7 Hva kan fremtidens posttjeneste inneholde?

Dette kapittelet presenterer de ulike komponentene og virkemidlene som kan inngå i fremtidens posttjeneste, og løfter frem noen alternativer utvalget har sett nærmere på. Listen over komponenter og virkemidler er ikke uttømmende, men tar utgangspunkt i prinsippene i kapittel 6. Utvalgets helhetlige forslag til fremtidens posttjeneste finnes i kapittel 8.

7.1 Postsendinger – sted for sending og mottak

Med «postsendinger» menes brev, pakker og aviser. Postsendingene er ulike, og utvalget har drøftet hvorvidt det kan være ulike krav for de ulike postsendingene.

Nedenfor er det gitt en kort redegjørelse for hver av de tre typene postsendinger og hva som er relevant ved vurderingen av både mottak og forsendelse av disse.

7.1.1 Brev

Brev defineres i dag som brevpost inntil 2 kg som er påført mottakerens navn og adresse eller annen entydig identifikasjon, herunder som er adressert i henhold til liste jf. postloven § 4 nummer 7. Definisjonen rommer i utgangspunktet alt som passer i en standard postkasse og avgrenser mot reklame som ikke er adressert eller utlevert etter liste.

Utvalget har beholdt denne definisjonen.

I dag leveres brev i postkassen. Det er også mulig å opprette en postboks mot betaling for å få levert posten dit og ikke i egen postkasse.

Dersom du skal sende et brev, tilbyr Posten, i dag eneste tilbyder av denne tjenesten, to alternativer for innlevering for riktig frankering:

• Brev under 350 gram kan sendes fra postkassen, via rød postkasse eller leveres til Posten med digitalt frimerke eller vanlig frimerke. Digitalt frimerke kjøpes på nett og betales med Vipps eller betalingskort. Det påløper et tillegg på 15 kroner for å sende brev i denne størrelsen fra egen postkasse.
• Brev fra 350 g til 2 kg må sendes med frimerke. Prisen vil variere avhengig av lengde og tykkelse. Frimerke kan kjøpes i Postens nettbutikk, i post i butikk, eller på bensinstasjoner, kiosker, bokhandlere og lignende. Disse brevene kan etter riktig frankering leveres via rød postkasse eller via post i butikk.

Posten oppgir at prisen på frimerker varierer avhengig av størrelse og vekt. Dagens priser varierer mellom 23 kr, som er det minste beløpet (brev på 20 g og inntil 2 cm tykt) og maksimalt 175 kr (brev på 2kg og mer enn 7 cm tykt). 59

Siden brev over 350 gram må korrekt frankeres, finnes det i dag ingen fullverdig digital løsning for sending av slike brev. Avsender har imidlertid mulighet til å sende brevet som en pakke til en høyere pris. Avsender kan da både betale digitalt og sende brevet uten å gå via et betjent hentepunkt, for eksempel fra postkassen eller fra et pakkeskap. Både Posten og andre aktører i markedet tilbyr dette.

Staten er forpliktet til å tilby mulighet for rekommandert post, og derfor tilbyr Posten som leveringspliktig tilbyder dette. Tjenesten gir en ekstra sikkerhet ved at mottaker må identifisere seg for å hente den aktuelle sendingen.

7.1.1.1 Sende brev

Utvalget har sett på følgende alternativer for forsendelse av brev:

• sende fra egen postkasse
• sende fra rød postkasse
• sende fra ubetjent hentepunkt, som pakkeskap eller lignende
• sende fra betjent hentepunkt, som post i butikk eller lignende.

7.1.1.2 Motta brev

Utvalget har vurdert følgende alternativer for mottakssted for brev:

• egen postkasse
• via ubetjent hentepunkt, som pakkeskap eller lignende
• via betjent hentepunkt, som post i butikk eller lignende

Det er fordeler og ulemper ved de ulike alternativene. Mottak av brev via hentepunkt vil være kostnadsbesparende for staten. Basert på Postens egne analyser vil de kunne levere brev til hentepunkt uten behov for kompensering fra staten i form av statlig kjøp. 60 Mottak av brev ved hentepunkt vil imidlertid kreve at mottaker må bevege seg bort fra hjemmet. Det kan være utfordrende for noen, med for eksempel nedsatt mobilitet eller lenger avstand til hentepunkt. Noen av løsningene forutsetter et nivå av digital kompetanse. Det er ulik grad av sikkerhet knyttet til de ulike løsningene.

Brev kan inneholde taushetsbelagt eller personsensitiv informasjon. Videre kan informasjon om hvor noen bor være viktig at blir holdt hemmelig for personer som har spesiell beskyttelse. Postvirksomhetene og deres medarbeidere har også en pålagt taushetsplikt etter postloven § 30. Dette gjelder avsender og mottakers bruk av posttjeneste, avsender og mottakers forretningsmessige eller personlige forhold og innhold i postsending. Taushetsplikten omfatter også adresseinformasjon om personer på beskyttet adresse. Dette er hensyn som også må ivaretas ved utarbeidelse av løsninger som for eksempel innebærer at brevpost leveres til hentepunkt.

Flere av de alternative stedene for sending og mottak er allerede er tilgjengelig i dag. En kombinasjon av alternativer kan også være en mulighet.

7.1.2 Pakke

Det finnes mange ulike typer pakker og flere aktører tilbyr i dag tjenester i pakkemarkedet. De aller fleste pakkene som sendes og mottas i Norge sendes ikke som leveringspliktige pakker.

Postloven sier at det er leveringsplikt på « lettgods inntil 20 kg » jf. postloven § 7 annet ledd. Som redegjort for i punkt 3.2.1, er Norgespakke stor det eneste leveringspliktige pakkeproduktet.

Utvalget legger i diskusjonen til grunn at en «leveringspliktig pakke» skal defineres som lettgods inntil 20 kilo. Det er ikke relevant hvem avsender eller mottaker av pakken er, når det defineres hva som er en pakke. I diskusjonen er det heller ikke avgrenset til bare å gjelde produktet Norgespakke stor.

