3 Bakgrunn, regulering og utfordringer

Dette kapittelet gir en kort innføring i den historiske utviklingen av posttjenestene i Norge, en omtale av dagens postregulering, geografiske betingelser, organiseringen av postnettene og hvordan posttjenestene brukes i dag. Kapittelet peker også på hvilke utfordringer utvalget ser for seg i årene som kommer, dersom dagens organisering opprettholdes.

3.1 Post i et historisk perspektiv

Postverket ble opprettet av Hannibal Sehested, dansk stattholder i Norge, i 1647. I løpet av de 377 årene siden opprettelsen har posttilbudets innhold og karakter gjennomgått store endringer for å tilpasse seg samfunnets utvikling og behov. Etter hvert som det skrevne ord ble viktigere, ble posttilbudet stadig forbedret, fra budstikke via postskip og poståpnerier, til postkasser, postbud og digitale posttjenester slik vi kjenner dem i dag.

I etterkrigstiden var Postbanken (Postsparebanken og Postgiro) viktige virkemidler for å sikre grunnleggende banktjenester til kunder i hele landet. Fra 1999 ble Postbanken fusjonert med DnB, og det ble inngått en avtale om fortsatt bruk av Postens ekspedisjonsnett. Digitaliseringen i banksektoren medførte over tid redusert etterspørsel etter banktjenester over disk. Postens plikt til å tilby banktjenester i sitt ekspedisjonsnett ble derfor gradvis redusert, før det ble opphevet fra 1. juli 2021.

Fra midten av 1990-tallet, opplevde Posten økt digitalisering, internasjonalisering og lønnsomhetspress. De startet derfor å legge ned postkontorer, og etablerte post i butikk fra 2001. I starten var det mange protester til omleggingen, men kundetilfredsheten økte på grunn av bedre tilgjengelighet, blant annet i form av flere leveringspunkter og lengre åpningstider. Ved behandlingen av Meld. St. 18 (2011–2012) Virksomheten til Posten Norge AS ga Stortinget i juni 2012 Regjeringen fullmakt til å omstille de siste egendrevne postkontorene til post i butikk.

Ved årtusenskiftet var antall ansatte i Posten Norge (konsern) 31 614 (27 208 årsverk). I Ved utgangen av 2023 var det 12 649 ansatte (12 448 årsverk) i hele konsernet, hvorav rundt 3 000 arbeidet som postbud. De øvrige jobber i hovedsak med logistikk, transport og postsortering. De omfattende omstillingene og reduksjonen i antall ansatte har vært gjennomført uten konflikt og streik, med et sterkt samarbeid mellom ledelsen og fagforeningene.

Striden rundt tredje postdirektiv førte til at Norge for første gang la ned veto mot et EU-direktiv. Argumentene for veto, var at en fjerning av Postens enerett på formidling av brev under 50 gram ville føre til at tjenestetilbudet ble dyrt, dårlig og distriktsfiendtlig. Med Solberg-regjeringen fra 2013 ble kursen endret, og Norge fikk fra 2016 en postlov uten enerett for Posten. Fjerningen av eneretten på brev under 50 gram førte imidlertid ikke til konkurranse i brevmarkedet.

3.2 Dagens postregulering

Postloven med tilhørende forskrift, regulerer det norske postmarkedet, med mål om at brukere over hele landet skal ha tilgang til posttjenester. Dagens postlov inneholder også bestemmelser knyttet til Norges europeiske og internasjonale forpliktelser. Blant annet er EUs postdirektiv gjennomført i postloven.

3.2.1 Norsk regulering

Postloven har som formål å sikre at brukere over hele landet skal få tilgang til et likeverdig tilbud av leveringspliktige tjenester til overkommelig pris. 3 Loven er rettet mot alle tilbydere av posttjenester, men har flest bestemmelser om leveringspliktige posttjenester.

