4 Et samfunn som trenger posttjenester

Dette kapittelet beskriver samfunnets behov for posttjenester, og hvordan disse tjenestene påvirker og støtter tjenester og formål i andre sektorer. Kapittelet ser også på spesielle behov som ulike sektorer og grupper har, og hvordan disse behovene kan forme fremtidens posttjenester.

4.1 Sårbare brukergruppers møte med dagens posttjenester

Brukere av posttjenester er varierte og mangfoldige. I denne konteksten refererer sårbare brukergrupper til personer som opplever utfordringer med å benytte posttjenester på grunn av hvordan disse er utformet. Eksempler på sårbare brukergrupper er ikke-digitale, digitalt sårbare, personer med redusert mobilitet eller andre funksjonsnedsettelser. Det kan også være unge og nyankomne flyktninger, personer med sykdom eller eldre. Personer i disse gruppene kan ha vansker med å hente post på et hentepunkt. De kan også ha utfordringer med å bruke de digitale verktøyene som kreves for å anvende disse tjenestene, og for å lese post digitalt.

I arbeidet med rapporten har ekspertutvalget samlet informasjon gjennom samtaler med, og skriftlige innspill fra, interesseorganisasjoner som representerer noen av de sårbare brukergruppene, herunder Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Blindeforbundet og Pensjonistforbundet. En del av utfordringene og behovene er sammenfallende, mens andre gjelder spesifikt for enkelte av de sårbare brukergruppene.

Eventuelle særskilte behov hos andre sårbare brukergrupper ekspertutvalget ikke har snakket med er i mindre grad belyst, for eksempel nyankomne flyktninger. Noen utfordringer disse gruppene typisk møter er imidlertid kjent, for eksempel språkutfordringer eller utfordringer med å etablere en sikker digital identitet.

4.1.1 Eldre og personer med funksjonsnedsettelser

Andelen som oppgir å ha en funksjonsnedsettelse varierer noe fra år til år, men ifølge tall fra levekårsundersøkelsen SILC har om lag 20 prosent av befolkningen en eller annen funksjonsnedsettelse, herunder bevegelseshemming, psykososiale funksjonsnedsettelser, nedsatt syn eller hørsel. 19 Funksjonsnedsettelser kan være varige eller midlertidige, og berøre personer i alle aldre og livssituasjoner.

Befolkningen vil de neste årene bestå av en stadig større andel eldre. Aldersgruppen over 80 år forventes å doble seg innen 2050 og vil utgjøre nesten 1 million mennesker innen 2100. 20 Mange eldre fungerer godt i dagliglivet, og forskningen viser at eldre kan leve selvstendige liv ved stadig høyere alder. Forskningen viser imidlertid at økt alder fører til høyere risiko for kroniske sykdommer og nedsatt funksjonsevne. Ifølge Reisevaneundersøkelsen fra 2022 har 10 prosent av befolkningen (13 år og eldre) fysiske problemer som begrenser mobiliteten. For gruppen 67 år og oppover er andelen 20 prosent. 21

En del posttjenester krever at brukeren må hente postsendingen utenfor hjemmet på et hentepunkt, for eksempel i post i butikk eller i et pakkeskap. Pensjonistforbundet, FFO og Blindeforbundet mener at brev og pakker bør leveres i postkassen til de sårbare brukergruppene interesseorganisasjonene representerer, det vil si at dagens leveringsplikt opprettholdes for denne gruppen. Organisasjonene mener at mange, grunnet redusert mobilitet, i praksis vil få et dårligere tilbud enn resten av befolkningen uten postkasselevering. FFO og Blindeforbundet ønsker heller ikke en utvikling der personer i sårbare brukergrupper må betale for en tjeneste resten av befolkningen mottar kostnadsfritt ved å hente på et hentepunkt.

Organisasjonene opplyser at særlig ubetjente hentepunkt, i form av pakkeskap, er en utfordring grunnet manglende universell utforming. Blindeforbundet opplyser at dagens pakkeskap med berøringsskjermer er særlig vanskelig å betjene med lite syn. Det kan også være utfordringer med fremkommeligheten rundt pakkeskapene, for eksempel på vinterstid med snø og is. FFO fremhever viktigheten av at pakkeskap er tilgjengelige for rullestolbrukere, med mulighet for å velge en boks plassert i rullestolhøyde. Posten har innført digitale bestillingsmuligheter for dette etter påtrykk fra brukerorganisasjonene. Ekspertutvalget er ikke kjent med status for denne type ordninger for øvrige aktører som tilbyr levering i pakkeskap.

