13 Eiendom av sikkerhetsmessig betydning for skjermingsverdige objekter og infrastruktur

13.1 Gjeldende rett

Etter sikkerhetsloven § 7-1 første ledd er objekter og infrastruktur skjermingsverdige dersom det kan skade grunnleggende nasjonale funksjoner om de får redusert funksjonalitet eller blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse. Det er departementene som utpeker, klassifiserer og holder oversikt over skjermingsverdige objekter og infrastruktur, jf. § 7-1 andre ledd.

Virksomheten som råder over et objekt eller infrastruktur skal etter § 7-3 første ledd iverksette nødvendige sikkerhetstiltak for å opprettholde et forsvarlig sikkerhetsnivå. I vurderingen av hvilke tiltak som er nødvendige, må virksomheten foreta en risikovurdering. Risikovurderingen skal ta hensyn til omkringliggende eiendommer og risikoen for at det kan utøves sikkerhetstruende virksomhet fra disse rettet mot objektet eller infrastrukturen.

Etter sikkerhetsloven § 7-5 kan Kongen av hensyn til forsvar, sikkerhet og beredskap gi forskrift eller fatte enkeltvedtak om at personer nektes adgang til eller opphold i nærheten av militære områder, adgang til eller opphold i nærheten av bestemt angitte steder eller områder og adgang til å overvære militære øvelser eller forsøk, militære operasjoner eller annen militær aktivitet.

13.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en ny bestemmelse i kapittel 7 om at virksomheten ved vurderingen av risiko etter § 7-3 skal identifisere eiendom som har en beliggenhet som kan legge til rette for sikkerhetstruende virksomhet rettet mot skjermingsverdige objekter og skjermingsverdig infrastruktur, såkalte «eiendommer av sikkerhetsmessig betydning». Videre ble det foreslått at virksomheten skal varsle sikkerhetsmyndigheten eller tilsynsmyndigheten dersom risikoen knyttet til eiendom av sikkerhetsmessig betydning ikke kan reduseres med tiltakene virksomheten har til rådighet etter § 7-3.

Det ble også foreslått en korresponderende bestemmelse i § 2-2 om at sikkerhetsmyndigheten skal holde oversikt over eiendommer av sikkerhetsmessig betydning som er meldt inn etter § 7-6.

I høringsnotatet ble det drøftet hvorvidt det var et behov for en hjemmel for ansvarlig departement til å fatte enkeltvedtak om for eksempel meldeplikt overfor eiere av eiendommer av sikkerhetsmessig betydning. Det ble vurdert om det kunne være aktuelt å gi pålegg om en meldeplikt ved fremtidige eiendomstransaksjoner eller andre tiltak av betydning for disponering av eiendommen.

13.3 Høringsinstansenes syn

Tilbakemeldingene fra høringsinstansene på forslaget om å tydeliggjøre virksomhetene som er underlagt sikkerhetslovens plikt til å vurdere risiko knyttet til eiendom, har vært delte.

Enkelte høringsinstanser, deriblant Etterretningstjenesten mener bestemmelsen tilfører lite nytt sett opp mot gjeldende rett.

Forsvarets forskningsinstitutt påpeker at en presisering av objekteiers ansvar ikke er tilstrekkelig for å ivareta nasjonal sikkerhet og at det samme gjelder en eventuell hjemmel for et ansvarlig departement til å fatte enkeltvedtak overfor spesifikke eiere. De foreslår at det etableres en forskriftshjemmel for det ansvarlige departementet til å definere eiendommer eller grupper av eiendommer som underlegges meldeplikt ved salg/utleie. Ved salg eller utleie vil meldeplikten være knyttet til eiendommen i stedet for eieren. En slik ordning vil medføre større forutsigbarhet og sikkerhet knyttet til ivaretakelsen av nasjonal sikkerhet. De foreslår derfor at det gis en forskriftshjemmel for å utforme og oppdatere en liste over definerte områder hvor salg og utleie av eiendom utløser meldeplikt.

KraftCERT har tatt til orde for at for eksempel sektorregelverk med tilhørende veiledninger bør benyttes til å stille krav, og støtter ikke lovendring.

Forslaget om å innføre en meldeplikt for eiere av eiendommer som vurderes å være av sikkerhetsmessig betydning, fikk lite støtte under høringen. Det ble blant annet vist til at det kan være vanskelig tilgjengelig informasjon for eiere at det er et skjermingsverdig objekt/infrastruktur på naboeiendommen.

Flere høringsinstanser, blant annet Politidirektoratet og Næringslivets sikkerhetsråd, støtter derimot forslaget om å tydeliggjøre at eiendom av sikkerhetsmessig betydning skal inngå i virksomhetens vurdering av risiko etter § 7-3, og forslaget om plikt til å varsle myndighetene dersom risikoen ikke kan reduseres med egne tiltak. Dette vil blant annet bidra til å sette norske myndigheter bedre i stand til å vurdere hvilke sikkerhetsmessige implikasjoner eierforholdet eller bruken av eiendommen medfører.