7.1.2.1 Sende pakke

Utvalget har sett på følgende alternativer for hvordan en pakke kan sendes:

• betjent hentepunkt, som post i butikk eller lignende
• ubetjent hentepunkt, som pakkeskap eller lignende
• egen postkasse eller dørmatte

Flere faktorer må hensyntas når det vurderes hvordan pakker skal sendes. Noen pakker kan det være behov for å forsikre og registrere. Videre vil pakkeskap eller lignende, forutsette digitale systemer og kreve fysisk og digital universell utforming slik at de kan benyttes av flest mulig. Mulighet til å sende pakker hjemmefra kan være det mest praktiske alternative for mange, blant annet på grunn av mobilitetsutfordringer eller lang reisevei til nærmeste betjente eller ubetjente hentepunkt.

7.1.2.2 Motta pakke

Utvalget har sett på følgende alternativer når det kommer til hvordan man kan motta en pakke:

• Postkassen eller dørmatten
• betjent hentepunkt, som post i butikk eller lignende
• ubetjent hentepunkt, som pakkeskap eller lignende

Både for sending og mottak av pakker avhenger valgmulighetene av hvilken aktør som benyttes og størrelsen på pakken. Enkelte aktører tilbyr også at mottaker selv kan endre leveringsstedet, i noen tilfeller mot en pris.

For noen pakker kan det være nødvendig at mottaker legitimerer seg. Løsningen må derfor i noen grad legge opp til at dette er praktisk mulig, enten i form av digital signatur eller manuell kontroll av legitimasjon. Bruk av betjente og ubetjente hentepunkt vil også kreve at det er etablert gode rutiner og digitale tjenester som sikrer forsvarlig bruk av fullmakt dersom en annen enn mottaker skal hente pakken.

En løsning som innebærer bruk av ubetjente hentepunkt for mottak, vil innebære spørsmål om universell utforming, hvordan en slik infrastruktur av hentepunkt skal være og hvem som skal være ansvarlig for denne.

7.1.3 Aviser

Postloven omfatter i dag aviser og blader i abonnement inntil 2 kg som er påført mottakerens navn og adresse eller annen entydig identifikasjon som er adressert i henhold til liste jf. postloven § 4 nummer 7.

I dag håndterer det kommersielle markedet store deler av avisdistribusjonen. Staten kjøper i dag avisdistribusjon fire faste dager i uken i områder der det ikke er kommersielt lønnsomt med egne avisbudnett. Ettersom aviser sendes direkte fra trykkeriet er det kun aktuelt å vurdere alternativer for mottak. Avisene kjennetegnes ved at de ikke er adressert til mottaker, men utleveres etter liste. De har ikke personifisert innhold og derfor er det likegyldig hvilket eksemplar av avisen som leveres. Papiravisene distribueres i dag til mottakers postkasse.

7.2 Kompenserende tiltak

Dagens posttjenester er utformet for å sikre et likeverdig tilbud til befolkningen i Norge. Med unntak av Norgespakke stor, får alle i dag leveringspliktige postsendinger (brev og aviser) levert hjem til sin postkasse.

Staten finansierer i dag ulønnsomheten i postbudnettet gjennom ordningen med statlig kjøp. I tillegg kjøper staten to kompenserende tiltak:

• avisdistribusjon i områder uten kommersielt avisbudnett fire faste dager i uken
• distribusjon av punktskriftslitteratur fra Tibi (tidligere Norsk lyd- og blindeskriftsbibliotek)

Hvis brev og aviser ikke lenger skal leveres i postkassen, vil det være nødvendig å vurdere hvilke konsekvenser det får for befolkningens tilgang til likeverdige posttjenester.

Dersom utlevering av brevpost flyttes fra postkassen til et hentepunkt, vurderer Postutvalget at det særlig er tre alternative løsninger for kompenserende tiltak:

1. Alle brevsendinger leveres til hentepunkter, men det innføres kompenserende tiltak med postkasselevering én gang i uken til sårbare grupper, inkludert de som er bosatt i spredtbygde strøk og andre områder med lange avstander til hentepunkt.
2. Alle brevsendinger leveres til hentepunkter, men de som ønsker det kan velge hjemlevering én gang i uken
3. Alle brevsendinger leveres til postkassen én gang i uken, men de som ønsker hyppigere utlevering kan velge levering til hentepunkt.

Alternativ 1 innebærer å definere hvilke brukergrupper som ikke vil få et likeverdig tilbud med levering til hentepunkter, og lage et kompenserende tiltak for disse gruppene. Det kompenserende tiltaket kan variere avhengig av hvilken gruppe som ikke anses å få et tilstrekkelig tilbud gjennom utvalgets forslag. Det er ulike måter å organisere og administrere en slik løsning på. Utfordringen vil være å innrette ordningen slik at de som faktisk har behov mottar nødvendige kompenserende tiltak. En slik løsning forutsetter at det fastsettes kriterier for hvem som skal motta det kompenserende tiltaket, for eksempel konkrete krav til avstander, aldersgrenser eller annet, og at noen administrerer det.

Alternativ 2 og 3 åpner for valgfrihet når det kommer til utlevering. Her kan man se for seg at det er mulig å velge å få postsendingene levert hjem som i dag, eller hente post på et hentepunkt. En slik valgfrihet kan utformes på ulike måter. Et alternativ er at standarden er levering av brevsendinger til hentepunkt, og at de som vurderer at de har behov eller ønsker det kan velge levering til postkasse. Et annet alternativ er at standard er levering av brevsendinger til postkassen, og at brukere som ønsker det, for eksempel etter ønske om hyppigere utleveringsfrekvens, aktivt kan velge levering til hentepunkt.

7.3 Frekvens

Frekvens handler om hvor ofte man skal kunne motta eller sende postsendinger. Krav til frekvens setter en minimumsstandard for hvor ofte tilbydere har krav om å levere eller hente postsendinger til et gitt mottakssted. De ulike postsendingene kan ha ulike krav til frekvens.

Utvalget har vurdert ulike alternativer for minstestandarden for frekvens, fra én til fem dager i uken.