Betjente hentepunkt, som postkontor eller post i butikk, er ofte mer tilgjengelige for disse brukergruppene. Representanter for brukerorganisasjonene understreker imidlertid viktigheten av å ha skolert personell som kan bistå personer med kommunikasjonsvansker eller andre utfordringer. Det kan også være behov for annen tilrettelegging, for eksempel i form av et sted å sette seg ned dersom en må vente i kø.

Noen personer i sårbare brukergrupper kan ha rett på brukerstyrt personlig assistanse (BPA). FFO og Blindeforbundet mener imidlertid posttjenester ikke bør kobles til andre rettigheter man kan ha, som BPA eller hjemmetjeneste fra kommunen. Disse har allerede mange oppgaver, og ikke alle får innvilget slik hjelp. Blindeforbundet opplyser om at bare en liten andel av synshemmede har BPA, og at de fleste heller ikke mottar tjenester fra kommunen. Utfordringen understrekes av at ordninger som for eksempel hjemmetjenesten ofte preges av knappe tidsrammer, med lite tid avsatt til hver bruker. 22

Blindeforbundet understreket at det er spesielt viktig for noen synshemmede å få levert post helt hjem flere ganger i uken fordi lesere av punktskrift mottar betydelige mengder post. En bok i punktskrift veier normalt 3 til 5 kilo. Mange abonnerer også på tidsskrifter som kommer ukentlig, og selv ett blad i punktskrift kan ha betydelig omfang med flere hefter.

4.1.2 Ikke-digitale og digitalt sårbare

De fleste innbyggere mottar i dag brev digitalt til postkasser og meldingstjenester etablert av offentlige aktører, blant annet gjennom digital postkasse for innbygger, Altinn, Helsenorge.no, Skatteetaten.no og Nav.no. Til tross for at det offentlige fortsatt sender en del brev til privatpersoner, er trenden tydelig: I takt med digitaliseringen blir det sendt færre fysiske brev fra det offentlige til innbyggerne.

Fra private tjenesteaktører blir brev i hovedsak sendt i digitale kanaler. For de fleste er for eksempel kommunikasjon knyttet til bank- og forsikringstjenester digitalisert. Ifølge SSB bruker mer enn 95 prosent av befolkningen mellom 16 og 79 år banktjenester på nett. 23

Gjennom Helsenorge har helsesektoren etablert en felles innbyggerportal som på sikt skal favne om all dialog mellom aktører i sektoren og innbyggerne. Alle innbyggere som har elektronisk ID på høyt sikkerhetsnivå (eID fra BankID, Buypass eller Commfides) har tilgang til å logge seg på portalen med ID-porten. I 2024 har det vært mellom 9 og 10 millioner besøk per måned på Helsenorge, hvorav om lag 70 prosent av besøkene resulterte i en innlogging for å få tilgang til personlig informasjon. 24 Mye av dialogen mellom helsetjenesten og befolkningen som tidligere foregikk via fysisk brevpost, skjer i dag i form av meldinger innbyggerne mottar i sin innboks på Helsenorge.

Norge har en av de mest digitalt kompetente befolkningene i verden. Norsk mediebarometer fra 2023 viste at 99 prosent av befolkningen mellom 16 og 79, og 60 prosent av de over 80 år, er på internett. 25 Tall fra DFØs innbyggerundersøkelse 26 viser at

• 62 prosent er fornøyde med muligheten til å utføre statlige, fylkeskommunale og kommunale oppgaver på nett (fylle ut og sende søknader e.l.)
• 66 prosent er fornøyde med klarhet i språk og informasjon i offentlige tjenester
• 61 prosent opplever at de kan kontakte offentlige tjenester på den måten de ønsker (på nett, telefon, brev eller personlig oppmøte)

Digitalisering og nedbygging av bemannede innbyggerrettede tjenester har imidlertid skapt barrierer for de som av ulike grunner ikke kan eller vil bruke digitale tjenester. Det finnes ulike definisjoner av digitalt utenforskap, men ordet forstås ofte som ulikhet i:

• tilgang til
• evne til å bruke og
• evne til å nyttiggjøre seg av digitale tjenester.

I en undersøkelse utført av Ipsos for Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) 27 ble over tusen respondenter i alderen 18-60+ år spurt om hvor vanskelig de synes det er å ta i bruk digitale tjenester som banktjenester og Digipost (digital postkasse), fylle ut digitale skjema eller bestille varer og tjenester på nett. 1 av 5 oppga at de synes det er vanskelig å ta i bruk hverdagslige digitale tjenester.

Det er i dag mulig å reservere seg mot digital kommunikasjon med det offentlige, 28 jf. eForvaltningsforskriften § 9. Tall fra Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) viser at ca. 117 000 personer aktivt har reservert seg mot digital kommunikasjon med det offentlige. Andelen reserverte er størst i aldersgruppen 66 år og oppover. Tallgrunnlag fra Digdir viser overordnet at mindre kommuner i distriktene ofte har en høyere andel personer som reserverer seg. Disse kommunene har også gjennomgående høyere gjennomsnittsalder på befolkningen.