Postloven § 7 første ledd angir omfanget av de leveringspliktige posttjenestene:

«Tilbyder med leveringsplikt skal sikre et landsdekkende tilbud av følgende leveringspliktige posttjenester:

1. formidling av brevpost inntil 2 kg, aviser og blad i abonnement inntil 2 kg og lettgods inn til 20 kg,

2. én innsamling av postsendinger minst fem dager i uken,

3. én utlevering av postsendinger annenhver dag, mandag til fredag, i en to-ukers syklus, til enhver juridisk eller fysisk persons forretningssted eller faste helårlige bosted,

4. formidling av rekommandert postsending og verdipostsending, begge inntil 2 kg,

5. innenlands formidling av postsendinger til og fra utlandet og

6. vederlagsfri formidling av nærmere fastsatte posttjenester til blinde. svaksynte krigsfanger og sivilt internerte.»

Myndighetene har mulighet til å sette leveringsforpliktelsene på anbud dersom det vurderes at det kan oppnås konkurranse. Der anbudsutsetting ikke er mulig, utpekes en leveringspliktig tilbyder i stedet. I dag er Posten direkte utpekt som tilbyder for de leveringspliktige posttjenestene etter kravene i midlertidig konsesjon til Posten Norge AS (konsesjonen) 1. juli 2020. jf. postloven § 57, med unntak av avisdistribusjon og frakt av punktskriftslitteratur, hvor det har vært gjennomført anbudskonkurranser. Staten dekker kostnaden for den delen av distribusjonen som er ulønnsom.

Lovens ordlyd om leveringspliktige tjenester og dagens konsesjon 4 definerer ikke hvilke produkter som skal tilbys innenfor de ulike kategoriene av postsendinger (brevpost og lettgods). Loven stiller heller ikke krav til hva som skal til for at tjenestene oppfyller tjenestekategoriene «brevpost inntil 2 kg» og «lettgods inntil 20 kg». 5 Det følger av konsesjonen punkt 1.1 siste ledd at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) i «særlige tilfeller» kan gi tillatelse til at en «tilsvarende tjeneste» ikke skal regnes som leveringspliktig. Hvilket sett av produkter som til sammen oppfyller leveringsplikten i konsesjonen, avgjøres derfor av myndigheten. Dette er for eksempel bakgrunnen for at Norgespakken stor er den eneste leveringspliktige pakketjenesten. Øvrige pakkeprodukter er ikke omfattet av leveringsplikten, og anses som kommersielle produkter.

3.2.1.1 Kvalitetskrav

Norsk regulering stiller kvalitetskrav til de leveringspliktige posttjenestene. Kravene skal gi forutsigbarhet for postbrukerne og synliggjøre tilsynsmyndigheten sitt oppfølgingsansvar.

Et eksempel er krav til fremsendingstider. Tilsynsmyndigheten følger opp at post leveres til den tiden sendingen maksimalt skal ta innenfor kravene som er satt i postloven, postforskriften og Postens konsesjon.

Konsesjonen sitt punkt 1.7 definerer ulike fremsendingstider for ulike typer leveringspliktige posttjenester:

• For innenlands brevpost skal minst 85 prosent være fremme innen tre dager etter innlevering, mens minst 97 prosent skal være fremme innen fem dager etter innlevering
• For innenlands lettgods skal minst 85 prosent være fremme innen fire dager etter innlevering, mens minst 97 prosent skal være fremme innen seks dager etter innlevering
• For brevpost til og fra land innen EØS skal minst 85 prosent være fremme innen tre dager etter innlevering, mens minst 97 prosent skal være fremme fem dager etter innlevering

Kravene måles som et gjennomsnitt for hvert kvartal innenlands og hvert halvår for brevpost til og fra EØS-land. Postens rapporter fra de siste årene viser at de oppfyller gjennomsnittskravet på nasjonalt nivå. I 2023 var 91,3 prosent av brevposten fremme innen tre dager. For lettgods (Norgespakke stor) var 96,2 prosent fremme innen fire dager. For fremsending innad i EØS-området, viser målingene for de siste årene at kravene til fremsendingstid ikke er oppfylt. Dette er tilfellet for flere europeiske land og skyldes blant annet strengere sikkerhetskrav for frakt av postsendinger med fly, og at tiden det tar å tollbehandle sendingene er lengre enn tidligere.

