4 Eierskapskontroll i Norge

4.1 Innledning

Flere regelverk har for ulike formål bestemmelser om kontroll av eierskapet i norske virksomheter. Gjeldende petroleumslovgivning har hjemmel til av hensyn til nasjonal sikkerhet å nekte adgang til og utøvelse av petroleumsvirksomhet hvis søkeren eller rettighetshaveren faktisk kontrolleres av en stat utenfor EØS eller av statsborgere fra slik stat. Også konkurranseloven, børsloven, vannfallrettighetsloven og finansforetaksloven gir myndighetene adgang til å føre eierskapskontroll. Loven om register over reelle rettighetshavere stiller som krav at alle som driver virksomhet i Norge skal kartlegge og dokumentere sin eierstruktur for å identifisere fysiske personer som eier eller kontrollerer mer enn 25 prosent av virksomheten. Slike «reelle rettighetshavere» skal på sikt registreres i et offentlig tilgjengelig register. Eksportkontroll er også et viktig virkemiddel. Erkjennelsen av at kunnskap og forskning er en del av den geopolitiske rivaliseringen og kappløpet om å omsette ny teknologi til militære kapasiteter, har økt. Utenriksdepartementet har i høringsnotat 28. mars 2022 foreslått å innta bestemmelser om eksportkontrollregulert kunnskapsoverføring i forskrift 19.juni 2013 nr. 718 om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester. Internasjonalt sees også konkurranseregler i økende grad som et verktøy myndighetene kan benytte sammen med screeningmekanismer.

Reglene om eierskapskontroll i sikkerhetsloven har som formål å sikre kontroll med eierskapet i virksomheter som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner. Sett i lys av et skjerpet trussel- og risikobilde som redegjort for i punkt 2 ovenfor, legger lovforslaget opp til å styrke myndighetenes mulighet til å fatte nødvendige vedtak i tilfeller hvor en økonomisk aktivitet innebærer sikkerhetstruende virksomhet.

Sikkerhetsloven gir regler om hvem som har plikter etter loven (meldeplikt) og gir prosessuelle regler for myndighetenes behandling av meldinger om erverv. Det oppstilles tidsfrister for behandling av sakene og terskelverdier for inngripen. Av hensyn til forutsigbarhet for næringslivsaktører vil departementet vurdere å fastsette forskrift til bestemmelsene om eierskapskontroll.

Saker som gjelder kvalifiserte erverv i virksomheter underlagt sikkerhetsloven behandles etter lovens kapittel 10 om eierskapskontroll. I saker hvor den aktuelle virksomheten eller aktiviteten ikke omfattes av eierskapskontrollen i sikkerhetsloven, er det § 2-5 som eventuelt må benyttes for å stanse eller gripe inn i en transaksjon, for eksempel ved å fastsette vilkår for transaksjonen.

4.2 Sikkerhetslovens formål og virkeområde

4.2.1 Innledning

Sikkerhetsloven har som formål å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser. Nasjonale sikkerhetsinteresser er definert i lovens § 1-5 nr. 1 som landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og overordnede sikkerhetspolitiske interesser knyttet til

1. de øverste statsorganers virksomhet, sikkerhet og handlefrihet

2. forsvar, sikkerhet og beredskap

3. forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner

4. økonomisk stabilitet og handlefrihet

5. samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet.

Loven er innrettet slik at den blant annet skal beskytte grunnleggende nasjonale funksjoner som understøtter de nasjonale sikkerhetsinteressene. Grunnleggende nasjonale funksjoner er definert i § 1-5 nr. 2 som «tjenester, produksjon og andre former for virksomhet som er av en slik betydning at et helt eller delvis bortfall av funksjonen vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser».

Det følger av § 1-2 at loven gjelder for statlige, fylkeskommunale og kommunale organer, og for leverandører av varer eller tjenester i forbindelse med sikkerhetsgraderte anskaffelser. I tillegg skal et departement innenfor sitt ansvarsområde fatte vedtak etter § 1-3 første ledd om at loven helt eller delvis skal gjelde for virksomheter som

1. behandler sikkerhetsgradert informasjon,

2. råder over informasjon, informasjonssystemer, objekter eller infrastruktur som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner

3. driver aktivitet som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner.