Fra flere høringsinstanser er det påpekt at virksomheten vil bli pålagt å foreta vurderinger som er komplekse. Videre er det for flere uklart hvilken type eiendommer det siktes til. Eierskap til fast eiendom i Norge har mange varianter. Næringseiendommer er ofte organisert som blant annet aksjeselskaper med kun eiendommen som aktiva, uten ansatte, såkalte single purpose selskaper. Transaksjoner av slike eiendommer registreres ikke hos Kartverket da det er eierskapet til aksjeselskapet som eier eiendommen som endres. Statsbygg understreker at det er viktig å fange opp ulike typer eierskap da den sikkerhetstruende virksomheten ofte kan være en leietaker eller en som på annen måte har råderett over eiendommen. Også salg av eierskap til aksjeselskap bør omfattes.

Statsbygg påpeker at

«Ny § 7-6 må definere eiendommer slik at det innebefatter alle eierformer, ikke bare tinglyste hjemler i grunnboken. Det er mange eierformer innenfor eiendom som må med for å fange opp reelt eierskap til eiendommer. Aksjeselskaper og syndikater er de vanligste former for eierskap av næringseiendom».

Statens kartverk har gitt konkrete tilbakemeldinger på hvordan sikkerhetsmyndigheten kan ta i bruk både grunnboks- og matrikkeldata for å føre oversikt over eiendommer av sikkerhetsmessig betydning. Grunnboken vil kunne gi informasjon til sikkerhetsmyndigheten ved tinglysing av hjemmelsoverdragelser, både i fast eiendom og også borettslagsandeler. Grunnboken vil også gi informasjon ved tinglysing av heftelser på eiendom som kan ha betydning for sikkerhetsmyndigheten, for eksempel tinglysing av leieforhold. Statens kartverk påpeker at Grunnboken imidlertid ikke gir informasjon om overdragelse av eiendom som ikke tinglyses, da tinglysing av eiendomsoverdragelser er frivillig i Norge. Grunnboken vil heller ikke gi informasjon om overdragelser av eiendom i form av selskapsoverdragelser. Videre skriver Statens kartverk at

«Ved tilgang til matrikkeldata vil sikkerhetsmyndigheten kunne fange opp endringer i eiendom i form av for eksempel sammenslåinger av eiendom eller andre matrikulære forhold. I matrikkelen føres også eierinformasjon for matrikkelenheter som ikke har eget grunnboksblad. Dette vil derfor fange endringer i eierforhold som ikke fanges opp av grunnboksdata. I tillegg vil bruk av matrikkelens informasjon om registrerte konsesjonsforhold kunne varsle sikkerhetsmyndigheten på et tidlig tidspunkt om en forestående hjemmelsovergang og sannsynligvis også om ønskelig gi anledning til å gripe inn før hjemmelsovergangen blir tinglyst. Ved at sikkerhetsmyndigheten får en elektronisk tilgang til både grunnbok og matrikkel, kan de tilrettelegge for et system med integrerte mekanismer som kan tilpasses slik at sikkerhetsmyndigheten får den nødvendige oversikten over eiendom av sikkerhetsmessig betydning. Slik tilgang kan gis med hjemmel § 4 tredje ledd bokstav h) i forskrift om utlevering, viderebruk og annen behandling av opplysninger fra grunnboken og matrikkelen. Kartverket kan i det videre arbeidet bistå sikkerhetsmyndigheten slik at nødvendige tilganger blir gitt, og med eventuell veiledning rundt hvordan de elektroniske tilgangene kan settes opp.»

Samferdselsdepartementet viser til at det også kan være ulike behov for ulike objekteiere til veiledning og at det derfor bør gis tilpasset veiledning. Behovet for nærmere bestemte kriterier og klargjøring i forskrift understrekes av flere. De samme har understreket behovet for gode veiledninger fra sikkerhetsmyndigheten.

13.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at EOS-tjenestene i sine trussel- og risikovurderinger har pekt på at utenlandsk eierskap i eiendommer i enkelte geografiske områder eller eiendom med sensitiv beliggenhet (eiendom av sikkerhetsmessig betydning) kan innebære en trussel mot nasjonale sikkerhetsinteresser. En eiendom strategisk plassert i forhold til et skjermingsverdig objekt eller infrastruktur kan disponeres av en trusselaktør til forberedelser eller gjennomføring av sikkerhetstruende virksomhet, herunder overvåkning og sabotasje.