3.2.2 Europeisk regulering

Postloven gjennomfører EUs tredje postdirektiv i norsk rett. 6

Medlemsstatene forpliktes av direktivet til å sørge for at det finnes grunnleggende universelle posttjenester til en spesifisert kvalitet, som er permanent til stede for befolkningen og virksomheter i alle deler av landet. Direktivet oppstiller som et minstekrav at posttjenesten innebærer innsamling, sortering, transport og utlevering opp til 2 kg for postsendinger og opp til 10 kg for pakker. Det stilles også krav om en tjeneste for registrerte og forsikrede gjenstander. 7 Posttjenestene skal være leveringspliktige, av høy kvalitet og tilbys til en overkommelig pris. Leveringsplikten omfatter krav om ikke-diskriminerende behandling, driftssikkerhet, informasjon om enkelttjenester sitt omfang, leverings- og bruksbetingelser, tjenestekvalitet og priser.

Direktivet tillater medlemslandene å gi ett eller flere postselskaper ansvar for å sikre at leveringsforpliktelsen er oppfylt. Det kan ikke utpekes flere virksomheter for å ivareta de samme forpliktelsene i samme geografiske område. Medlemslandene skal sikre at leveringsforpliktelsen oppfylles ved å kjøpe tjenester i samsvar med gjeldende EU-regler for offentlige anskaffelser. En medlemsstat kan også vurdere at markedet selv håndterer leveringspliktige posttjenester på en tilfredsstillende måte. Dersom de vurderer at de generelle markedsmekanismene ikke innfri kravene i direktivet, kan de direkte utpeke en tilbyder i stedet.

3.2.3 Internasjonal regulering

Verdenspostforeningen (Union Postale Universelle – UPU) er en global organisasjon i FN-systemet med 192 medlemsland. Formålet med UPU er å sikre fri bevegelse av post over landegrensene. UPU arbeider for å fremme samarbeid og standardisering innen posttjenester på verdensbasis. Samferdselsdepartementet, med bistand fra Nkom og Posten, representerer Norge i organisasjonen.

I henhold til UPU-regelverket skal medlemslandene utpeke minst én postoperatør som skal sikre leveransen av universelle posttjenester i overenstemmelse med regelverket. Norge har som medlem i UPU forpliktet seg til å følge de internasjonale reguleringene som følger av UPUs regelverk. 8 Posten representerer Norge som leveringspliktig tilbyder, og er i perioden 2022-2025 innvalgt i operativrådet (Postal Operations Council – POC).

UPU har også lansert en klimastrategi. Posttilbyderne i medlemslandene oppfordres til å gjennomføre dette, men det er ikke et pålegg. Posten har påtatt seg flere av de frivillige forpliktelsene i UPUs klimastrategi.

3.3 Beskrivelse av dagens postnett

3.3.1 Brevnettet

Posten er eneste landsdekkende distributør med postkasselevering av brev og aviser i ukedagene til alle landets 2,5 mill. husstander. Brevdistribusjon er en kompleks og sammenhengende kjede fra innlevering til utlevering.

Postvirksomheten til Posten har i dag om lag 3900 ansatte, inkludert vikarer og lignende, fordelt på ca. 2500 årsverk. Disse er i hovedsak ansatt i budnettet og fordelt på 233 distribusjonspunkt, det vil si lokaler der postbudene møter opp og avslutter arbeidsdagen. Lokalene har funksjoner for enkelt for- og etterarbeid relatert til postutlevering, samt lade- og parkeringsfasiliteter for Postens kjøretøy.

Reduserte brevvolum og behovet for automatisert og effektiv sortering, har medført at sorteringen for hele landet nå er samlet på Postens sorteringsterminal på Lørenskog (Østlandsterminalen). Ferdigsorterte brev i ruterekkefølge transporteres fra Østlandsterminalen på vei eller jernbane (og med fly til Nord-Norge) til regionale omlastingspunkter. Derfra går de videre med mindre lastebiler til en av Postens 233 distribusjonsenheter, der postbudene overtar for endelig utlevering til mottaker. Mesteparten av brevene som utleveres i Norge, kommer fra store avsendere som banker, forsikringsselskaper og det offentlige. Disse brevene leveres ofte inn direkte fra avsender til Østlandsterminalen, og har egne krav til blant annet pakking og merking. For private avsendere, og små og mellomstore bedrifter, leveres brevene enten inn i røde innleveringskasser, til postkontor og post i butikk, eller bestilt for henting via egen postkasse.

