer dette, inneber ELA-forordninga inga ny plikt til å dele teiepliktige opplysningar. ELA-samarbeidet tek i hovudsak sikte på å lette gjennomføringa av eksisterande samarbeids- og informasjonsplikter.

I høyringa foreslo departementet ein heimel for å kunne dele teiepliktig informasjon innhenta blant anna i koordinerte eller felles tilsyn, på bakgrunn av intensjonen som ligg bak artikkel 9 nr. 7 (at informasjon skal kunne brukast som prov i rettssaker), og med sikte på å leggje til rette for tilstrekkeleg informasjonsdeling ved felles og samordna tilsyn. Nokre høyringsinstansar har spela inn at det bør gjerast nærmare greie for vurderingane av behovet for ein slik heimel, og dei vurderingane som er gjort med tanke på personvern, blant anna for å motverke unødig spreiing av opplysningar.

Departementet ser at problemstillinga reiser fleire viktige spørsmål. Sidan Noreg endå ikkje har delteke fullt ut i det operative samarbeidet under ELA, kan det på noverande tidspunkt vere vanskeleg å ha fullstendig oversikt over behovet for ein slik heimel. Det gjer at det òg er krevjande å til dømes fastsetje under kva for tilhøve forvaltninga skal ha høve til å dele teiepliktige opplysningar, eller lage ei liste over kva for opplysningar norske styresmakter kan dele med andre EØS-statar under ELA-samarbeidet. Vidare er det som nemnd klart at ELA-forordninga ikkje oppstiller eit krav om deling av teiepliktige opplysningar i større utstrekning enn det gjeldande rettsakter legg opp til.

Det følgjer av fortalepunkt 36 i ELA-forordninga at handsaming av personopplysningar innanfor ramma av forordninga bør skje i tråd med GDPR eller forordning (EU) nr. 2018/1725, som gjeld handsaming av personopplysningar føreteke av EU sine institusjonar, organ, byrå med meir, alt etter kva for ei det gjeld. GDPR-forordninga gjeld òg som norsk lov. Departementet legg derfor til grunn at forvaltninga ved deling av personopplysningar under gjeldande heimlar i samband med ELA-samarbeidet følgjer dei prinsippa GDPR fastset.

Departementet har vurdert om gjeldande heimlar for utveksling av opplysningar også dekkjer opplysningar, inkludert eventuelle teiepliktige opplysningar, formidla til den nasjonale kontaktpersonen. Slik utlevering av opplysningar må etter departementet sitt syn reknast som utlevering til ELA. Etter artikkel 32 nr. 3 har dei nasjonale kontaktpersonane rett til å be om å få alle relevante opplysningar frå deira medlemsstatar, som fastsett i ELA-forordninga. Samtidig skal deira medlemsstatars nasjonale rett og praksis respekterast fullt ut, særleg når det gjeld personvern og teiepliktreglar.

Departementet kan ikkje sjå at den nasjonale kontaktpersonen vil ha noko behov for å ta imot teiepliktig informasjon frå norske styresmakter. Vedkommande skal ikkje ta del i behandlinga av individuelle saker, men primært leggje til rette for eller fremje informasjonsutveksling mellom dei ulike landa. Praktisk inneber dette at om ein førespurnad eller eit svar frå norsk forvaltning inneheld teiepliktige opplysningar, må desse anonymiserast før dei sendast til den norske nasjonale kontaktpersonen.

Når norske styresmakter utvekslar personopplysningar med ein NLO, anten den norske eller andre, har norske styresmakter behandlingsgrunnlag (heimel) i GDPR-forordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav c eller e. Bokstav c dekkjer handsaming som er naudsynt for å oppfylle ei rettsleg plikt som ligg på den handsamingsansvarlege, og bokstav e dekkjer handsaming som er naudsynt for å utføre ei oppgåve i ålmenta si interesse eller utøve offentleg styresmakt som den behandlingsansvarlege er pålagd. ELA-forordninga sjølv utgjer eit supplerande rettsgrunnlag, jf. GDPR-forordninga artikkel 6 nr. 3 bokstav a.

Etter å ha sett nærmare på spørsmålet om heimel for å dele opplysningar, meiner departementet at gjeldande norsk regulering inneheld tilstrekkelege heimlar til at aktuell informasjon innanfor ramma av ELA kan delast med andre EØS-statar. Departementet vil eventuelt kome tilbake dersom erfaringane frå ELA-samarbeidet tilseier at det føreligg eit behov for å dele teiepliktige opplysningar som ikkje kan dekkast under eksisterande heimlar. Departementet fremjar derfor ikkje forslag om ein ny heimel no.

4.4 Endringar i folketrygdlova og EØS-arbeidstakarlova

4.4.1 Framlegget i høyringa

ELA-forordninga endrar også trygdeforordninga, EØS-arbeidstakarforordninga og EURES-forordninga.

I framlegget i høyringa om endringane i folketrygdlova blei det foreslått at ELA-forordninga blir lagd til i lista over forordningar som endrar trygdeforordninga i folketrygdlova § 1-3 a fyrste ledd.