Fordelen med høy utleveringsfrekvens er at det gir flere leveringsmuligheter per uke, og bidrar til at postsendinger kan deles ut så raskt som mulig etter ankomst til et distribusjonspunkt. Dette kan være viktig for postmottakere som venter på viktige forsendelser og kan bidra til raskere informasjonsformidling og transaksjoner for næringslivet. Høy utleveringsfrekvens gir også mer regelmessig transport mellom terminaler og mottakere, og kan redusere behovet for langvarig oppbevaring og mellomlagring.

Samtidig vil kostnadene øke desto høyere frekvensen blir. Dette er fordi det forutsetter flere leveringer per uke. Som redegjort for i kapittel 3.6 er postmarkedet i utvikling, blant annet med raskt fallende brevmengde. Dersom minimumskravet for frekvens settes for høyt, er det en risiko for at utgiftene for tilbyder og staten øker.

7.4 Fremsendingstid

Fremsendingstid, eller leveringstid, defineres som antallet dager det tar fra sendingen overleveres posttilbyderen til den kommer frem til mottaker. For eksempel betyr en fremsendingstid på D+3, at sendinger er fremme 3 dager etter innlevering. I dag er det ulike krav til fremsendingstid på de ulike postsendingene. Det finnes også kommersielle alternativer for en raskere leveringstid.

Dagens krav for fremsendingstid er:

• brev: 85 prosent innen D+3 og 97 prosent innen D+5
• Norgespakke stor: 85 prosent innen D+4 og 97 prosent innen D+6

Fremsendingstid og frekvens henger tett sammen. Kort fremsendingstid innebærer at sendingene når frem til mottakerne raskere. Høy frekvens gir flere muligheter til å levere, og reduserer fremsendingstiden. Flere av vurderingene av fordeler og ulemper for ulike krav til frekvens er relevante også for krav til fremsendingstid.

Strengere krav til fremsendingstid har også en side mot miljøet. Norge er et land med lange avstander. Strenge krav til fremsendingstid kan medføre at en større andel pakker og brev må fraktes med fly fremfor med andre transportmidler.

7.5 Andre oppgaver til postbudene

I tillegg til tradisjonelle posttjenester kan det også vurderes å gi postbudene andre eller nye oppgaver. I den forbindelse har prøveprosjektet «På dørterskelen» blitt presentert for utvalget, se omtale i kapittel 4.7.1.

En slik ekstraoppgave trenger finansiering, enten ved at det frigjøres midler i dagens leveringspliktige tjeneste eller at det tilføres friske midler fordi samfunnet ønsker å betale for et bedre tjenestenivå. I vurderingen er det også relevant å se på om det å gi postbudene ekstra oppgaver medfører at staten eller kommunen sparer utgifter et annet sted.

Utvalgets vurdering finnes i kapittel 8.4.

7.6 Universelle tjenester og leveringsplikt

Utvalget mener alle skal ha likeverdig rett til å motta og sende postsendinger, uavhengig av geografisk beliggenhet, funksjonsevne og digital kompetanse, jf. kapittel 6. Staten kan definere og lovfeste et sett med universelle posttjenester som staten skal sikre at alle i landet har tilgang til. Leveringsplikt er et virkemiddel staten kan benytte seg av for å sikre oppfyllelse av en rettighet for innbyggerne. Staten definerer hva leveringsplikten gjelder og hvilke betingelser som stilles. For post kan det bety at det lovfestes en leveringsplikt på de ulike postsendingene, brev, pakke og avis, og at det stilles vilkår med tanke på frekvens, inn- og utleveringssted, fremsendingstid og pris.

Denne forpliktelsen kan staten løse på flere måter. For det første kan det gjøres en vurdering av hvorvidt markedet leverer disse tjenestene eller ikke. Hvis staten mener at markedet leverer tjenestene, kan det likevel lovfestes en hjemmel for å føre tilsyn med markedet. Tilsyn vil være en sikkerhetsmekanisme som gir staten en mulighet til å følge med på om det frie markedet ivaretar postmottakerens rettigheter, og gi mulighet til å gripe inn dersom det ikke fungerer i praksis. Dette tilsvarer dagens praksis i Danmark, se kapittel 5.1.

Dersom det vurderes at markedet ikke kan levere disse tjenestene, kan staten anvende leveringsplikt som et virkemiddel. Staten vil da definerer hva leveringsplikten omfatter og eventuelle rammer. Staten må også bestemme hvilken tilbyder som skal sikre at leveringsplikten oppfylles. Det kan gjøres ved at staten utpeker en tilbyder som har plikt til å tilby de definerte tjenestene i hele eller deler av landet, enten direkte eller gjennom konkurranse. Den eller de aktørene som skal sikre leveringsplikten kalles leveringspliktig tilbyder. Dette er nærmere redegjort for i punkt 3.2.1.

I dag er leveringsplikten fastsatt i postloven § 7 og omfatter både brev, pakker og aviser. Loven gir ingen sær- eller eneretter, ut over retten til å utgi frimerker merket med Norge eller Noreg. Leveringspliktig tilbyder, i dag Posten, er blant annet underlagt krav til objektive vilkår og kostnadsorienterte priser.

Utvalget har drøftet om de ulike postsendingene bør være underlagt en leveringsplikt og hvordan en eventuell leveringspliktig tilbyder bør velges, se kapittel 9.

7.7 Konkurranse

I dag består postmarkedet av et konkurransedrevet pakkemarked og et de facto monopolisert brevmarked der Posten er eneste aktør. Når det gjelder distribusjon av aviser, dekkes 78 prosent av norske husstander av et konkurransedrevet marked. Det er i postloven åpnet for fri etablering i hele postmarkedet og alle sær- og eneretter er avskaffet. Leveringsplikt som virkemiddel kan påvirke konkurransen gjennom at en eller flere tilbydere får en økonomisk sikkerhet for å tilby en universell tjeneste i hele eller deler av landet. I hvilken grad dette skjer, vil være avhengig av flere forhold, blant annet av om det skjer en direkteutpeking eller en anbudskonkurranse, og på hvilken måte staten kompenserer nettokostnadene knyttet til leveringsplikten. Det statlige bidraget vil være mer omfattende jo lavere priser og høyere tjenestenivå staten ønsker.