Figur 3.1 Illustrasjon av brev- og avisnettet

Posten har totalt rundt 3000 budruter. Siden 2020 har det vært utlevering av brev annenhver ukedag. Dette innebærer at postbudene går ca. 1500 rene brevruter per dag. I tillegg har Posten et antall såkalte motsykliske ruter, det vil si ruter som følger motsatt mønster av vanlige postruter, med småpakker levert i postkassene i bynære strøk, og aviser levert til alle avisabonnenter tirsdag, torsdag og fredag i områder uten kommersielle avisbudnett.

3.3.2 Pakkenettene

I Norge er det i dag flere aktører som opererer i pakkemarkedet. Det er bare Posten som har et fullstendig pakkedistribusjonsnett som dekker hele landet. Helthjem dekker om lag 78 prosent av postkassene til landets husstander. Posten er alene om å levere til de siste 22 prosentene av husstandene, spredt over store deler av landet. Både PostNord og Helthjem kjøper tilgang til Postens utleveringsnett i områder uten dekning. PostNord dekker hele landet med hentepunkt, både betjente og ubetjente.

Figur 3.2 Illustrasjon av pakkenettene

I tillegg er det en rekke andre aktører i markedet, som DHL, Jetpak, UPS, DSV, FedEx, TNT. For disse aktørene varierer det både hvor i landet de tilbyr tjenester (geografisk dekning) og hvilke kundesegment de betjener (privat eller bedrift).

Posten, PostNord og Helthjem sorterer pakkesendinger på flere terminaler rundt om i landet. I tillegg har noen av de internasjonale pakke- og logistikkaktørene egne pakketerminaler på Gardermoen.

Pakkenettene er ikke like sentraliserte i sorteringsstrukturen som brevnettet. Årsaken er at pakker er tyngre og dermed dyrere å frakte enn brev. Flere og mer spredt lokaliserte sorteringsanlegg er derfor mer kostnadsmessig effektivt.

Innlevering av pakker kan skje til terminalene, fra egen utleveringspostkasse, fra dørmatte, til pakkeskap, til betjente hentepunkt eller ved at pakkedistributøren henter sendingene hos avsender. Her er det ulikheter basert på antall sendinger, vekt og volum. Utlevering kan skje ved de samme punktene, noen i postkassen, noen på døren og noen til hentepunkter. For Norgespakke stor, den eneste pakketjenesten som i dag er leveringspliktig, skjer innlevering og utlevering på et betjent hentepunkt.

3.4 Dagens brukermønster hos husholdninger og bedrifter

I 2022 gjennomførte Kantar, på oppdrag fra Nkom, en markedsundersøkelse av postmarkedet for å kartlegge om innholdet i de leveringspliktige posttjenestene reflekterer husholdninger og bedrifters reelle bruk og behov. Markedsundersøkelsen var rettet mot både virksomheter og private.

Nkom analyserte resultatene fra markedsundersøkelsen for privatmarkedet 9 og Analysis Mason analyserte resultatene for bedrifter og offentlige virksomheter. 10

3.4.1 Privatmarkedet

Bruksmønsteret hos forbrukerne varierer med hvor sentralt de bor. Personer bosatt i urbane områder sender og mottar relativt sett flere pakker, mens personer i distriktene mottar og sender flere brev. Undersøkelsen stadfester at det er Posten som blir mest brukt og er best kjent blant forbrukerne. Konkurrerende pakkeselskaper er mer kjent hos unge enn eldre, og mer kjent hos de som er bosatt i urbane områder enn de som er bosatt i distriktene.

Undersøkelsen viser også at brukermønsteret varierer, avhengig av alder. Eldre både mottar og sender flere brev. Yngre mottar færre brev og flere pakker enn den gjennomsnittlige postbrukeren. Personer over 60 år bestiller pakker til postkassen fremfor post i butikk i større grad enn resten av befolkningen. Den yngre aldersgruppen benytter pakkeskap og levering på døren i mye større grad enn de som er eldre. Pakker der henting bestilles og betales over nett er også mer utbredt i de yngre aldersgruppene.