En rapport fra Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse fra 2021 29 anslo at 600 000 nordmenn er ikke-digitale eller digitalt sårbare.

• 3 prosent svarte at de ikke bruker internett eller digitale verktøy (130 000)
• 11 prosent svarte at de har svake digitale ferdigheter (490 000)

De digitalt sårbare er gjerne digitale på noen flater, men har av ulike årsaker utfordringer med å håndtere den digitale hverdagen fullt ut. For eksempel klarer de å bruke nettbank, men kan streve med å fylle ut et digitalt skjema fra det offentlige. Ikke-digitale bruker ingen digitale tjenester.

Forskningslitteraturen viser at særlig følgende faktorer kan føre til digitalt utenforskap: 30

• manglende tilgang til (raskt) internett, IKT-utstyr og elektronisk ID på høyt sikkerhetsnivå
• lav digital kompetanse og manglende erfaring med digitale tjenester
• manglende kunnskap om organisering av forvaltningen, rettigheter og plikter
• alder, helse og livssituasjon, og funksjonsnedsettelse
• språkbarrierer, kulturelle barrierer
• lav tillit

Digitalt utenforskap er et sammensatt problem og det er gjerne kombinasjonen av risikofaktorer som gjør noen særlig utsatt. Andelen ikke-digitale og digitalt sårbare øker med alderen.

Det offentlige arbeider med flere strategier og handlingsplaner som skal bidra til økt digital inkludering, blant annet:

• fremtidens digitale Norge, nasjonal digitaliseringsstrategi 2024-2030
• handlingsplan for auka inkludering i eit digitalt samfunn 2023-2025
• nasjonal strategi for eID i offentlig sektor med tilhørende handlingsplan 2024
• digidel – for opplæring i grunnleggende digitale ferdigheter

Strategiene og handlingsplanene inneholder en rekke tiltak i regi av flere aktører for å bygge ned barrierer for digital deltakelse.

Når det gjelder posttjenester, er ikke-digitale og digitalt sårbare en sammensatt gruppe med ulike typer behov. Ikke-digitale antas å ha behov for fremtidige postløsninger som i liten grad innebærer digitale løsninger. For eksempel vil app-løsninger på telefon for å administrere tilgang til et ubetjent hentepunkt være en lite aktuell løsning. Denne gruppen vil også motta flere fysiske brev, siden de i liten eller ingen grad benytter seg av tjenester som digitale postkasser eller nettbank.

De digitalt sårbare har av ulike årsaker utfordringer med å håndtere den digitale hverdagen fullt ut. For noen er digital kompetanse en utfordring og for disse kan de daglige behovene ofte sammenfalle med de ikke-digitale. For andre kan funksjonsnedsettelser føre til utfordringer både med det digitale og fysiske. I slike tilfeller kan for eksempel ubetjente hentepunkt med digitale løsninger være utfordrende på flere nivåer, og stille store krav til universell utforming.

Nkom fremhever at en mulig nedbygging av leveringsplikten for post og ytterligere digitalisering av posttjenestene vil kunne forsterke det digitale utenforskapet. 31 Også samtlige av interesseorganisasjonene som ekspertutvalget har møtt, understreker behovet for fortsatt bruk av tradisjonelle postkasser og ikke-digitale løsninger.

Gjennomgangen viser at det fortsatt vil være en del innbyggere med begrenset digital tilstedeværelse som i overskuelig fremtid har behov for tilgang til en fysisk posttjeneste uten digitale hjelpemidler.

4.2 Avisbransjen: Ytringsfrihet og mediemangfold

Mediemangfold og en sterk offentlighet over hele landet understøtter demokratiet og bidrar til tillit i samfunnet. Både Ytringsfrihetskommisjonen og Totalberedskapskommisjonen 32 understreket behovet for å sikre rammevilkårene for å opprettholde mediemangfoldet. Et mangfold av frie og uavhengige redaktørstyrte medier med høy tillit gir samfunnet motstandsdyktighet mot desinformasjon og påvirkningsoperasjoner. Etter Grunnloven § 100 sjette ledd, 33 EU Charter of Fundamental Rights artikkel 11 34 og lov om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier (medieansvarsloven) 35 skal redaktørstyrte journalistiske medier ha særskilt beskyttelse basert på sin demokratiske funksjon.

