1 Innledning

Norge har gode forutsetninger for å skape verdens beste skole. Vi har skoler som er tilgjengelige for alle i hele landet. Vi har høyere deltagelse i videregående opplæring enn de aller fleste andre land. Vi har dessuten en meget høyt utdannet befolkning og relativt små sosiale forskjeller. Det er svært få land som bruker så store økonomiske ressurser på skolen som Norge. Det er bred politisk oppslutning om skolens mål – å gi barn og unge muligheter for allmenndannelse, personlig utvikling, kunnskap og ferdigheter.

På den annen side viser norsk og internasjonal forskning at vår skole har svakheter. Forskning dokumenterer ferdighetssvikt i sentrale fag. Evalueringen av Reform 97 viser at vi ikke har lykkes i å realisere idealet om en opplæring som er tilpasset hver enkelt elev. Det er store og systematiske forskjeller i læringsutbytte, og en uforholdsmessig høy andel elever tilegner seg for dårlige grunnleggende ferdigheter. Det er svak gjennomføring i videregående opplæring, og forskjellene mellom elevene skyldes blant annet sosiale ulikheter.

I løpet av de siste årene er det lagt frem resultater fra omfattende internasjonale undersøkelser og norsk forskning knyttet til grunnopplæringen, og det regjeringsoppnevnte Kvalitetsutvalget la frem sin utredning i 2003. Vi har derfor mer kunnskap om grunnopplæringen i Norge enn vi har hatt noen gang før.

Kvalitetsutvalget ble nedsatt 5. oktober 2001 og fikk etter regjeringsskiftet endret sitt mandat og sin sammensetning 4. desember 2001. Kvalitetsutvalget la i 2002 frem delinnstillingen NOU 2002:10 Førsteklasses fra første klasse. Forslag til rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem av norsk grunnopplæring . Stortinget ga sin tilslutning til utvikling av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem, jf. Innst. S nr. 12 (2002-2003) og St.prp. nr. 1, Tillegg nr. 3 (2002-2003). Som en del av dette systemet vil det gjennomføres nasjonale prøver i sentrale fag og opprettes et nettsted (skoleporten.no). De første nasjonale prøvene gjennomføres våren 2004.

Kvalitetsutvalget avga 5. juni 2003 sin innstilling NOU 2003:16 I første rekke. Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle . Innstillingen ble sendt på bred høring med frist 15. oktober 2003, jf. vedlegg 2, 3 og 4.

Stortinget gikk i Budsjettinst. S nr. 12 (1996–1997) inn for at Reform 97 skulle evalueres i regi av Norges forskningsråd. Rapportene fra forskerne og programstyret ble lagt frem i 2003. Evalueringen omfatter mange temaer som er belyst ved bruk av ulike opplegg, metoder og data. I alt 27 ulike prosjekter har sammen gitt et bredt og detaljert bilde av grunnskolen.

Rapport fra evalueringen av prosjektet «Differensiering og tilrettelegging i videregående opplæring 1999–2002», evaluering av prosjektene Samtak og PILOT, en delrapport fra evalueringen av «Kvalitetsutvikling i grunnskolen 2000–2003» og en undersøkelse om kompetanseutvikling i grunnopplæringen er lagt frem. Samlet gir rapportene en god oversikt over erfaringer fra de siste årenes statlige satsing på kvalitetsutvikling i grunnopplæringen. De viser at satsingene har vært viktige bidrag til det lokale arbeidet med å øke kvaliteten i opplæringen.

Norge har deltatt i flere internasjonale undersøkelser, blant annet i regi av OECD, som har synliggjort status på ulike områder innen grunnopplæringen i Norge i forhold til andre land. Undersøkelsene har samlet pekt på utfordringer knyttet både til elevenes læringsutbytte og læringsmiljø og til strategier for styring og ressursforvaltning i grunnopplæringen. Som ledd i fornyelsen av den statlige utdanningsadministrasjonen er det vedtatt å opprette et utdanningsdirektorat som et utøvende kompetanse- og forvaltningsorgan underlagt Utdannings- og forskningsdepartementet. Direktoratet starter sin virksomhet 15. juni 2004, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2003–2004).

