14 Økonomiske og administrative konsekvenser

Norge er en liten, åpen økonomi tett integrert med verdensøkonomien og det er enkelt å investere og samarbeide med bedrifter i Norge. Dette er positivt for økonomisk vekst og velstand, men gjør oss samtidig sårbare overfor fremmede stater med fiendtlige hensikter. Myndighetenes kunnskap om hvordan økonomiske virkemidler benyttes for å nå politiske mål som ikke sammenfaller med våre, eller benyttes som inngangsport til å drive cyber-, etterretnings- eller påvirkningsoperasjoner, er styrket de senere årene. Forslagene i proposisjonen er utarbeidet med bakgrunn i et økt kunnskapsgrunnlag og er nødvendige tiltak for å styrke motstandskraften mot sammensatte trusler generelt og økonomiske virkemidler spesielt. Forslagene er av forebyggende karakter og må sees opp mot konsekvensene ved å ikke innføre tiltak for å hindre sikkerhetstruende økonomisk virkemiddelbruk.

Forslaget om en hjemmel for departementene til å fatte vedtak om underleggelse av loven overfor virksomheter som vurderes å være av avgjørende betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser utgjør en utvidelse av lovens virkeområde og innebærer at noen flere virksomheter kan bli underlagt pliktene som følger av loven. Likevel er utvidelsen ment å sikre at virksomheter av avgjørende betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser – som lovens formål er å trygge – fanges opp. Dette er virksomheter som med dagens funksjonsbaserte metodikk, med identifisering av grunnleggende nasjonale funksjoner, i noen tilfeller likevel vil kunne falle utenfor.

Forslagene om å presisere og utvide virkeområdet til kapittel 10 til å gjelde for virksomheter av henholdsvis vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner og for nasjonale sikkerhetsinteresser, vil medføre at flere virksomheter kan bli underlagt eierskapskontroll. Departementet understreker at virksomhetene som rent faktisk blir berørt av forslaget kun er virksomhetene som departementene fatter vedtak overfor, hvor departementene etter en forholdsmessighetsvurdering har kommet til at det er nødvendig å styrke eierskapskontrollen i virksomheten.

De økonomiske konsekvensene av å bli underlagt kapittel 10 kan gi seg utslag i et redusert handlingsrom for de aktuelle virksomhetene ved et eventuelt salg eller når det skal innhentes kapital. Det at meldepliktige erverv skal godkjennes av myndighetene, kan medføre en usikkerhet for potensielle erververe. Dette kan påvirke interessen for å investere i den aktuelle virksomheten. De økonomiske konsekvensene kan være større for små og mellomstore virksomheter enn for store bedrifter. Departementets vedtak vil være underlagt stor grad av skjønn, men departementet må foreta en samlet vurdering av om det vil være egnet og nødvendig å holde kontroll med eierskapet i slike virksomheter. I denne vurderingen skal med andre ord økonomiske og administrative konsekvenser for virksomheten ved å bli underlagt bestemmelsene om eierskapskontroll, inngå.

Forslaget om å utvide meldeplikten etter kapittel 10 til å ikke bare gjelde for erverver, men også avhender og den virksomheten det erverves en eierandel i, medfører at disse må forholde seg til sikkerhetslovens krav om meldeplikt og være bevisst de forpliktelsene som følger av å være omfattet av eierskapskontrollbestemmelsene.

Forslaget om å senke terskelverdiene og å innføre flere innslagspunkter for meldeplikten vil medføre at flere erverv enn i dag utløser meldeplikt, og derfor at eierskapskontroll vil gjelde for flere tilfeller. Erverv som vil bli omfattet som følge av en lavere terskel for meldeplikt, kan imidlertid også i dag være meldepliktige dersom de medfører en betydelig innflytelse over forvaltningen av selskapet.