Prop. 102 L (2018–2019) Endring av postloven , omtalte infrastrukturkravet i Grunnloven § 100:

«Det følger av Grunnloven § 100 sjette ledd at staten skal ‘… legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale’. Det vil si at staten aktivt skal medvirke til at individer og grupper har en faktisk ytringsmulighet. Dette infrastrukturkravet innebærer et statlig ansvar for å bygge opp et offentlig rom med kanaler og institusjoner som fremmer en åpen og opplyst offentlig samtale. I dette ligger blant annet at myndighetene har et visst ansvar for etablering, drift og utvikling av kanaler ut i det offentlige rom, jf. NOU 1999:27 s. 250.»

Norge har et stort mediemangfold med til sammen om lag 250 små og store nyhetsredaksjoner. Medietilsynets mediemangfoldsrapport viser at mer enn 40 prosent av husstandene abonnerer på en lokalavis i fire av fem norske kommuner. 36

Andelen som leser papiraviser har gått kraftig ned de siste årene. For 10 år siden leste over halvparten av befolkningen papiraviser i løpet av en gjennomsnittsdag. I 2023 er tilsvarende tall ca. 1 av 5. 37 Samtidig som papiravisleserne blir færre, leser de i snitt også færre aviser om dagen. 38

Selv om norske aviser har gjennomgått en digital transformasjon knyttet til både innhold og forretningsmodell, opplyser bransjen at det er langt igjen mot målet om å kunne finansiere journalistikken i en heldigital fremtid. Gjennomsnittlig er 54 prosent av avisenes økonomi knyttet til papiravisen. Etter flere år med relativt gode økonomiske resultater, var det nedgang både i 2022 og 2023. 39 Medietilsynets beregning viser at papiravisen i 2023 bidro med 1,4 mrd. kr til avisenes samlede driftsresultat. Samme år var det samlede driftsresultatet i bransjen ca. 315 mill. kr før statlige tilskudd.

Ifølge Medietilsynet har også fremveksten globale aktører som Meta (som eier Facebook) og Alphabet (som eier Google), som har posisjonert seg som hovedplattformer for annonser, hatt stor innvirkning på avisenes reklameinntekter. I 2023 hadde Facebook og Google rundt tre ganger så høye annonseinntekter som norske aviser. Dette har i løpet av kort tid endret avisenes forretningsmodell, og i 2023 utgjorde annonseinntektene kun 33,3 prosent av avisenes driftsinntekter. Ti år tidligere utgjorde annonseinntektene over halvparten av driftsinntektene. 40 Konsekvensen er at avisene er mer avhengig av abonnementsinntekter. Papiravisen utgjør fortsatt en stor del av de totale abonnementsinntektene.

Avisdistribusjon er et kommersielt samarbeid mellom bransjens distribusjonsselskaper. Frem til 2023 hadde omtrent 85 prosent av papirabonnentene mottatt aviser distribuert gjennom kommersielle avisbudnett. For de 15 prosentene av abonnenter som bor i områder uten kommersiell avisdistribusjon har avisene blitt distribuert 2,5 dager i uken som del av den generelle leveringspliktige posttjenesten. For å sikre levering de andre ukedagene utlyste staten et anbud der Posten fikk kontraktene på distribusjon de øvrige 2,5 ukedagene. Aktiv Norgesdistribusjon AS fikk kontraktene på distribusjon av lørdagsaviser.

Fra sommeren 2024 reduserte de kommersielle avisbudnettene sin dekning betydelig, etter fallende opplagstall gjennom flere år. De nye aviskontraktene fra sommeren 2024 tar utgangspunkt i at de kommersielle avisbudnettene dekker ca. 78 prosent av landets husstander. De resterende ca. 22 prosentene utgjør ca. 568 000 husstander med nesten 1,2 mill. personer, bosatt over store deler av landet. 41 Gjenværende kommersiell distribusjon dekker først og fremst byer og regionale sentra i sentrale strøk. Distribusjonsfrekvensen ble redusert til tirsdag, torsdag, fredag og lørdag. Det innebærer at annenhver mandags- og onsdagsavis utleveres dagen etter. Posten og Aktiv Norgesdistribusjon AS vant henholdsvis ukedags- og lørdagskontraktene.

Bransjen opplyser at aviser av alle typer trenger landsdekkende distribusjon. Mange lokalaviser har en stor andel abonnenter i spredtbygde områder uten kommersiell distribusjon. Riksspredte nisjeaviser, som for eksempel Nationen, Vårt Land og Klassekampen, og store aviser som Aftenposten, Dagens Næringsliv eller Adresseavisen, har også abonnenter over hele landet.

