12 Overtredelsesgebyr og straff
12.1 Gjeldende rett
Sikkerhetsloven kapittel 11 regulerer sanksjoner og straff.
Etter sikkerhetsloven § 11-3 er tilsynsmyndigheten gitt hjemmel til å ilegge virksomheter overtredelsesgebyr ved overtredelse av en rekke bestemmelser i sikkerhetsloven. Det foreligger ikke en slik hjemmel ved overtredelser av lovens kapittel 10 om eierskapskontroll.
Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som innebærer at en fysisk eller juridisk person skal betale et pengebeløp til det offentlige på grunn av brudd på en handlingsnorm. Overtredelsesgebyr har et fremtredende pønalt element, og vil i en del tilfeller kunne utgjøre et alternativ til ordinær straff. Reaksjonen skiller seg fra bøtestraff blant annet ved at det er forvaltningen som ilegger gebyret, og reaksjonen blir ikke anmerket i politiets straffe- og bøteregistre.
Ved lov 27. mai 2016 ble det tilføyd et nytt kapittel om administrative sanksjoner i forvaltningsloven. Av bestemmelsene fremgår blant annet at overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles individuelt. Det er videre gitt bestemmelser om hvilke momenter som kan tillegges vekt ved vurderingen av om overtredelsesgebyr kan ilegges, og ved utmåling av overtredelsesgebyr. Det er også gitt bestemmelser om oppfyllelsesfrist m.m.
Etter sikkerhetsloven § 11-4 første til tredje ledd er overtredelse av en rekke bestemmelser i sikkerhetsloven forbundet med straffansvar. Forsøk på overtredelser er også straffbart, jf. § 11-4 fjerde ledd. Straffebestemmelsen i loven er ikke gjort gjeldende for brudd på meldeplikten etter § 10-1. Straffebestemmelsen er heller ikke gjort gjeldende for brudd på plikten til å innrette seg etter vedtak fattet av Kongen i statsråd etter §§ 2-5 eller 10-3.
Et vedtak etter §§ 2-5 og 10-3 er særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven. Dette innebærer at vedtak som fattes av Kongen i statsråd, kan tvangsfullbyrdes av namsmyndighetene, uten at man først må få dom på dette. Slik tvangsfullbyrdelse kan for eksempel gå ut på fravikelse av fast eiendom, ved at personer eller løsøre fjernes fra eiendommen etter tvangsfullbyrdelsesloven § 13-11, rett for staten til å gjennomføre rivning eller fjerning av installasjoner etter tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14 første ledd, eller pålegg om å stille sikkerhet etter tvangsfullbyrdelsesloven § 13-16 første ledd.
12.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet at overtredelse av meldeplikten etter § 10-1 og forbud eller påbud fastsatt med hjemmel i §§ 2-5 og 10-3 skulle være omfattet av straffansvaret i § 11-4. Det ble foreslått at skyldkravet skulle være forsett eller uaktsomhet. Bakgrunnen for forslaget var den preventive virkningen av straffansvar, samt muligheten til å sanksjonere overtredelser.
Departementet pekte i høringsnotatet på at det er en svakhet ved dagens lov at brudd på meldeplikten etter § 10-1 ikke kan sanksjoneres. Selv om den som ønsker å erverve eierandeler i en virksomhet underlagt sikkerhetsloven løper en risiko for at ervervet blir omstøtt etter avtaleinngåelse, jf. § 10-3 første ledd andre punktum, vil en mulighet til å sanksjonere brudd på meldeplikten ha en betydelig preventiv effekt.
Det ble vurdert om brudd på meldeplikten skal være gjenstand for administrative sanksjoner etter § 11-3 eller være forbundet med straffansvar etter § 11-4. Manglende overholdelse av meldeplikten kan medføre at transaksjonen gjennomføres før myndighetene får kunnskap om denne, med fare for at nasjonale sikkerhetsinteresser skades. Departementet tok til ordet for at viktigheten av å beskytte nasjonale sikkerhetsinteresser tilsier at brudd på meldeplikten bør være forbundet med et straffansvar.
