2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Regjeringen vil styrke evnen til å fange opp sikkerhetstruende økonomisk aktivitet i virksomheter av betydning for nasjonal sikkerhet ved å øke myndighetenes tilgang til informasjon om endringer i eierskap i virksomheter som sikkerhetsloven gjelder for. Trusselaktører bruker bevisst ulike økonomiske virkemidler for å få innpass i verdikjeder, og det er viktig at myndighetene har mulighet til å fange dette opp og gjøre vurderinger av konsekvensene. Tilgang til informasjon om endringer i eierskap er en forutsetning for å kunne gripe inn i tilfeller der en aktørs forsøk på å oppnå kontroll eller betydelig innflytelse over en norsk virksomhet vurderes å være i strid med nasjonale sikkerhetsinteresser. Tilpasninger i eksisterende bestemmelser om eierskapskontroll i sikkerhetsloven er nødvendig, ikke minst i lys av endringer i utfordringsbildet. Regjeringen mener forslagene vil bidra til å øke den nasjonale motstandskraften mot dagens sammensatte trussel- og utfordringsbilde.
I Meld. St. 9 (2022–2023) Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet, er kontroll med utenlandske oppkjøp og investeringer i Norge trukket frem som et område av særlig betydning for å styrke arbeidet mot sammensatte trusler. Det er viktig med en tilpasset kontroll som retter seg mot konkrete oppkjøp og investeringer i norske virksomheter som kan true nasjonale sikkerhetsinteresser. Kontrollen bør begrenses slik at den ikke medfører unødvendige negative konsekvenser for næringsinteresser og det generelle investeringsklimaet. Det er derfor hensiktsmessig at det er virksomhetene som allerede er identifisert med en verdi av betydning for nasjonal sikkerhet som omfattes av forslaget. Reglene kan bidra til å gi økt forutsigbarhet for virksomhetene det gjelder ved at det konkretiseres hvilke plikter som gjelder for dem som næringsdrivende. Samtidig vil det gi departementene et effektivt og tilpasset verktøy for å ivareta sitt ansvar for forebyggende sikkerhet i egen sektor gjennom kontroll med endringer i eierskap i virksomheter av betydning for nasjonal sikkerhet.
2.2 Utfordringsbildet og utviklingstendenser
2.2.1 Innledning
Etterretnings- og sikkerhetstjenestene (EOS-tjenestene) har i flere år beskrevet hvordan utenlandske investeringer og andre økonomiske virkemidler kan true nasjonal sikkerhet. I de årlige åpne trussel- og risikovurderingene fra Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet er sikkerhetstruende økonomisk virkemiddelbruk løftet frem.
Statlige trusselaktører har over tid vist en økende vilje til å utnytte våre sårbarheter gjennom en helhetlig og langsiktig tilnærming. Sammensatte trusler er en betegnelse på strategier for konkurranse og konfrontasjon under terskelen for direkte væpnet konflikt, som blant annet kan kombinere diplomatiske, informasjonsmessige, militære, økonomiske, finansielle, etterretningsmessige og juridiske virkemidler for å nå strategiske målsettinger. Virkemiddelbruken kan kombinere åpne, fordekte og skjulte metoder og kan også være en del av ordinær næringsvirksomhet. Det kan være krevende å skille ordinær kommersiell virksomhet fra virksomhet som truer våre nasjonale sikkerhetsinteresser.
I nasjonal trusselvurdering 2023 fra Politiets sikkerhetstjeneste fremgår det at statlige aktører benytter ulike økonomiske virkemidler for å få tilgang til sensitiv teknologi og informasjon om norske forhold. Aktiviteten omfatter blant annet investeringer i selskaper og oppkjøp av eiendom. Virkemidler som kompliserte selskapsstrukturer, strå- og frontselskaper og leverandørkjeder benyttes. Etterretningstjenesten peker i Fokus 2023 særlig på at nye kinesiske investeringer i større grad foregår via fond eller kinesiskeide europeiske selskap.
Risiko 2023 – Økt uforutsigbarhet krever høyere beredskap fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet viser til at flere stater investerer i og kjøper opp norske virksomheter for å blant annet få innsikt i sensitiv informasjon og teknologi av strategisk betydning. Oppkjøp av norske virksomheter og strategisk plassert eiendom kan derfor være en trussel mot vår nasjonale sikkerhet. Slike økonomiske transaksjoner kan skje gjennom stråselskaper og komplekse selskapsstrukturer og kan dermed være vanskelig å avdekke.
