6 Eierskapskontroll av virksomheter av betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner
6.1 Gjeldende rett
Etter sikkerhetsloven § 10-1 første ledd skal den som vil erverve en kvalifisert eierandel i en virksomhet som er underlagt loven etter § 1-3, sende melding til departementet eller sikkerhetsmyndigheten om dette. Dette vil gjelde virksomheter som
behandler sikkerhetsgradert informasjon,
råder over informasjon, informasjonssystemer, objekter eller infrastruktur som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner eller
driver aktivitet som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner
Grunnleggende nasjonale funksjoner er i § 1-5 nr. 2 definert som «tjenester, produksjon, og andre former for virksomhet som er av en slik betydning at et helt eller delvis bortfall av funksjonen vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser».
Sikkerhetsloven skiller mellom virksomheter som har avgjørende og som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner. Virksomheter som er vurdert å ha vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner skal, i motsetning til de som har avgjørende betydning, ikke underlegges loven etter § 1-3 bokstav b eller c. Departementet skal likevel, i samsvar med sikkerhetsloven § 2-1 første ledd bokstav b, holde oversikt over virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner. Se mer om dette i punkt 4.2.2 ovenfor.
6.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet at et departement innenfor sitt ansvarsområde kan fatte vedtak om at bestemmelsene om eierskapskontroll i kapittel 10 skal gjelde for virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner. Det ble blant annet vist til Nasjonal sikkerhetsmyndighets risikorapport fra 2021, Risiko 2021 – helhetlig sikring mot sammensatte trusler, om at det nasjonale risikobildet favner videre enn virksomhetene som omfattes av sikkerhetsloven og verdier som er utpekt som skjermingsverdige verdier. Det ble pekt på at selv om departementene skal ha en oversikt over virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, vil ikke virksomhetene være underlagt kontroll etter kapittel 10. Forslaget vil gi departementet mulighet til å holde oversikt over eierforholdene i virksomheter der de mener det er nødvendig.
6.3 Høringsinstansenes syn
Direktoratet for e-helse,Statsforvalteren i Oslo og Viken, Innlandet politidistrikt og Politidirektoratet støtter forslaget. Innlandet politidistrikt og Politidirektoratet tiltrer høringsnotatets beskrivelser av behovet for økt kontroll med eierskap i virksomheter med betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner. Innlandet Politidistrikt påpeker at forslaget vil føre til at Norge får en mer hensiktsmessig regulering, tilsvarende andre nordiske land og flere EU-land, tilpasset trusselbildet i en omskiftelig verden.
Arbeidsgiverforeningen Spekter uttaler at de er enige i forslaget gitt det utfordringsbildet som departementet trekker opp. De understreker samtidig at forslaget stiller økt krav til kompetanse og samarbeid hos de myndighetsorganer som skal utøve slik kontroll.
Politiets sikkerhetstjeneste støtter forslaget under forutsetning av at området skal reguleres av sikkerhetsloven.
Utenriksdepartementet støtter forslaget og påpeker at det kreves et bredt, langsiktig og tverrgående kartleggingsarbeid for å få kjennskap til de virksomhetene hvor oppkjøp vil kunne utgjøre en sikkerhetsrisiko. De uttaler samtidig at forslaget vil kunne bidra til å motvirke sikkerhetstruende økonomisk aktivitet.
Næringslivets sikkerhetsråd uttaler at gitt forutsetningen for endringsforslaget er dette et nødvendig tiltak. De viser til at tiltaket vil medføre at langt flere virksomheter omfattes av bestemmelsen og at arbeidet med å utøve eierskapskontrollen blir mer omfattende enn loven opprinnelig la opp til. Kompetansen til å utøve kontrollen på en helhetlig og kvalitativ god måte blir viktig.
Både Forsvarets forskningsinstitutt og Nasjonal sikkerhetsmyndighet har i sine høringsuttalelser påpekt at forslaget ikke går langt nok.
Forsvarets forskningsinstitutt ser et behov for å utvide hjemmelen slik at Forsvarsdepartementet kan definere kategorier av selskaper som oppfyller relevante kriterier som kan underlegges eierskapskontroll etter kapittel 10. De påpeker blant annet at det er en reell fare for at leverandører av teknologi, tjenester og produkter som er viktige for Forsvaret ikke vil fanges opp av systemet som departementet legger opp til.
Nasjonal sikkerhetsmyndighet er enig i departementets vurderinger knyttet til behovet for at virksomheter av vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner omfattes av lovens kapittel 10. De mener imidlertid at alle virksomheter av vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner bør underlegges kapittel 10 for å sikre enhetlig praksis.
Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening kommenterer at det er uklart hvor bredt forslaget vil favne.
KraftCERT uttaler at departementet bør se verdien av samarbeid og gjensidig deling av informasjon med relevante virksomheter. De påpeker at departementene bør involvere virksomhetene i sine vurderinger av om de skal fatte vedtak så langt det lar seg gjøre.