Regjeringen varslet i St.prp. nr. 1 (2003–2004) at den blant annet på bakgrunn av Kvalitetsutvalgets utredning, evalueringen av Reform 97 og annen forskning ville legge frem en stortingsmelding våren 2004.

Grunnskole og videregående opplæring omfatter hele landet og alle elever og lærere i grunnopplæringen. Derfor er teksten i denne meldingen skrevet uten å nevne bestemte nasjonale eller andre minoriteter unntatt når omtalen kan føre til misforståelser eller uklarheter for en eller flere av minoritetsgruppene.

Ordet grunnopplæring betyr grunnskole og videregående opplæring. Ordet opplæring brukes for å illustrere at grunnopplæringen i Norge består av både skole og opplæring i bedrift.

1.1 Sammendrag av kapitlene i meldingen

Kapittel 2 Et godt utgangspunkt

Kunnskapen om den norske skolen har aldri vært bedre. I løpet av de siste årene er det blitt gjennomført en rekke nasjonale og internasjonale undersøkelser som har bidratt til å synliggjøre kvaliteter i den norske skolen, men som også har pekt på en rekke utfordringer. Grunnopplæringen i Norge har lykkes på mange områder. Ressurs­situasjonen har vært relativt stabil de senere år. De materielle forutsetningene er gode. Det er mange lærere i forhold til elevtallet sammenlignet med hva man finner i de aller fleste andre land. Det store flertallet av elevene oppnår et tilfredsstillende læringsutbytte. Trivselen er bedre, og det er mindre mobbing i norsk skole enn hva man finner i andre land. Likevel viser undersøkelser at en uforholdsmessig stor gruppe elever ikke tilegner seg helt nødvendige, grunnleggende ferdigheter i løpet av skolegangen. For å øke kvaliteten i grunnopplæringen må vi bygge på det som er godt, samtidig som vi må øke innsatsen på de områdene som i dag fremstår som mangelfulle.

Kapittel 3 Skolen i en ny tid

Skolen er blant våre viktigste samfunnsinstitusjoner. Den påvirker samfunnsutviklingen, og den påvirkes av endringer i samfunnet. To utviklingstrekk har særlig stor betydning for utviklingen i skolen. For det første har kunnskap fått økt betydning som ressurs og drivkraft, og for det andre blir det norske samfunnet stadig mer komplekst og mangfoldig. Skolen må verdsette mangfold og stå for likeverd. Alle elever må få muligheter til å utvikle sine evner og talenter.

Den viktigste innsatsfaktoren i arbeidslivet er kompetanse. Læring skjer på mange arenaer, og det blir viktig å skape et godt grunnlag for livslang læring. Det skaper behov for å justere forventningene til den faglige bredden i grunnopplæringen og øker forventningene til skolen som arena for tilegnelse av grunnleggende ferdigheter.

For at skolen skal kunne møte utfordringene fra et mer kunnskapsdrevet samfunn, trengs et systemskifte, der styringen i større grad er basert på klare nasjonale mål, tydelig ansvarsplassering og økt lokal handlefrihet. Gjennom det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet vil skolen få kunnskap som kan brukes som utgangspunkt for endring og utvikling. For å kunne bruke denne kunnskapen på en god måte, trenger skolen kompetente lærere og skoleledere, som har positive holdninger til endring og utvikling.

Kapittel 4 Innholdet i opplæringen

Generell del av gjeldende læreplan for grunnskolen og videregående opplæring bygger på et verdigrunnlag det er stor oppslutning om, og det foreslås at den videreføres i sin nåværende form. Læreplanene for de enkelte fag forenkles og tydeliggjøres slik at de uttrykker klare mål for den kompetansen elevene og lærlingene skal kunne nå. Forskning og internasjonale undersøkelser peker på at det bør identifiseres noen grunnleggende ferdigheter som er særlig viktige for elevenes og lærlingenes faglige og personlige utvikling. Departementet mener at disse ferdighetene er: å kunne uttrykke seg muntlig, å kunne lese, å kunne uttrykke seg skriftlig, å kunne regne og å kunne bruke digitale verktøy.