I framlegget i høyringa om endringane i EØS-arbeidstakarlova § 1, blei det foreslått at ELA-forordninga blir lagd til i lista over forordningar som endrar EØS-arbeidstakarforordninga og EURES-forordninga.

Departementet foreslo også eit nytt andre ledd, om at føresegner som er gitt i eller i medhald av denne lova, skal fråvikast så langt det er naudsynt for å overhalde pliktene som følgjer av forordningane i fyrste ledd. Føresegna skulle takast inn i lova på grunn av informasjonsomsyn.

4.4.2 Høyringsinstansane sine syn

KS støttar forslaget til departementet om å leggje til ELA-forordninga i lista over forordningar som endrar trygdeforordninga i folketrygdlova § 1-3 a fyrste ledd, då det er viktig å ha ei samla oversikt over alle endringsforordningar til trygdeforordninga for å sikre at dei som skal nytta regelverket har tilgang til oppdatert regelverk. Samtidig understrekar KS at det er viktig at norske arbeidsgivarar blir haldne godt informert om endringar i trygdeforordninga, når dette kan påverke handteringa av trygdesaker for tilsette.

KS støttar forslaget til departementet til endringar i EØS-arbeidstakarlova, då det er avgjerande for dei som skal nytta regelverket å ha ei oppdatert og nøyaktig liste over relevante forordningar i EØS-arbeidstakarlova. KS ser òg positivt på å gi ein heimel for å fråvike nasjonale føresegner når det er naudsynt for å oppfylle ELA-forordninga. Dette sikrar at norsk rett er i samsvar med EØS-retten og kan hindre potensielle konfliktar mellom nasjonale reglar og EØS-reglar. Det er likevel viktig at norske arbeidsgivarar blir informerte om kva spesifikke nasjonale føresegner som kan fråvikast og at dei blir gjeve rettleiing om korleis dette skal handterast i praksis.

4.4.3 Departementet si vurdering

Departementet foreslår å leggje til ELA-forordninga i lista over forordningar som endrar trygdeforordninga i folketrygdlova § 1-3 a fyrste ledd. Dette vidarefører ein praksis der trygdeforordninga og gjennomføringsforordninga og alle seinare endringsforordningar til desse blir gjennomførte i ei og same føresegn. Dette vil bidra til å auke oppsikta og medvitet om trygdeforordninga, og gi dei som skal nytte regelverket informasjon om det nærmare innhaldet og tydinga av endringsforordningane.

Departementet foreslår at ELA-forordninga blir føydd til i lista over forordningar som endrar EØS-arbeidstakarforordninga og EURES-forordninga i EØS-arbeidstakarlova § 1. Dette vil bidra til å auke medvitet om og verdien av ELA- forordninga, og gi informasjon til dei som nyttar regelverket som er gjennomført i EØS-arbeidstakarlova.

Når det gjeld framlegget i høyringa om eit nytt andre ledd i EØS-arbeidstakarlova § 1, vurderer departementet at føresegna ikkje er naudsynt. EØS-arbeidstakarlova inneheld materielt sett einast ei inkorporasjonsføresegn og ein forskriftsheimel, og departementet har derfor ikkje funnet behov for føresegna som foreslått, og vil ikkje gå vidare med framlegget.

Departementet foreslår at endringane på vanleg vis blir teke inn som ei eiga føresegn til slutt i den nye lova.

4.5 Iverksetjing

4.5.1 Framlegget i høyringa

I høyringa foreslo departementet at gjennomføringslova skal ta til å gjelde frå den tid kongen bestemmer.

4.5.2 Høyringsinstansane sine syn

Ingen høyringsinstansar har uttalt seg særskilt om forslaget til iverksetjing av lova.

4.5.3 Departementet si vurdering

Departementet viser til at fristen for nasjonal gjennomføring av forordninga på seks månader etter EØS-komiteen si avgjerd er overskriden. Departementet meiner at det er viktig at denne overskridinga blir så liten som mogleg.

Departementet foreslår derfor at gjennomføringslova skal ta til å gjelde straks. I vurderinga har departementet lagt vekt på at forordninga ikkje omfattar private borgarar sine rettar og plikter, og at deltaking i ELA ikkje vil innebere nokon form for overføring av styresmakt. Vidare viser departementet til at forordninga har vore i kraft i EU sidan 31. juli 2019. ELA er i dag full drift og Noreg deltek i nokre aktivitetar, men Noreg vil først kunne delta fullt ut etter at Stortinget har gitt sitt samtykke. Noreg vil då også kunne delta i ELA med ein eigen nasjonal kontaktperson.

Det blir i denne samanhengen vist til Arbeidstilsynet sitt høyringsinnspel, om at tilsynet har vore avskore frå å delta i ein del aktivitetar under ELA, for eksempel opplæringstiltak, hospitering i andre land med meir, som følgje av at forordninga ikkje er gjennomførd i norsk rett. Departementet viser til at dette vil endre seg når ELA-forordninga tek til å gjelde i norsk rett, og norske styresmakter kan delta i samarbeidet på same vilkår som EU-statane. Departementet vurderer på denne bakgrunnen at gjennomføringslova bør ta til å gjelde straks.