Russlands invasjon av Ukraina 24. februar 2022 har konsekvenser for utviklingen i trussel- og risikobildet, både direkte og indirekte, umiddelbart og på lengre sikt. Krigen viser hvor tett forholdet mellom handel og sikkerhet er. Invasjonen og den påfølgende internasjonale reaksjonen har medført et negativt sjokk for verdensøkonomien med en umiddelbar konsekvens for utenlandske investeringer og andre kapitalstrømmer til Ukraina og Russland. I rapporten International investment implications of Russia’s war against Ukraine fra Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) fra 2022 vises det blant annet til at russiske investeringer i avanserte økonomier sannsynligvis vil reduseres betydelig, og at økonomiene vil bli påvirket på ulikt vis. Rapporten peker på at mulige langtidseffekter av krigen kan være vedvarende høye energi- og handelspriser, potensiell fragmentering av betalingssystemer og finansmarkeder, høyere risikopremier og valutasvekkelse i fremvoksende økonomier samt høyere kostnader ved grensekryssende handel. Mange OECD-land har høy avhengighet av russisk fossilt brensel og kan se til alternative ikke-fornybare kilder til energi, som kullkraft og dermed forsinke energiomstillingen. Det grønne skiftet og endring i energibruk vil kreve betydelige private og offentlige investeringer, inkludert utenlandske investeringer som allerede utgjør 30 prosent av de globale investeringene innen fornybar energi.
Regjeringen mener det er avgjørende å se arbeidet med sikkerhetstruende økonomisk aktivitet i en internasjonal kontekst. I Meld. St. 9 (2022–2023) understrekes det at regjeringen vil at Norge skal jobbe for et tett, forpliktende og forutsigbart internasjonalt samarbeid om nasjonal sikkerhet og motarbeide sammensatte trusler sammen med allierte og partnere, blant annet i NATO og EU. Justeringene i sikkerhetslovens bestemmelser om eierskapskontroll som fremmes i denne lovproposisjonen, er utarbeidet med henblikk til andre lands regelverksutvikling. De fleste OECD-land har utviklet mekanismer for håndtering av uønsket økonomisk virkemiddelbruk («screening»). Se for øvrig punkt 5 nedenfor om rettstilstanden i andre land.
Figur 2.1
Kilde: OECD
Samtidig er det avgjørende for norsk politikk- og regelverksutvikling å se særlig hen til nasjonale forhold. Økt kunnskap og kompetanse om hvordan økonomisk aktivitet kan benyttes til sikkerhetstruende virksomhet nasjonalt er viktig for å etablere situasjonsforståelse. Den nasjonale konteksten er viktig blant annet for å sikre at tiltakene er mest mulig treffsikre i vår kontekst. Både Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet har over tid gitt forskningsoppdrag til blant annet Forsvarets forskningsinstitutt for å styrke myndighetenes kunnskap om sikkerhetstruende økonomisk virkemiddelbruk. Forslagene i denne proposisjonen er utarbeidet på grunnlag av slik forskningsbasert kunnskap.
2.2.2 Økonomiske virkemidler for å oppnå strategiske mål
Økonomiske virkemidler kan benyttes sammen med andre virkemidler for å oppnå strategiske mål, og kan true nasjonale sikkerhetsinteresser på flere måter. Forskning fra Forsvarets forskningsinstitutt, i rapporten Utenlandske investeringer og andre økonomiske virkemidler – når truer de nasjonal sikkerhet?, viser at økonomiske virkemidler kan brukes som maktmidler med intensjon om å fremme en stats interesser overfor en annen stat enten for å tvinge norske myndigheter til å endre oppførsel eller beslutning eller motivere oppførsel eller beslutningstaking som er fordelaktig for den andre staten. Virkemiddelbruken trenger ikke ha en klar intensjon på kort sikt, men kan utgjøre sikkerhetstruende virksomhet over tid. Norges handlingsrom kan formes over tid, for eksempel ved at det blir vanskelig å motstå politisk press der én stat har investert stort i Norge. Direkteinvesteringer kan gi en annen stat mulighet til å innhente sensitiv informasjon som kan styrke statens militære kapabiliteter. I rapporten Økonomiske virkemidler for å oppnå strategiske mål – en oversikt, utgitt i 2021, har Forsvarets forskningsinstitutt gitt en oversikt over økonomiske virkemidler som kan benyttes for å fremme en stats interesser og som kan benyttes til sikkerhetstruende virksomhet. Virkemidlene kan blant annet være investeringer, handels- og pengepolitiske virkemidler, lån, bistand og ulovlige økonomiske virkemidler som korrupsjon.