Norsk olje og gass uttaler at eierskapskontroll etter sikkerhetsloven har liten reell betydning og kan skape uklarheter for petroleumsvirksomheter som allerede er underlagt eierkontroll gjennom konsesjonssystemet. De mener at det ikke er behov for å fatte vedtak etter forslaget for petroleumsvirksomheten. Norsk olje og gass uttaler likevel blant annet at de ikke er prinsipielt imot forslaget, men påpeker at departementet i dag gjennom konsesjonssystemet har full oversikt og kontroll over rettighetshaverne i petroleumsvirksomheten, herunder eierskapsstruktur og endringer i den. Denne eierskapskontrollen fungerer etter hensikten, uten at det medfører urimelig mye administrative eller praktiske utfordringer. Det må unngås at en virksomhet er underlagt to forskjellige regelsett med overlappende formål.
Samferdselsdepartementet understreker viktigheten av god veiledning til departementene når de skal vurdere virksomheter av vesentlig betydning, også av hensyn til informasjon til virksomhetene som det fattes vedtak om.
6.4 Departementets vurdering
Departementet merker seg at høringsinstansene har delte meninger om forslaget, men fastholder likevel at det er et behov for å gi departementene en mulighet til å fatte vedtak om at sikkerhetslovens bestemmelser om eierskapskontroll skal gjelde for virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner.
Som nevnt i punkt 6.1 ovenfor skal departementene i dag identifisere og holde oversikt over virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner. Til dette formålet har Nasjonal sikkerhetsmyndighet utarbeidet veiledningsmateriell for departementene. Arbeidet er en kontinuerlig prosess som også påvirkes av samfunnsutviklingen og den sikkerhetspolitiske situasjonen. Antallet virksomheter som vurderes å ha vesentlig betydning vil dermed kunne endres over tid. I uttrykket «vesentlig betydning» for grunnleggende nasjonale funksjoner ligger det at virksomheten har verdier eller driver aktivitet som har mer enn kun «betydning» for grunnleggende nasjonale funksjoner, og som departementet derfor skal holde oversikt over. Dette vil typisk kunne være virksomheter som leverer en eller flere innsatsfaktorer til en virksomhet av avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, men der bidraget ikke er omfattende nok til at funksjonen til virksomheten den understøtter blir skadelidende dersom bidraget bortfaller eller blir utsatt for annen sikkerhetstruende virksomhet. Det kan også skyldes at antall andre leverandører i markedet tilsier at virksomheten alene ikke er av avgjørende betydning. Dette vil imidlertid kunne endre seg gjennom endringer i leverandørmarkedet.
Selv om virksomheter som har vesentlig betydning ikke skal underlegges sikkerhetsloven i dag, ser departementet at det kan være nødvendig å få kunnskap om oppkjøp eller investeringer i slike virksomheter. Informasjon om endringer i eierskap i slike virksomheter vil blant annet kunne gi oversikt over erverv og eierforhold over tid i virksomheter som har vesentlig betydning. Dette kan også gi grunnlag for å vurdere om økonomisk aktivitet mot disse virksomhetene kan få betydning for en virksomhet som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner.
Dersom en trusselaktør har eierskap i en virksomhet som har vesentlig betydning, kan denne få informasjon om eller innflytelse over virksomheten på en måte som vil kunne muliggjøre sikkerhetstruende aktivitet rettet mot virksomheten selv eller mot andre virksomheter som har vesentlig eller avgjørende betydning. Trusselaktøren kan eksempelvis samle inn informasjon om sårbarheter, og sammen med innflytelse over en eller flere virksomheter av vesentlig betydning, kunne skade nasjonale sikkerhetsinteresser. Betydningen av hver enkelt virksomhet som leverer innsatsfaktorer vil øke dersom en potensiell trusselaktør søker å få eierskap i en av de andre virksomhetene som leverer innsatsfaktorer til samme funksjon. Dette som følge av at den virksomheten som det erverves eierandeler i ikke nødvendigvis lengre leverer en pålitelig innsatsfaktor til funksjonen.
Etter omstendighetene kan en virksomhet som har blitt vurdert å ha vesentlig betydning, bli vurdert å ha avgjørende betydning som følge av endringer i eierskapet i andre virksomheter. Med en meldeplikt ved erverv av eierandeler i virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, vil departementene kunne fange opp slike endringer, og om nødvendig stanse ervervet før en eventuell trusselaktør får informasjon om eller innflytelse over funksjonen. Etter departementets syn vil departementene være i bedre stand til å ivareta sitt sektoransvar etter § 2-1 dersom eierskapskontroll kan gjøres gjeldende overfor virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner.