Med hjemmel i sikkerhetsloven § 1-2 fjerde ledd er det i forskrift 20. desember 2018 nr. 2059 fastsatt at sikkerhetsloven med forskrifter også gjelder for Svalbard og Jan Mayen. Det samme gjelder for Dronning Maud Land, jf. forskrift 6. desember 2019 nr. 1645.

4.2.2 Virksomheter av avgjørende og vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner

Vurderingen av hvilke virksomheter som skal underlegges loven etter § 1-3 bokstav b og c gjøres konkret. Virksomheter som har en så sentral rolle for grunnleggende nasjonale funksjoner at de anses som avgjørende for evnen til å opprettholde funksjonsdyktighet, skal underlegges loven. Virksomhetsbegrepet skal forstås vidt og omfatter blant annet private selskaper, foretak, hel- eller deleide statlige selskaper, statsforetak, ideelle organisasjoner og stiftelser, jf. Prop. 153 L (2016–2017) side 165.

I tillegg til å fatte vedtak etter § 1-3 første ledd, skal departementene identifisere og holde oversikt over virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, jf. sikkerhetsloven § 2-1 første ledd bokstav b. Virksomheter som vurderes å være av vesentlig betydning skal med andre ord ikke underlegges loven i dag. Det påhviler derfor heller ingen plikter etter loven for disse virksomhetene. Virksomhetene er samtidig ansett som så viktige at det er nødvendig for myndighetene å holde oversikt over dem.

Endringer i trusselbildet og endringer i leverandørkjeder som påvirker for eksempel redundans, kan medføre at virksomheter som tidligere har blitt ansett å være av vesentlig betydning, blir vurdert å være av avgjørende betydning. Tilsvarende kan virksomheter som tidligere har vært vurdert å være av avgjørende betydning, bli vurdert å være av vesentlig betydning som følge av slike endringer. I sistnevnte tilfelle vil et tidligere vedtak om å underlegge virksomheten sikkerhetsloven, bli opphevet. Endringer i trusselbildet kan også medføre at virksomheter som ikke tidligere er vurdert å være av vesentlig betydning, blir det. Systematikken det er lagt opp til i bestemmelsen er ment å legge til rette for at slike endringer blir fanget opp. Eksempler på slike virksomheter kan være virksomhet innenfor banebrytende teknologier. Kunstig intelligens og stordata, 5G, skytjenester og tingenes internett kan etter omstendighetene ha en rask endring i betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser.

4.2.3 Sikkerhetslovens kapittel 10 om eierskapskontroll

Bestemmelsene i sikkerhetsloven kapittel 10 om eierskapskontroll er ment å fange opp erverv som kan innebære en risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet, og gir Kongen i statsråd kompetanse til å fatte vedtak for å hindre eller fastsette vilkår for slike erverv.

Sikkerhetsloven § 10-1 første ledd første punktum fastsetter at «den som vil erverve en kvalifisert eierandel i en virksomhet som er underlagt loven» skal sende melding til departementet om dette. Dersom virksomheten ikke omfattes av noe departements ansvarsområde, skal meldingen sendes til sikkerhetsmyndigheten, jf. § 10-1 første ledd andre punktum. En «kvalifisert eierandel» innebærer at erverver oppnår betydelig innflytelse over forvaltningen av virksomheten, se § 10-1 andre ledd bokstav a til c.

Myndighetenes behandling av meldinger om erverv reguleres i § 10-2. Departementet eller sikkerhetsmyndigheten som mottar melding om erverv, skal ta stilling til meldingen «så raskt som mulig». Den som mottar melding bør innhente rådgivende uttalelser fra relevante organer om ervervets risikopotensial og erververens sikkerhetsmessige pålitelighet. For eksempel vil EOS-tjenestene, med den tilgang de har til trusselinformasjon mot norske virksomheter, være aktuelle, jf. Prop. 153 L (2016–2017) side 151.

Departementet eller sikkerhetsmyndigheten skal i tråd med § 10-2 tredje ledd orientere melderen innen 60 arbeidsdager om at oppkjøpet er godkjent eller at saken skal behandles av Kongen i statsråd. Vurderingen beror på en helhetsvurdering og skjer på grunnlag av meldingen fra kjøper. I virksomhetsikkerhetsforskriften § 93 er det angitt nærmere hvilke opplysninger som skal inngå i meldingen.