Forsvarets forskningsinstitutt har i rapport 22/00422 og 22/00426 utarbeidet analyser av henholdsvis kinesisk og russisk økonomisk virkemiddelbruk og implikasjoner for nasjonal sikkerhet.
I boka Økonomisk krigføring fra 2023 påpeker forfatteren Kåre Dahl Martinsen, professor ved Forsvarets høgskole, at bruken av økonomiske virkemidler ikke er et nytt fenomen, men at virkemidlene er betydelig mer avansert enn tidligere. I dag omfatter økonomisk virkemiddelbruk fiendtlige oppkjøp av konkurrerende bedrifter, tyveri av forskning, kopiering, dumping av subsidierte varer for å knekke konkurrenter og bruk av statlige lån for å vinne innflytelse (side 30). Videre peker han på koordinering som et nytt trekk, der alle midler brukes for å undergrave økonomien til politiske motstandere. Det er «når den politiske ledelsen i et land legger forholdene til rette for at bedrifter enten kan dumpe varer og dermed slå ut konkurrenter eller kjøpe dem opp, eller når brudd på internasjonale regler for åndsverk brytes uten å straffes», vi har med sikkerhetstruende økonomisk virksomhet eller «økonomisk krigføring» å gjøre (side 31). De sikkerhetspolitiske konsekvensene av økonomisk samarbeid blir som regel først synlige i ettertid.
2.2.3 Økonomiske virkemidler og teknologisk utvikling
Norge ligger langt fremme i teknologiutvikling, innovasjon og forskning på mange områder – også innen forsvarsindustrien. Norske bedrifter og offentlige virksomheter som produserer slike varer og tjenester, eller har verdifull kompetanse, vil kunne bli mål for andre staters økonomiske virkemiddelbruk. De kan bli utsatt for direkte eller indirekte forsøk på investeringer eller oppkjøp, og med potensielt svært negative konsekvenser for nasjonale sikkerhetsinteresser.
Den teknologiske utviklingen vil i stor grad påvirke hvordan stater kan benytte økonomiske virkemidler for å fremme sine interesser. Forskning fra Forsvarets forskningsinstitutt, Økonomisk statshåndverk, teknologisk utvikling og implikasjoner for norsk sikkerhet – en forstudie (2022), viser at stater både kan utøve og akkumulere makt som muliggjør fremtidig økonomisk virkemiddelbruk. Den teknologiske utviklingen vil blant annet kunne styrke staters mulighet til å utnytte avhengigheter til kompetanse, ressurser, komponenter og lignende til (fordekt) å sabotere systemer. Den teknologiske utviklingen vil samtidig styrke mulighetene til å utnytte økonomisk aktivitet til å hente inn informasjon og data, til bruk i etterretningsformål og til å forme (sær)interesser og oppfatninger i blant annet Norge.
Forskningen fra Forsvarets forskningsinstitutt fremhever data som en ny innsatsfaktor i både økonomisk og strategisk aktivitet, og at ny teknologi vil medføre at mulighetene for datainnsamling øker. I næringslivet, offentlig virksomhet og i befolkningen er det store mengder data i omløp som, i en trusselaktørs hender, kan misbrukes til sikkerhetstruende økonomisk aktivitet.
2.3 Bergen Engines AS
I februar 2021 ble det offentlig kjent at Rolls Royce hadde besluttet å selge motorfabrikken Bergen Engines AS til det russiske selskapet Transmashholding Group (TMH). Bergen Engines produserer motorer blant annet til norske og amerikanske militærfartøy. Saken førte til en offentlig debatt om et potensielt salgs konsekvenser for nasjonale sikkerhetsinteresser. Regjeringen Solberg besluttet å stanse salget med hjemmel i sikkerhetsloven § 2-5. Beslutningen kom blant annet som følge av at informasjon og teknologi hos Bergen Engines kunne bidra til å styrke russiske militære kapabiliteter. Videre også at et eierskap kunne sette kjøper i en posisjon som muliggjorde fordekt utførsel av varer og teknologi, noe som kunne være vanskelig å avdekke for norske eksportkontrollmyndigheter. I tillegg ville et salg av Bergen Engines inkludere en stor eiendom med betydelig bygningsmasse strategisk plassert mot den nordlige innseilingen til Bergen og forsvarsinstallasjoner av sikkerhetsmessig betydning for Norge og allierte nasjoner. I pålegget om å stanse salget av aksjene i Bergen Engines AS til TMH, ble det også gitt pålegg om å stanse enhver overføring av aksjer, eiendeler, eiendom, industriell eller teknologisk informasjon eller andre rettigheter i Bergen Engines eller selskapets datterselskaper. Bergen Engines-saken viste hvor krevende det er å få oversikt over risiko i en kompleks verdikjede med virksomheter, leverandører og underleverandører på tvers av sektorer og landegrenser.