Nedenfor redegjøres det for hva som påvirker lønnsomheten i postmarkedet, relevante krav fra loven og en vurdering av hva markedet ville tilbudt i dag uten pålegg om leveringsplikt. I kapittel 9 redegjøres det for utvalgets vurderinger knyttet til konkurranseutsetting av kontrakter om å tilby leveringspliktige brev- og pakketjenester.

7.7.1 Hva påvirker lønnsomhet i postmarkedet?

Stordriftsfordeler er et økonomisk begrep som benyttes om en kostnadsstruktur der langsiktige gjennomsnittkostnader faller i takt med økende produksjon. I postmarkedet er det stordriftsfordeler per postrute, det vil si at gjennomsnittskostnaden per forsendelse faller med antall forsendelser per rute.

Grunnen til at det er stordriftsfordeler på rutene, er at kostnadene per rute stort sett er uavhengig av antall forsendelser, gitt at postbudet uansett må kjøre hele ruten. Eksempelvis vil postbudet ha en gitt lønn ved å betjene ruten. I tillegg vil transportkostnadene være omtrent de samme uavhengig av antall forsendelser. Rutene optimaliseres kontinuerlig, og kjørelengde og lønn til budet er kostnadsdriverne.

Figur 7.1 Stordriftsfordeler per postrute

Stordriftsfordeler på postruter er illustrert i Figur 7.1. X-aksen viser antall brev, og y-aksen viser kostnader og inntekter per brev. Dersom det sendes mange brev på en gitt rute er kostnadene per brev relativt lave. Dersom det sendes få brev på en rute er kostnadene per brev relativt høye. Det skraverte området i figuren viser for hvilke mengder brev kostnadene per brev er høyere enn prisen per brev, og ruten derfor er ulønnsom.

Stordriftsfordeler forklarer hvorfor lønnsomhet i postbudnettet avhenger av antall brevsendinger og befolkningstetthet. Generelt er det et lønnsomhetsproblem med fallende brevvolumer per husstand. I spredtbygde strøk der det er få husstander og færre brev per rute, er det derfor større sannsynlighet for at en rute er ulønnsom.

Man kan bedre lønnsomheten ved å redusere leveringsfrekvensen, slik Posten har gjort. Det vil gi et større brevvolum per kjørte km. Alternativt kan aktørene begrense det geografiske distribusjonsområdet til steder der de fleste ruter er lønnsomme.

Aktørene kan også endre pris. Økte priser vil isolert sett gjøre en rute mer lønnsom. Høyere pris vil imidlertid føre til at færre velger å sende brev. Redusert volum gir økte kostnader per brev, og dermed redusert lønnsomhet på ruten. Dette er illustrert i figur 7.2, der grønne linjer er situasjonen før prisøkning og fall i etterspørselen, og røde linjer er situasjonen med økte priser og redusert etterspørsel.

Figur 7.2 Priser og kostnader før og etter prisøkning (til venstre), samt før og etter etterspørselsfall (til høyre)

En tilstrekkelig høy prisøkning kan føre til et så stort fall i brevvolum at kostnaden per rute kan falle. En slik innretning kan tenkes tilsvarende pakkenettet, hvor postbudet leverer etter behov i stedet for å følge en fast rute.

7.7.2 Regulering: geografi, leveringsfrekvens og pris

Det følger av postloven § 7 at Posten, som leveringspliktig tilbyder, ikke kan redusere kostnader ved å begrense geografisk dekning (landsdekkende tilbud). Dersom man fjerner leveringsplikten uten ytterligere regulering, vil det kunne føre til at Posten, som øvrige aktører, velger å dekke et mindre geografisk område med færre ulønnsomme ruter eller avslutte all utlevering av brev til postkassene.

Videre må det også sees hen til leveringsfrekvensen. Den er i dag satt til annenhver dag. Med en endring av leveringsfrekvens, for eksempel at leveringsfrekvensen mer enn halveres (1 dag i uken), vil antall forsendelser per rute mer enn dobles og lønnsomheten øke. Men selv med levering 1 dag i uken kan enkeltruter være ulønnsomme. Med ytterligere fall i brevvolumet i årene fremover vil antall ulønnsomme ruter øke.

Dagens system for brevpost er lik pris på brevforsendelser ut ifra størrelse og vekt i hele Norge. 61 Konsekvensen er at dersom pris på brevforsendelser er satt optimalt utfra etterspørsel og kostnader i hele landet, er det enda mer sannsynlig at ruter eller områder er ulønnsomme.

Det er usannsynlig at pris på brev i dag tilsvarer det som ville vært markedspris uten leveringsplikt, både når det gjelder prisnivå og prisstruktur med lik pris i hele landet. At det skal gis tilgang til leveringspliktige tjenester til overkommelig pris, kan tolkes som at det er en øvre grense for hvor høy pris Posten kan sette på brevforsendelser. Dersom leveringsplikten fjernes uten ytterligere regulering, vil det kunne føre til økte priser i hele landet eller økte priser i spredtbygde strøk hvor det er lav lønnsomhet og lite konkurranse.

7.7.3 Hva vil markedet tilby uten pålegg om leveringsplikt?

7.7.3.1 Pakker

I dag er Posten direkte utpekt tilbyder med leveringsplikt for lettgods inntil 20 kg, jf. postloven § 7, og det er produktet Norgespakke stor som oppfyller leveringsplikten, se kapittel 7.1.2. Utover det leveringspliktige pakkeproduktet, tilbyr både Posten og andre aktører mange produkter i pakkemarkedet, se omtale i kapittel 3.3.2.

Det kan legges til grunn at det er lønnsomt å levere pakker der det i dag er konkurranse. Det vil si på infrastruktur med hentepunkter i store deler av landet samt til postkassene for om lag 78 prosent av landets husstander. Det understrekes imidlertid at de resterende 22 prosentene av husholdningene har den største spredningen i bosetting i forhold til landarealet. 62 Det er i tillegg konkurranse fra flere aktører for enkelte områder eller i enkelte kundesegmenter.