Det fremgår av høringsnotatet at de administrative sanksjonene i sikkerhetsloven §§ 11-2 og 11-3, i liten grad vil være egnet for å forebygge brudd på meldeplikten, blant annet som følge av at tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, i loven er i dag lagt til «tilsynsmyndigheten». Hvem som er tilsynsmyndighet vil kunne variere, og det er ikke tilsynsmyndigheten som er adressat for meldinger etter § 10-1. Departementet mente derfor at administrative sanksjoner neppe ville være et effektivt virkemiddel for å forebygge brudd på meldeplikten. Det ble av den grunn foreslått at straffansvar vil være riktig reaksjonsform.
12.3 Høringsinstansenes syn
12.3.1 Straffansvar for brudd på meldeplikten etter § 10-1
En rekke høringsinstanser var kritisk til forslaget om å innføre straffansvar for brudd på meldeplikten etter § 10-1.
Norsk olje og gass mener det bør utvises forsiktighet med å anvende straffansvar for brudd på meldeplikten i sikkerhetsloven i tilfeller der departementet er gjort kjent med eierskapsendringen på et annet grunnlag enn meldeplikt etter sikkerhetsloven. De viser til at det bør gis mulighet til å gi unntak fra kapittel 10. I og med at det innføres straffansvar for brudd på meldeplikt bør det komme klart og tydelig frem hvilke virksomheter som er underlagt sikkerhetsloven.
Næringslivets Hovedorganisasjon skriver blant annet at
«Begrunnelsene for å foreslå straffansvar tilfredsstiller etter vår mening ikke de kravene man må kunne stille til en slik vurdering. Vi viser i denne sammenhengen til Ot.prp. nr. 90 (2003–2004), særlig om nykriminalisering, og Prop. 62 L (2016–2017), som Stortinget i hovedsak sluttet seg til.
Formålet med sikkerhetsloven går frem av § 1. Meldeplikten skal bidra til at formålene oppnås, men er for så vidt subsidiær. Vi forventer at det blir gjort en grundigere vurdering av om administrative sanksjoner er tilstrekkelige, herunder om de kan ha den nødvendige ‘preventive effekt’, som departementet viser til i punkt 12.2.4.
For erververs del mener vi at en straffebestemmelse utgjør et sterkt incentiv til å undersøke om erverv av eierandeler – direkte eller indirekte – er omfattet av loven, før en meldeplikt ev. utløses.»
12.3.2 Straffansvar for overtredelse av vedtak etter §§ 2-5 og 10-3
Direktoratet for e-helse støtter forslaget og uttaler at straffesanksjonering vil kunne ha betydelig preventiv effekt, og ser det som helt naturlig at disse forholdene også omfattes av straffebestemmelsen.
Politiets sikkerhetstjeneste visertil høringsnotatet om at det vil kunne forekomme at vedtak som etter sin art ikke kan tvangsfullbyrdes, hvis for eksempel avhender eller erverver av en virksomhet er en utenlandsk virksomhet/enkeltperson, og skriver:
«Dette argumentet gjør seg for så vidt også gjeldende ved en ev straffeforfølgning. Det kan by på utfordringer knyttet til både jurisdiksjon, men også av praktisk art, å etterforske og eventuelt iretteføre en straffesak for norsk domstol, mot et utenlandsk foretak/person som ikke har noen tilhørighet til Norge. Heller ikke for disse forholdene mener PST at en mulighet for å anmelde og eventuelt straffe har en særlig preventiv funksjon, utover den effekten et administrativt gebyr ville hatt.»
Andøya Space uttaler at høringsnotatet med fordel kunne ha omtalt i hvilken grad bestemmelsen kan føre til foretaksstraff. De uttaler ellers at det er svært lite sannsynlig at statseide selskaper, som Andøya Space AS, forsettlig ikke vil rette seg etter slike vedtak i tide. Det kan likevel ikke utelukkes at grov uaktsomhet kan oppstå som resultat av uoppmerksomhet om meldeplikten, for eksempel ved utskiftninger av nøkkelpersoner som skal sikre etterlevelsen.
12.4 Departementets vurdering
12.4.1 Innledning
Departementet har valgt å ikke videreføre forslaget i høringen om at brudd på meldeplikten skal straffebelegges. I stedet foreslår departementet at sikkerhetsmyndigheten skal kunne ilegge overtredelsesgebyr for brudd på meldeplikten.
Departementet viderefører derimot forslaget om at brudd på vedtak etter §§ 2-5 og 10-3 skal kunne straffesanksjoneres. Etter departementets syn vil manglende etterlevelse av vedtak kunne få alvorlige konsekvenser for nasjonal sikkerhet. Av den grunn mener departementet at manglende etterlevelse av slike vedtak bør kunne straffesanksjoneres.