3.4.2 Bedriftsmarkedet

Analysis Mason viser i sin analyse av bedriftspakkemarkedet at en stor andel virksomheter bruker digitale postkasser som et alternativ til fysiske brev. Bruken av digital postkasse er størst blant de største bedriftene og offentlige virksomheter. I underkant av halvparten av virksomhetene sender aldri fysiske brev, og én av åtte virksomheter mottar heller aldri fysiske brev.

Et flertall av virksomhetene bruker utelukkende Posten til å sende brev, mens 17 prosent av bedriftene bruker en alternativ tilbyder, ofte i tillegg til Posten. Ordinære frimerker er mest brukt for sending av brev, etterfulgt av frankeringsmaskiner. Egne avtaler med Posten om ferdigfrankerte konvolutter brukes bare av om lag 10 prosent av virksomhetene. Bruk av frimerker, frankeringsmaskin og egen avtale med Posten avhenger av postvolum. Det er vanligere at virksomheter sender pakker via egen avtale med Posten enn brev. Svært få pakker sendes med frimerker. Også i bedriftsmarkedet varierer bruken av posttjenester med geografi. Bruken av, og behovet for, brevtjenester, synes å være høyest i spredtbygde strøk.

Det mest brukte innleveringsstedet for virksomheter er postkontor eller post i butikk, etterfulgt av virksomhetens egen besøksadresse. Virksomheters beliggenhet og sentralitet har innvirkning på valg av innleveringspunkt. Pakkeskap er for eksempel mindre brukt i spredtbygde strøk. Analysen viser at det er mer utbredt å sende post fra virksomheters besøksadresse når postvolumene øker.

Analysen bekrefter at konkurransen om å tilby pakketjenester til virksomheter er stor. Dette skyldes både en økning over tid av tilbydere med god geografisk dekning og at produktene de tilbyr videreutvikles. De fleste av bedriftene, og hele 79 prosent av offentlige virksomheter, sender aldri pakker. Andelen som aldri mottar pakker, er høyere enn andelen som aldri mottar brev.

Posten er den mest brukte tilbyderen for sending av pakker, men alternative tilbydere benyttes i større grad for pakker enn for brev. Det finnes konkurrerende tilbydere av tjenester til både privat- og forretningsadresser i hele Norge, og som i tillegg tilbyr tjenester basert på alternative hente- eller leveringssteder.

3.5 Geografiske forhold

Det er bred politisk enighet i Norge om viktigheten av å opprettholde bosettingsmønsteret og møte utfordringene med sentralisering. For å sikre attraktive lokalsamfunn med likeverdige levekår og offentlige tjenestetilbud, må det legges til rette for næringsutvikling og jobbskaping i hele landet. I vurderingen av fremtidens posttjeneste er det derfor naturlig å ta hensyn til bosettingsmønsteret og de geografiske betingelsene som kjennetegner landet. Betydelige områder med spredt bosetting, og til dels store avstander til større tettsteder, krevende topografi og tidvis tøffe værmessige betingelser, er alle faktorer som utfordrer tjenestetilbudet.

Bosettingsmønsteret i Norge er dels konsentrert til noen større storbyområder, mange mindre byer og tettsteder 11 og en del områder med spredtbygd bosetning med varierende avstand til større tettsteder. Sammenlignet med de fleste andre land i Europa er Norge i en særstilling med en betydelig andel innbyggere bosatt i tynt befolkede områder. Dette gjelder også når vi sammenligner oss med våre naboland, se kapittel 5.

Figur 3.3 Andel av befolkningen bosatt i tettsteder i nordiske land 1900-2020. Tall i prosent.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2021

Figur 3.3 sammenligner befolkningen bosatt i tettsteder i de nordiske landene fra 1900 og frem til 2020. Figuren viser at Norge har lavest andel bosatt i tettbygde strøk. Island, med mange bosatte i og rundt Reykjavik, har høyest andel av befolkningen bosatt i tettsteder.

Figur 3.3 illustrer også at andelen bosatt i tettbygde strøk øker gjennom perioden for alle de nordiske landene, inkludert Norge. Mye tyder på at dette er en utvikling som fortsetter.