Det er noen usikkerhetsmomenter knyttet til konkurransesituasjonen på pakker i fremtiden. Blant annet er Helthjem distributør av både aviser, blader og pakker. Dersom Helthjems pakkedistribusjon er avhengig av avisleveranser for å være lønnsom, kan det tenkes at Helthjem forlater pakkemarkedet hvis avisvolumene blir for lave. Helthjem har imidlertid fastholdt overfor utvalget at de vil fortsette med pakkedistribusjon også uten aviser. 63

7.7.3.2 Brev

Det er i dag kun Posten som leverer brevtjenester i Norge. Brevmarkedet skiller seg fra pakkemarkedet ved at det i dag er lavere inntjening per forsendelse. Det er flere forsendelser, høyere kostnader og lavere inntekter per rute med brev enn pakker. Det er også sannsynligvis lavere gjennomsnittlig betalingsvilje for brev sammenlignet med pakker.

Posten har etablert en svært effektiv infrastruktur for innsamling, sortering og utlevering av brev, se kapittel 3.3.1. Andre aktører har hatt troen på at etablering i brevmarkedet er mulig. Helthjem investerte for å etablere industripostsatsing, men avviklet på grunn av lave priser (2017/2018). Norpost og Easy2You etablerte industripostsatsing (2016–2019), men gikk konkurs to ganger. Helthjem mener det er mulig å konkurrere på levering av industripost i tettbygde strøk med markedsstyrte priser. Samtidig påpeker Helthjem at tilgang på Postens infrastruktur, som sorteringsanlegg og sonenøkler, samt samarbeid om innlevering og samkjøring i spredtbygde strøk, er nødvendig for å få konkurranse på brev. 64

Hvorvidt det er lønnsomt for andre aktører å operere i brevmarkedet, avhenger blant annet av pris. Dersom høyere priser og reduserte brevvolumer ville vært realiteten uten leveringsplikt, er det mer sannsynlig at andre aktører ville vært i brevmarkedet sammenlignet med dagens situasjon, særlig i tettbygde strøk. I spredtbygde strøk er det mindre sannsynlig at det er lønnsomt for mer enn én aktør å være til stede og distribuere brev. Utvalget har også diskutert hvorfor ikke brev kan utleveres samtidig med at kommersielle pakkeruter distribuerer i et område og kommet frem til at dette ikke lar seg gjennomføre så lenge marginene per brev er lave og tallet på brev langt overstiger tallet på pakker.

Det er flere faktorer som indikerer at brevmarkedet ville vært mer som pakkemarkedet uten leveringsplikt. I Danmark er leveringsplikten fjernet, og der har priser på brev økt (fra 12 til 25 kr), samt at PostNord har orientert om at brev i fremtiden vil være del av «pakkeflowet». 65 Posten har også sagt at de med hentepunktsløsning for brev, vil mer enn doble gjennomsnittsprisen på brevforsendelser. Adressert brevvolum vil da falle vesentlig. Videre viser Posten til at det i dag leveres fem ganger så mange brev til postkassene som pakker, mens volumforholdet i fremtiden vil være 1:1. 66 Prisen på brev nærmer seg da prisen på småpakker (i hvert fall i tettbygde strøk). I så tilfelle er det sannsynlig at vi ville hatt konkurranse på brev, særlig i tettbygde strøk.

Helthjem har i sitt forslag til utvalget presisert at de ønsker at markedet reguleres i den delen av Norge hvor det er et kommersielt grunnlag. For de delene det ikke er et kommersielt grunnlag mener Helthjem at et anbud må dekke utlevering av alle typer postsendinger til postkassen, inkludert brev, magasiner og småpakker. Den tilbyderen som vinner anbudet, må pålegges å gi andre posttilbydere mulighet til å levere sine sendinger lokalt, og distribuere dette til postkassene på klare og objektive vilkår. 67

7.8 Statsstøtte

Etter EU/EØS-reglene er statsstøtte offentlige subsidier til økonomisk aktivitet (næringsvirksomhet). Reglene om statsstøtte er en del av EU/EØS-konkurranseregler og utgjør et viktig supplement til EUs prinsipper om fri bevegelighet.

Til forskjell fra konkurranseregelverket er reglene om statsstøtte rettet mot medlemsstatene, og ikke foretak (bedrifter). Ifølge EU-domstolen innebærer «økonomisk aktivitet» at et foretak «tilbyr varer eller tjenester i et marked». 68

Statsstøttereglene har som formål å sørge for at alle markedsaktører kan konkurrere på like vilkår. I utgangspunktet er det derfor forbudt å gi støtte som kan vri konkurransen og påvirke samhandelen mellom EU/EØS-medlemsstatene. Samtidig finnes det en rekke unntak fra dette forbudet og det er anerkjent at EU/EØS-statsstøtteregelverket har flere formål enn bare å beskytte like konkurransevilkår i det indre marked. EU-kommisjonen har aktivt brukt handlingsrommet i statsstøtteregelverket for å støtte «legitime formål» uten å uforholdsmessig vri konkurransen. Eksempler på formål er å stimulere økonomisk vekst i takt med det grønne skiftet, miljøbeskyttelse, trygg energiforsyning eller finansiering av tjenester av allmenn økonomisk betydning (Services of General Economic Interest, SGEI).

For Norges del er det EFTAs overvåkningsorgan, ESA, som fører tilsyn med reglene om offentlig støtte. EØS-reglene om statsstøtte gjenspeiler EUs regelverk for de sektorene som er omfattet av EØS-avtalen. ESAs vedtak kan bringes inn for EFTA-domstolen som avgjør saken med bindende virkning. Det er likevel kun ESA som har kompetanse til å vurdere om støtte er forenlig med EØS-avtalen. EFTA-domstolen kan kun overprøve begrunnelsen gitt av ESA. Hvis den ikke oppfyller visse vilkår, vil vedtaket kunne oppheves. Formålet med en eventuell overprøving er å sikre korrekt saksgang, ikke at EFTA-domstolen skal foreta en egen faglig vurdering. ESA har, som nevnt, en pågående klagesak hvor HeltHjem Netthandel har klaget Norge inn til ESA for å ha tildelt ulovlig statsstøtte til Posten som leveringspliktig tilbyder av posttjenester. Selv om ESA på nåværende tidspunkt ikke har avgjort om de vil åpne en formell granskningsprosedyre, illustrerer det likevel at dette er noe ESA er opptatt av og at løsningen for fremtidige posttjenester må være i tråd med reglene om statsstøtte i EØS-regelverket. Utvalget har derfor vært opptatt av hvordan reglene om statsstøtte påvirker innretningen av fremtidens posttjenester.