Avisenes inntekter fra abonnenter i områdene uten kommersiell distribusjon er store, og erfaringer fra avisene tilsier at når abonnenter over tid opplever at distribusjonen blir dårligere, enten i form av dårlig leveransekvalitet eller særlig om avisen ikke kommer på utgivelsesdagen, er det mange som sier opp abonnementet. Ifølge bransjen klarer avisene bare i noen grad å få disse abonnentene over på digitalt abonnement. Bransjen melder om at det vil være behov for fysisk distribusjon i mange år fremover. Videre understreker bransjen at behovet til avisene skiller seg fra andre distribusjonsprodukter, fordi abonnenter forventer fysisk levering til postkassen på faste dager.

For å lykkes med å sikre sin samfunnsrolle opplyser mediebedriftene om at de er avhengige av forutsigbare rammevilkår som gir grunnlag for å sikre nødvendige bruker- og annonseinntekter.

Oslo Economics stadfestet i rapporten Konsekvenser for ytringsfriheten av mulige endringer i distribusjon av papiraviser 42 at dagens ordning med kjøp av avisdistribusjon til områder uten kommersielt avisbudnett på dager uten postdistribusjon, bidrar til å styrke ytringsfriheten. Ordningen er særlig viktig for distribusjon av lokalaviser og for de ikke-digitale avisleserne.

4.3 Helsesektoren

Helsesektoren er en stor bruker av posttjenester. Det sendes et stort antall helserelaterte brev og pakker rundt om i hele landet. Selv om helsesektoren driver med en storstilt digitalisering, er det fortsatt behov for å sende fysiske brev og pakker mellom ulike instanser og ut til pasientene. Behovet forventes å vedvare i årene som kommer, selv om en del av kommunikasjonen blir digitalisert.

Sykehusinnkjøp HF har i dag rammeavtaler med Jetpak og Posten for hurtig frakt av biologiske preparater med mer, mellom primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten, og mellom de ulike helseforetakene. Rammeavtalene dekker for eksempel fremføring av blodprøver fra fastlegene til sykehuslaboratoriene, og til laboratorier innenfor Norden. Rammeavtalene omfatter kjøp av kommersielle pakketjenester med raskere fremføring og spesielle krav til temperatur, krav som ikke kan oppfylles gjennom bruk av dagens leveringspliktige brev- eller pakketjenester.

Medisiner fra apotek til forbrukere sendes i noen tilfeller i den normale postgangen. For medisiner med kort holdbarhet eller behov for temperaturregulert fremføring brukes gjerne andre kommersielle tjenester, slik som ekspressendinger.

Helsevesenet er også store avsendere av brev til pasienter som ikke har lagt til rette for sikkert digitalt mottak av brev. Det har imidlertid ikke lyktes utvalget å fremskaffe en samlet oversikt over tallet på brevforsendelser fra helsesektoren. For omtale av ikke-digitale og digitalt sårbare brukere vises det til kapittel 4.1.2.

4.4 Sikkerhet og beredskap

Arbeidet med samfunnssikkerhet favner bredt, og et godt samfunnssikkerhetsarbeid forutsetter samarbeid og koordinering mellom en rekke aktører. 43 Totalforsvaret har de senere årene fått økt betydning som konsept for den nasjonale beredskapen. Totalforsvaret er kort forklart summen av det militære forsvaret og den sivile beredskapen i Norge.

Innenfor rammeverket for totalforsvaret er begrepet totalberedskap sentralt. Totalberedskap handler om evnen til å mobilisere og utnytte samfunnets samlede beredskapsressurser for å være best mulig rustet overfor et sammensatt risiko- og trusselbilde.

Bruken av postnettet til sikkerhets- og beredskapsformål reguleres i dag av postloven § 17:

«Tilbyder med leveringsplikt skal tilby posttjeneste med forsvarlig sikkerhet for brukerne i fred, krise og krig. Tilbyderen skal opprettholde nødvendig beredskap og viktige samfunnsaktører skal prioriteres ved behov.»

Leveringspliktig tilbyder, i dag Posten, pålegges gjennom postloven § 17 særskilte plikter knyttet til «posttjeneste». «Posttjeneste» defineres som tilbud til allmennheten om regelmessig innsamling, sortering, transport og utdeling av postsending mot vederlag, jf. postloven § 4.

Forarbeidene 44 i postloven eksemplifiserer at det i en krisesituasjon kan være aktuelt å pålegge tilbyder med leveringsplikt å prioritere postsendinger etter brukere, innhold eller geografisk område. Innhold kan i dette tilfellet være forsendelser av spesiell viktighet, for eksempel medisiner og medisinsk utstyr.

Videre må bestemmelsen forstås slik at den forutsetter at andre tilstøtende tjenester også omfattes dersom disse er nødvendige for å opprettholde et tilbud av posttjenester, jf. postloven § 2.