Figur 3.4 illustrerer at store deler av Norges areal er spredtbygd. Dette er et bosetningsmønster som skiller seg fra de andre nordiske landene.

Figur 3.4 Nordic urban-rural typology 2024. 12

Kilde: Nordregio 2024

Tabell 3.1 Befolkningsmengde og andeler fordelt på størrelse av tettbygde områder og spredtbygde strøk i Norge 2023.

Kilde: SSB 2023

Tabell 3.1 viser befolkningsmengde og andeler fordelt på størrelse av tettbygde områder og spredtbygde strøk i Norge 2023. Det oppgis å være 990 tettsteder i Norge, hvor 89 prosent av tettstedene har færre enn 5000 innbyggere. 13 Størstedelen av befolkningen bor imidlertid i større tettsteder, og disse stedene, som inkluderer urbane områder, har hatt størst vekst. 14

Det presiseres at spredtbygde strøk ikke er det samme som distriktskommuner. I alt 209 av Norges 357 kommuner er distriktskommuner. Til sammenligning har hele 300 av landets kommuner minst 100 innbyggere som bor i områder definert som sprettbygd. 15 Også storbykommuner kan ha noen innbyggere som er bosatt spredt. Dette illustrerer at varierende geografiske betingelser er en relevant faktor for postutlevering i hele landet.

I dag er befolkningen sikret utlevering av brev til postkassen, mens pakker leveres til post i butikk, pakkeskap eller til postkassen eller døren. Dersom en løsning for fremtidens posttjeneste vil bety at brevpost leveres et annet sted enn postkassen, må landets geografi og bosetningsmønster tas med i vurderingen for å sikre et likeverdig tjenestetilbud. Innbyggere bosatt i sentrale strøk har ofte kortere avstand til ulike tjenestetilbud og et bedre kollektivtilbud. Denne ulikheten kan få betydning i spørsmålet om det ved en omlegging av posttjenestene vil være behov for etablering av flere hentepunkter, eller om det er behov for kompenserende tiltak basert på geografiske hensyn.

Posten har i dag plikt i konsesjonen om at det skal være minst ett fast ekspedisjonssted i hver kommune. Det finnes i dag mer enn 1300 post i butikk.

3.6 Utvikling og utfordringer i postmarkedet

Samfunnet har de siste tiårene gjennomgått store endringer. Særlig har digitaliseringen endret innbyggernes hverdag, forbrukervarer og kommunikasjonsmønstre. Også det offentlige og det private har gjennomgått en digital omveltning. Samfunnsendringene har hatt stor innvirkning på bruken av posttjenester.

Utviklingen og utfordringsbildet knyttet til de ulike posttjenestene er imidlertid svært ulik. Brevmengden nådde en topp i 1999. Det var primært masseutsendinger fra det offentlige, banker og annen forretningsvirksomhet som hadde bidratt til veksten. I 2000 var bruken av ulike kanaler for elektronisk kommunikasjon blitt så omfattende at brevmengden for første gang gikk ned. Siden den gang har digitale alternativer, som e-post og digitale postkasser, blitt stadig mer brukt. Tallet på fysiske brev har gått ned med mer enn 80 prosent siden tusenårsskiftet.

Figur 3.5 Fallet i brevmengden fra 1999 til i dag

Kilde: Posten Bring 2024a

Fallet i brevmengden har hatt direkte konsekvenser for postbudnettet. Frem mot 2015 var det stadig færre sendinger å levere, særlig på lørdagene. Den nye postloven som trådte i kraft i 2016, fjernet derfor Postens plikt til å omdele post på lørdager. 1. juli 2020 ble plikten ytterligere redusert til annenhver dag fra mandag til fredag.

Fallet i brevmengden fortsetter, og bare de siste fem årene er brevmengden halvert. 16 Posten utleverer ca. 300 millioner brev per år, med et forventet volumfall på 12 til 14 prosent årlig. Hver husstand mottar nå snart bare ett brev i uken i gjennomsnitt. Samtidig er postbudnettet dimensjonert for levering annenhver ukedag. Kostnaden per gjenværende brev blir derfor svært høy. Dette er blant annet fordi kostnadene per rute stort sett er uavhengig av antall forsendelser på ruten, gitt at postbudet uansett må kjøre hele ruten. Eksempelvis vil postbudet ha en gitt lønn, og transportkostnadene vil være omtrent de samme, uavhengig av antall postsendinger.