Dette underkapittelet inneholder en redegjørelse av hva statsstøtte er og hvilke vilkår som må være oppfylt for at statsstøtte skal være forenlig med EU/EØS-regelverket. I kapittel 9 går utvalget inn på hvilke vurderinger og konsekvenser reglene om statsstøtte får for utvalgets forslag.

7.8.1 Hva er statsstøtte?

EØS-avtalen artikkel 61(1) angir at

«Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.»

Det er seks kumulative vilkår som et tiltak eller en ordning må oppfylle for å bli definert som statsstøtte:

1. Mottaker av støtte kan defineres som et foretak, det vil si at de utøver en EØS-rettslig økonomisk aktivitet som forstås som å tilby varer eller tjenester i et marked.
2. Støtten er gitt av staten eller av statsmidler i enhver form. Støttens form kan omfatte alt fra direkte subsidier, lån, garanti eller salg av offentlig eiendom på gunstige vilkår til skattelettelser eller avgiftsfritak. Statsbegrepet tolkes vidt og kan omfatte kommuner, fylkeskommuner og offentlig eide selskaper (under visse vilkår). Det må i tillegg vurderes om beslutningen om å tildele støtten er å anse som en beslutning tatt av staten sentralt eller om en organisasjon staten kontrollerer har tatt beslutningen uavhengig.
3. Støtten innebærer en økonomisk fordel for mottakeren som ikke kunne ha blitt oppnådd under normale markedsvilkår. Dette vurderes individuelt. Et lån gitt på gunstige, ikke-kommersielle vilkår eller kjøp av varer eller tjenester fra staten til underpris kan gi en slik økonomisk fordel.
4. Støtten må være selektiv, noe som betyr at den begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester. Tiltak som begunstiger alle foretak som er i en sammenlignbar rettslig og faktisk situasjon, er ikke selektive. Dette vilkåret kan forstås som «favorisering» eller «forskjellbehandling» av et eller flere foretak.
5. Støtten må kunne virke konkurransevridende, det vil si at støtten vrir eller i det minste truer med å vri, konkurransen. Her trengs det ikke en økonomisk analyse for å bevise en reell effekt og terskelen er lav. Det er tilstrekkelig at en virksomhet får eller kan få en konkurransefordel sammenlignet med sine konkurrenter.
6. Støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EU/EØS-landene. Tidligere var terskelen for å påvirke samhandel veldig lav. I 2015/2016 endret EU-kommisjonen sin tolkning av dette vilkåret for å fristille reelle lokale tiltak fra statsstøtteregelverket. Et eksempel er finansiering av et lokalt sykehus som leverer helsetjenester kun til lokal befolkning. ESA følger EU-kommisjonens tilnærming. 69

Tiltak eller ordning som utgjør «ny statsstøtte», skal som regel notifiseres til ESA. Medlemsstaten skal deretter vente på ESAs godkjennelse. Notifiseringsplikten gjelder ikke for «eksisterende støtte» som for eksempel støtte som var i kraft før EØS-avtalen trådte i kraft.

Det finnes en rekke unntak fra notifiseringsplikt for «ny støtte». Disse forutsetter at visse vilkår er oppfylt, og gjelder for eksempel støtte som kan gis etter regler i gruppeunntaksforordningen 70 og forordningene om bagatellmessig støtte. 71

Støtte som blir iverksatt uten notifisering eller uten å vente på ESAs godkjennelse, regnes som ulovlig. Hvis ESA konkluderer med at støtte i tillegg er uforenlig med EØS-avtalen, skal den som et klart utgangspunkt tilbakebetales med renter. Konsekvensene av å tildele støtte som er i strid med EU/EØS-statsstøtteregelverket kan derfor være store, særlig for mottakeren av støtten.

7.8.2 Tjenester av allmenn økonomisk betydning (SGEI)

Tjenester av allmenn økonomisk betydning (SGEI) defineres som visse økonomiske tjenester myndighetene anser som særlig viktige for innbyggere eller en gruppe innbyggere, og som ikke vil bli levert på en tilfredsstillende måte av markedet alene. 72 «Tilfredsstillende måte» viser til tjenesters omfang, kvalitet, tilgjengelighet, sikkerhet, likebehandling og pris.

Myndigheter kan i utgangspunktet definere og finansiere slike tjenester, og for å oppnå sine målsetninger kan de pålegge utvalgte foretak visse forpliktelser. SGEI er imidlertid ikke fritatt fra regler om statsstøtte. ESA forholder seg til retningslinjer vedtatt av EU-kommisjonen om anvendelsen av statsstøttereglene når staten finansierer tjenester av allmenn økonomisk betydning. 73

En forpliktelse om å tilby SGEI er særlig aktuell innenfor områder som elektrisitets- og vannforsyning, avfallshåndtering, helsetjenester, transporttjenester og posttjenester. Særskilte forpliktelser vil kunne pålegges ett eller flere foretak. Samtidig vil disse foretakene ha krav på kompensasjon for å utføre forpliktelsene de er pålagt. Blant foretak i Norge som utfører SGEI er blant annet kystruterederiene (transporttjenester), NRK og TV2 (allmennkringkasting) og Posten (statlig kjøp av posttjenester).