4.4.1 Posttjenester som kritisk samfunnsfunksjon

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) utarbeidet i 2012 og 2016 rapporter over hvilke funksjoner som er kritiske for samfunnssikkerheten i Norge. DSBs rammeverk avgrenser «kritiske samfunnsfunksjoner» til funksjoner samfunnet ikke kan klare seg uten i syv døgn eller kortere, uten at det truer befolkningens sikkerhet eller trygghet.

Per i dag er ikke post definert som en «kritisk samfunnsfunksjon» etter DSBs rammeverk. Begrunnelsen for dette er blant annet at rask videreformidling av brev og beskjeder i stor grad er erstattet av elektronisk kommunikasjon.

Samferdselsdepartementet har det overordnede ansvaret for å ha oversikt over, og styrke robustheten til, kritisk infrastruktur og viktige samfunnsfunksjoner innenfor sitt ansvarsområde. Dette inkluderer post. Implementeringen av sikkerhetsloven er et viktig virkemiddel i dette arbeidet.

Sikkerhetsloven trådte i kraft 1. januar 2019. Formålet med loven er å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet. Etter sikkerhetsloven skal departementene identifisere grunnleggende nasjonale funksjoner som blir underlagt sikkerhetsloven. Funksjonen «post» er i dag ikke definert som en egen grunnleggende nasjonal funksjon, og faller heller ikke inn under andre grunnleggende nasjonale funksjoner.

Samferdselsdepartementet har uttalt til Postutvalget at det på sikt kan være behov for å vurdere om Posten, og eventuelt andre distribusjonsselskaper, er en grunnleggende nasjonal funksjon, og bør underlegges sikkerhetsloven.

Under koronapandemien ble det utarbeidet en liste over «samfunnskritiske funksjoner». Målet var å tydeliggjøre hvilke virksomheter og personellgrupper som er sentrale for å opprettholde driften av kritiske samfunnsfunksjoner. Disse fikk blant annet unntak fra karantenebestemmelser. Posten, i form av postansatte som jobbet i transport, terminal og distribusjon, inngikk i listen.

Kommunikasjon, transport og distribusjon inngår som en sentral del av verdikjeden til en rekke samfunnsfunksjoner, selv om avhengigheten til posttjenester ikke alltid er like godt synliggjort i beredskapen.

4.4.2 Postnettets betydning i et beredskapsperspektiv

Med dette som bakteppe har utvalget bedt DSB redegjøre for hvilken betydning dagens postnettverk har i et beredskapsperspektiv, og hvilke beredskapshensyn utvalget bør være bevisst på ved vurderingen av fremtidens posttjenester. DSB har formidlet til utvalget at selv om post per i dag ikke er definert som en kritisk samfunnsfunksjon, er evnen til kommunikasjon en grunnleggende funksjon som må fungere «uansett hva som skjer». I et nasjonalt beredskapsperspektiv kan post fungere som et supplement, eller alternativ til, digitale kommunikasjonskanaler for å formidle viktig informasjon til befolkningen. En slik fysisk tilstedeværelse gir mulighet for toveiskommunikasjon både mellom stat og innbygger, og mellom privatpersoner.

DSB vurderer at posttjenestene kan ha en beredskapsmessig funksjon i møte med enkeltpersoner og husstander for eksempel i form av:

• leveranser av medisiner og medisinsk materiell
• innkalling til tjeneste – mobilisering og arbeidskraftberedskap
• informasjon om statens rekvisisjon av private eiendeler og eiendom
• informasjon om plikt til å følge statens beordring om krigsutflytting

Dette må sees i sammenheng med etablerte ordninger, spesielt knyttet til kommunenes omfattende beredskapsansvar.

DSB vurderer at en endret sikkerhetspolitisk situasjon kan innebære at vurderinger av postnettet og postdistributørenes rolle må gjøres med mer alvorlige hendelser som planleggingsgrunnlag enn tidligere. De mener også at det må være trygghet for at det eksisterer minst én leverandør av post- og distribusjonstjenester, som kan inngå som en del av nasjonal beredskap under regjeringens kontroll.

Posten har, som leveringspliktig tilbyder, en betydelig infrastruktur i Norge. Rutenettet dekker store geografiske områder og hele befolkningen. Tilstedeværelsen av et velfungerende postnett kan være nyttig i krisetider.

I motsetning til ekomtjenester er imidlertid formidlingen av posttjenester fysisk, og derfor avhengig av personell og tilstedeværelse i området. Dette kan også være en utfordring i en beredskapssituasjon.

Høye kostnader og reduksjon i etterspørsel etter tradisjonelle posttjenester har medført reduksjon i antall omdelingsdager. Reduksjon i omdelingsdager fører til at formidling tar lenger tid. I noen beredskapssituasjoner kan det tenkes at utleveringssted er viktig. Viktig informasjon eller varesendinger må leveres hjem til innbyggere som har behov for det. I andre situasjoner kan rask formidling av informasjon, i form av kortere fremsendingstid, være avgjørende.