Dette er ferdigheter som er grunnleggende for å kunne tilegne seg og utvikle kunnskap og viten i fag, men også grunnlag for å kunne kommunisere og samhandle med andre i et bredt spekter av sammenhenger; i utdanning, yrke, samfunn og/eller på det personlige plan. For å sikre en kontinuerlig utvikling av elevenes grunnleggende ferdigheter gjennom hele opplæringsløpet, må disse ferdighetene integreres i læreplanene for alle fag på ulike nivåer. Det utarbeides nye læreplaner i alle fag i grunnopplæringen.

At faglige kompetansemål og grunnleggende ferdigheter beskrives slik, betyr ikke at det skal legges mindre vekt på elevenes og lærlingenes allsidige og personlige utvikling. Fagene og arbeidet med dem er møtestedet mellom grunnleggende ferdigheter og dannelse.

Det er også nødvendig å definere visse prinsipper som skal ligge til grunn for virksomheten i skole og lærebedrift. «Rammeverket for kvalitet i opplæringen - Skoleplakaten» vil danne grunnlaget for å utvikle et best mulig læringsmiljø og læringsutbytte for elevene og lærlingene og å utvikle skolen og lærebedriften som lærende organisasjoner. «Skoleplakaten» skal knyttes opp mot vurdering, rapportering og tilsyn.

Vurderingsordningene må balansere ulike formål, samtidig som ordningene må ha et rimelig omfang både på nasjonalt og lokalt nivå. Ved innføring av nasjonale prøver vil antall prøver øke, men det vil samtidig muliggjøre færre lokale prøver. Departementet vil videreføre den muntlige avgangsprøven, men vil vurdere om den skriftlige avgangsprøven i grunnskolen gradvis kan erstattes av nasjonale prøver.

Obligatorisk skriftlig sidemålsopplæring består både i grunnskole og videregående opplæring, men departementet vil endre eksamensordningen for skriftlig sidemål. Videre vil departementet innføre obligatorisk matematikk i det som i dag kalles VkI i studieforberedende retninger. 2. fremmedspråk som et praktisk fag gjøres obligatorisk på ungdomstrinnet. Teknologi og design styrkes i læreplaner for relevante fag og det stimuleres til forsøk med filosofi som eget fag i grunnskolen.

Kapittel 5 En helhetlig opplæring

Lengden på grunnopplæringen skal fortsatt være 13 år med ti års obligatorisk grunnskole og tre års videregående opplæring. For å sikre elevenes rett til opplæring fastsettes et samlet minste timetall til opplæring som den enkelte elev har rett til å få, og som skoleeier har plikt til å gi. Det fastsettes også timetall for fag på hvert hovedtrinn. For å gi mulighet for økt fleksibilitet i organiseringen og tilretteleggingen av opplæringen, foreslås det at inntil 25 prosent av timetallet i det enkelte fag skal kunne disponeres ut fra lokale forutsetninger og individuelle behov. Departementet peker på at det kan være fordelaktig å etablere faste rammer for skoledagen lokalt. Nasjonalt fastsatt timetall angis som 60 minutters enheter.

Skolen bør legge til rette for daglig fysisk aktivitet for alle elever. Departementet vil formidle gode eksempler til skolene. Erfaringer fra prosjektet «Fysisk aktivitet og måltider i skolen» vil bli formidlet når prosjektet er avsluttet i 2005.

For å styrke utdannings- og yrkesveiledningen vil departementet forankre rådgivningen i «Skoleplakaten» og følge den opp gjennom det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering. Departementet vil i samarbeid med relevante aktører bedre formidlingen av nasjonalt oppdatert informasjon om utdannings- og yrkesveier. Det tas initiativ til etablering av regionale partnerskap for utdannings- og yrkesrådgivning som en fylkeskommunal oppgave. Departementet vil stimulere til utvikling av tilbud for å styrke den enkelte rådgivers kompetanse.

Kapittel 6 Organisering av grunnskolen

Grunnskolen skal videreutvikles gjennom styrking av barnetrinnet og fornyelse av ungdomstrinnet. Dagens inndeling i småskoletrinn og mellomtrinn kan begrense lokale muligheter for tilpasset opplæring, og departementet foreslår å fjerne denne inndelingen av barnetrinnet. Målet er å gi skolene større handlingsrom til å skape bedre sammenheng i opplæringen og gi lærerne bedre grunnlag for erfaringsdeling og gjensidig læring. Ungdomstrinnet opprettholdes som eget trinn.