Det overordnede målet med eierskapskontrollen er å avdekke og hindre erverv som kan utgjøre en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet. Departementet legger til grunn at norske virksomheter har interesse av å bidra til at nasjonale sikkerhetsinteresser blir ivaretatt og til å avdekke mulige trusler. Meldeplikten er et virkemiddel for dette. Å gi departementene mulighet til å underlegge enkelte av virksomhetene eierskapskontroll, anses som et viktig og nødvendig tiltak for å bidra til at departementene kan ivareta sitt ansvar for forebyggende sikkerhet i egen sektor.

Med utgangspunkt i allerede identifiserte og innmeldte virksomheter av vesentlig betydning for de grunnleggende nasjonale funksjonene, anslås det i dag å være mellom 250 og 300 virksomheter som har vesentlig betydning. Det er likevel stor usikkerhet knyttet til om tallene som foreligger i dag er egnet for generalisering, og anslaget er derfor kun ment å gi et bilde av størrelsesordenen. Av disse er det virksomheter det fattes vedtak overfor som vil bli underlagt meldeplikten. De aktuelle virksomhetene som kan bli omfattet av eierskapskontroll etter forslaget utgjør en avgrenset krets av virksomheter som det er viktig å føre kontroll med.

Virksomheter som er leverandører i sikkerhetsgraderte anskaffelser plikter i dag å informere klareringsmyndigheten om endringer i virksomhetens eierstrukturer, som i ytterste konsekvens kan medføre at leverandørklareringen blir trukket tilbake og kontrakten terminert. Den foreslåtte meldeplikten vil i seg selv således verken føre til at flere leverandører får meldeplikt eller at innholdet i meldeplikten endres i betydelig grad.

I forsvarssektoren er det en rekke virksomheter som er identifisert som av vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner. Om lag to tredjedeler av disse har leverandørklarering og vil dermed omfattes av forslaget om å underlegge leverandørklarerte virksomheter reglene om eierskapskontroll i kapittel 10.

I mange land er systemet slik at alle virksomheter innenfor gitte sektorer og teknologiområder er omfattet av eierskapskontroll – med andre ord langt flere virksomheter enn de som er omfattet av eierskapskontroll etter sikkerhetsloven. Med forslaget vil flere virksomheter omfattes av eierskapskontroll etter sikkerhetsloven. Dette gjelder virksomheter som departementene konkret har vurdert at skal underlegges eierskapskontroll. Forslaget er med andre ord avgrenset til virksomheter som er konkret vurdert som viktige for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Departementet mener at forslaget er treffsikkert og proporsjonalt.

Styrket myndighetskontroll med enkelte virksomheter vil kunne virke inn på næringsfrihet og enkelte økonomiske aspekter. Departementet mener det er vanskelig å antyde hvordan en slik skjerpet kontroll vil virke inn på det generelle investeringsklimaet i Norge. Konsekvensene for norske virksomheter og norsk økonomi må også vurderes opp mot utvikling i nære samarbeidsland i EU, øvrige europeiske land, og øvrige deler av den vestlige verden, herunder USA, Canada, Australia og New Zealand, hvor det er innført eller i ferd med å innføres lignende regler. Departementet vurderer at det har en verdi i seg selv å være på linje med nevnte land. Konsekvensene må videre vurderes opp mot de hensyn sikkerhetsloven skal ivareta: å trygge Norges suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerhetsinteresser. Formålet med forslaget er å bidra til at lovens formål i § 1-1 bokstav c oppfylles; å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet.

Forslaget om et absolutt forbud mot å gjennomføre ervervet frem til myndighetene har behandlet meldingen, har en direkte konsekvens for berørte virksomheter ved at det ikke lenger vil foreligge en adgang til å gjennomføre ervervet før det er godkjent. Dette vil kunne ha økonomiske og administrative konsekvenser for partene i en ervervsprosess ved at prosessen er betinget av myndighetenes behandling av meldingen.