Sikkerhetsloven mangler i dag mekanismer som gjør at myndighetene kan avdekke eiendomstransaksjoner av sikkerhetsmessig betydning. En transaksjon av slik eiendom utløser i dag ikke en meldeplikt til myndighetene. Det vil således være mer eller mindre tilfeldig hvorvidt myndighetene fanger opp transaksjoner av eiendom av sikkerhetsmessig betydning. Ut fra et sikkerhetsmessig perspektiv er dette uheldig. Det ble i høringsnotatet bedt særskilt om innspill til å innføre en hjemmel for ansvarlig departement til å fatte vedtak om for eksempel meldeplikt for eiere av eiendommer av sikkerhetsmessig betydning. Høringsinstansene ga liten tilslutning til en slik meldeplikt. Departementet ser at en slik plikt krever nærmere utredning og foreslår derfor ingen særskilt regulering av dette nå, men vil se nærmere på hvordan myndighetene i fremtiden i større grad kan fange opp mulig sikkerhetstruende virksomhet knyttet til eiendom. Det vil være relevant å se hen til blant annet finske myndigheters regulering gjennom lag om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv (470/2019). I Meld. St. 9 (2022–2023) understrekes behovet for å styrke nasjonal kontroll med eiendommer av betydning for nasjonal sikkerhet.

Det følger av sikkerhetsloven § 7-3 andre ledd at virksomheten skal foreta en vurdering av risiko for å avgjøre hvilke tiltak som er nødvendige for å beskytte det skjermingsverdige objektet eller infrastrukturen som virksomheten eier eller råder over. Bestemmelsen angir i første ledd eksempler på hvilke typer tiltak som kan være aktuelle. Departementet ser det som åpenbart at virksomhetens plikt til å vurdere risiko etter bestemmelsen, også vil omfatte risiko knyttet til sikkerhetstruende virksomhet fra nærliggende eiendommer. Departementet mener likevel det er behov for å presisere i lovteksten at det i en vurdering av risiko etter § 7-3 også inngår en plikt til å identifisere og vurdere forhold knyttet til konkrete eiendommer som har en beliggenhet som kan legge til rette for sikkerhetstruende virksomhet mot skjermingsverdige objekter og skjermingsverdig infrastruktur. Dette vil øke årvåkenheten og bevisstheten hos virksomheten og senke terskelen for å varsle sikkerhetsmyndigheten når de får informasjon om aktiviteter knyttet til eiendommer som kan utgjøre en risiko, jf. sikkerhetsloven § 4-5. I vurderingen av risiko for sikkerhetstruende virksomhet vil den faktiske bruken av eiendommen, geografisk nærhet, eierskap og leieforhold, være aktuelle vurderingstemaer.

Departementet viderefører også forslaget om å innføre en varslingsplikt til sikkerhetsmyndigheten eller tilsynsmyndigheten dersom risiko knyttet til eiendom av sikkerhetsmessig betydning medfører at virksomheten ikke kan opprettholde et forsvarlig sikkerhetsnivå gjennom tiltak etter § 7-3.

Sikkerhetsmyndigheten vil gjennom sin tilsynsvirksomhet og sitt sektorovergripende ansvar etter § 2-2 se til at virksomhetene oppfyller sin forpliktelse til å vurdere risiko, implementere risikoreduserende tiltak og se varsler fra ulike objekt- og infrastruktureiere i sammenheng. Videre vil varsler til sikkerhetsmyndigheten eller tilsynsmyndigheten, der risikoen knyttet til eiendommer av sikkerhetsmessig betydning ikke kan reduseres med egne tiltak, gi myndighetene kunnskap om forholdet.

I forlengelse av dette foreslår departementet at sikkerhetsmyndigheten skal føre oversikt over eiendommer av sikkerhetsmessig betydning hvor risikoen ikke kan reduseres med sikkerhetstiltak. Dette for å legge til rette for at sikkerhetsmyndigheten kan følge med på transaksjoner knyttet til disse, for eksempel ved varsling fra Kartverket, eventuelt også basert på informasjon fra andre relevante registre.

Med eiendom av sikkerhetsmessig betydning forstås eiendommer som ut fra sin beliggenhet kan legge til rette for sikkerhetstruende virksomhet mot skjermingsverdig objekt og infrastruktur. Eiendommer i umiddelbar nærhet til et skjermingsverdig objekt eller infrastruktur vil regelmessig kunne være av sikkerhetsmessig betydning. Det kan også gjelde eiendom som ligger mer fjerntliggende fra det skjermingsverdige objektet eller infrastrukturen. Dette kan for eksempel gjelde eiendom som har en beliggenhet som gjør det mulig å benytte den til å overvåke eller kontrollere trafikk til et skjermingsverdig objekt for eksempel eiendommer langs en fjord eller vei som leder inn til det skjermingsverdige objektet. Departementet har inntatt en definisjon av eiendom av sikkerhetsmessig betydning i forslaget til ny § 7-6. Departementet er for øvrig enig med høringsinstansene i at det kan være behov for å presisere nærmere i forskrift hva som utgjør eiendom av sikkerhetsmessig betydning, og hvordan dette skal tas hensyn til i risikovurderingen. Det foreslås derfor en særskilt hjemmel i ny § 7-6 til å gi forskrift om identifisering av eiendommer etter første ledd og varslingsplikten etter andre ledd.

Det vil for øvrig være viktig at det utarbeides gode veiledere slik at ordningen blir funksjonell og med riktig effekt.