Både faglige og pedagogiske hensyn tilsier at timetallet på barnetrinnet bør økes, særlig på de første årstrinnene. Timetallet på 1.–4. trinn ble utvidet med i alt tre uketimer skoleåret 2002/03, og vil bli utvidet med til sammen 190 årstimer fra skoleåret 2004/05. I meldingen foreslås det en ytterligere økning fra 2005. En utvidet skoledag vil også gi bedre muligheter for tid til fysisk aktivitet. Bedret lærerkompetanse er en forutsetning for å få utbytte av økt timetall, og departementet vil bidra til kompetanseutvikling både faglig og didaktisk.

Departementet vil fornye ungdomstrinnet og bedre overgangen til videregående opplæring gjennom en rekke tiltak, blant annet ved økte muligheter for fordyping og praktiske aktiviteter. Det vil også ha betydning for å redusere atferdsproblemer. Departementet vil knytte ungdomstrinnet og videregående opplæring nærmere sammen ved å åpne for mulighet til å velge programfag og til å arbeide med fag fra videregående opplæring på ungdomstrinnet.

Kapittel 7 Organisering av videregående opplæring

De senere års utvikling viser økende frafall og dårlig progresjon og gjennomføring i videregående opplæring. Departementet ønsker å fjerne strukturelle hindringer for at ungdom gjennomfører opplæringen. Tilbudsstrukturen skal i størst mulig grad bidra til å gi mulighet for å få ønsket opp­læring uavhengig av bosted, økonomi og alder.

Departementet legger til rette for en enklere struktur som gir større fleksibilitet i tilrettelegging av opplæringen for den enkelte elev, skole, lærling og bedrift. Det innebærer færre og bredere utdanningsprogrammer, i alt elleve. Samtidig gis det mulighet for faglig fordypning allerede fra det første året. Fagene organiseres slik at det blir enklere å identifisere felleselementer som gir grunnlag for å kunne utnytte ressurser mer effektivt, samtidig som fagenes egenart ivaretas.

Departementet vil opprettholde dagens tre studieforberedende utdanningsprogrammer, men kravene til studiekompetanse utvides. Fagene organiseres i programområder for å gjøre tilbudene mer oversiktlige. De fagene som i dag gir generell studiekompetanse i yrkesfaglige utdanningsprogrammer, overføres til studieforberedende utdanningsprogram.

Kapittel 8 Likeverdig og inkluderende opplæring

Departementet går inn for å videreføre prinsippene i dagens bestemmelser om tilpasset opplæring og spesialundervisning. Det foreslås en bred satsing for å sikre alle elever en bedre tilpasset opplæring. Retten til spesialundervisning opprettholdes, men det er et mål å redusere behovet for slik opplæring.

I hele meldingen er det foreslått en rekke tiltak for å bedre tilpasningen av opplæringen. I tillegg foreslår departementet i dette kapitlet tiltak som omfatter kompetanseutvikling, forskning og metodeutvikling, utvikling av det spesialpedagogiske støttesystemet og en spesiell satsing rettet mot å redusere omfanget av atferdsproblemer i skolen.

Kapittel 9 Kompetanse for utvikling

Kvalitetsutvikling i skolen krever at skolen har mulighet for å rekruttere kompetente, engasjerte og motiverte lærere og skoleledere, og at skolen har virkemidler som gjør det mulig å beholde og utvikle personalressursene. Gjennom å innføre opptakskrav til allmennlærerutdanningen vil departementet legge til rette for at lærerutdanningen får søkere med faglige forutsetninger og motivasjon for å arbeide i skolen. Departementet vil også skjerpe kravene til etterutdanning for førskolelærere som vil arbeide i skolen. Videre vil departementet legge til rette for at kommunene selv skal ha frihet til å tilsette skoleledere i åremålsstillinger, dersom kommunene ønsker dette.

Det er skoleeier som har ansvar for kompetanseutvikling i skolen. Det er imidlertid nødvendig at staten bidrar med støtte til skoleeiers arbeid med kompetanseutvikling i en periode fremover, for å få gjennomført de innholdsmessige endringene som er omtalt i meldingen. I forbindelse med gjennomføringen av reformen vil Regjeringen investere i et betydelig kompetanseløft som vil bestå av flere elementer, blant annet støtte til videreutdanning for lærere i prioriterte fag (matematikk, naturfag, norsk, samisk, engelsk og 2. fremmedspråk). Departementet vil også utarbeide et eget program for skoleledere som ledd i innføringen av reformen.