2.4 Internasjonale forpliktelser, sikkerhetshensyn og andre viktige samfunnshensyn
Norge har påtatt seg forpliktelser i internasjonale handelsavtaler som gir næringsliv fra andre land adgang til å investere i store deler av det norske markedet, slik norske virksomheter også kan investere i andre land. Dette gjelder i hovedsak avtaler under Verdens handelsorganisasjon (WTO) og bilaterale frihandelsavtaler. Det er imidlertid mulighet for begrensninger knyttet til sikkerhetshensyn i disse avtalene. Norge har altså et handlingsrom til å innføre visse begrensinger av sikkerhetsmessige grunner.
Forslagene til endringer i det norske regelverket for eierskapskontroll må sees i sammenheng med utviklingen i tilsvarende regelverk i nærstående land, hvor man erfarer et økende antall saker om eierskap.
Figuren illustrerer utviklingen i antall screeningsaker i et utvalg land.
Figur 2.2
Kilde: OECD
Norge er ikke tjent med et regelverk som i for stor grad skiller seg fra våre nærmeste handelspartneres regelverk, og da særlig EU-landene. Dersom det norske regelverket er for åpent kan man i ytterste konsekvens risikere at Norge blir en inngangsport for potensielt sikkerhetstruende aktører til EØS-området. Norges geografiske plassering og sikkerhets- og utenrikspolitiske interesser i nærområdene taler for et strengt regelverk. På den andre siden, dersom Norge har et uforholdsmessig strengt eller uforutsigbart regelverk, vil legitime investorer velge andre markeder enn det norske. Det kan medføre at det blir vanskelig for norsk næringsliv å få tilstrekkelig tilgang til kapital.
Regelverket for eierskapskontroll skal ikke utgjøre en større handelshindring enn det som er nødvendig av sikkerhetsmessige hensyn, og skal være basert på prinsipper om forholdsmessighet, forutsigbarhet og gjennomsiktighet. Dette vil bidra til å ivareta norske økonomiske- og utenrikspolitiske interesser samtidig som vi så langt som mulig forhindrer sikkerhetstruende økonomisk aktivitet. Norge skiller seg i noen grad fra enkelte allierte og likesinnede land som har valgt å forankre screening av investeringer i særskilt lovgiving, ofte underlagt nærings-, utenriks- eller finansdepartementer, og i noen tilfeller samordnet med eksportkontrollmyndigheten. I Norge har vi en tverrsektoriell lov i sikkerhetsloven der eierskapskontroll av hensyn til nasjonal sikkerhet er regulert.
Departementets vurdering er at de endringer som foreslås i denne proposisjonen er av såpass begrenset omfang at de ikke utfordrer våre internasjonale forpliktelser og at de er forholdsmessige. Departementet utelukker imidlertid ikke at det kan være grunn til å se mer helhetlig på den norske reguleringen av eierskapskontroll i det videre arbeidet, jf. punkt 4.4 nedenfor.
Som vist til over er det bekymringsfullt hvordan enkelte stater benytter økonomiske virkemidler til sikkerhetstruende virksomhet. Samtidig er det viktig å se hen til at investeringer og annen økonomisk aktivitet bidrar til verdiskapning og arbeidsplasser. Et gunstig investeringsklima, med få begrensninger på utenlandske investeringer, er normalt positivt for norsk økonomi. Denne avveiningen mellom sikkerhetshensyn og næringsinteresser er viktig for Norge, som et lite land med en åpen økonomi. I Meld. St. 9 (2022–2023) utdypes behovet for avveining mellom ulike samfunnshensyn. I artikkelen Nasjonal sikkerhet eller økonomisk effektivitet? Norges evne til å avdekke hybride trusler i samtidshistorisk perspektiv påpeker forfatteren Hallvard Notaker ved Institutt for forsvarsstudier på Forsvarets høgskole at motsetningen mellom myndighetenes inngripen og økonomisk handlefrihet ikke er en floke som kan løses, men en vedvarende balansegang. Ved videreutviklingen av bestemmelsene om eierskapskontroll i sikkerhetsloven er det viktig å ta hensyn til konsekvenser av reguleringen for næringsinteresser. Samtidig må formålet med reglene – ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser – sikres.