Forslaget om å forby deling av informasjon som kan benyttes til sikkerhetstruende virksomhet uten samtykke fra myndighetene, vil medføre begrensninger for partenes utveksling av informasjon i forbindelse med en ervervsprosess. Dette kan innebære at ervervsprosessen tar noe lenger tid, noe som etter omstendighetene kan få økonomiske konsekvenser. Det må påregnes administrative konsekvenser for partene ved at det må vurderes om informasjon som ønskes delt i ervervsprosessen, kan benyttes til sikkerhetstruende virksomhet. Dersom partene ser behov for å dele slik informasjon, må det innhentes samtykke fra myndighetene. Også dette kan innebære at ervervsprosessen kan ta noe lenger tid som etter omstendighetene kan få økonomiske konsekvenser.

Etter departementets vurdering er forslaget et viktig og nødvendig tiltak for å sikre at informasjon som kan benyttes til sikkerhetstruende virksomhet ikke deles i ervervsprosessen uten samtykke fra myndighetene.

Forslaget om kontroll med eiendom av sikkerhetsmessig betydning innebærer at virksomhetene i forbindelse med vurdering av risiko etter § 7-3 andre ledd skal (1) identifisere eiendommer av sikkerhetsmessig betydning og (2) varsle til sikkerhetsmyndigheten eller tilsynsmyndigheten dersom det ikke er mulig å opprettholde forsvarlig sikkerhet gjennom egne tiltak. En vurdering av nærliggende eiendommers sikkerhetsmessige betydning kan også i dag utledes av gjeldende plikt for virksomheter underlagt loven til å vurdere risiko og iverksette nødvendige sikkerhetstiltak. Varslingsplikten vil kunne medføre noe merarbeid for de berørte virksomhetene, men den må også ses i lys av gjeldende varslingsplikt etter § 4-5.

Forslaget medfører ikke direkte konsekvenser for de konkrete eiendommene som blir vurdert å ha sikkerhetsmessig betydning, annet enn at eiendommene kan bli oppført i et register over eiendommer av sikkerhetsmessig betydning hos sikkerhetsmyndigheten eller tilsynsmyndigheten.

Økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til forslaget om å innføre et overtredelsesgebyr for manglende etterlevelse av meldeplikten inntrer først når et vedtak ikke overholdes. Det vil påløpe administrative kostnader for det offentlige i forbindelse med ileggelse og utmåling av gebyret, men departementet antar at gebyr vil være aktuelt i relativt få saker.

Når det gjelder forslaget om innføring av straffansvar ved manglende overholdelse av pålegg og forbud i vedtak fattet etter §§ 2-5 og 10-3 legges det til grunn at forslaget først og fremst har en preventiv effekt og at antallet saker som må etterforskes og påtales vil være beskjedent. Det legges til grunn at politi og påtalemyndighet prioriterer bruk av hjemlene innenfor gjeldende rammer.

Forslagene innebærer samlet sett at flere virksomheter blir underlagt sikkerhetsloven og at flere virksomheter og ervervsprosesser blir underlagt eierskapskontrollbestemmelsene i lovens kapittel 10. Dette vil kunne medføre økt ressursbruk til å vurdere og fatte vedtak om underleggelse overfor konkrete virksomheter og til å behandle og vurdere et økt antall meldinger. Dette vil først og fremst rette seg mot departementenes ansvar for å gjøre nødvendige vurderinger og EOS-tjenestenes roller og ansvar for å fremskaffe informasjon og foreta trussel- og risikovurderinger.

Offentlige myndigheter må som utgangspunkt kunne finne inndekning for merarbeidet som følger av lovforslaget innenfor gjeldende budsjettrammer. Skulle det ikke være tilstrekkelig vil det være opp til den enkelte sektor å finne tilstrekkelige midler, enten gjennom omprioritering eller tilførsel av friske midler, som må behandles som en del av den ordinære budsjettprosessen.

Kunnskap om økonomisk sikkerhetstruende virksomhet er et fagområde i utvikling. Det vil kreve kompetanseutvikling både på departements- og etatsnivå å håndtere denne type sammensatte trusler fremover.