5 Rettstilstanden i andre land og internasjonale organisasjoner
5.1 Innledning
Utfordringene knyttet til enkelte staters bruk av sikkerhetstruende økonomisk aktivitet diskuteres på ulike internasjonale arenaer. Vestlige lands holdning til utenlandske investeringer har endret seg i takt med økningen av investeringer fra land vi ikke tidligere har hatt så mye erfaring med. Holdninger til utenlandske investeringer er tema i OECDs rapport Acquisition and ownership-related policies to safeguard essential security interests Current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies fra 2020. Rapporten viser at holdningen har endret seg i takt med økning i direkteinvesteringer i en rekke vestlige land. Fra 2016 til i dag er holdningsendringen betydelig. Det vises til en utvikling fra en nærmest betingelsesløs tilrettelegging for internasjonale investeringer til dagens mekanismer for å håndtere risiko knyttet til slik økonomisk aktivitet. OECD fremhever fremveksten av nye aktører som utenlandske investorer, en mer selvsikker holdning fra enkelte fremvoksende økonomier, teknologisk utvikling og inntreden av nye, spesielt statlig eide eller kontrollerte selskaper som internasjonale investorer som faktorer som har bidratt til skjerpet bevissthet om risikoen økonomiske investeringer kan innebære.
Utviklingen av mekanismer for å håndtere sikkerhetsrisiko knyttet til utenlandske investeringer er tydelig i alle OECD-landene. Figuren viser at flere land har vært gjennom et generasjonsskifte hvor mekanismene stadig videreutvikles.
Figur 5.1
Kilde: OECD
For å styrke kunnskapsgrunnlaget for norske myndigheters arbeid med tematikken fikk Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) i 2020 i oppdrag å kartlegge sammenlignbare lands screeningmekanismer. Rapporten Mekanismer for screening av utenlandske investeringer. Oversikt over et utvalg land(2021) tar for seg ulike mekanismer for kontroll av utenlandske investeringer i Australia, Canada, USA, Tyskland, Frankrike, Storbritannia, Finland og Nederland. Norske myndigheter gjorde i juni 2020 en kartlegging av sammenlignbare lands tiltak knyttet til koronasituasjonen og utenlandske oppkjøp og investeringer. Kartleggingen viste at landene som allerede hadde screeningmekanismer før pandemien (blant annet Tyskland og Finland), tilpasset sine regelverk til EUs forordning, som trådte i kraft i oktober 2020. Sverige, Danmark og Storbritannia hadde ikke screeningregelverk, og har over lengre tid og uavhengig av koronasituasjonen utredet hvordan tilsvarende mekanismer kan etableres. Basert på innrapportering fra disse fem landenes norske ambassader, var inntrykket at det ikke var innført konkrete tiltak for å beskytte mot uønskede oppkjøp som kunne knyttes direkte til koronasituasjonen. Fokuset på kontroll med eierskap i strategisk viktige sektorer går tilbake til før koronapandemien og knyttes til økt bevissthet rundt oppkjøp som del av sikkerhetstruende virksomhet.
Departementet vurderer at de enkelte landenes justeringer av regelverk knyttet til screening, som blant annet omfatter nedjustering av terskelnivået for hvilke investeringer som blir gjenstand for screening, er en mer permanent justering som først og fremst knytter seg til en endret risikovurdering av blant annet direkteinvesteringer.
5.2 Internasjonale organisasjoner
5.2.1 OECD
OECD utviklet allerede i 2009 retningslinjer for hvordan medlemsland kan gå frem i utvikling av investeringspolitikken hvor også hensynet til nasjonal sikkerhet vektlegges, Guidelines for Recipient Country Investment Policies relating to National Security. Retningslinjene har fire hovedprinsipper: ikke-diskriminering, gjennomsiktighet/forutsigbarhet, regulatorisk forholdsmessighet og ansvarlighet. I arbeidet med justeringer i sikkerhetslovens eierskapskontrollregler har departementet særlig sett hen til retningslinjenes premiss om regulatoriskforholdsmessighet.