2.5 Høringen
2.5.1 Høringsinstanser
Høringsnotatet ble sendt 11. oktober 2021 med høringsfrist 10. januar 2022 til følgende 191 høringsinstanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arkivverket
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Digitaliseringsdirektoratet
Direktoratet for Arbeidstilsynet
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring
Direktoratet for mineralforvaltning
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstoladministrasjonen
Etterretningstjenesten
Finanstilsynet
Fiskeridirektoratet
Forbrukerombudet
Forsvarets forskningsinstitutt
Forsvarets logistikkorganisasjon
Forsvarets sikkerhetsavdeling
Forsvarsbygg
Forsvarsmateriell
Forsvarsstaben
Generaladvokaten
Helsedirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Jernbanedirektoratet
Konkurransetilsynet
Kriminalomsorgsdirektoratet
Kripos
Landbruksdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Luftfartstilsynet
Mattilsynet
Miljødirektoratet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Nord universitet
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Norsk Romsenter
Oljedirektoratet
Personvernkommisjonen
Petroleumstilsynet
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Regelrådet
Regelrådet for næringslivet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksarkivet
Sivil klareringsmyndighet
Sjøfartsdirektoratet
Skattedirektoratet
Spesialenheten for politisaker
Statens jernbanetilsyn
Statens kartverk
Statens sivilrettsforvaltning
Statens vegvesen
Statistisk sentralbyrå
Statsadvokatembetene
Statsbygg
Statsforvalterne
Sysselmesteren på Svalbard
Tolldirektoratet
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Vegdirektoratet
ØKOKRIM
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
Riksrevisjonen
Sametinget
Sivilombudet
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)
Avinor
Bane NOR SF
Innovasjon Norge
Norges bank
Norsk rikskringkasting AS (NRK)
Posten Norge AS
SINTEF
Statkraft AS
Statnett SF
Abelia
Akademikerne
Amnesty International Norge
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Befalets fellesorganisasjon
CargoNet AS
Christian Michelsens institutt
Den Norske Advokatforening
Den norske Atlanterhavskomité
Den norske Dataforening
Den Norske Dommerforening
Den norske Helsingforskomité
Det Norske Nobelinstitutt
Det Norske Veritas
DNB Bank ASA
Energi Norge AS
Equinor
TietoEVRY Fafo
Fagforbundet
Fagpressen
Fellesforbundet
Finans Norge
Finansieringsselskapenes forening
Folk og Forsvar
Forskerforbundet
Hovedorganisasjonen Virke
IKT-Norge
Industri energi
Kongsberg Defence & Aerospace AS
Kongsberg Gruppen ASA
KraftCERT AS
Krigsskoleutdannede offiserers landsforening
KS – Kommunesektorens organisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Lyse AS
Mediebedriftenes Landsforening
Mnemonic AS
Motorola Solutions Norway AS
Mowi Norway AS
Nammo Raufoss AS
Nordea
Norges Fiskarlag
Norges Fredsråd
Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)
Norges Juristforbund
Norges Kystfiskarlag
Norges Offisersforbund
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norsk Folkehjelp
Norsk Hydro ASA
Norsk Industri
Norsk Journalistlag
Norsk olje og gass
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk senter for forskningsdata
Norsk tjenestemannslag
Næringslivets Hovedorganisasjon
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon
Næringslivets sikkerhetsråd
Organisasjon mot offentlig diskriminering
Organisasjon mot politisk overvåking
Peace Research Institute Oslo
Rambøll
Rheinmetall Norway AS
Rådgivende ingeniørers forening
Samfunnsviterne
SMB Norge
Space Norway AS
Sparebankforeningen i Norge
Statstjenestemannsforbundet
Telenor ASA
Telia Norge AS
Terratec AS
Thales Norge AS
Unio
Watchcom Security Group AS
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Følgende 22 instanser har gitt høringsuttalelse med realitetsmerknader:
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Direktoratet for e-helse
Forsvarets forskningsinstitutt
Etterretningstjenesten
Innlandet politidistrikt
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Statens kartverk
Statsbygg
Statsforvalteren i Oslo og Viken
Sør-Vest politidisktrikt
Regelrådet
Andøya Space
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening
KraftCERT AS
Norsk olje og gass
Næringslivets hovedorganisasjon
Næringslivets sikkerhetsråd
Telenor ASA
Følgende høringsinstanser har svart at de ikke har merknader:
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Brønnøysundregistrene
Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon
Helsedirektoratet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Statistisk sentralbyrå
I tillegg har Domstoladministrasjon uttalt at de ikke avgir høringsuttalelse i denne saken.