Samfunnsmessige endringer og endringer i trusselbildet, hvor investeringer i økende grad brukes til sikkerhetstruende virksomhet, forsterker behovet for å ha kontroll med eierskapet også i virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner.
Departementet foreslår derfor endringer i § 1-3 andre ledd slik at virksomheter som har vesentlig betydning kan underlegges bestemmelsene om eierskapskontroll i sikkerhetsloven kapittel 10 gjennom vedtak. Departementet foreslår at § 2-1 første ledd bokstav c justeres for å gjenspeile dette i oversikten over departementenes oppgaver i det forebyggende sikkerhetsarbeidet.
I vurderingen av om virksomheten skal underlegges bestemmelsene om eierskapskontroll skal departementene gjøre en konkret helhetsvurdering av om sårbarheter og avhengigheter i egen sektor gjør at det er behov for å holde oversikt over eierskapet i virksomheten. Det kan også være av betydning om virksomheten, eventuelt andre virksomheter i sektoren, er særlig utsatt for sikkerhetstruende virksomhet, eksempelvis gjennom etterretningsvirksomhet eller sikkerhetstruende økonomisk aktivitet fra trusselaktører. Virksomheter som driver forsknings- og utviklingsaktivitet innenfor fremvoksende teknologier, som kunstig intelligens eller avansert overvåkningsteknologi vil være eksempler på virksomheter som kan underlegges eierskapskontroll. I vurderingen kan det etter omstendighetene være relevant å se hen til om sektoren allerede har regelverk som gir tilstrekkelig oversikt over eierskap til virksomheter i sektoren. Innenfor enkelte sektorer eksisterer det som nevnt ovenfor i punkt 4.1 allerede regler om og krav til eierskapskontroll. Dette gjelder blant annet energiloven og vannfallrettighetsloven. Departementet understreker imidlertid at eierskapskontroll etter annet regelverk ikke nødvendigvis ivaretar hensynet til nasjonal sikkerhet. Slik departementet ser det vil det være aktuelt å fatte vedtak om å underlegge en virksomhet av vesentlig betydning reglene om eierskapskontroll dersom blant annet sårbarheter, redundansbetraktninger eller trusselbildet gjør at det anses nødvendig å kunne ha kontroll med eierskap og i ytterste konsekvens stanse erverv.
Departementet er enig med Samferdselsdepartementet i at det vil være nødvendig å se nærmere på veiledningsmaterialet, både med hensyn til vurderingen som skal gjøres av departementene og med hensyn til informasjon til virksomhetene som det fattes vedtak om.
Etter bestemmelsen kan virksomheter underlegges kapittel 10. En beslutning om dette vil i stor grad være underlagt forvaltningens skjønn ved en eventuell domstolskontroll. Før vedtak fattes, må likevel departementet vurdere om anvendelse av kapittel 10 overfor en konkret virksomhet vil være et egnet og nødvendig virkemiddel. Det kan da være relevant å involvere virksomheten det gjelder så langt det lar seg gjøre, slik KraftCERT påpeker. I tråd med gjeldende § 1-3 andre ledd skal virksomheten forhåndsvarsles om vedtak. Nærmere regulering av vedtakskompetansen vil bli vurdert gitt i forskrift.
Departementets vurdering er at en slik vedtakskompetanse er med på å ivareta lovens formål og dynamiske karakter, og styrker departementenes ivaretakelse av forebyggende nasjonal sikkerhet i egen sektor. Forslaget muliggjør også at departementene kan gjøre tilpasninger ut fra den til enhver tid gjeldende sikkerhetspolitiske situasjonen.
Til høringsinnspillene fra Forsvarets forskningsinstitutt og Nasjonal sikkerhetsmyndighet om at forslaget ikke går langt nok, understreker departementet at det har vært viktig å finne tiltak som balanserer hensynet til et åpent investeringsklima og som samtidig er egnet til å ivareta nasjonal sikkerhet. Departementet vurderer at forslaget som retter seg mot virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, innebærer en hensiktsmessig avgrensning. Det kan også være grunn til å etablere mekanismer som er egnet til å oppdage potensiell sikkerhetstruende økonomisk aktivitet rettet mot ytterligere virksomheter enn virksomhetene som har avgjørende eller vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, se omtalen i punkt 4.4.
Enkelte høringsinstanser fremhever at forslaget synes å medføre at langt flere virksomheter vil være omfattet av eierskapskontrollreglene. Departementet vil understreke at forslaget vil gi departementene en mulighet til å fatte vedtak om å underlegge virksomheten eierskapskontroll, ut fra en konkret vurdering. Forslaget innebærer i så måte et verktøy som departementene kan benytte i ivaretakelsen av ansvaret for det forebyggende sikkerhetsarbeidet innenfor sin sektor, jf. sikkerhetsloven § 2-1. Forslaget legger til rette for at virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner kan, men ikke skal, underlegges bestemmelsene om eierskapskontroll.