7.8.3 Er finansiering av SGEI ansett som statsstøtte?

EU-domstolen oppstiller i Altmark-dommen 74 en rekke kriterier for å avgjøre om kompensasjonen til et foretak som utfører SGEI utgjør statsstøtte. Hvis alle kriteriene er oppfylt, er kompensasjonen fri for statsstøtte siden mottakeren da ikke mottar en «økonomisk fordel». Hvis et eller flere av Altmark-kriteriene ikke er oppfylt slik at støttemottakeren mottar en «økonomisk fordel», og de øvrige vilkårene for statsstøtte er oppfylt (punkt 7.8.1), foreligger det i utgangspunktet statsstøtte. Det kreves ikke notifisering av kompensasjon som oppfyller Altmark-kriteriene til ESA, gitt at en slik kompensasjon er fri for støtte. Disse kriteriene er som følger:

1. Foretaket må være gitt et tydelig definert oppdrag om å utføre SGEI.
   Oppdraget må være nedfelt i lov, forskrift eller avtale og det konkrete foretaket må være utpekt. Statene har i utgangspunktet et betydelig handlingsrom for å definere hva som skal anses som SGEI og ESA har en begrenset mulighet til å overprøve vurderingen. ESA fører imidlertid tilsyn med om kompensasjon for å utføre SGEI er i tråd med statsstøttereglene. Statens handlingsrom tillater å ta hensyn til tradisjoner og kulturbetingelser. I tillegg kan hvilke tjenester som oppfattes som SGEI endre seg over tid. Samtidig vil tjenester markedet allerede tilbyr eller er i ferd med å tilby på en tilfredsstillende måte, ikke kunne defineres som SGEI. Dette gjelder for eksempel bredbåndsinfrastruktur i tettbygde strøk hvor kommersielle aktører allerede har investert i bredbåndinfrastruktur eller er i ferd med å gjøre dette. Medlemsstatens handlingsrom kan også bli begrenset av andre EØS-regler. Dette gjelder f.eks. leverigspliktige posttjenester som reguleres av både postdirektivet og statsstøtteregelverket.
2. Grunnlaget for kompensasjonen må være fastsatt på forhånd på en objektiv og åpen måte.
   Grunnlaget for kompensasjonen omfatter kriteriene for beregning av kompensasjonen, men angir ikke nødvendigvis selve beløpet. Vilkåret skal forhindre en eventuell overkompensasjon da det alltid vil utgjøre uforenlig statsstøtte. Ex post kompensasjon basert på påførte kostander vil kunne utgjøre statsstøtte.
3. Kompensasjonen kan ikke overstige rimelige kostnader knyttet til utførelsen av tjenesten, inkludert en rimelig fortjeneste.
   Vilkåret skal forhindre konkurransevridende overkompensasjon. Kompensasjon skal kun dekke netto kostnader forbundet med tjenesten. Hva som regnes som «rimelig fortjeneste» må vurderes individuelt.
4. Kompensasjonens størrelse bestemmes enten etter en offentlig anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av kostnadene hos et sammenlignbart veldrevet foretak.
   Dette kravet skal ikke tolkes som nødvendigvis lavest pris for å utføre SGEI og det er fullt mulig å bruke andre tildelingskriterier slik som kvalitet. Erfaringsmessig er det fjerde Altmark-vilkåret vanligvis det mest problematiske å oppfylle. Dette gjelder særlig situasjoner hvor det reelt sett kun er én tilbyder av SGEI. EU-kommisjonens tilsyn er også mest restriktiv når det gjelder det fjerde vilkåret.

Hvis kompensasjonen ikke oppfyller alle Altmark-kriteriene, kan den fortsatt unngå å bli definert som statsstøtte hvis den oppfyller kravene fastsatt i EUs forordning om bagatellmessig støtte til SGEI. 75 Det er fordi EU-lovgiver antar at en kompensasjon under en viss grense og tildelt over en begrenset periode ikke er «nok» til å forstyrre konkurransen og påvirke samhandel slik definisjonen av statsstøtte krever. Etter dagens regler som gjelder for Norge, er maksimalbeløpet for bagatellmessig støtte til et foretak som yter tjenester av allmenn økonomisk interesse 500 000 euro over en periode på tre år. 76 I EU gjelder regler etter den oppdaterte forordningen om bagatellmessig støtte til SGEI som trådte i kraft innenfor EU 1. januar 2024. 77 Den nye forordningen øker maksimalbeløpet fra 500 000 euro til 750 000 euro over en periode på tre år. EØS-komiteen vedtok å innlemme den nye forordningen i EØS-avtalen, men den må gjennomføres i norsk rett.

Kompensasjonen som ikke faller innenfor forordningen om bagatellmessig støtte, må vurderes etter EU-kommisjonens SGEI-regelverk av 2012. For det første kan SGEI-kompensasjon unntas notifisering til ESA hvis kompensasjonen ikke overstiger 15 millioner euro per år. Det betyr at kompensasjonen regnes som statsstøtte, men kan automatisk godkjennes på samme måte som etter regler for gruppeunntaksforordningen. Noen spesielle regler gjelder utvalgte sektorer som flytransport eller helsetjenester hvor man ikke operer med en slik begrensning. Reglene for en slik automatisk godkjennelse, dvs. uten notifisering til ESA, er gitt i SGEI Decision. 78

I tilfeller der kompensasjonen ikke oppfyller kravene i SGEI Decision, må den vurderes etter reglene i EU-kommisjonens SGEI Framework. 79 Etter regelverket skal kompensasjonen notifiseres til ESA. Når ESA skal vurdere om kompensasjonen er forenlig med EØS-avtalen, er det disse kriteriene de tar hensyn til. Noen av de mest relevante kravene er:

• Den aktuelle tjenesten kan regnes som en genuin SGEI, dvs. at den bl.a. ikke allerede tilbys av markedet (se det første Altmark-vilkåret).
• Staten skal bevise at de har gjort en forsvarlig vurdering av behovene for offentlige tjenester gjennom en høring eller andre egnede instrumenter for å ta hensyn til interessene til brukere og leverandører.
• Tilbyderen av SGEI må faktisk være gitt i oppdrag å utføre SGEI. Forpliktelsen skal være tydelig definert (se det første Altmark-vilkåret).
• Lov, forskrift eller avtale som definerer oppdraget, skal inneholde et visst minimum informasjon om oppdraget og beregning av kompensasjonen.
• Oppdraget skal være tidsbegrenset.
• Man skal overholde kravene i Transparency Directive og reglene om offentlige anskaffelser.
• Kompensasjonen skal dekke kun nettkostnad forbundet med utføring av SGEI. Den skal beregnes ved bruk av «net avoided cost methodology» der det er påkrevd av EØS-regler eller nasjonal lovgivning eller der det er mulig. Nødvendig nettokostnad skal beregnes som differansen mellom nettokostnaden leverandøren har ved å operere med et tjenesteoppdrag fra det offentlige, dvs. SGEI, og nettokostnaden eller fortjenesten leverandøren har uten tjenesteoppdraget. ESA foretrekker «net avoided cost methodology» men SGEI Framework åpner også for bruken av «cost allocation method».
• Rimelig fortjeneste beregnes individuelt med utgangspunkt i hva et typisk foretak ville ha krevd gitt risikoen forbundet med utførelsen av den aktuelle SGEI.
• Medlemsstaten skal introdusere insentiver for å effektivisere utførelsen av SGEI.
• Det er nødvendig med et regnskapsmessig skille hvis tilbyderen utfører andre tjenester i tillegg til SGEI, dvs. kommersielle tjenester, eller utfører flere typer SGEI.
• Overkompensasjon er alltid en ulovlig statsstøtte.
• Man skal offentligjøre informasjon om oppdraget og kompensasjonen.

7.8.4 Finansiering av posttjenester i lys av postdirektivet og SGEI-regelverket.

Når det gjelder spørsmålet om kompensasjon skal regnes som statsstøtte, har EU-kommisjonen konsekvent angitt at det fjerde Altmark-vilkåret «åpenbart» ikke er oppfylt når valg av foretak ikke er et resultat av en anbudskonkurranse, og det er umulig å fastslå om leverandøren av posttjenester er et typisk, godt og veldrevet foretak. Det finnes riktignok noen få vedtak hvor EU-kommisjonen har utelukket statsstøtte til en leverandør av posttjenester, men som regel regnes kompensasjonen for å levere posttjenester som statsstøtte. 80

For å definere hvilke regler som gjelder kompensasjonen for å tilby posttjenester, er det viktig å påpeke at posttjenester kan være svært ulike. Rettslig sett kan de utgjøre både universal service obligations (USO), dvs. leveringspliktige posttjenester som er definert i og regulert av postdirektivet, og andre typer SGEI som ikke nødvendigvis umiddelbart fremstår som slike posttjenester. For eksempel enkle banktjenester eller distribusjon av aviser eller valgmateriale. I noen EU/EØS-medlemsstater regnes for eksempel avisdistribusjon som SGEI og ikke USO.

I praksis kan det være vanskelig å se forskjeller mellom USO og SGEI. Begge tjenestene kompenseres av staten som pålegger en tilbyder å levere dem. Det er likevel viktig å påpeke at ordet «universelle» innebærer at de aktuelle posttjenestene skal forstås slik de defineres av postdirektivet med hensyn til kvalitet, tilgjengelighet og pris.

Kompensasjon for posttjenester vurderes i utgangspunktet i lys av SGEI Framework hvor hovedpoenget er at kompensasjonen kun skal dekke nødvendig nettokostnad forbundet med utførelsen av SGEI, inkludert rimelig fortjeneste.

Når det gjelder leveringspliktige posttjenester, angir postdirektivet flere krav og regler i tillegg til krav som stilles i SGEI Framework:

• For det første, pålegger postdirektivet å anvende «net avoided cost methodology». Kompensasjonen skal dekke nettokostnaden dersom tilbyderen påføres en urimelig økonomisk byrde ved å tilby leveringspliktig posttjeneste. 81
• For det andre, skal foretaket som utfører leveringsplikt innføre spesifikke tiltak for å sørge for et regnskapsmessig skille mellom leveringspliktige tjenester og annen virksomhet.
• For det tredje, åpner postdirektivet for at myndigheter kan direkte utpeke en leveringspliktig tilbyder eller tilbydere, dvs. uten å forholde seg til reglene om offentlige anskaffelser, noe som kreves av SGEI Framework.

Posten er i dag utpekt som tilbyder av leveringspliktige posttjenester jf. postloven kap. 2. Postens midlertidige konsesjon er gitt i medhold av en overgangsbestemmelse i postloven § 57. Samferdselsdepartementet oppdaterte i august 2024 retningslinjene sine for beregning og kontroll av kompensasjon for ulønnsomme posttjenester. Postloven § 9, som er ment å gjennomføre artikkel 7 I EUs postdirektiv, angir at staten skal dekke nettokostnadene ved offentlige midler dersom tilbyder påføres en urimelig økonomisk byrde ved å tilby leveringspliktig posttjeneste. Posten kompenseres i dag for forskjellen mellom nettokostnadene selskapet har med gjeldende leveringsplikt (faktisk scenario) og nettokostnadene uten leveringsplikt (kontrafaktisk scenario). Posten fremlegger en forhåndsberegning av kompensasjon ved statlig kjøp av de tjenestene som er ulønnsomme. Det gjøres deretter en etterberegning for å sikre at Posten ikke overkompenseres. 82

Redegjørelsen viser at det er flere regler som har betydning for om statsstøttereglene kommer til anvendelse, og i så fall, hva som skal anses som lovlig statsstøtte til en aktør som kompenseres for å levere et sett med definerte posttjenester. Den pågående vurderingen ESA gjør av Norges løsning for utbetaling av kompensasjon til Posten viser også at det kan være nødvendig å endre fremgangsmåten i fremtiden. Reglene om statsstøtte er derfor sentrale for anbefalinger for fremtidens posttjenester.

Gjennomgangen av statsstøttereglene viser at når prinsippene for universelle tjenester og leveringsplikt er lagt, må man ta stilling til om et oppdrag fra staten skal settes ut på anbud eller klare å definere en kompensasjonsberegning i tråd med SGEI-regelverket, og deretter vurdere om den valgte ordningen trenger å notifiseres til ESA.