Flertallet av høringsinstansene som har avgitt høringssvar, uttrykker generell støtte til høringsforslaget. Dette gjelder Andøya Space, Direktoratet for e-helse, Regelrådet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsbygg, Sør-Vest politidistrikt, Telenor ASA, Innlandet politidistrikt og Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Samtidig er det flere som påpeker at regler om eierskapskontroll må balanseres mot andre hensyn, slik som nærings- og utenrikspolitiske hensyn.
Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening mener at det er viktig å se myndighetenes ulike virkemidler i sammenheng, både allerede eksisterende og andre foreslåtte innskjerpinger. De påpeker at begrensninger i den frie bevegelighet av kapital og etableringsrett bør være både godt forankret og tydelig angitt for å sikre proporsjonalitet og forutberegnelighet for de virksomheter som treffes av begrensningene. Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening uttaler blant annet at det er viktig å sørge for god informasjon ut til pliktsubjektene, spesielt for virksomheter som tradisjonelt sett ikke har måtte forholde seg til sikkerhetsloven.
Både Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste uttrykker at det er behov for styrket kontroll med utenlandske investeringer, men at dette bør skje gjennom en mer omfattende og helhetlig lovregulering utenfor sikkerhetsloven.
KraftCERT uttrykker at det er en svakhet ved forslaget at trusselen i det digitale rom i liten grad er omtalt i forslaget. Dette gjelder både omtalen knyttet til eiendom av sikkerhetsmessig betydning og sikkerhetstruende økonomisk aktivitet. De peker blant annet på at trusselen fra innsyn og avlytting også gjelder informasjonssystemer og er ikke begrenset til omkringliggende områder og eiendommer.
Både Næringslivets hovedorganisasjon og Næringslivets sikkerhetsråd ser det som viktig at myndighetene som forvaltere av regelverket har nødvendig kompetanse, og at denne bør utvikles i samarbeid med næringslivet.
Regelrådet har i sin generelle merknad til høringsnotatet uttalt at departementet har gitt en god beskrivelse av bakgrunnen for forslaget og at tiltakene som anbefales er godt begrunnet. Selv om departementet i høringen ikke hadde det fullstendige bildet av konsekvensene av de foreslåtte bestemmelsene, anser Regelrådet at forslaget er tilstrekkelig utredet sett i forhold til forslagets omfang og karakter, jf. utredningsinstruksens punkt 2-1 og 2-2. Regelrådet mener videre at departementet bør vurdere hvordan berørte aktører skal informeres om de nye reglene.
2.5.2 Forslag fra høringsnotatet som følges opp i proposisjonen
Departementet har vurdert høringsuttalelsene og fastholder at det er behov for enkelte endringer i bestemmelsene om eierskapskontroll i sikkerhetsloven. Departementet mener at forslagene som vil bidra til å fange opp flere erverv som skal vurderes opp mot hensynet til nasjonal sikkerhet, kan bidra til å øke den nasjonale motstandskraften mot dagens sammensatte trussel- og utfordringsbilde.
Forslaget om å oppstille en adgang for departementene til å fatte vedtak om at bestemmelsene om eierskapskontroll skal gjelde for virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, er etter departementets vurdering et viktig tiltak. Det vil gi departementene et bedre verktøy for å ivareta sitt ansvar for forebyggende sikkerhet i sin sektor. Det samme gjelder forslaget om at departementene skal kunne fatte vedtak om at bestemmelsene om eierskapskontroll skal gjelde for virksomheter som har vesentlig betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Det vises til forslagene om dette i punkt 6 og 7 nedenfor. Departementet viderefører også forslaget om å endre terskelen for hva som utgjør en kvalifisert eierandel etter sikkerhetsloven § 10-1, se punkt 10 nedenfor. Forslagene om å utvide kretsen av meldepliktige og forslaget om å innføre et gjennomføringsforbud, fremmes med visse modifikasjoner på bakgrunn av enkelte høringsinnspill, se punkt 9 og 11. Videre fremmes det forslag om at kapittel 10 om eierskapskontroll skal gjelde for leverandørklarerte virksomheter, se punkt 8. Departementet viderefører også forslaget om at det skal fattes vedtak om at loven skal gjelde for virksomheter som har avgjørende betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, se punkt 7.