Etter sikkerhetsloven § 10-3 kan Kongen i statsråd fatte vedtak om at et erverv som kan medføre en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet, ikke kan gjennomføres, eller om at det skal settes vilkår for gjennomføringen. Dette gjelder også dersom det allerede er inngått avtale om ervervet. Et slik vedtak kan fattes uavhengig av om myndighetene har mottatt melding om ervervet eller ikke.

4.3 Organisering av arbeidet med saker om sikkerhetstruende økonomisk aktivitet

Justis- og beredskapsdepartementet er departementenes kontaktpunkt i saker om økonomiske aktivitet som kan utgjøre en risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet. Departementet leder et fast nettverk («departementsnettverket for screening») bestående av representanter fra Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Finansdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Retningslinjer for departementenes arbeid med saker som omhandler potensiell sikkerhetstruende økonomisk virksomhet ligger til grunn for arbeidet.

På etatsnivå er Nasjonal sikkerhetsmyndighet det nasjonale kontaktpunktet for private og offentlige aktører. Nasjonal sikkerhetsmyndighets rolle må sees i sammenheng med deres overordnede ansvar i henhold til sikkerhetsloven § 2-2, for å påse at det forebyggende sikkerhetsarbeidet i Norge gjør oss i stand til å motvirke og håndtere aktiviteter som truer verdier av betydning for nasjonal sikkerhet. Dette innebærer at Nasjonal sikkerhetsmyndighet generelt og i enkeltsaker gir informasjon, råd og veiledning om forebyggende sikkerhetsarbeid. Politiets sikkerhetstjeneste og Etterretningstjenesten har en sentral rolle i vurderingen av hvorvidt en økonomisk aktivitet utgjør en trussel mot nasjonale sikkerhetsinteresser.

Det er jevnlig kontakt mellom Nasjonal sikkerhetsmyndighet som nasjonalt kontaktpunkt og departementsnettverket for screening. I saker hvor det kan bli aktuelt med en form for inngripen fra myndighetene vil departementsnettverket sørge for at ulike hensyn, som for eksempel næringshensyn og utenrikspolitiske hensyn, ivaretas og veies opp mot hensynet til nasjonal sikkerhet. En eventuell beslutning om inngripen tas av Kongen i statsråd.

Figuren nedenfor illustrerer myndighetenes samhandling i screeningsaker.

Forstørr bilde

Kilde: OECD

4.4 Videre arbeid med motvirkning av sikkerhetstruende økonomisk aktivitet

4.4.1 Høringsinnspill utenfor forslagene i høringsnotatet

Enkelte høringsinstanser har uttalt seg om forhold som går utover det som har vært gjenstand for høring. Hovedsakelig dreier det seg om at forslagene ikke i tilstrekkelig grad dekker behovet for tiltak mot sikkerhetstruende økonomisk aktivitet.

Både Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste og Forsvarets forskningsinstitutt tar til orde for at langt flere virksomheter enn virksomheter underlagt sikkerhetsloven bør være gjenstand for en form for eierskapskontroll. Det vises blant annet til at man i andre sammenlignbare land har organisert seg slik at alle virksomheter innenfor gitte sektorer er underlagt eierskapskontroll. Også Nasjonal sikkerhetsmyndighet mener at det på sikt er nødvendig med ytterligere tiltak for å motvirke andre staters bruk av økonomiske virkemidler som kan true nasjonale sikkerhetsinteresser.

Etterretningstjenesten har pekt på at det er naturlig å se hen til prinsippene i EUs forordning (EU) 2019/452 om utenlandske direkteinvesteringer når den norske mekanismen for screening skal vurderes.

Politiets sikkerhetstjeneste peker på at det er uheldig at loven ikke skisserer en løsning som beskytter graderte opplysninger i forbindelse med en etterfølgende rettslig prøving i «sikkerhetssaker».

Næringslivets sikkerhetsråd uttaler blant annet at den norske sektorbaserte modellen for vurdering av investeringer ikke sikrer nødvendig likhet for loven. De påpeker at vurderinger må funderes på et enhetlig og helhetlig bilde av våre grunnleggende nasjonale sikkerhetsbehov, og ikke på det enkelte departementets oppfatning og vurdering av de samme sikkerhetsbehov innenfor egen sektor. Næringslivets sikkerhetsråd tar til orde for at eierskapskontroll bør utføres gjennom et mer formalisert samarbeid mellom myndigheter og private virksomheter.

Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening uttaler at høringsnotatet ikke adresserer oppstart av nye selskaper som har til hensikt å drive virksomhet innen sektorer som er relevant for grunnleggende nasjonale funksjoner. De viser til den danske investeringsscreeningsloven og spør om dette bør reguleres også i Norge.

4.4.2 Departementets vurdering

Departementet bemerker at sikkerhetslovens bestemmelser om eierskapskontroll er sentrale for å motvirke andre staters oppkjøp og investeringer som kan true nasjonale sikkerhetsinteresser. Departementet mener at de foreslåtte justeringene i loven vil bidra til å styrke eksisterende mekanismer.

Departementet er videre enig med Politiets sikkerhetstjeneste i at det er behov for å se nærmere på hvordan sikkerhetsgraderte opplysninger skal behandles ved en eventuell etterfølgende domstolsbehandling. Dette er imidlertid en problemstilling som ikke er avgrenset til vedtak fattet med hjem­mel i § 10-3 (eventuelt § 2-5). En rekke sakstyper, herunder anskaffelses- og kontraktstvister, erstatningssaker og saker om sikkerhetsklarering, medfører i dag i økende grad behandling av graderte opplysninger. I slike sivile saker følger det av tvisteloven § 22-1 at det er bevisforbud knyttet til opplysninger som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, med mindre Kongen samtykker til at slike opplysninger kan føres som bevis. Tidligere var behandling av sikkerhetsgradert informasjon primært forbeholdt forsvars- og utenrikssektoren, samt innenfor sivilt beredskapsarbeid. Utvidelsen av sikkerhetslovens virkeområde, en økt rettsliggjøring av tvister som baserer seg på gradert informasjon og nye mekanismer for ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser, gjør at det nå er behov for å se på om tvistelovens regler for behandling av slike opplysninger er tilstrekkelige.

Den økte trusselen forbundet med andre staters bruk av økonomiske virkemidler til sikkerhetstruende aktivitet krever at myndighetene fortsetter å utvikle verktøy. Sikkerhetsloven er ett av flere virkemidler for å håndtere risiko knyttet til økonomisk aktivitet. Det er blant annet behov for styrket kunnskapsgrunnlag om hvordan økonomiske virkemidler brukes til sikkerhetstruende virksomhet, bedre oversikt over sårbare sektorer og virksomheter, samt oversikt over «fotavtrykket» fra utenlandske investorer i norske selskaper og eiendommer. Det vil også kunne være aktuelt å se nærmere på EUs investeringsscreeningforordning, slik Etterretningstjenesten påpeker. Forordningen tilrettelegger for informasjonsutveksling og koordinering mellom medlemsstatene i EU, og mellom medlemsstatene og Kommisjonen, om screening av og eventuelle forbud mot oppkjøp fra tredjeland. Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden omtaler EU-forordningen. Der står det at det er svært relevant for Norge å søke å samarbeide med EU på dette området både for å kunne motta relevant informasjon i behandlingen av slike investeringssaker nasjonalt, men også av hensyn til norsk næringsliv som eksporterer til EU slik at EUs regime ikke utilsiktet får negative konsekvenser for disse. Meldingen ble behandlet i Stortinget i mars 2021, jf. Innst. 275 S (2020–2021).

Departementet har sett det som naturlig og hensiktsmessig å videreutvikle reglene om eierskapskontroll som allerede ligger i sikkerhetsloven. Selv om sikkerhetsloven har ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser som sitt primære formål må dette hensynet avveies mot blant annet nærings- og utenrikspolitiske forhold. Dette ivaretas gjennom behandling av konkrete saker i departementenes screeningnettverk. Departementet mener det er nødvendig å evaluere lovforslaget etter at det har virket en stund. Evalueringen bør vise hvilke sikkerhetsmessige fordeler forslaget har gitt og hvilke byrder næringslivet har erfart. Det vil også være aktuelt å vurdere om det eventuelt er mulig å redusere byrdene uten at det i vesentlig grad påvirker oppfyllelsen av sikkerhetsmålene.

Det er videre nedsatt et offentlig utvalg som skal utrede behovet for screening av økonomisk aktivitet mot virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven. Utvalget skal levere sin innstilling i form av en NOU innen 1. desember 2023.