Resultatet er at staten betaler stadig mer penger for en tjeneste som blir stadig mindre benyttet, for å opprettholde det pris- og servicenivået befolkningen er vant med. Dersom dagens organisering av brevdistribusjon opprettholdes, kommer statens kostnader til å fortsette og øke. En slik utvikling er ikke økonomisk bærekraftig på sikt.

Tabell 3.2 Utviklingen i statlig kjøp av ulønnsomme posttjenester, unntatt tjenester som er lyst ut på anbud (mill. kr)

Kilde: Statsbudsjett, revidert statsbudsjett og nysaldering av budsjett for årene 2015 til og med 2024

Samtidig som brevmengden har falt kraftig, har pakkemarkedet opplevd en markant vekst, mye grunnet økt netthandel. Pakkemarkedet har en annen dynamikk og utvikling enn brevmarkedet. Under pandemien økte nordmenns netthandel, men det ser nå ut til at veksten har avtatt noe.

Figur 3.6 Endring i varehandelsindeksen for postordrehandel og handel via internett (2017–2024) siste 12 mnd.

Kilde: SSB 2024c

Denne delen av markedet har aldri vært en del av Postens enerett, og det har lenge eksistert konkurrenter i bedriftsmarkedet, for eksempel FedEx og DHL. I privatmarkedet ble konkurrentene først synlig for forbrukerne da fremveksten av netthandel gjorde aktører som PostNord og Helthjem tilgjengelig som fraktalternativer i nettbutikkene.

Veksten og konkurransen i pakkemarkedet har ført til innovasjon og utvikling av ulike pakkeprodukter. Økt sporbarhet, nye utleveringssteder og flere alternativer for hvor lang tid pakken skal bruke, er eksempler på dette. De ulike pakketilbyderne bruker også miljø som en konkurranseparameter når de markedsfører sine tjenester.

Etterspørselen etter den leveringspliktige pakketjenesten, Norgespakke stor, er ikke veldig stor. 17 Det er andre pakkeprodukter som har hatt stor vekst de siste årene. I markedet for de typiske netthandelspakkene er det vekst både i lettgodssegmentet, pakker som normalt sett er for store til å leveres i postkassene, og småpakkene.

Posten er pålagt å ha et regnskapsmessig skille mellom leveringspliktig og kommersiell del av sin virksomhet. Posten benytter brevnettet (Østlandsterminalen og postbudnettet) til å levere småpakker, noe som gjør det vanskelig for selskapets konkurrenter å få klarhet i om midler fra statlig kjøp av ulønnsomme posttjenester benyttes til å oppnå en fordel i markedet for småpakker. Helthjem klaget i 2023 inn Posten for EFTA Surveillance Authority (ESA) med påstand om at selskapet hadde mottatt statsstøtte i strid med EØS-avtalen. ESA har per nå ikke avgjort om de vil ta saken til behandling.

Også avisbransjen har gjennomgått store endringer. En stadig større andel av befolkningen benytter digitale plattformer for å lese aviser. For 10 år siden leste over halvparten av befolkningen papiraviser i løpet av en gjennomsnittsdag. I 2023 er tilsvarende tall ca. 1 av 5. 18 Nedgangen har hatt konsekvenser for lønnsomheten til det kommersielle avisdistribusjonsnettet, som bare i løpet av det siste året er blitt vesentlig redusert. I løpet av 2024 har Amedia distribusjon lagt ned ulønnsomme avisbudruter i distrikts-Norge og solgt sin resterende budvirksomhet til Schibsted.

Brev-, pakke- og avismarkedet har gjennomgått store endringer de siste tiårene. Med dagens organisering og servicenivå vil de statlige utgiftene bare fortsette å øke. Det er derfor behov for en grundig gjennomgang av organiseringen av posttjenestene for å sikre en økonomisk bærekraftig tjeneste som møter fremtidens behov på en bedre måte.