Kapittel 10 Lære hele livet

God stimulering i tidlig alder er viktig for læringen senere i livet. Forskning tyder på at barnehagen kan bidra til å redusere forskjeller i læringsutbytte og gi bedre skoleresultater, særlig for barn med minoritetsspråklig bakgrunn, funksjonshemmede barn og barn som står i fare for å utvikle lese- og skrivevansker. Departementet vil styrke samarbeidet med Barne- og familiedepartementet for å sikre en bedre sammenheng i den livslange læringen. I forbindelse med gjennomgang av barnehageloven og rammeplanen, og utviklingen av nye læreplaner for grunnopplæringen, vil det bli sett på sammenhengen mellom planene.

Både allmennlærerutdanningen og førskolelærerutdanningen bør gi god kjennskap til den andres arbeidsfelt. Departementet mener det fortsatt bør være to ulike lærerutdanninger med hver sitt tyngdepunkt. Det vil legges til rette for at allmennlærere, gjennom å utvide sin kompetanse, kan arbeide i barnehagen. For å hindre uklarheter, skal lovreguleringen av tilbudet om spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder vurderes.

Opplæringsloven gir voksne individuell rett til grunnskole og videregående opplæring. Departementet vil bedre kunnskapsgrunnlaget om voksne som ønsker grunnopplæring, både når det gjelder tilbud og etterspørsel. Dagens regelverk vil bli gjennomgått for å sikre en mer enhetlig praktisering av reglene for realkompetanse, blant annet for praksiskandidatordningen.

Kapittel 11 Skolen og medspillerne

Departementet vil stimulere til et bedre samarbeid mellom hjemmene og skolen ved å åpne for økt lokalt handlingsrom. Dagens bestemmelser i opplæringsloven om samarbeidsutvalg, foreldreråd og skoleutvalg foreslås erstattet av en bestemmelse om at skolen skal organisere samarbeidet mellom hjem, skole og elever, både på individ- og skolenivå, på den måten som passer best på den enkelte skole. Denne bestemmelsen gjøres også gjeldende for videregående opplæring. Samarbeidet mellom hjem og skole skal inngå i kvalitetsvurderingssystemet for skolene.

Departementet vil sikre brukerinnflytelsen for foresatte i skolen. Samtidig må det være et statlig organ med ansvar for veiledning og informasjon. Disse to forskjellige oppgavene klargjøres ved at Utdanningsdirektoratet overtar statlige veilednings- og informasjonsoppgaver overfor foresatte, og ved at Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG) videreutvikles til en fast arena for innflytelse for foresatte på nasjonalt nivå. Utdanningsdirektoratet og FUG får i oppgave å finne en egnet organisering av en fast arena for dette, for eksempel i form av et «brukerforum».

Det er en prinsipiell forskjell mellom skolen og skolefritidsordningen (SFO). SFO er et frivillig tilbud til familier som har behov for det. Kommunene har ansvaret for utformingen av tilbudet innenfor vide rammer. Departementet ser ikke behov for å innskrenke handlefriheten som ligger i regelverket. Det er imidlertid behov for systematisk utviklingsarbeid. Departementet vil ta initiativ til et samarbeid med Kommunenes Sentralforbund om å innhente og spre erfaringer om SFO-tilbudet.

Departementet vil stimulere til samarbeid mellom skolen og det lokale arbeidslivet. For å styrke kompetanse, holdninger og kultur for entreprenørskap i hele utdanningssystemet, legger departementet våren 2004 frem en strategi for entreprenørskap i utdanningen. Lokalt partnerskap mellom skole og arbeidsliv og samarbeid på IKT-området vurderes som positive bidrag til en god opplæring.

Skolen skal ikke bli en arena for kommersialisering og markedsføring. Departementet har tillit til at skoleeier og lokale politiske organer kan gjøre balanserte vurderinger av om det er behov for retningslinjer om reklame i skolen, og mener det ikke er hensiktsmessig med en nasjonal bestemmelse som forbyr reklame i skolen.