Regulatorisk forholdsmessighet tilsier at restriksjoner på investeringer eller vilkår for erverv ikke skal være mer inngripende enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser og bør unngås dersom andre virkemidler kan benyttes for å oppnå samme målsetning. I vurderingen av forholdsmessighet vurderer OECD følgende forhold:
For det første anerkjenner retningslinjene at hvert land har rett til å bestemme hva som er nødvendig for å beskytte sin nasjonale sikkerhet. Risikovurderinger bør tilpasses det enkelte lands forhold. For det andre bør restriksjoner på erverv ha et smalt fokus som reflekterer det som faktisk utgjør en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. For det tredje understrekes det at det bør ligge egnet kompetanse til grunn når sikkerhetsrelaterte tiltak utformes. Det vises til nødvendig sikkerhetskompetanse og til ekspertise på næringslivet slik at hensynet til et fortsatt attraktivt investeringsklima ivaretas. Videre vektlegges kunnskap om virkningen av begrensingene. For det fjerde bør eventuelle restriksjoner skreddersys til den konkrete investeringen. Endelig pekes det på at restriksjoner i investeringer bør være en siste utvei når andre virkemidler ikke er tilstrekkelig til å redusere risiko (her nevnes sektorlisenser, konkurransepolitikk, finansmarkedsreguleringer).
5.2.2 NATO
I NATOs strategiske konsept (2022) fremheves det hvordan enkelte stater benytter økonomisk makt blant annet ved å investere i teknologier som kan begrense NATO-landenes frihet til å operere i for eksempel verdensrommet. Det kan potensielt ramme sivil og militær infrastruktur, svekke vårt forsvar og skade vår sikkerhet.
I det strategiske konseptet understrekes det at NATO skal fokusere på medlemslandenes evne til å forebygge, avskrekke og forsvare seg mot slik maktbruk. Det være seg maktbruk av politisk, økonomisk, energi- eller informasjonsmessig karakter. NATO har utviklet grunnprinsipper for motstandsdyktighet, hvor risiko knyttet til investeringer inngår. Videre er det etablert en bestepraksis for investeringsscreening med utgangspunkt i at det er relevant for alliert sikkerhet hvem som investerer i hva og hvor. I NATO understrekes viktigheten av å styrke evnen til å utvikle felles strategier for å håndtere risiko som går på tvers av landegrenser. Motstandsdyktighet er med andre ord både et nasjonalt og et internasjonalt anliggende hvor NATO spiller en viktig rolle.
5.2.3 EU
EU har vedtatt en forordning (EU) 2019/452 om utenlandske direkteinvesteringer som trådte i kraft i 2020. Forordningen tilrettelegger for informasjonsutveksling og koordinering mellom medlemsstatene i EU, og mellom medlemsstatene og Kommisjonen, om screening av og eventuelle forbud mot oppkjøp fra tredjeland. Det er opp til hver enkelt medlemsstat hvorvidt en nasjonal screeningmekanisme skal etableres eller videreføres. Medlemsstatene bestemmer hvordan mekanismene skal utformes, men forordningen stiller enkelte minstekrav til hva de nasjonale screeningmekanismene må inneholde. Det stilles blant annet krav til relevante tidsfrister for behandling av sakene, gjennomsiktighet og at det ikke skal forskjellsbehandles mellom tredjeland. Forordningen gir også uttrykk for viktigheten av internasjonalt samarbeid når det gjelder å motvirke utenlandske investeringer av sikkerhetsmessig betydning.
EU-reguleringen skal være gjenstand for en evaluering av Kommisjonen innen 12. oktober 2023 og en rapport fremlegges for Parlamentet og Rådet. OECD ved sekretariatet har i den forbindelse utarbeidet et grunnlag: Framework for Screening Foreign Direct Investment into the EU Assessing effectiviness and effeciency. Her understrekes det at aktørene som forvalter EU-forordningen i de ulike landene er positive til forordningen generelt og til mekanismen som er etablert spesielt. Blant fordelene som trekkes frem er en bredere politisk erkjennelse av de sikkerhetsmessige konsekvensene av enkelte investeringer, en bedre forståelse av investeringstrender i Europa, tettere samarbeid mellom likesinnede land innenfor et fremvoksende politikkområde og bedre informerte avgjørelser i screeningsaker. Rapporten viser også til et forbedringspotensial for samarbeidet og mekanismen for å bli mer treffsikker og effektiv.