Kommunene har en rekke lovpålagte beredskapsoppgaver som utgjør fundamentet i nasjonal beredskap. Kommunene har i hovedsak direkte kontakt med sine innbyggere i krisehåndtering via digital kommunikasjon eller til innbyggere med tildelte kommunale tjenester. Dersom digital kommunikasjon ikke fungerer, kan kommunene enten oppsøke hver husstand, eller etablere distribueringspunkter eller oppmøtepunkter.

DSB vurderer at det i den lokale beredskapen kan være gevinster ved å se nærmere på potensialet i å utnytte postnettet i møte med den enkelte husstand. Om det i nasjonal beredskap skal sees konkret på Postens distribusjonsnett i møte med befolkningen, mener DSB en slik vurdering også bør inkludere andre myndigheter og aktører med lokale beredskapsoppgaver, i tillegg til kommunene. DSB har ikke vurdert konkurransemessige konsekvenser av eventuell ny og utvidet bruk av postnettet i Norge.

DSB fremhever at det i dag er en gjennomgående utfordring at hver enkelt etat eller virksomhet vurderer sin beredskap og leveringsevne i stor grad ut fra funksjonsbaserte krav til egenberedskap. Vurdering av beredskapen en aktør skal tilby samfunnet sammen med andre aktører får mindre plass. Dette kan medføre at myndigheter og aktører som er avhengige av fysiske posttjenester tar tjenestene for gitt, eller i liten grad har vurdert alternativer i sin beredskapsplanlegging.

Samferdselsdepartementet vurderer også at betydningen av postnettet i nasjonal beredskap ikke er tilstrekkelig belyst, og at det heller ikke er tilstrekkelig bevissthet knyttet til egen avhengighet av fungerende postgang gjennom hele krisespekteret i andre sektorer og hos sentrale beredskapsaktører.

4.5 Støttefunksjoner i postnettverket

I tillegg til brev- og pakketjenester finnes det «støttefunksjoner» i postnettverket som Posten drifter og tilbyr. Noen av disse er lovfestet i postloven.

Et eksempel på en leveringspliktig tjeneste er etablering og forvaltning av et adresseregister, jf. postloven § 37. Adresseregisteret er et omfattende register over Norges befolkning, og blir løpende oppdatert av Posten etter innmeldt flytting og andre adresseopplysninger fra brukerne. Posten innhenter også informasjon til registeret gjennom sine postbud, som for eksempel registrerer nye eller endrede navn på postkasser. Registeret spiller en sentral rolle i postomdelingen, og er viktig for postnettets funksjon.

Adresseregisteret skal i teorien være så omfattende og oppdatert at det ved behov kan brukes som et supplement til, eller i ytterste tilfelle som et alternativ til, offentlige registre.

Adresseregisteret kan ha betydning for oversikt over befolkning og forflytning, særlig i kombinasjon med informasjon fra postnummersystemet som Posten innehar i dag. Postnummersystemet reguleres av postloven §§ 35 og 36.

Posten har også et omfattende nøkkelsystem («sonenøkkelsystem») som inneholder nøkler til inngangsdører og private postboksanlegg i bygårder og boligblokker over store deler av landet. Gjennom postloven § 33 plikter Posten å gi andre tilbydere tilgang til slike nøkler, samt opprette et felles system for forvaltning.

4.6 Forhåndsstemmer ved valg

Leveringspliktig tilbyder er pålagt å sikre innsamling og utlevering av forhåndsstemmer innenriks siste helg før valgdag ved stortings-, fylkestings- og kommunestyrevalg, jf. postloven § 12 første ledd. Særregelen er knyttet til den siste helgen før valget, og har dermed begrenset rekkevidde. Likevel er den alminnelige forflytningen av forhåndsstemmer via postnettverket en viktig del av det demokratiske systemet. Ved dagens valgsystem stemmes det analogt i alle landets kommuner i tiden før valgdagen, før stemmene sorteres og sendes til rett kommune for opptelling. Ved forhåndsstemming fra utlandet er det også mulig å benytte seg av brevstemmegivning, hvor stemmene sendes til Norge i alminnelige brev, jf. valgloven § 8-2 (4).

4.7 Utnyttelse av distribusjonsnettet til andre formål

Postdistribusjonsnettene er unike som fysisk distribusjonskanal til nært samtlige av landets privat- og næringsadresser. En vurdering av den samlede samfunnsnytten i infrastrukturen bør derfor drøfte potensialet for utnyttelse av nettverket til andre samfunnsnyttige formål.