12.4.2 Overtredelsesgebyr ved brudd på meldeplikten etter § 10-1
Høringsinstansene har generelt vært negative til forslaget om straff for brudd på meldeplikten etter § 10-1. Departementet fastholder at det bør knyttes sanksjoner til brudd på meldeplikten, men i lys av høringsinstansenes innvendinger har departementet på nytt vurdert om et administrativt overtredelsesgebyr kan være tilstrekkelig og egnet som sanksjon.
Departementet viste i høringsnotatet til at tvangsmulkt og overtredelsesgebyr etter §§ 11-2 og 11-3, kan ilegges av tilsynsmyndigheten. Det ble blant annet vist til at tilsynsmyndighetene ikke har en rolle i eierskapskontrollen av virksomhetene, og at det vil variere hvem som er tilsynsmyndighet. Tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ble derfor vurdert som mindre hensiktsmessig.
Etter departementet syn vil også brudd på meldeplikten være en alvorlig overtredelse som kan få alvorlige konsekvenser. Den preventive effekten sanksjonsmuligheter har, er etter departementets syn viktig for å sikre etterlevelse av denne plikten. Politiets sikkerhetstjeneste har blant annet tatt til ordet for at også en administrativ sanksjon kan gi en slik effekt for meldeplikten. Etter departementets syn tilsier alvoret av konsekvensene manglende vurdering av slike erverv kan ha, at brudd bør kunne straffeforfølges. Departementet erkjenner imidlertid at straff som sanksjonsmiddel kan være mindre egnet for brudd på meldeplikten. Det er flere pliktsubjekter etter bestemmelsen, og det vil til en viss grad være en skjønnsmessig vurdering når meldeplikten inntrer etter § 10-1 første ledd bokstav c. I lys av dette vil et overtredelsesgebyr kunne være en mer treffende sanksjonsform.
Departementet har vurdert om myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr bør legges til den som mottar meldingen, altså departementet eller sikkerhetsmyndigheten. Hensynet til likebehandling tilsier etter departementets syn at slik kompetanse bør tillegges én myndighet. Departementet mener at kompetansen bør tillegges sikkerhetsmyndigheten fremfor tilsynsmyndigheten. Etter departementets syn er sikkerhetsmyndigheten bedre egnet enn tilsynsmyndigheten til å ilegge administrative sanksjoner for brudd på meldeplikten.
12.4.3 Straff for brudd på vedtak etter § 2-5 og § 10-3
Manglende etterlevelse av vedtak truffet av det høyeste forvaltningsnivået i Norge, Kongen i statsråd, for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser, må etter departementets syn anses som alvorlig. Et straffebud vil kunne sikre at myndighetene i større utstrekning kan håndheve manglende etterlevelse og redusere risikoen for at skadevirkninger inntreffer før myndighetene får iverksatt nødvendige tiltak.
Selv om det i enkelte tilfeller vil oppstå utfordringer knyttet til jurisdiksjon, etterforskning og eventuell iretteføring, slik Politiets sikkerhetstjeneste har påpekt i sin høringsuttalelse, mener departementet at straffesanksjonering av manglende etterlevelse av slike vedtak vil være et viktig supplement til reglene om tvangsfullbyrding som gjelder i dag. Muligheten for å kunne etterforske og iretteføre slike overtredelser må som i andre saker vurderes konkret i den enkelte sak.
Departementet er heller ikke enig i at et administrativt gebyr vil ha en tilsvarende preventiv effekt som anmeldelse og eventuell straff, slik Politiets sikkerhetstjeneste uttaler. Manglende etterlevelse av slike vedtak er uansett av en slik alvorlighetsgrad at det bør være forbundet med et straffansvar, og ikke en administrativ sanksjon.
Til Andøya Space sin uttalelse om at høringsnotatet med fordel kunne omtalt forholdet til foretaksstraff, bemerker departementet at straffeloven §§ 27 og 28 også vil gjelde for overtredelse av straffebud som følger av sikkerhetsloven, forutsatt at vilkårene for foretaksstraff for øvrig er oppfylt.
I tråd med forslaget i høringsnotatet foreslår departementet at forbud eller påbud fastsatt med hjemmel i §§ 2-5 og 10-3 skal være omfattet av straffansvaret i § 11-4. Skyldkravet vil være forsett eller uaktsomhet.