EUs forordning om screening av utenlandske direkteinvesteringer er ikke påført «Text with EEA-relevance» og er hjemlet i EUs felles handelspolitikk som ikke er en del av EØS-samarbeidet. Som det også er redegjort for i Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden, jf. Innst. 275 S (2020–2021), vil det imidlertid likevel være relevant for Norge å søke samarbeid med EU på dette området. Europeiske virksomheter sprer i økende grad sin økonomiske aktivitet og sine verdikjeder utover et geografisk område som dekker flere EØS-stater. Det indre marked binder EØS-statene sammen gjennom blant annet grensekryssende infrastruktur som transport-, energi- og ekomnett. Investorer fra tredjeland ønsker å utnytte fordelene som det indre marked gir. Oppkjøp og investeringer i en EØS/EFTA-stat vil derfor kunne få konsekvenser for sikkerheten og den offentlige orden i en EU-medlemsstat, og motsatt. Slike grensekryssende virkninger av utenlandske direkteinvesteringer vil ikke alltid bli fanget opp og vurdert innenfor rammene av nasjonale screeningverktøy. Dette viser at det er behov for et tett samarbeid om screening med EU.
5.3 Et utvalg lands mekanismer og regelverk
5.3.1 Innledning
Finland, Danmark og Sverige har hatt et pågående arbeid med implementeringen av EU-forordningen gjennom utvikling av eget regelverk. Storbritannia, som i likhet med Norge står utenfor EU, vedtok en ny lov om investeringsscreening i 2022. Departementet mener disse landenes regelverk og innretning har størst relevans for lovforslagene som fremmes her.
5.3.2 Finland
Finland opererer med to parallelle mekanismer. Den bredeste mekanismen er dekket av lag om tillsyn över utlänningars företagsköp (172/2012), som kan spores tilbake til 1930-tallet. Mekanismen forhindrer at utenlandske investorer får kontroll over selskaper, dersom dette strider med nasjonale sikkerhetsinteresser. Det skal på forhånd søkes om erverv av forsvarsindustri og virksomheter som produserer eller leverer kritiske produkter eller tjenester. For andre kritiske virksomheter kan det meldes inn erverv som innebærer minst en tidel, en tredel og halvparten av stemmerettighetene som eierandelene tilsier eller tilsvarende faktisk innflytelse. Myndighetene kan gi avslag eller tillatelse på vilkår. Loven ble endret i 2020 for å tilpasses EUs forordning om utenlandske direkteinvesteringer.
Finske myndigheter har stor grad av kontroll over enkelte selskap. Selskapene under finsk eierskap inkluderer industri i forsvarssektoren og infrastruktur, blant annet innen elektrisitet, gass, og transport. Graden av statlig eierskap varierer mellom 22 prosent og 100 prosent. Begrunnelsen for statlig eierskap er «strategisk interesse», og for å sikre «essensielle sikkerhetsinteresser».
Finland har i lag om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv (470/2019) også en mekanisme relatert til erverv av eiendom gjennom lov om plikt til å søke tillatelse til kjøp av visse eiendommer. Loven som omhandler erverv av finsk eiendom pålegger å melde fra om kjøpet i forkant av transaksjonen. Dette innmeldes til Forsvarsdepartementet. Dersom det ikke gis autorisasjon etter innmelding, må erververen innen et år avhende investeringen, eller redusere investeringen til under 10 prosent eller til en eierandel det tidligere er gitt tillatelse til. Myndighetene gir da erstatning for eventuelle finansierings- og administrasjonskostnader i forbindelse med eiendommen.
