2 Utvalgets situasjonsforståelse
De regionale helseforetakene forvalter 228 mrd. kroner eller 11,5 prosent av statsbudsjettets utgifter på 1 991 mrd. kroner i forslaget til statsbudsjett for 2025.
Figur 2.1 Statsbudsjettets utgifter i 2025. Mrd. kroner.
Kilde: Gul bok 2025, Finansdepartementet.
Befolkningsvekst, endring i aldersfordelingen og sykdomsbilde påvirker behovet for spesialisthelsetjenester. I perioden 2013 til 2024 har befolkningen økt med 500 000 innbyggere eller om lag 10 prosent, mens aldersgruppen 0-19 år er redusert med omlag 9 000 innbyggere. I samme periode har antall personer over 65 år økt med om lag 250 000, eller 31 prosent. Inntektsnivået målt i faste priser, korrigert for oppgaveendringer, engangsbevilgninger og anslått demografibehov i spesialisthelsetjenesten i 2024 er om lag 3,5 prosent høyere enn i 2013 og om lag på samme nivå som i 2015. Det er her lagt til grunn tidligere budsjetters forutsetning om at økt aktivitet kan realiseres til en marginalkostnad 1 på 80 prosent. Dersom høyere anslag på marginalkostnaden legges til grunn, vil inntektsnivået i faste priser korrigert for anslått demografibehov være lavere enn i 2015. Utvalget har lagt vekt på beregninger foretatt av Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet basert på eksisterende metodikk. Utvalget har merket seg at det i budsjettforslaget for 2025 kompenseres for 100 prosent av gjennomsnittlige kostnader i anslaget for demografisk behov.
Sterk prisvekst har ført til at inntektene i spesialisthelsetjenesten har svingt mer enn vanlig de siste årene. Sterkere prisvekst enn forutsatt ga fall i realinntekt justert for engangsbevilgninger i årene 2021 og 2022, men dette er kompensert gjennom økte bevilgninger for årene 2023 og 2024. Både svingninger knyttet til pandemien og uforutsett lønns- og prisvekst er i noen grad håndtert gjennom bevilgninger i revidert nasjonalbudsjett og engangsbevilgninger utenfor det ordinære budsjettopplegget. Både inntektssvingninger og hyppige tilleggs- og engangsbevilgninger må antas å gi usikkerhet om hvilke ressursrammer man faktisk har å forholde seg til i sektoren.
Helsedirektoratets anslag på endringer i aktivitet som følge av befolkningsendringer, tilsier isolert sett et anslått økt bevilgningsbehov på 2,5 mrd. kroner i 2026. Det forutsettes da en marginalkostnad på 100 prosent. Anslaget er mer usikkert enn normalt, grunnet bosetting av flyktninger fra Ukraina. Helsedirektoratet vil vurdere budsjettert demografianslag for 2026 på nytt i juni 2025. Dette vil utvalget komme tilbake i sin junirapport.
Slik utvalget måler aktivitet, er aktivitetsveksten høyere for somatiske tjenester enn for psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Innenfor psykisk helsevern og TSB kan imidlertid omleggingen fra døgnbehandling til poliklinisk og ambulant behandling forklare noe av utviklingen.
Endring i demografidrevet behov (befolknings- og aldersdrevet behov) er gjennom hele den siste tiårsperioden sterkere for somatiske tjenester enn for psykisk helsevern og TSB. Det er store naturlige variasjoner i ventetider gjennom et år. Gjennomsnittlig ventetid over året var i 2023 lavere enn for ti år siden. Samtidig har ventetiden, med unntak av for TSB, økt etter pandemien.
Pandemiårene ga et fall i aktivitet, og med det et betydelig økt kostnadsnivå. Helseforetakene har de siste årene redusert kostnadsnivået innen somatiske tjenester, men det ligger fremdeles over nivået fra før pandemien. For psykisk helsevern og TSB er det mer utfordrende å etablere samlemål på aktivitet. Utvalget vil i senere rapporter søke å etablere aktivitets- og produktivitetsmål som i større grad ser på aktivitet i forhold til bruk av arbeidskraft og kapital, og som også skiller tydeligere mellom lønnsvekst og prisvekst og faktisk endring i produktivitet.
Investeringsnivået i spesialisthelsetjenesten har økt betydelig den siste tiårsperioden, og særlig i de siste årene.
Kraftig vekst i byggekostnader har gitt større likviditetsbehov til pågående prosjekter enn det som er lagt til grunn i helseforetakenes budsjetter. Den økte investeringstakten innebærer at gjeldsgraden og rente- og avdragsbelastningen vil øke de nærmeste årene. Dette kommer etter hvert som pågående prosjekter ferdigstilles.
Resultatgraden har avtatt de siste årene. Resultatet for 2023 og anslaget for 2024 er lavere enn i de siste normalårene før pandemien.
Demografiske endringer innebærer endring av fordeling av inntektsvekst mellom regionene. Både regioner og områder med svak og sterk befolkningsutvikling vil kunne ha utfordringer med å tilpasse driften til de demografiske endringene. Utvalget anbefaler at det iverksettes arbeid med å revidere inntektsfordelingsmodellen med virkning fra 2028.