Det fremgår fra Postutvalgets mandat at utvalget skal vurdere hvorvidt postbudene bør få nye oppgaver som supplerer fremtidens leveringspliktige distribusjonstjeneste. Utvalget har begrenset sin vurdering til forslaget fra Kommunesektorens organisasjon (KS) og Posten om «På dørterskelen». Vurderingen av andre nye oppgaver er derfor ikke uttømmende.

4.7.1 Forsøksprosjektet «På dørterskelen»

KS samarbeider med Posten om utvikling og pilotering av tjenesten «På dørterskelen». Forsøket går ut på at postbudene en gang i uken ringer på døren til alle over 75 år og leverer dagens post og et informasjonsskriv fra kommunen og andre offentlige aktører. I tillegg mottar alle husstander med personer mellom 65 og 74 år det samme informasjonsskrivet i postkassen. Kommunen og statlige aktører kan bruke dette skrivet til å formidle informasjon, og rekruttere eldre til lokal frivillighet og aktivitetstilbud.

Norge får en stadig eldre befolkning med en lavere andel i yrkesaktiv alder. Utviklingen gjelder særlig i distriktene der velferds- og tjenestetilbudene til den enkelte har høye enhetskostnader. Ambisjonen er at tjenesten skal støtte opp om det forebyggende arbeidet i eldreomsorgen, med fokus på alderdomsplanlegging og folkehelsearbeid rettet mot den friske delen av eldrebefolkningen.

Tjenesten har siden våren 2023 vært testet i åtte pilotkommuner fordelt over hele landet. Tjenesten har potensielle gevinster gjennom å tilføre en ny informasjonskanal som har styrket pilotkommunenes evne til å kommunisere med innbyggere som ellers kan være vanskelig å nå.

Kommunene opplever at det er bedre kjennskap til mulighetene som formidles gjennom tjenesten, og rapporterer om økt deltakelse på aktiviteter og arrangementer. Pilotkommunene ønsker å videreutvikle og utvide tjenesten. Herunder er det identifisert mulighetsrom for å utvide tjenesten til andre målgrupper, for eksempel innvandrere eller unge i utenforskap.

Pilotprosjektet er pågående og det gjennomføres følgeforskning av eksterne uavhengige aktører som vil rapportere på sine funn. Postutvalget er gjort kjent med Oslo Economics’ rapport for Posten 45 og Rambølls Følgeevaluering av tjenesten «På dørterskelen» – om å skape velferd på nye måter 46 og har i tillegg fått prosjektet presentert av både Posten og KS.

Rapporten fra Rambøll har fem hovedfunn om «På dørterskelen». Prosjektet:

1. bidrar til en rekke gevinster for kommune og innbyggere
2. treffer et reelt behov i kommunene
3. har krevd lite ressurser og forsterket eksisterende oppgaver hos kommunene
4. kan avhjelpe kommunesektorens større utfordringer
5. har et stort potensial for videreutvikling og flere gevinster

I følge rapporten er gevinsten for det eldre at de gjennom informasjonsskrivet mottar nyttig informasjon, og føler seg sett og anerkjent. Flere får mer sosial kontakt og opplever økt trygghet og trivsel i eget hjem. Etter hvert vil økt trygghet og trivsel kunne bidra til at eldres omsorgsbehov utsettes, blant annet på grunn av mindre ensomhet, bedre mental helse og bedre sosiale nettverk. I sum vil man kunne se for seg at eldre bor lengre hjemme.

Kommunen oppnår en sikker informasjonskanal til eldre og ikke-digitale innbyggere. På sikt kan eldre som trives bedre få mindre behov for helse- og omsorgstjenester.

Rapporten konkluderer med at prosjektet, for deltakerkommunene og de offentlige instansene som har deltatt, har vist seg å være en effektiv og ressursbesparende måte å komme i kontakt med innbyggerne i målgruppen. Ved å samle informasjon fra flere instanser, reduseres dobbeltarbeid (for eksempel ved å gjøre to informasjonsskriv om til ett). Eksempelvis vil Politiet kunne informere om svindel overfor eldre i samme skriv som kommunen informerer om aktiviteter på eldresenteret. Ved å sende det via en kanal med høy troverdighet, kommer informasjonen frem til grupper som ellers kan være vanskelige å nå.

Fem av forsøkskommunene gjennomførte ulike kampanjer for rekruttering til frivilligheten i løpet av forsøksperioden. Kampanjene for frivillighet har bidratt til at 12-15 % av målgruppen meldte interesse for å være frivillig, mens kun et fåtall har deltatt i praksis. Rambøll fant at flere frivillige meldte seg etter hvert som tjenesten har etablert seg og blitt mer kjent. Pilotkommunene ser at informasjonsskrivet i prosjektet erstatter tid og utgifter knyttet til annen informasjonsvirksomhet, slik som annonser.