Forslaget om straffansvar for brudd på vedtak fattet etter sikkerhetsloven §§ 2-5 og 10-3 har ikke møtt samme motstand fra høringsinstansene som forslaget om straffansvar for brudd på meldeplikt etter § 10-1. Departementet vurderer forslaget om straffansvar for brudd på vedtak som hensiktsmessig og viderefører derfor forslaget her. Departementet viderefører ikke forslaget om straffansvar for brudd på meldeplikten etter § 10-1, men foreslår at det kan ilegges et overtredelsesgebyr, se punkt 12 nedenfor.
Flere høringsinstanser har påpekt at forslaget som omhandler eiendom av sikkerhetsmessig betydning ikke er tilstrekkelig virkningsfullt. Det er blant annet påpekt at definisjonen av eiendom av sikkerhetsmessig betydning er uklar og at det er krevende for virksomheter å identifisere og vurdere risiko knyttet til dem. Departementet mener at virksomhetens vurdering av risiko etter loven bør inkludere en vurdering av om det finnes nærliggende eiendom som kan legge til rette for sikkerhetstruende virksomhet mot skjermingsverdig objekt og infrastruktur. Med nærliggende menes her at det faktisk kan utøves sikkerhetstruende virksomhet mot den aktuelle virksomhetens skjermingsverdige verdier. Slik eiendom kan ligge i geografisk nærhet til det aktuelle objektet eller den skjermingsverdige verdien, eller for eksempel befinne seg langs en vei eller i innseilingen til en fjord. Det avgjørende vil være muligheten til å utøve sikkerhetstruende virksomhet. En presisering av dette vil styrke risikovurderingen som allerede skal gjøres etter gjeldende rett. Departementet ser imidlertid også behov for ytterligere utredninger for å få en god oversikt over eiendom av sikkerhetsmessig betydning for å kunne motvirke sikkerhetstruende virksomhet. Dette er et pågående arbeid som vil følges opp i tråd med Meld. St. 9 (2022–2023).
2.5.3 Forslag fra høringsnotatet som ikke følges opp i proposisjonen
Det er enkelte forslag fra høringen som departementet ikke følger opp i denne proposisjonen.
I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes innspill til en frivillig meldeordning samt en meldeplikt for virksomheter med listeførte varer eller tjenester etter eksportkontrollreglene.
Frivillig meldeordning er etter departementets vurdering på nåværende tidspunkt ikke nødvendig å regulere i lov. Etter dagens regler er det ingenting i veien for at man konsulterer myndighetene i forbindelse med erverv av virksomheter dersom man ser at ervervet kan ha implikasjoner for nasjonale sikkerhetsinteresser, selv om det ikke foreligger meldeplikt. I likhet med flere høringsinstanser mener departementet at det er behov for ytterligere utredninger av behovet for eierskapskontroll med virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven. Høringsinnspillene knyttet til forslaget om en frivillig meldeordning vil være verdifulle bidrag i dette arbeidet. Behovet for ytterligere utredninger omtales nærmere i punkt 4.4 nedenfor.
Forslaget om meldeplikt for virksomheter med listeførte varer etter eksportkontrollreglene, følges heller ikke opp. Departementet mener imidlertid at de aktuelle virksomhetene med listeførte varer eller tjenester kan være særlig sårbare for sikkerhetstruende økonomisk virkemiddelbruk. Det er derfor grunn til å vurdere denne typen virksomheter særskilt ved en eventuell utredning av utfyllende regler om eierskapskontroll med virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven, se punkt 4.4.
Flertallet av høringsinstansene har stilt seg negative til forslaget om å etablere straffansvar for brudd på meldeplikten etter sikkerhetsloven § 10-1. Departementet deler langt på vei høringsinstansenes syn på dette og viderefører derfor ikke forslaget i proposisjonen, se likevel punkt 12 med forslag om overtredelsesgebyr ved brudd på meldeplikten.