5.3.3 Danmark
I Danmarker det vedtatt en lov i Folketinget: Lov om screening af visse udenlandske direkte investeringer m.v. i Danmark (investeringsscreeningsloven). For investeringer som omfattes av den danske investeringsscreeningsloven legges det opp til en tillatelsesordning, samt forhåndsgodkjenning, gjennomføringsforbud, og virkemidler for tvungen avvikling, blant annet ekspropriasjon.
Loven gjelder blant annet for utenlandske direkte investeringer og særlige økonomiske avtaler. Med utenlandske direkte investeringer menes erverv av kontroll eller betydelig innflytelse over en virksomhet hjemmehørende i Danmark ved direkte eller indirekte besittelse av eller kontroll over eierandeler eller stemmerettigheter i virksomheten eller tilsvarende kontroll ved andre midler. Dette gjelder også kjøp av aktiva og langsiktige lån. Med særlig økonomisk avtale menes en joint venture eller en drifts-, leverandør- eller serviceavtale hvor det oppnås kontroll med eller betydelig innflytelse over virksomheten.
Loven etablerer en tillatelsesordning og meldeplikt for investeringer i sektorer og aktiviteter som er definert som «særligt følsomme» ved erverv av eierandeler (direkte eller indirekte) på minst 10 prosent eller som gir minst 10 prosent av stemmene i selskapet. Ved etablering av ny virksomhet innen disse sektorene gjelder den samme terskelen. Også avtaler som gir den utenlandske aktøren «tilsvarende kontrol ved andre midler» omfattes av meldeplikten. De særlig følsomme sektorene er:
Forsvarssektoren
It-sikkerhetsfunksjoner eller behandling av sikkerhetsgraderte opplysninger
Produksjon av dual-use produkter
Annen kritisk teknologi
Kritisk infrastruktur
Meldeplikten gjelder i tillegg for videre oppkjøp som gir investoren minst 20 prosent, en tredel, 50 prosent, to tredeler og 100 prosent av eierandelene eller stemmerettighetene.
For øvrige investeringer er det en frivillig meldeordning for investorer som direkte eller indirekte oppnår besittelse av, eller kontroll over, minst 25 prosent av eierandelene eller stemmerettighetene eller tilsvarende kontroll ved andre midler og at investeringen kan utgjøre en trussel mot nasjonal sikkerhet eller offentlig orden.
Myndighetene kan gi avslag og nedlegge forbud mot gjennomføring av en utenlandsk direkte investering eller særlig økonomisk avtale. En tillatelse kan også gis på vilkår. Dersom investeringen eller avtalen er gjennomført, kan det gis påbud om avvikling. Myndighetene kan i tillegg ekspropriere privat eiendom.
5.3.4 Sverige
I Sverige ble det i 2020 vedtatt en lov som kompletterer EUs screeningforordning: lag med (2020:826) kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Loven bestemmer blant annet hvem som skal være nasjonalt kontaktpunkt for samarbeidet i EU etter EUs forordning om utenlandske direkteinvesteringer. I SOU 2021:87 Granskning av utländska direktinvesteringer redegjøres det for hvordan et svensk system for granskning av utenlandske direkteinvesteringer kan være. I skrivende stund er det ikke vedtatt en egen lov om en slik mekanisme.
5.3.5 Storbritannia
The National Security and Investment Act (NSI) trådte i kraft 4. januar 2022. Loven gir myndighetene adgang til å gripe inn i transaksjoner og oppkjøp for å beskytte nasjonal sikkerhet.
Den obligatoriske tillatelsesordningen gjelder innenfor angitte sensitive sektorer ved erverv av kvalifisert eierandel eller tilsvarende stemmerettigheter som møter tersklene på minst 25 prosent, 50 prosent og 75 prosent. Det er krav om godkjenning fra myndighetene før ervervet kan gjennomføres. Myndighetene kan gi midlertidige påbud før endelig godkjenning eller avslag, for eksempel forbud mot deling av informasjon.
For de øvrige sektorene er det en frivillig varslingsordning for erverv som kan true nasjonal sikkerhet, som også omfatter erverv av eiendeler.